Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als Härtefall

Vor dem Bundesverfassungsgericht war jetzt die Verfassungsbeschwerde einer Studentin erfolgreich, die sich gegen die Versagung der Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als Härtefall wandte.

Die Studentin war bis zum streitgegenständlichen Zeitraum aus verschiedenen Gründen von der Rundfunkbeitragspflicht befreit; zunächst als Empfängerin von Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) und anschließend als Empfängerin von Arbeitslosengeld II nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II). Nach Wiederaufnahme ihres Studiums zum Sommersemester 2013 und bis einschließlich März 2015 finanzierte die alleinerziehende Studentin ihren Lebensunterhalt und den ihres minderjährigen Sohnes aus einem Studienkredit der Darlehenskasse der Studentenwerke im Land Nordrhein-Westfalen e.V. und durch Wohngeld. Für ihren minderjährigen Sohn erhielt sie Unterhaltsleistungen. Während dieser Zeit blieb die Studentin trotz Bemühens um eine Befreiung von der Rundfunkbeitragsplicht zur Beitragszahlung verpflichtet, obschon ihr Einkommen abzüglich Wohn- und Krankenversicherungskosten nach eigenen Angaben und ausweislich eines vorgelegten Wohngeldbescheids unterhalb der Höhe der sozialrechtlichen Regelsätze lag. Nach dem Auslaufen des Studienkredits wurden der Studentin antragsgemäß Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts als Darlehen gemäß § 7 Abs. 5 in Verbindung mit § 27 Abs. 4 Satz 1 SGB II in der bis zum 31.07.2016 gültigen Fassung (heute: § 27 Abs. 3 Sätze 1 und 2 SGB II) wegen des Vorliegens eines besonderen Härtefalls bewilligt. Seitdem war sie antragsgemäß wieder von der Rundfunkbeitragspflicht befreit.

Streitgegenständlich ist mithin die Rundfunkbeitragspflicht der Studentin für die Dauer von circa zwei Jahren, in denen sie ihren Lebensunterhalt aus dem Studienkredit bestritt, wobei der genaue Beginn der begehrten Befreiung im fachgerichtlichen Verfahren offengeblieben ist.

Die von der Studentin unter Verweis auf ihr Einkommen beantragte Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als Härtefall lehnte der Westdeutsche Rundfunk (WDR) sowohl im Verwaltungs- als auch im Widerspruchsverfahren ab. Nach den von der Studentin vorgelegten Unterlagen bestehe ihr Einkommen aus einem Studentendarlehen und Wohngeld. Eine Befreiung nach § 4 Abs. 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) sei mangels Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen nicht möglich. Eine Befreiung der Studentin als Härtefall nach § 4 Abs. 6 RBStV scheide ebenfalls aus, weil kein atypischer Sachverhalt vorliege, den der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Befreiungstatbestände versehentlich übergangen habe.

Gegen die Versagung erhob die Studentin Klage zum Verwaltungsgericht Köln unter gleichzeitiger Beantragung von Prozesskostenhilfe. Das Verwaltungsgericht Köln wies die Klage ab, weil der Studentin ein Anspruch auf Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht aus den im Prozesskostenhilfeverfahren genannten Gründen nicht zustehe¹. Die Berufung ließ das Verwaltungsgericht nicht zu. In der in Bezug genommenen Prozesskostenhilfeentscheidung aus Mai 2015 hatte das Verwaltungsgericht die Ablehnung insbesondere damit begründet, dass der Studentin voraussichtlich kein Anspruch auf Befreiung wegen eines Härtefalls nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV zustehe. Die bloße Einkommensschwäche sei nicht geeignet, einen solchen Härtefall zu begründen. Auch dass die Studentin ein Studium betreibe, aber keine Ausbildungsförderung mehr erhalte, führe zu keinem anderen Ergebnis. Denn die Durchführung eines dem Grunde nach förderungsfähigen Studiums, für das aber keine Ausbildungsförderung gewährt werde, stehe zwar in der Regel, aber nicht ausnahmslos dem Bezug von Leistungen nach dem SGB II entgegen. Vielmehr sähen die Bestimmungen des § 7 Abs. 5 in Verbindung mit § 27 Abs. 4 Satz 1 SGB II a.F. beziehungsweise des § 22 Abs. 1 Satz 2 SGB XII vor, dass in besonderen Härtefällen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts, gegebenenfalls als Darlehen, geleistet werden könnten. Für die begehrte Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sei die Studentin gehalten, Leistungen im Sinne dieser Normen zu beantragen.

