Die geän­der­te Bau­leit­pla­nung im Über­schwem­mungs­ge­biet

§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG erfasst nur sol­che Flä­chen in fest­ge­setz­ten Über­schwem­mungs­ge­bie­ten, die erst­ma­lig einer Bebau­ung zuge­führt wer­den sol­len. Blo­ße Umpla­nun­gen, etwa die Ände­rung der Gebiets­art eines bereits bestehen­den Bau­ge­biets, fal­len nicht hier­un­ter. In die­sem Fall sind die Belan­ge des Hoch­was­ser­schut­zes im Rah­men der bau­leit­pla­ne­ri­schen Abwä­gung (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12, Abs. 7, § 2 Abs. 3 Bau­GB) sowie der für die Vor­ha­ben­zu­las­sung erfor­der­li­chen hoch­was­ser­schutz­recht­li­chen Abwei­chungs­ent­schei­dung (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) zu berück­sich­ti­gen.

Die geän­der­te Bau­leit­pla­nung im Über­schwem­mungs­ge­biet

Die sich aus § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO erge­ben­de Bin­dung des Revi­si­ons­ge­richts umfasst den von der Vor­in­stanz fest­ge­stell­ten Inhalt und den Gel­tungs­be­reich des irre­vi­si­blen Rechts eben­so wie die Fra­ge, ob ein bestimm­ter Rechts­satz besteht, also rechts­gül­tig ist, und Anwen­dung fin­det. Die Bin­dungs­wir­kung ist auch in nega­ti­ver Hin­sicht zu beach­ten. Dass eine Bestim­mung des irre­vi­si­blen Rechts aus der Sicht der Vor­in­stanz zum maß­geb­li­chen Zeit­punkt nicht bestan­den hat oder auf den zu ent­schei­den­den Fall nicht anwend­bar ist, kann auch durch die Nicht­er­wäh­nung der Rechts­norm in den Ent­schei­dungs­grün­den des ange­grif­fe­nen Urteils zum Aus­druck kom­men.

Nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG ist in fest­ge­setz­ten Über­schwem­mungs­ge­bie­ten "die Aus­wei­sung von neu­en Bau­ge­bie­ten in Bau­leit­plä­nen oder sons­ti­gen Sat­zun­gen nach dem Bau­ge­setz­buch, aus­ge­nom­men Bau­leit­plä­ne für Häfen und Werf­ten, " unter­sagt. "Die Aus­wei­sung von neu­en Bau­ge­bie­ten" im Sin­ne der Vor­schrift meint nur die erst­ma­li­ge Ermög­li­chung einer Bebau­ung durch Bau­leit­pla­nung oder städ­te­bau­li­che Sat­zun­gen, wäh­rend die blo­ße Ände­rung der Gebiets­art eines bereits bis­her aus­ge­wie­se­nen Bau­ge­biets – hier: die Umpla­nung eines fest­ge­setz­ten all­ge­mei­nen Wohn­ge­biets in ein Misch­ge­biet – die­ses Tat­be­stands­merk­mal nicht erfüllt.

Die Beschrän­kung der Rege­lungs­wir­kung des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG auf eine Unter­sa­gung der erst­ma­li­gen Ermög­li­chung einer Bebau­ung von Flä­chen war der aus­drück­li­che Wil­le des Gesetz­ge­bers. Sowohl die im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren betei­lig­ten Ver­bän­de 1 als auch der Bun­des­rat 2 hat­ten sich aus­drück­lich auf den Stand­punkt gestellt, dass sich das Pla­nungs­ver­bot nur gegen die Pla­nung von neu­en Bau­ge­bie­ten rich­te, mit denen erst­mals eine zusam­men­hän­gen­de Bebau­ung im fest­ge­setz­ten Über­schwem­mungs­ge­biet ermög­licht wer­den sol­le, wäh­rend die Über­pla­nung oder Umpla­nung bereits bebau­ter Berei­che nicht unter das Ver­bot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG fal­le. Unter­schied­li­che Posi­tio­nen nah­men die Betei­lig­ten ledig­lich inso­weit ein, als der Bun­des­rat eine genaue­re Defi­ni­ti­on des Begriffs der "neu­en Bau­ge­bie­te" für drin­gend gebo­ten hielt, wäh­rend die Ver­bän­de für eine dies­be­züg­li­che Klar­stel­lung kei­ne Ver­an­las­sung sahen, weil sich die Zuläs­sig­keit der Über­pla­nung bestehen­der Bau­sub­stanz mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit aus dem Regie­rungs­ent­wurf erge­be. Der Posi­ti­on der Ver­bän­de schloss sich auch die Bun­des­re­gie­rung an 3. Dass die blo­ße Um- oder Über­pla­nung bereits bebau­ter Gebie­te nicht von der Ver­bots­vor­schrift erfasst sein sol­len, ent­sprach des­halb der ein­mü­ti­gen Vor­stel­lung aller am Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren Betei­lig­ten.

