Die Regelbewertung der Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung, dass der gelegentliche Cannabiskonsum mit zusätzlichem Gebrauch von Alkohol zum Verlust der Fahreignung führt, verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Voraussetzung ist allerdings ein Mischkonsum, der eine kombinierte Rauschwirkung zur Folge haben kann.
Die angegriffene Entziehung der Fahrerlaubnis setzt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes – StVG – und § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV voraus, dass sich der Fahrerlaubnisinhaber als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen hat. Dies ist nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV insbesondere unter anderem dann anzunehmen, wenn Erkrankungen oder Mängel nach Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vorliegen und dadurch die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen ist. Nach der hier maßgeblichen Nummer 9.02.2 dieser Anlage ist bei der – beim Fahrerlaubnisinhaber festgestellten – gelegentlichen Einnahme von Cannabis eine Fahreignung oder bedingte Fahreignung für die betroffenen Fahrzeugklassen nur bei Trennung von Konsum und Fahren anzunehmen und wenn unter anderem kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol vorliegt. Diese Bewertung gilt ausweislich der Vorbemerkung Nr. 3 der Anlage 4 für den Regelfall. Grundlage der Eignungsbeurteilung ist nach der Vorbemerkung Nr. 2 in der Regel ein ärztliches Gutachten. Insoweit verweist die Vorbemerkung auf § 11 Abs. 2 Satz 3 FeV. Für besondere Fälle verweist die Vorbemerkung unter anderem auf § 11 Abs. 3 FeV und die dort vorgesehene Einholung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens.
Das Bundesverwaltuangsgericht teilt nicht die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs1, der dem Fahrerlaubnisinhaber angelastete Konsum von Cannabis und Alkohol könne schon deswegen weder die Annahme mangelnder Fahreignung noch die Anforderung eines Fahreignungsgutachtens rechtfertigen, weil ein solcher – nicht in Zusammenhang mit dem Straßenverkehr stehender Mischkonsum allein – entgegen dem Wortlaut der Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung nicht zum Verlust der Fahreignung führe, ja nicht einmal einen durchgreifenden Anhaltspunkt zur Klärung der Fahreignung biete, sondern dazu weitere Besonderheiten in der Person des Betroffenen hinzutreten müssten.
Eine solche einschränkende und damit der Sache nach korrigierende Auslegung der untergesetzlichen Norm wäre nur dann notwendig, wenn ihr wörtliches Verständnis gegen höherrangiges Recht verstieße, unter anderem also dann, wenn ein solches Verständnis – wie das Berufungsgericht meint – nicht mit dem mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar wäre. Diesen Verfassungsverstoß folgert das Berufungsgericht aus dem von ihm in einem früheren Verfahren eingeholten Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin der Universität München vom 09.01.2012, wonach es keinen Erfahrungssatz des Inhalts gebe, demzufolge Personen, die einen Mischkonsum von Cannabis und Alkohol betrieben, früher oder später mit Sicherheit in diesem Zustand ein Fahrzeug im Straßenverkehr führen würden, eine Trennungsbereitschaft also aufgäben. Der daraus gezogene Schluss des Gerichts, es müssten daher für die Anwendung der Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung in der Person des Mischkonsumenten Besonderheiten bestehen, die befürchten ließen, dass gerade bei ihm ein fehlendes Trennungsvermögen zwischen Konsum und Straßenverkehr zu besorgen sei, wird von Verfassungs wegen nicht gefordert.
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet nicht, nur dann die Fahreignung eines Mischkonsumenten zu verneinen, wenn mit Sicherheit zu erwarten ist, dass der Betroffene früher oder später unter Einwirkung von Rauschmitteln ein Fahrzeug führen, also die Trennungsbereitschaft aufgeben wird. Schon der Umstand, dass ein solcher Mischkonsum die Aufgabe der Trennungsbereitschaft möglich erscheinen lässt, mag die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines solchen Kontrollverlustes auch nicht bezifferbar sein, rechtfertigt vor dem Hintergrund der staatlichen Pflicht, die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten, grundsätzlich die Annahme mangelnder Fahreignung2. Die Interessen des Rauschmittelkonsumenten dürfen insoweit hintangestellt werden, wie es in Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung geschehen ist. Notwendig ist allerdings unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit eine hinreichende Wahrscheinlichkeit einer Teilnahme am Straßenverkehr unter der Wirkung der Rauschmittel und daraus folgender Schäden.