Den gegen das erstinstanzliche Urteil gestellten Antrag auf Berufungszulassung lehnte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster genauso ab² wie die Beschwerde gegen die Ablehnung der Prozesskostenhilfe durch das Verwaltungsgericht. Der allein in Betracht kommende Zulassungsgrund des Bestehens von ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) greife jedenfalls in der Sache nicht ein. Das Verwaltungsgericht sei in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon ausgegangen, dass allein der Bezug eines niedrigen, gegebenenfalls unter den Regelsätzen nach dem SGB II oder dem SGB XII liegenden Einkommens nicht den Begriff der besonderen Härte im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV erfülle. Es gehe insbesondere fehl, dass die Studentin einen Verstoß des angefochtenen Urteils gegen verfassungsrechtliche Grundsätze unter Verweis auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 30.11.2011³ zu begründen versuche. Die zitierte Rechtsprechung betreffe allein Fälle des geringfügigen Überschreitens des für den Bezug von Sozialleistungen – etwa nach dem SGB II – maßgeblichen Einkommens, in denen nur wegen dieses Überschreitens keine Sozialleistungen beansprucht werden könnten und für die Begleichung des Rundfunkbeitrags in der Folge dann auf das sozialrechtliche Existenzminimum zurückgegriffen werden müsse. Damit sei der vorliegende Sachverhalt indes nicht vergleichbar, weil er von vornherein aus dem Regelungsbereich der Härtefallbestimmungen des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV herausfalle. Auch im Übrigen verstoße die Bescheidabhängigkeit der Gewährung der Beitragsbefreiung nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Eine Härtefallbefreiung von der Rundfunkbeitragspflicht komme allenfalls in Betracht, wenn der Studentin auf Antrag Leistungen wegen des Vorliegens eines besonderen Härtefalls im sozialrechtlichen Sinne nach § 27 Abs. 4 Satz 1 SGB II in der bis zum 31.07.2016 gültigen Fassung bewilligt würden. In seiner vorausgegangenen Beschwerdeentscheidung im Prozesskostenhilfeverfahren hatte das Oberverwaltungsgericht zudem darauf hingewiesen, dass das Begehren der Studentin nicht schon deshalb unter Härtefallgesichtspunkten Erfolg haben könnte, weil sie möglicherweise Einkünfte unterhalb der SGB II-Regelsätze gehabt habe. Maßgeblich sei vielmehr, dass der Fall der Studentin grundsätzlich in § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a RBStV geregelt sei, ohne dass es wegen spezifischer Besonderheiten zu Ausbildungsförderungs- beziehungsweise ersatzweise Leistungen nach dem SGB II gekommen sei. Derartige fachspezifische Ausschlussgründe könnten nicht über die Härtefallregelungen korrigiert werden. Die von der Studentin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts⁴ betreffe Fälle des geringfügigen Überschreitens der sozialrechtlichen Regelsätze, mit denen der vorliegende Sachverhalt nicht vergleichbar sei.

Nach Abschluss des fachgerichtlichen Verfahrens der Studentin hat das Bundesverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Kammerrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts⁵ seine Rechtsprechung zur Anwendung der rundfunkbeitragsrechtlichen Härtefallklausel geändert⁶. Die bisherige Rechtsprechung zur Härtefallklausel⁷ wurde dabei teilweise aufgegeben.