Die­ser his­to­ri­sche Gesetz­ge­ber­wil­le fin­det im Wort­laut der Vor­schrift eine hin­rei­chen­de Stüt­ze. Das Attri­but "neu" bezieht sich nach der Wort­stel­lung auf den Begriff des "Bau­ge­biets". Der Wort­laut der Vor­schrift stellt damit klar, dass es nicht um eine "Neu­aus­wei­sung" bereits aus­ge­wie­se­ner oder – hier nicht von Bedeu­tung – um die Über­pla­nung bebau­ter Innen­be­reichs­la­gen, son­dern um die erst­ma­li­ge Aus­wei­sung "neu­er Bau­ge­bie­te" geht, mit­hin von Flä­chen, die vor der Aus­wei­sung noch kei­ne fest­ge­setz­ten oder fak­ti­schen Bau­ge­bie­te waren und hin­sicht­lich derer mit der Aus­wei­sung erst­ma­lig die Mög­lich­keit der Bebau­ung eröff­net wer­den soll. Hät­te der Bun­des­ge­setz­ge­ber mit der Ver­bots­vor­schrift auch die Über­pla­nung bestehen­der Bau­ge­bie­te erfas­sen wol­len, hät­te es nahe­ge­le­gen, dies im Wort­laut der Ver­bots­vor­schrift zum Aus­druck zu brin­gen, wie dies in anders­lau­ten­den was­ser­recht­li­chen Vor­schrif­ten der Län­der 4 der Fall war 5. Soweit § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG – im Gegen­satz zur Vor­gän­ger­vor­schrift des § 31b Abs. 4 Satz 1 WHG a.F. – nicht nur die Aus­wei­sung von neu­en Bau­ge­bie­ten "in Bau­leit­plä­nen", son­dern auch "in sons­ti­gen Sat­zun­gen nach dem Bau­GB" regelt, spricht dies eben­falls nicht dafür, dass grund­sätz­lich jede Über­pla­nung oder Ände­rung von Bau­ge­biets­aus­wei­sun­gen unter­sagt ist. Denn die­se Ergän­zung des Wort­lauts ist allein instru­men­tell zu ver­ste­hen. Mit ihr soll­ten auch Sat­zun­gen nach § 34 Abs. 4 Bau­GB sowie Außen­be­reichs­sat­zun­gen nach § 35 Abs. 6 Bau­GB in die Ver­bots­vor­schrift ein­be­zo­gen wer­den, die eben­falls die Mög­lich­keit einer erst­ma­li­gen Bebau­ung eröff­nen. Ein Argu­ment für eine beab­sich­tig­te Ein­be­zie­hung der Um- oder Über­pla­nung aus­ge­wie­se­ner oder fak­tisch bestehen­der Bau­ge­bie­te in den Begriff der "neu­en Bau­ge­bie­te" lässt sich dar­aus nicht her­lei­ten 6.

Die­se durch Wort­laut und his­to­ri­schen Gesetz­ge­ber­wil­len gestütz­te Inter­pre­ta­ti­on wird durch einen sys­te­ma­ti­schen Abgleich mit § 78 Abs. 2 WHG zusätz­lich unter­mau­ert. In die­ser Vor­schrift sind die Vor­aus­set­zun­gen gere­gelt, unter denen die zustän­di­ge Behör­de abwei­chend von § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG die Aus­wei­sung neu­er Bau­ge­bie­te aus­nahms­wei­se zulas­sen kann. Nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG kommt dies in Betracht, wenn "kei­ne ande­ren Mög­lich­kei­ten der Sied­lungs­ent­wick­lung bestehen oder geschaf­fen wer­den kön­nen". Die Aus­nah­me­re­ge­lung geht also ersicht­lich davon aus, dass der in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG for­mu­lier­te Ver­bots­tat­be­stand Mög­lich­kei­ten der Sied­lungs­ent­wick­lung beschnei­det, also nur sol­che Flä­chen erfasst, die erst­ma­lig einer Bebau­ung zuge­führt wer­den sol­len. Noch kla­rer kommt die­ses Ver­ständ­nis in § 78 Abs. 2 Nr. 2 WHG zum Aus­druck, wonach eine Aus­wei­sung aus­nahms­wei­se zuge­las­sen wer­den kann, wenn "das neu aus­zu­wei­sen­de Gebiet an ein bestehen­des Bau­ge­biet angrenzt". Der damit ver­folg­te sog. Arron­die­rungs­grund­satz 7 gin­ge ins Lee­re, wenn von dem Ver­bots­tat­be­stand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG bereits bestehen­de Bau­ge­bie­te erfasst wären.

