Die geänderte Bauleitplanung im Überschwemmungsgebiet

§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG erfasst nur solche Flächen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten, die erstmalig einer Bebauung zugeführt werden sollen. Bloße Umplanungen, etwa die Änderung der Gebietsart eines bereits bestehenden Baugebiets, fallen nicht hierunter. In diesem Fall sind die Belange des Hochwasserschutzes im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12, Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) sowie der für die Vorhabenzulassung erforderlichen hochwasserschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) zu berücksichtigen.

Die geänderte Bauleitplanung im Überschwemmungsgebiet

Die sich aus § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO ergebende Bindung des Revisionsgerichts umfasst den von der Vorinstanz festgestellten Inhalt und den Geltungsbereich des irrevisiblen Rechts ebenso wie die Frage, ob ein bestimmter Rechtssatz besteht, also rechtsgültig ist, und Anwendung findet. Die Bindungswirkung ist auch in negativer Hinsicht zu beachten. Dass eine Bestimmung des irrevisiblen Rechts aus der Sicht der Vorinstanz zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht bestanden hat oder auf den zu entscheidenden Fall nicht anwendbar ist, kann auch durch die Nichterwähnung der Rechtsnorm in den Entscheidungsgründen des angegriffenen Urteils zum Ausdruck kommen.

Nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG ist in festgesetzten Überschwemmungsgebieten “die Ausweisung von neuen Baugebieten in Bauleitplänen oder sonstigen Satzungen nach dem Baugesetzbuch, ausgenommen Bauleitpläne für Häfen und Werften, ” untersagt. “Die Ausweisung von neuen Baugebieten” im Sinne der Vorschrift meint nur die erstmalige Ermöglichung einer Bebauung durch Bauleitplanung oder städtebauliche Satzungen, während die bloße Änderung der Gebietsart eines bereits bisher ausgewiesenen Baugebiets – hier: die Umplanung eines festgesetzten allgemeinen Wohngebiets in ein Mischgebiet – dieses Tatbestandsmerkmal nicht erfüllt.

Die Beschränkung der Regelungswirkung des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG auf eine Untersagung der erstmaligen Ermöglichung einer Bebauung von Flächen war der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers. Sowohl die im Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verbände1 als auch der Bundesrat2 hatten sich ausdrücklich auf den Standpunkt gestellt, dass sich das Planungsverbot nur gegen die Planung von neuen Baugebieten richte, mit denen erstmals eine zusammenhängende Bebauung im festgesetzten Überschwemmungsgebiet ermöglicht werden solle, während die Überplanung oder Umplanung bereits bebauter Bereiche nicht unter das Verbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG falle. Unterschiedliche Positionen nahmen die Beteiligten lediglich insoweit ein, als der Bundesrat eine genauere Definition des Begriffs der “neuen Baugebiete” für dringend geboten hielt, während die Verbände für eine diesbezügliche Klarstellung keine Veranlassung sahen, weil sich die Zulässigkeit der Überplanung bestehender Bausubstanz mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Regierungsentwurf ergebe. Der Position der Verbände schloss sich auch die Bundesregierung an3. Dass die bloße Um- oder Überplanung bereits bebauter Gebiete nicht von der Verbotsvorschrift erfasst sein sollen, entsprach deshalb der einmütigen Vorstellung aller am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten.

Dieser historische Gesetzgeberwille findet im Wortlaut der Vorschrift eine hinreichende Stütze. Das Attribut “neu” bezieht sich nach der Wortstellung auf den Begriff des “Baugebiets”. Der Wortlaut der Vorschrift stellt damit klar, dass es nicht um eine “Neuausweisung” bereits ausgewiesener oder – hier nicht von Bedeutung – um die Überplanung bebauter Innenbereichslagen, sondern um die erstmalige Ausweisung “neuer Baugebiete” geht, mithin von Flächen, die vor der Ausweisung noch keine festgesetzten oder faktischen Baugebiete waren und hinsichtlich derer mit der Ausweisung erstmalig die Möglichkeit der Bebauung eröffnet werden soll. Hätte der Bundesgesetzgeber mit der Verbotsvorschrift auch die Überplanung bestehender Baugebiete erfassen wollen, hätte es nahegelegen, dies im Wortlaut der Verbotsvorschrift zum Ausdruck zu bringen, wie dies in anderslautenden wasserrechtlichen Vorschriften der Länder4 der Fall war5. Soweit § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG – im Gegensatz zur Vorgängervorschrift des § 31b Abs. 4 Satz 1 WHG a.F. – nicht nur die Ausweisung von neuen Baugebieten “in Bauleitplänen”, sondern auch “in sonstigen Satzungen nach dem BauGB” regelt, spricht dies ebenfalls nicht dafür, dass grundsätzlich jede Überplanung oder Änderung von Baugebietsausweisungen untersagt ist. Denn diese Ergänzung des Wortlauts ist allein instrumentell zu verstehen. Mit ihr sollten auch Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB sowie Außenbereichssatzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB in die Verbotsvorschrift einbezogen werden, die ebenfalls die Möglichkeit einer erstmaligen Bebauung eröffnen. Ein Argument für eine beabsichtigte Einbeziehung der Um- oder Überplanung ausgewiesener oder faktisch bestehender Baugebiete in den Begriff der “neuen Baugebiete” lässt sich daraus nicht herleiten6.