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde, die sich gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren richtet, rügt die anwaltlich nicht vertretene Studentin eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 GG. Eine unter Art. 3 Abs. 1 GG unzulässige Ungleichbehandlung erkennt sie unter anderem darin, dass Empfänger von Arbeitslosengeld II auf Antrag von dem Rundfunkbeitrag befreit würden, wohingegen ihr – als Darlehensnehmerin eines Studienkredites – eine Befreiung versagt werde, obwohl ihr Einkommen unterhalb der sozialrechtlichen Regelsätze liege und sie damit zur Begleichung des Rundfunkbeitrags auf das geschützte Existenzminimum zurückgreifen müsse. Das Bundesverfassungsgericht nahm die Verfassungsbeschwerde gemäß § 93a Abs. 2 Buchstabe b, § 93b Satz 1, § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG zur Entscheidung an und gab ihr statt:

Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat vor zehn Jahren mit zwei Kammerbeschlüssen den aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG (Schutz des Existenzminimums) und aus Art. 3 Abs. 1 GG fließenden verfassungsrechtlichen Maßstab für die Härtefallbefreiung von der Rundfunkbeitragspflicht aus Gründen des geringen Einkommens aufgestellt⁸. Danach muss ein den sozialrechtlichen Regelleistungen entsprechendes Einkommen (Existenzminimum) zur Begleichung des Rundfunkbeitrags nicht eingesetzt werden. Die einer einkommensschwachen Person dennoch versagte Befreiung verstößt – im Vergleich zu den nach dem damaligen Rundfunkgebührenstaatsvertrag aus Einkommensgründen befreiten Personengruppen – gegen Art. 3 Abs. 1 GG, ohne dass der Staatsvertrag selbst verfassungswidrig wäre⁹. Die Härtefallklausel ermöglicht dem Rechtsanwender in einem solchen Fall eine das Existenzminimum schonende Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht, auch ohne dass ein normierter Befreiungstatbestand erfüllt ist¹⁰.

Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der Studentin angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise zulässig und hat insoweit auch in der Sache Erfolg.

Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit zulässig, als die Studentin eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG rügt.

Die Verfassungsbeschwerde hat, soweit sie zulässig ist, auch in der Sache Erfolg. Der WDR, das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgerichts haben ihre Entscheidungen auf ein Verständnis von der rundfunkbeitragsrechtlichen Härtefallklausel gestützt, das der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 3 Abs. 1 GG und dem Schutz des Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 1 GG)⁴ widerspricht; dadurch wurde die Studentin in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG folgt, dass ein nachweislich den sozialrechtlichen Regelleistungen entsprechendes oder sogar noch unterschreitendes Einkommen zur Begleichung von Rundfunkbeiträgen nicht eingesetzt werden muss¹¹. Die Regelleistungen schützen und gewährleisten ein menschenwürdiges Existenzminimum, das sowohl die physische Existenz als auch ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben sichert¹².

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet seinerseits, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Bei der Anwendung des Gleichheitssatzes ist daher zunächst zu fragen, ob eine Person oder Gruppe durch die als gleichheitswidrig angegriffene Vorschrift anders gestellt wird als eine andere Personengruppe, die man ihr als vergleichbar gegenüberstellt¹³. Das Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt auch für ungleiche Begünstigungen¹⁴. Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem einem Personenkreis eine Begünstigung gewährt, einem anderen Personenkreis die Begünstigung aber vorenthalten wird¹⁵.

Die Studentin wird durch die angegriffenen Entscheidungen gegenüber anderen finanziell bedürftigen Personen benachteiligt, denen die Zahlung des Rundfunkbeitrags aus ihren sozialrechtlichen Regelleistungen nicht zugemutet wird, weil diese das Existenzminimum schützen. Sowohl der WDR als auch das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht haben eine Härtefall-befreiung der Studentin von vornherein abgelehnt, ohne die Höhe ihres Einkommens anhand der vorgelegten Nachweise zu überprüfen. Nach dem Vortrag der Studentin und den von ihr im fachgerichtlichen Verfahren vorgelegten Nachweisen – etwa dem Wohngeldbescheid – war aber davon auszugehen beziehungsweise jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass ihr Einkommen in dem streitgegenständlichen Zeitraum unterhalb der sozialrechtlichen Regelsätze lag.

