Die geän­der­te Bauleitplanung im Überschwemmungsgebiet

§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG erfasst nur sol­che Flächen in fest­ge­setz­ten Überschwemmungsgebieten, die erst­ma­lig einer Bebauung zuge­führt wer­den sol­len. Bloße Umplanungen, etwa die Änderung der Gebietsart eines bereits bestehen­den Baugebiets, fal­len nicht hier­un­ter. In die­sem Fall sind die Belange des Hochwasserschutzes im Rahmen der bau­leit­pla­ne­ri­schen Abwägung (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12, Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) sowie der für die Vorhabenzulassung erfor­der­li­chen hoch­was­ser­schutz­recht­li­chen Abweichungsentscheidung (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) zu berück­sich­ti­gen.

Die geän­der­te Bauleitplanung im Überschwemmungsgebiet

Die sich aus § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO erge­ben­de Bindung des Revisionsgerichts umfasst den von der Vorinstanz fest­ge­stell­ten Inhalt und den Geltungsbereich des irre­vi­si­blen Rechts eben­so wie die Frage, ob ein bestimm­ter Rechtssatz besteht, also rechts­gül­tig ist, und Anwendung fin­det. Die Bindungswirkung ist auch in nega­ti­ver Hinsicht zu beach­ten. Dass eine Bestimmung des irre­vi­si­blen Rechts aus der Sicht der Vorinstanz zum maß­geb­li­chen Zeitpunkt nicht bestan­den hat oder auf den zu ent­schei­den­den Fall nicht anwend­bar ist, kann auch durch die Nichterwähnung der Rechtsnorm in den Entscheidungsgründen des ange­grif­fe­nen Urteils zum Ausdruck kom­men.

Nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG ist in fest­ge­setz­ten Überschwemmungsgebieten „die Ausweisung von neu­en Baugebieten in Bauleitplänen oder sons­ti­gen Satzungen nach dem Baugesetzbuch, aus­ge­nom­men Bauleitpläne für Häfen und Werften, ” unter­sagt. „Die Ausweisung von neu­en Baugebieten” im Sinne der Vorschrift meint nur die erst­ma­li­ge Ermöglichung einer Bebauung durch Bauleitplanung oder städ­te­bau­li­che Satzungen, wäh­rend die blo­ße Änderung der Gebietsart eines bereits bis­her aus­ge­wie­se­nen Baugebiets – hier: die Umplanung eines fest­ge­setz­ten all­ge­mei­nen Wohngebiets in ein Mischgebiet – die­ses Tatbestandsmerkmal nicht erfüllt.

Die Beschränkung der Regelungswirkung des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG auf eine Untersagung der erst­ma­li­gen Ermöglichung einer Bebauung von Flächen war der aus­drück­li­che Wille des Gesetzgebers. Sowohl die im Gesetzgebungsverfahren betei­lig­ten Verbände 1 als auch der Bundesrat 2 hat­ten sich aus­drück­lich auf den Standpunkt gestellt, dass sich das Planungsverbot nur gegen die Planung von neu­en Baugebieten rich­te, mit denen erst­mals eine zusam­men­hän­gen­de Bebauung im fest­ge­setz­ten Überschwemmungsgebiet ermög­licht wer­den sol­le, wäh­rend die Überplanung oder Umplanung bereits bebau­ter Bereiche nicht unter das Verbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG fal­le. Unterschiedliche Positionen nah­men die Beteiligten ledig­lich inso­weit ein, als der Bundesrat eine genaue­re Definition des Begriffs der „neu­en Baugebiete” für drin­gend gebo­ten hielt, wäh­rend die Verbände für eine dies­be­züg­li­che Klarstellung kei­ne Veranlassung sahen, weil sich die Zulässigkeit der Überplanung bestehen­der Bausubstanz mit hin­rei­chen­der Deutlichkeit aus dem Regierungsentwurf erge­be. Der Position der Verbände schloss sich auch die Bundesregierung an 3. Dass die blo­ße Um- oder Überplanung bereits bebau­ter Gebiete nicht von der Verbotsvorschrift erfasst sein sol­len, ent­sprach des­halb der ein­mü­ti­gen Vorstellung aller am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten.