Es besteht kei­ne Not­wen­dig­keit, die­ses Norm­ver­ständ­nis für den Fall zu kor­ri­gie­ren, dass die Umpla­nung zu einer erheb­li­chen Nach­ver­dich­tung des Bau­ge­biets oder zu einer hoch­was­ser­schutz­re­le­van­ten zusätz­li­chen Flä­chen­ver­sie­ge­lung führt. Dies gilt bereits des­halb, weil die hier streit­ge­gen­ständ­li­che Umpla­nung nach den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts kei­ne erheb­li­che Nach­ver­dich­tung ermög­licht. Eine Erwei­te­rung des nach Wort­laut und Ent­ste­hungs­ge­schich­te auf die Neu­aus­wei­sung von Bau­ge­bie­ten beschränk­ten Ver­bots­tat­be­stan­des ist aber auch nach Sinn und Zweck der Ver­bots­norm nicht ver­an­lasst. Denn eine an die jewei­li­ge Pla­nungs­si­tua­ti­on ange­pass­te Berück­sich­ti­gung des Hoch­was­ser­schut­zes ist im Fall einer durch Pla­nung ermög­lich­ten erheb­li­chen Nach­ver­dich­tung eines bereits vor­han­de­nen Bau­ge­biets im Rah­men der bau­leit­pla­ne­ri­schen Abwä­gung (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12 Bau­GB) sowie der für die Vor­ha­ben­zu­las­sung erfor­der­li­chen was­ser­recht­li­chen Abwei­chungs­ent­schei­dun­gen (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) sicher­ge­stellt.

Dass die Ziel­set­zung, die Pla­nung an die gewan­del­ten tou­ris­ti­schen, gewerb­li­chen und sons­ti­gen Misch­nut­zun­gen im Plan­ge­biet anzu­pas­sen, ein von posi­ti­ven städ­te­bau­li­chen Grün­den getra­ge­nes Pla­nungs­ziel ist und die Aus­wei­sung eines Misch­ge­biets grund­sätz­lich geeig­net ist, die­se Ziel­set­zung zu för­dern 8, steht außer Fra­ge. Auch das Ziel, die frem­den­ver­kehr­li­che Ent­wick­lung im Plan­ge­biet zu sichern und aus­zu­bau­en und dadurch den Stadt­teil frem­den­ver­kehr­lich auf­zu­wer­ten, ist grund­sätz­lich eben­falls von posi­ti­ven städ­te­bau­li­chen Grün­den getra­gen. Dass zur Ver­wirk­li­chung die­ses Ziels die Fest­set­zung eines Misch­ge­biets in bis­her aus­schließ­lich zu Wohn­zwe­cken genutz­ten Teil­ge­bie­ten des Plan­ge­biets gerecht­fer­tigt sein kann, erschließt sich von selbst und bedarf kei­ner Ver­tie­fung.

Gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 12 Bau­GB sind die Belan­ge des Hoch­was­ser­schut­zes bei der Auf­stel­lung der Bau­leit­plä­ne zu berück­sich­ti­gen, d.h. mit ihrer jeweils kon­kret nach Pla­nungs­an­lass, Pla­nungs­ziel und ört­li­chen Gege­ben­hei­ten zu gewich­ten­den Bedeu­tung in die Abwä­gung ein­zu­stel­len 9. Der Umstand, dass der Ver­bots­tat­be­stand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG – wie auf­ge­zeigt – der Umpla­nung eines bereits bestehen­den Bau­ge­biets nicht ent­ge­gen­steht, ent­hebt die pla­nen­de Gemein­de nicht von der Pflicht, die Belan­ge des Hoch­was­ser­schut­zes in der Abwä­gung zu berück­sich­ti­gen. Der Hoch­was­ser­schutz ist – wie dar­ge­stellt – gera­de in die­sem Fall auf eine pla­ne­ri­sche Bewäl­ti­gung im Rah­men der Abwä­gung bzw. im Rah­men der für die Vor­ha­ben­zu­las­sung erfor­der­li­chen was­ser­recht­li­chen Abwei­chungs­ent­schei­dung (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) ange­wie­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 3. Juni 2014 – 4 CN 6.12

  1. BT-Drs. 15/​3510 S. 2 ff.[]
  2. BT-Drs. 16/​13306 S.19[]
  3. BT-Drs. 16/​13306 S. 32[]
  4. vgl. z.B. in § 113 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 WG NRW a.F.: "… das Aus­wei­sen von Bau­ge­bie­ten … ein­schließ­lich deren Ände­rung …"[]
  5. Zychowski/​Reinhardt, WHG, 10. Aufl.2010, § 78 Rn. 6[]
  6. a.A. Queitsch, in: Wellmann/​Queitsch/​Fröhlich, WHG, 1. Aufl.2010, § 78 Rn. 3[]
  7. Hün­ne­kens, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, Stand August 2013, § 78 WHG Rn. 25[]
  8. vgl. hier­zu Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11, BVerw­GE 146, 137 Rn. 9[]
  9. Gaent­zsch, in: Ber­li­ner Kom­men­tar zum Bau­GB, Stand Mai 2014, § 1 Rn. 56[]