Durch die versagte Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht wurde die Studentin, die von einer bescheidgebundenen Befreiung gemäß § 4 Abs. 1 RBStV mangels Vorliegen der Voraussetzungen ausgeschlossen war, gegenüber solchen Personen benachteiligt, die gemäß § 4 Abs. 1 RBStV auf Antrag von der Beitragspflicht zu befreien sind, weil sie einen Anspruch auf Sozialleistungen haben und ihren das Existenzminimum schützenden Regelsatz zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II beziehungsweise der Sozialhilfe nach dem SGB XII nicht zur Begleichung des Rundfunkbeitrags aufwenden müssen¹⁶. Beide Personengruppen sind in Bezug auf ihre finanzielle Bedürftigkeit miteinander vergleichbar, weil das der Studentin zur Verfügung stehende Einkommen seiner Höhe nach mit den sozialrechtlichen Regelsätzen vergleichbar ist beziehungsweise es sogar noch unterschreitet¹⁷.

Diese Schlechterstellung der Studentin gegenüber den nach § 4 Abs. 1 RBStV auf Antrag von der Beitragspflicht befreiten Personengruppen beruht am Maßstab von Art. 3 Abs. 1 GG auf keinem sachlichen Grund. Sie findet ihre sachliche Rechtfertigung insbesondere nicht in der Möglichkeit, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren¹⁸. Hierzu wäre unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich, dass die mit der Typisierung verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, sie lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen beträfen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv wäre¹⁹.

Diese kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen liegen nicht vor. Für die Studentin liegt schon ein intensiver Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, für dessen Beurteilung insbesondere die Beitragsbelastung maßgeblich ist²⁰. Zwar ist der Betrag eines Rundfunkbeitrags absolut nicht sehr hoch. Er stellt aber für die Studentin, die ihren Lebensunterhalt aus einem Einkommen unterhalb der zur Deckung des Existenzminimums konzipierten sozialrechtlichen Regelleistungen¹² bestreitet, eine intensive Belastung dar²¹.

Die Studentin musste für eine Härtefallbefreiung insbesondere auch nicht, wie nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen damals verlangt, vorrangig Leistungen nach § 7 Abs. 5 in Verbindung mit § 27 Abs. 4 Satz 1 SGB II in der bis zum 31.07.2016 gültigen Fassung beantragen und in Anspruch nehmen. Diese vom Katalog des § 4 Abs. 1 RBStV nicht erfassten Vorschriften sehen vor, dass in besonderen Härtefällen Leistungen zur Sicherstellung des Lebensunterhalts, gegebenenfalls als Darlehen, geleistet werden können.

Denn die maßgebliche (Verfassungsgerichts-)Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 GG und der Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als Härtefall²² gilt unabhängig davon, ob ein Betroffener dem Grunde nach einer der in § 4 Abs. 1 RBStV katalogisierten Bedürftigkeitsgruppen unterfällt, aber deren Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, oder aber einer Personengruppe angehört, deren Bedürftigkeit der Rundfunkgesetzgeber in § 4 Abs. 1 RBStV von vornherein nicht erfasst hat. Maßgeblich ist allein, dass ein Betroffener nur über ein den sozialrechtlichen Regelsätzen entsprechendes oder sie unterschreitendes Einkommen verfügt und nicht auf Vermögen zurückgreifen kann. Ob das der Fall ist, ist im Rahmen der eröffneten Härtefallprüfung von der Rundfunkanstalt festzustellen.