Zu Unrecht meint der Bayerische Verwaltungsgerichtshof3, aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Fahrerlaubnisrelevanz gelegentlichen Cannabiskonsums in der Zusammenschau mit dem erwähnten Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin folgern zu müssen, dass der Mischkonsum allein aus verfassungsrechtlicher Sicht keine in diesem Sinne hinreichende Gefahrenwahrscheinlichkeit hervorruft. Zwar trifft es zu, dass nach dieser Rechtsprechung4, der sich der erkennende Senat angeschlossen hat5, der einmalige oder gelegentliche Cannabiskonsum für sich gesehen nicht den für die Anforderung eines Fahreignungsgutachtens hinreichenden Verdacht eines Fahreignungsmangels begründet; denn dafür genügt nicht jeder Umstand, der auf die entfernt liegende Möglichkeit eines solchen Mangels hindeutet. Regelmäßig ist daher auch nach der Rechtsprechung des Senats erforderlich, dass der gelegentliche Cannabiskonsum mit der Teilnahme am Straßenverkehr verknüpft ist, um einen „Anfangsverdacht“ zu rechtfertigen. Erst recht ist daher die Annahme fehlender Fahreignung allein wegen gelegentlichen Cannabiskonsums unverhältnismäßig.
Dasselbe muss jedoch nicht für einen gelegentlichen Cannabiskonsum gelten, der mit dem Genuss von Alkohol einhergeht. Der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof herangezogene Hinweis des Gutachtens darauf, eine Studie von Ronen u.a.6 habe ergeben, dass die Fahrbereitschaft von Probanden sich nicht unterschieden habe, gleichgültig, ob sie unter Einfluss von THC, Alkohol oder beider Substanzen gestanden hätten, so dass nichts dafür spreche, dass Mischkonsumenten in größerer Häufigkeit Fahrzeuge im Straßenverkehr führen würden, als dies nach dem ausschließlichen Konsum von Cannabis geschehe, verfängt aus zwei Gründen nicht:
Zum einen verkennt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, dass die Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung maßgeblich auf den Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung des Gemeinsamen Beirats für Verkehrsmedizin bei dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen und beim Bundesministerium für Gesundheit7 beruht, denen ein entsprechendes verkehrsmedizinisches Erfahrungswissen zugrunde liegt und die den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auf diesem Gebiet wiedergeben8. Die Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung fasst – anders ausgedrückt – die Erkenntnisse zusammen, die in den Begutachtungs-Leitlinien unter Beteiligung der entsprechenden Fachkreise ihren Niederschlag gefunden haben9. Ein solcher auf breiter Basis entwickelter Erkenntnisstand lässt sich nicht ohne Weiteres durch wissenschaftliche Einzelmeinungen oder einzelne Studien widerlegen. Erforderlich ist vielmehr die Darlegung, dass der wissenschaftliche Erkenntnisstand zur Überzeugung der dafür maßgeblichen Kreise inzwischen entsprechend fortgeschritten ist oder zumindest infolge der neuen Erkenntnisse nachhaltig in Frage gestellt wird. Dazu, ob die im Gutachten des Instituts für Rechtsmedizin wiedergegebene Studie geeignet ist, die in den Begutachtungs-Leitlinien niedergelegte Überzeugung der Fachkreise, die Grundlage der Einschätzung des Normgebers geworden ist, in diesem Sinne zu erschüttern, hat der Verwaltungsgerichtshof sich nicht geäußert. Er hat sich damit begnügt, die Ergebnisse dieser Studie mit dem Wortlaut der die Begutachtungs-Leitlinien (dort Abschnitt 3.12.1 Abs. 3) umsetzenden Norm (Nr. 9.2.2 der Anlage 4) abzugleichen, und gemeint, auf dieser Grundlage die Norm in ihrem wortgetreuen Verständnis verwerfen zu können. Notwendig wäre dafür zumindest die Feststellung gewesen, dass der Stand der Wissenschaft sich inzwischen im Sinne der Studie weiterentwickelt hat.
Es ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass die Ausführungen der Studie zum Trennungsvermögen und zur Trennungsbereitschaft von gelegentlichen Cannabiskonsumenten ohne und mit Beigebrauch von Alkohol tatsächlich dem derzeit anerkannten Stand wissenschaftlicher Erkenntnis entspricht. Dies bedarf aber keiner weiteren Sachaufklärung, die nur von den Tatsacheninstanzen geleistet werden könnte, weil selbst dann, wenn sich der Erkenntnisstand in diesem Sinne weiterentwickelt hätte, ein wortgetreues Verständnis der Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung verfassungsrechtlich nicht in Frage gestellt würde.