Diese durch Wortlaut und historischen Gesetzgeberwillen gestützte Interpretation wird durch einen systematischen Abgleich mit § 78 Abs. 2 WHG zusätzlich untermauert. In dieser Vorschrift sind die Voraussetzungen geregelt, unter denen die zuständige Behörde abweichend von § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG die Ausweisung neuer Baugebiete ausnahmsweise zulassen kann. Nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG kommt dies in Betracht, wenn “keine anderen Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaffen werden können”. Die Ausnahmeregelung geht also ersichtlich davon aus, dass der in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG formulierte Verbotstatbestand Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung beschneidet, also nur solche Flächen erfasst, die erstmalig einer Bebauung zugeführt werden sollen. Noch klarer kommt dieses Verständnis in § 78 Abs. 2 Nr. 2 WHG zum Ausdruck, wonach eine Ausweisung ausnahmsweise zugelassen werden kann, wenn “das neu auszuweisende Gebiet an ein bestehendes Baugebiet angrenzt”. Der damit verfolgte sog. Arrondierungsgrundsatz7 ginge ins Leere, wenn von dem Verbotstatbestand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG bereits bestehende Baugebiete erfasst wären.

Es besteht keine Notwendigkeit, dieses Normverständnis für den Fall zu korrigieren, dass die Umplanung zu einer erheblichen Nachverdichtung des Baugebiets oder zu einer hochwasserschutzrelevanten zusätzlichen Flächenversiegelung führt. Dies gilt bereits deshalb, weil die hier streitgegenständliche Umplanung nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts keine erhebliche Nachverdichtung ermöglicht. Eine Erweiterung des nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte auf die Neuausweisung von Baugebieten beschränkten Verbotstatbestandes ist aber auch nach Sinn und Zweck der Verbotsnorm nicht veranlasst. Denn eine an die jeweilige Planungssituation angepasste Berücksichtigung des Hochwasserschutzes ist im Fall einer durch Planung ermöglichten erheblichen Nachverdichtung eines bereits vorhandenen Baugebiets im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12 BauGB) sowie der für die Vorhabenzulassung erforderlichen wasserrechtlichen Abweichungsentscheidungen (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) sichergestellt.

Dass die Zielsetzung, die Planung an die gewandelten touristischen, gewerblichen und sonstigen Mischnutzungen im Plangebiet anzupassen, ein von positiven städtebaulichen Gründen getragenes Planungsziel ist und die Ausweisung eines Mischgebiets grundsätzlich geeignet ist, diese Zielsetzung zu fördern8, steht außer Frage. Auch das Ziel, die fremdenverkehrliche Entwicklung im Plangebiet zu sichern und auszubauen und dadurch den Stadtteil fremdenverkehrlich aufzuwerten, ist grundsätzlich ebenfalls von positiven städtebaulichen Gründen getragen. Dass zur Verwirklichung dieses Ziels die Festsetzung eines Mischgebiets in bisher ausschließlich zu Wohnzwecken genutzten Teilgebieten des Plangebiets gerechtfertigt sein kann, erschließt sich von selbst und bedarf keiner Vertiefung.

Gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB sind die Belange des Hochwasserschutzes bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen, d.h. mit ihrer jeweils konkret nach Planungsanlass, Planungsziel und örtlichen Gegebenheiten zu gewichtenden Bedeutung in die Abwägung einzustellen9. Der Umstand, dass der Verbotstatbestand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG – wie aufgezeigt – der Umplanung eines bereits bestehenden Baugebiets nicht entgegensteht, enthebt die planende Gemeinde nicht von der Pflicht, die Belange des Hochwasserschutzes in der Abwägung zu berücksichtigen. Der Hochwasserschutz ist – wie dargestellt – gerade in diesem Fall auf eine planerische Bewältigung im Rahmen der Abwägung bzw. im Rahmen der für die Vorhabenzulassung erforderlichen wasserrechtlichen Abweichungsentscheidung (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 WHG) angewiesen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. Juni 2014 – 4 CN 6.12

  1. BT-Drs. 15/3510 S. 2 ff. []
  2. BT-Drs. 16/13306 S.19 []
  3. BT-Drs. 16/13306 S. 32 []
  4. vgl. z.B. in § 113 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 WG NRW a.F.: “… das Ausweisen von Baugebieten … einschließlich deren Änderung …” []
  5. Zychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl.2010, § 78 Rn. 6 []
  6. a.A. Queitsch, in: Wellmann/Queitsch/Fröhlich, WHG, 1. Aufl.2010, § 78 Rn. 3 []
  7. Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand August 2013, § 78 WHG Rn. 25 []
  8. vgl. hierzu Urteil vom 27.03.2013 – 4 C 13.11, BVerwGE 146, 137 Rn. 9 []
  9. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2014, § 1 Rn. 56 []