Dieser his­to­ri­sche Gesetzgeberwille fin­det im Wortlaut der Vorschrift eine hin­rei­chen­de Stütze. Das Attribut „neu” bezieht sich nach der Wortstellung auf den Begriff des „Baugebiets”. Der Wortlaut der Vorschrift stellt damit klar, dass es nicht um eine „Neuausweisung” bereits aus­ge­wie­se­ner oder – hier nicht von Bedeutung – um die Überplanung bebau­ter Innenbereichslagen, son­dern um die erst­ma­li­ge Ausweisung „neu­er Baugebiete” geht, mit­hin von Flächen, die vor der Ausweisung noch kei­ne fest­ge­setz­ten oder fak­ti­schen Baugebiete waren und hin­sicht­lich derer mit der Ausweisung erst­ma­lig die Möglichkeit der Bebauung eröff­net wer­den soll. Hätte der Bundesgesetzgeber mit der Verbotsvorschrift auch die Überplanung bestehen­der Baugebiete erfas­sen wol­len, hät­te es nahe­ge­le­gen, dies im Wortlaut der Verbotsvorschrift zum Ausdruck zu brin­gen, wie dies in anders­lau­ten­den was­ser­recht­li­chen Vorschriften der Länder 4 der Fall war 5. Soweit § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG – im Gegensatz zur Vorgängervorschrift des § 31b Abs. 4 Satz 1 WHG a.F. – nicht nur die Ausweisung von neu­en Baugebieten „in Bauleitplänen”, son­dern auch „in sons­ti­gen Satzungen nach dem BauGB” regelt, spricht dies eben­falls nicht dafür, dass grund­sätz­lich jede Überplanung oder Änderung von Baugebietsausweisungen unter­sagt ist. Denn die­se Ergänzung des Wortlauts ist allein instru­men­tell zu ver­ste­hen. Mit ihr soll­ten auch Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB sowie Außenbereichssatzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB in die Verbotsvorschrift ein­be­zo­gen wer­den, die eben­falls die Möglichkeit einer erst­ma­li­gen Bebauung eröff­nen. Ein Argument für eine beab­sich­tig­te Einbeziehung der Um- oder Überplanung aus­ge­wie­se­ner oder fak­tisch bestehen­der Baugebiete in den Begriff der „neu­en Baugebiete” lässt sich dar­aus nicht her­lei­ten 6.

Diese durch Wortlaut und his­to­ri­schen Gesetzgeberwillen gestütz­te Interpretation wird durch einen sys­te­ma­ti­schen Abgleich mit § 78 Abs. 2 WHG zusätz­lich unter­mau­ert. In die­ser Vorschrift sind die Voraussetzungen gere­gelt, unter denen die zustän­di­ge Behörde abwei­chend von § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG die Ausweisung neu­er Baugebiete aus­nahms­wei­se zulas­sen kann. Nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG kommt dies in Betracht, wenn „kei­ne ande­ren Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaf­fen wer­den kön­nen”. Die Ausnahmeregelung geht also ersicht­lich davon aus, dass der in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG for­mu­lier­te Verbotstatbestand Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung beschnei­det, also nur sol­che Flächen erfasst, die erst­ma­lig einer Bebauung zuge­führt wer­den sol­len. Noch kla­rer kommt die­ses Verständnis in § 78 Abs. 2 Nr. 2 WHG zum Ausdruck, wonach eine Ausweisung aus­nahms­wei­se zuge­las­sen wer­den kann, wenn „das neu aus­zu­wei­sen­de Gebiet an ein bestehen­des Baugebiet angrenzt”. Der damit ver­folg­te sog. Arrondierungsgrundsatz 7 gin­ge ins Leere, wenn von dem Verbotstatbestand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG bereits bestehen­de Baugebiete erfasst wären.