Maßgeblich für die Gefahreneinschätzung, die dieser Nummer zugrunde liegt, ist nicht nur der Grad der Wahrscheinlichkeit, dass es zu einem Verlust des Trennungsvermögens oder der Trennungsbereitschaft zwischen der Teilnahme am Straßenverkehr und dem Drogenkonsum kommt, sondern auch der Grad der Wahrscheinlichkeit, dass es infolge fehlender Trennung zu Schäden kommt, mit anderen Worten, die Wahrscheinlichkeit, dass der fahrende Drogenkonsument Unfälle verursacht. Selbst wenn man als richtig unterstellt, dass der Mischkonsument sich nicht häufiger ans Steuer setzt als derjenige, der es beim Cannabiskonsum belässt, bleibt die Erhöhung des Unfallrisikos durch die kombinierte Rauschwirkung10. Auf den Anstieg der Beeinträchtigung der Fahrtüchtigkeit wegen der additiven, möglicherweise sogar synergistischen Wirkungen des Mischkonsums, die in mehreren Studien beschrieben wurden, wird selbst in Abschnitt 3 des Gutachtens aufmerksam gemacht, auf das der Verwaltungsgerichtshof sich hinsichtlich des gleichbleibenden Trennungsvermögens beruft, dabei aber diesen, die Unfallhäufigkeit betreffenden Umstand ausblendet. Es ist Allgemeingut, dass im Recht der Gefahrenabwehr, zu dem auch das Fahrerlaubnisrecht zählt, für ein Einschreiten der Behörde in dem Maße geringere Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts gestellt werden dürfen, in dem das Ausmaß des zu erwartenden Schadens ansteigt. In vergleichbarer Weise dürfen an die Wahrscheinlichkeit einer fehlenden Trennung von Fahren und Konsum geringere Anforderungen gestellt werden, wenn eine solche Fahrt aufgrund der Art und Kombination der konsumierten Stoffe und der damit einhergehenden stärkeren Beeinträchtigung der Fahrtüchtigkeit regelmäßig zu größeren Unfallrisiken führt. Vor diesem Hintergrund ist es nicht geboten, Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit einschränkend auszulegen, soweit dort bei gelegentlicher Einnahme von Cannabis die Fahreignung verneint wird, wenn ein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol vorliegt. Voraussetzung ist allerdings – dies wird bereits vom Zweck der Norm vorausgesetzt -, dass ein Mischkonsum vorliegt, der in zeitlicher und mengenmäßiger Hinsicht zu einer kombinierten Rauschwirkung führen kann.
Im Hinblick auf die Gefahren des Mischkonsums, deren Vermeidung die Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung dient, kommt es allein auf die kombinierte Rauschwirkung an11. Entscheidend ist – wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 12.03.201212 zutreffend ausführt – keine „handlungsbezogene“, sondern eine „wirkungsbezogene“ Betrachtungsweise; nötig ist keine gleichzeitige Einnahme der Substanzen, sondern unter zeitlichem Blickwinkel eine Einnahme, die eine kombinierte Rauschwirkung zur Folge haben kann. Ein fahrerlaubnisrelevanter Mischkonsum von Cannabis und Alkohol setzt demnach in zeitlicher Hinsicht eine Einnahme der Substanzen voraus, die zu einer Wirkungskumulation führen kann13. Hier stand ein solcher zeitlicher Zusammenhang indes nicht in Frage. Anders als in den Fällen, in denen diese Problematik erörtert worden ist, musste hier nach den Äußerungen des Fahrerlaubnisinhabers über sein Konsumverhalten nicht von einer zeitlichen Streuung, sondern von einer Einnahme der Substanzen im Sinne eines einheitlichen Lebensvorganges ausgegangen werden. Die Frage, ob eine überlappende Wirkung beider Substanzen ausgeschlossen war, stellte sich daher von vornherein nicht.
Problematischer ist die Betrachtung aus dem mengenmäßigen Blickwinkel. Insoweit kann jedenfalls denkgesetzlich nicht ausgeschlossen werden, dass der Fahrerlaubnisinhaber die in Rede stehenden Substanzen in derart geringen Mengen konsumiert hat, dass eine im fahrerlaubnisrechtlichen Sinne beachtliche kombinierte Rauschwirkung nicht eintreten konnte. Jedenfalls aus diesem Grund liegt – anders als der Revisionsführer meint – kein schlechthin unmöglicher Schluss des Verwaltungsgerichtshofs vor, wenn er das seinerzeitige Vorliegen der Voraussetzungen der Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung als nicht erwiesen betrachtet und eine weitere Sachaufklärung hinsichtlich des eingetretenen Verlusts der Fahreignung für erforderlich hält.