Das in § 4 Abs. 7 RBStV verankerte System der so genannten bescheidge-bundenen Befreiungsmöglichkeit dient zwar der Verwaltungsvereinfachung, weil es den Rundfunkanstalten grundsätzlich eine Bedürftigkeitsprüfung erspart. Wegen der verfassungsrechtlichen Grenzen der Typisierung kann es allerdings nicht so weit reichen, dass die Rundfunkanstalten auch im Anwendungsbereich der Härtefallklausel des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV von einer Bedürftigkeitsprüfung generell absehen könnten. Bei nachweislich einkommensschwachen Beitrags-schuldnern sind sie vielmehr gehalten, im Rahmen ihrer Prüfung eines besonderen Härtefalls eine Bedürftigkeitsprüfung vorzunehmen²³.

Der Widerspruchsbescheid des Westdeutschen Rundfunks, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster beruhen auf der Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte waren daher aufzuheben (§ 93c Abs. 2 i.V.m. § 95 Abs. 2 BVerfGG), die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen²⁴.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. Januar 2022 – 1 BvR 1089/18

1. VG Köln, Urteil vom 17.11.2015 – 17 K 4481/14[↩]
2. OVG NRW, Beschluss vom 01.03.2018 – 16 A 2902/15[↩]
3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.11.2011 – 1 BvR 3269/08 u.a.[↩]
4. vgl. BVerfGK 19, 181; BVerfG, Beschluss vom 30.11.2011 – 1 BvR 3269/08 u.a.[↩][↩]
5. vgl. BVerfGK 19, 181[↩]
6. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.10.2019 – 6 C 10.18, Leitsatz 3, Rn. 22 ff.[↩]
7. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.10.2011 – 6 C 34.10[↩]
8. vgl. BVerfGK 19, 181 <184 ff.> BVerfG, Beschluss vom 30.11.2011 – 1 BvR 3269/08 u.a., Rn. 14 ff.[↩]
9. vgl. BVerfGK 19, 181 <184 ff.>[↩]
10. vgl. BVerfGK 19, 181 <185 f.>[↩]
11. vgl. BVerfGK 19, 181 <185> BVerwG, Urteil vom 30.10.2019 – 6 C 10.18, Rn. 25[↩]
12. vgl. BVerfGE 125, 175 <228> 152, 68 <113 Rn. 119>[↩][↩]
13. vgl. BVerfGE 22, 387 <415> 52, 277 <280>[↩]
14. vgl. BVerfGE 79, 1 <17> 110, 412 <431>[↩]
15. vgl. BVerfGE 110, 412 <431> 121, 108 <119>[↩]
16. vgl. BVerfGK 19, 181 <185> BVerfG, Beschluss vom 30.11.2011 – 1 BvR 3269/08 u.a., Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 30.10.2019 – 6 C 10.18, Leitsatz 3, Rn. 22 ff.[↩]
17. vgl. BVerfGK 19, 181 <184> BVerwG, Urteil vom 30.10.2019 – 6 C 10.18, Rn. 26[↩]
18. vgl. BVerfGE 100, 138 <174> 103, 310 <319> 112, 268 <280>[↩]
19. vgl. BVerfGE 100, 138 <174> 103, 310 <319> BVerfGK 19, 181 <185> stRspr[↩]
20. vgl. BVerfGE 63, 119 <128> 84, 348 <360>[↩]
21. vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.11.2011 – 1 BvR 3269/08 u.a., Rn.19[↩]
22. vgl. BVerfGK 19, 181 <184 ff.> BVerfG, Beschluss vom 30.11.2011 – 1 BvR 3269/08 u.a., Rn. 14 ff.; BVerwG, Urteil vom 30.10.2019 – 6 C 10.18, Leitsatz 3, Rn. 22 ff.[↩]
23. vgl. BVerfGK 19, 181 <185> BVerwG, Urteil vom 30.10.2019 – 6 C 10.18, Rn. 27[↩]
24. vgl. BVerfGE 104, 337 <356>[↩]