Es besteht kei­ne Notwendigkeit, die­ses Normverständnis für den Fall zu kor­ri­gie­ren, dass die Umplanung zu einer erheb­li­chen Nachverdichtung des Baugebiets oder zu einer hoch­was­ser­schutz­re­le­van­ten zusätz­li­chen Flächenversiegelung führt. Dies gilt bereits des­halb, weil die hier streit­ge­gen­ständ­li­che Umplanung nach den tat­säch­li­chen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kei­ne erheb­li­che Nachverdichtung ermög­licht. Eine Erweiterung des nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte auf die Neuausweisung von Baugebieten beschränk­ten Verbotstatbestandes ist aber auch nach Sinn und Zweck der Verbotsnorm nicht ver­an­lasst. Denn eine an die jewei­li­ge Planungssituation ange­pass­te Berücksichtigung des Hochwasserschutzes ist im Fall einer durch Planung ermög­lich­ten erheb­li­chen Nachverdichtung eines bereits vor­han­de­nen Baugebiets im Rahmen der bau­leit­pla­ne­ri­schen Abwägung (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12 BauGB) sowie der für die Vorhabenzulassung erfor­der­li­chen was­ser­recht­li­chen Abweichungsentscheidungen (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) sicher­ge­stellt.

Dass die Zielsetzung, die Planung an die gewan­del­ten tou­ris­ti­schen, gewerb­li­chen und sons­ti­gen Mischnutzungen im Plangebiet anzu­pas­sen, ein von posi­ti­ven städ­te­bau­li­chen Gründen getra­ge­nes Planungsziel ist und die Ausweisung eines Mischgebiets grund­sätz­lich geeig­net ist, die­se Zielsetzung zu för­dern 8, steht außer Frage. Auch das Ziel, die frem­den­ver­kehr­li­che Entwicklung im Plangebiet zu sichern und aus­zu­bau­en und dadurch den Stadtteil frem­den­ver­kehr­lich auf­zu­wer­ten, ist grund­sätz­lich eben­falls von posi­ti­ven städ­te­bau­li­chen Gründen getra­gen. Dass zur Verwirklichung die­ses Ziels die Festsetzung eines Mischgebiets in bis­her aus­schließ­lich zu Wohnzwecken genutz­ten Teilgebieten des Plangebiets gerecht­fer­tigt sein kann, erschließt sich von selbst und bedarf kei­ner Vertiefung.

Gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB sind die Belange des Hochwasserschutzes bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berück­sich­ti­gen, d.h. mit ihrer jeweils kon­kret nach Planungsanlass, Planungsziel und ört­li­chen Gegebenheiten zu gewich­ten­den Bedeutung in die Abwägung ein­zu­stel­len 9. Der Umstand, dass der Verbotstatbestand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG – wie auf­ge­zeigt – der Umplanung eines bereits bestehen­den Baugebiets nicht ent­ge­gen­steht, ent­hebt die pla­nen­de Gemeinde nicht von der Pflicht, die Belange des Hochwasserschutzes in der Abwägung zu berück­sich­ti­gen. Der Hochwasserschutz ist – wie dar­ge­stellt – gera­de in die­sem Fall auf eine pla­ne­ri­sche Bewältigung im Rahmen der Abwägung bzw. im Rahmen der für die Vorhabenzulassung erfor­der­li­chen was­ser­recht­li­chen Abweichungsentscheidung (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) ange­wie­sen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. Juni 2014 – 4 CN 6.12

  1. BT-Drs. 15/​3510 S. 2 ff.
  2. BT-Drs. 16/​13306 S.19
  3. BT-Drs. 16/​13306 S. 32
  4. vgl. z.B. in § 113 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 WG NRW a.F.: „… das Ausweisen von Baugebieten … ein­schließ­lich deren Änderung …”
  5. Zychowski/​Reinhardt, WHG, 10. Aufl.2010, § 78 Rn. 6
  6. a.A. Queitsch, in: Wellmann/​Queitsch/​Fröhlich, WHG, 1. Aufl.2010, § 78 Rn. 3
  7. Hünnekens, in: Landmann/​Rohmer, Umweltrecht, Stand August 2013, § 78 WHG Rn. 25
  8. vgl. hier­zu Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11, BVerwGE 146, 137 Rn. 9
  9. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2014, § 1 Rn. 56