Durfte die Fahrerlaubnisbehörde somit ohne weitere Sachaufklärung annehmen, dass der Fahrerlaubnisinhaber infolge seines Mischkonsums die Fahreignung verloren hatte, war es ihr auch nicht verwehrt, den Fahrerlaubnisinhaber zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung der Frage aufzufordern, ob er inzwischen seine Fahreignung wiedererlangt habe. Eine solche Begutachtung wäre nach § 11 Abs. 7 FeV nur dann rechtlich ausgeschlossen gewesen, wenn keine Umstände vorgelegen hätten, welche die Wiedererlangung der Fahreignung möglich erscheinen ließen.
Nachdem der Fahrerlaubnisinhaber im vorliegenden Fall gegenüber der Ärztin angegeben hatte, seit November 2008 den Cannabiskonsum eingestellt zu haben, die Beibringungsaufforderung aber nur fünf Monate später erging, könnte fraglich sein, ob der bis dahin verstrichene Abstinenzzeitraum für eine Wiedererlangung der Fahreignung ausreichend war. Da die Annahme mangelnder Fahreignung des Fahrerlaubnisinhabers an seinem gelegentlichen Mischkonsum auf Partys anknüpfte, dieser aber eine längere Zeit vor der vollständigen Einstellung des Cannabiskonsums letztmalig stattgefunden haben konnte, durfte die Behörde jedoch durchaus Zweifel daran haben, ob der Eignungsmangel des Fahrerlaubnisinhabers fortdauerte, so dass sie gehalten war, diese Eignungszweifel gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV medizinisch-psychologisch abklären zu lassen. Selbst wenn man aber den Zeitraum der Abstinenz nicht für ausreichend hielte, würde das am Erfolg der Revision nichts ändern; denn in diesem Fall wäre angesichts feststehender Eignungsmängel ohnehin nur eine Entziehung der Fahrerlaubnis in Betracht gekommen.
Da der Fahrerlaubnisinhaber der demnach berechtigten Aufforderung der Behörde, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, nicht nachgekommen ist, durfte die Fahrerlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 8 FeV auf seine mangelnde Fahreignung schließen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. November 2013 – 3 C 32.12
- BayVGH, Urteil vom 24.10.2012 – VGH 11 B 12.1523[↩]
- zu den Ausnahmen siehe Vorbemerkung 3 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung[↩]
- BayVGH, a.a.O.[↩]
- grundlegend; BVerfG, Beschluss vom 24.06.1993 – 1 BvR 689/92, BVerfGE 89, 69, mit Anmerkung von Franßen in DVBl 1993, 998; Kammerbeschluss vom 20.06.2002 – 1 BvR 2062/96 – NJW 2002, 2378[↩]
- BVerwG, Urteil vom 05.07.2001 – 3 C 13.01, Buchholz 442.16 § 15b StVZO Nr. 29[↩]
- The effect of alcohol, THC and their combination on perceived effects, willingness to drive and performance of driving and non-driving tasks, Accident Analysis and Prevention, 42, 2010, S. 1855 – 1865[↩]
- Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Mensch und Sicherheit, Heft M 115[↩]
- vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 14.06.2013 – 3 M 68/13 – NJW 2013, 3113, 3114[↩]
- vgl. dazu Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, 2. Aufl., Kommentar zu Kapitel 2.4, S. 35[↩]
- vgl. Schubert u.a., a.a.O., Kommentar zu Kapitel 3.12.1, Anmerkung 1.1 d, S. 171 f.[↩]
- BayVGH, Beschluss vom 15.09.2009 – 11 CS 09.1166; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 10.02.2006 – 10 S 133/06 – DÖV 2006, 483; und vom 19.08.2013 – 10 S 206/13; VG Hamburg, Beschluss vom 10.09.2009 – 15 E 1544/09; VG Osnabrück, Beschluss vom 15.02.2011 – 6 B 95/10[↩]
- BayVGH, Urteil vom 12.03.2012 – 11 B 10.955[↩]
- VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.08.2013, a.a.O. Rn. 6; so auch Pießkalla, NVZ 2008, 542, 545 f.[↩]
