Die umstrit­te­ne Ergän­zungs­be­dürf­tig­keit eines Regio­nal­plans

Ein Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Fest­stel­lung der Unwirk­sam­keit, son­dern auf Fest­stel­lung der Ergän­zungs­be­dürf­tig­keit einer unter­ge­setz­li­chen Norm gerich­tet ist, ist im Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren nicht statt­haft.

Die umstrit­te­ne Ergän­zungs­be­dürf­tig­keit eines Regio­nal­plans

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ent­schei­det das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt im Rah­men sei­ner Gerichts­bar­keit auf Antrag über die Gül­tig­keit von ande­ren als den in Nr. 1 genann­ten, im Rang unter dem Lan­des­ge­setz ste­hen­den Rechts­vor­schrif­ten, sofern das Lan­des­recht dies – wie hier – bestimmt. Gegen­stand des Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Gül­tig­keit einer Rechts­vor­schrift. Die Norm muss – wie es in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO heißt und auch für § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt – "erlas­sen", also bereits in Kraft getre­ten sein. Eine Nor­men­kon­trol­le, die auf Erlass einer unter­ge­setz­li­chen Rege­lung gerich­tet ist, ist daher unstatt­haft 1.

Kommt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zu der Über­zeu­gung, dass die Rechts­vor­schrift ungül­tig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO für unwirk­sam. Ein Rechts­grund für eine Unwirk­sam­keit kann dar­in lie­gen, dass der Norm­ge­ber unter Ver­stoß gegen höher­ran­gi­ges Recht einen bestimm­ten Sach­ver­halt nicht berück­sich­tigt und damit eine rechts­wid­ri­ge, unvoll­stän­di­ge Rege­lung erlas­sen hat. Zielt ein Nor­men­kon­troll­an­trag dage­gen auf Ergän­zung einer vor­han­de­nen Norm, ohne deren Wirk­sam­keit in Fra­ge zu stel­len, ist der Weg der Nor­men­kon­trol­le nicht eröff­net 2.

Der Wort­laut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist ein­deu­tig und lässt kei­nen Raum für Ergän­zun­gen des Tenors. Dass der Antrag­stel­ler in Anleh­nung an den Wort­laut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO bean­tragt, den Plan­satz "inso­weit für unwirk­sam zu erklä­ren", als er in ihm nicht als Unter­zen­trum berück­sich­tigt wor­den ist, führt nicht auf eine Ten­orie­rung i.S.d. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Eine nicht vor­han­de­ne ("erlas­se­ne") Norm kann nicht für unwirk­sam erklärt wer­den. Dem Antrag­stel­ler geht es nach eige­nem Bekun­den allein dar­um, dass eine Norm um eine (noch nicht erlas­se­ne) Rege­lung ergänzt wer­den soll und nicht um die Unwirk­sam­keit der Norm wegen Unvoll­stän­dig­keit.

Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zur Ände­rung des § 47 Abs. 5 VwGO durch das EAG Bau vom 24.06.2004 3 klar­ge­stellt hat, gibt § 47 Abs. 5 VwGO kei­nen Raum für Ergän­zun­gen des Tenors über die Fest­stel­lung der Unwirk­sam­keit hin­aus 4. Das Nor­men­kon­troll­ge­richt hat sich auf die Kas­sa­ti­on von Rechts­vor­schrif­ten zu beschrän­ken und muss sich nicht zu Mög­lich­kei­ten einer Feh­ler­be­he­bung ver­hal­ten. Weder Antrag­stel­ler noch Antrags­geg­ner kön­nen das Nor­men­kon­troll­ge­richt pro­zes­su­al zwin­gen, bestimm­te Feh­ler zu beur­tei­len und sie als durch­grei­fend oder umge­kehrt als nicht gege­ben anzu­se­hen 5.

Es ist nicht Auf­ga­be des Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens, eine bestimm­te Art der Feh­ler­be­he­bung durch Fest­stel­lun­gen, die über den Aus­spruch der Unwirk­sam­keit hin­aus­ge­hen, in den Raum zu stel­len, bevor der Norm­ge­ber dar­über ent­schie­den hat. Der Antrag­stel­ler ver­langt indes über die zunächst zu prü­fen­de Fest­stel­lung der Feh­ler­haf­tig­keit hin­aus eine gericht­li­che Aus­sa­ge zur Recht­mä­ßig­keit einer bestimm­ten Art der Feh­ler­be­he­bung, näm­lich durch sei­ne Auf­nah­me in den Kreis der Unter­zen­tren. Es ist aber grund­sätz­lich Sache des Norm­ge­bers, wel­che Kon­se­quen­zen er aus der gericht­lich fest­ge­stell­ten Feh­ler­haf­tig­keit zieht. Das folgt aus der im Gewal­ten­tei­lungs­grund­satz ange­leg­ten Ent­schei­dungs­frei­heit der recht­set­zen­den Orga­ne 6.

Die Ver­pflich­tung des Norm­ge­bers, die Ent­schei­dungs­for­mel im Fal­le der Erklä­rung als unwirk­sam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO eben­so zu ver­öf­fent­li­chen wie die Rechts­vor­schrift bekannt­zu­ma­chen wäre, bestä­tigt den Befund, dass eine statt­ge­ben­de Nor­men­kon­troll­ent­schei­dung (nur) die Kas­sa­ti­on der Norm zur Fol­ge hat. Mit dem actus con­ta­ri­us der Ver­öf­fent­li­chung wird spie­gel­bild­lich zur Ver­kün­dung inter omnes Kennt­nis von der Unwirk­sam­keit ver­mit­telt und der Rechts­schein der Norm ver­läss­lich besei­tigt. Damit ver­trägt sich ein Aus­spruch nicht, der die Ergän­zungs­be­dürf­tig­keit einer Norm zum Gegen­stand hat.

Für eine erwei­tern­de Aus­le­gung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Wege der Ana­lo­gie fehlt es bereits an einer Rege­lungs­lü­cke. Zutref­fend hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof auf die Mög­lich­keit des Rechts­schut­zes im Wege der Fest­stel­lungs­kla­ge gemäß § 43 VwGO hin­ge­wie­sen.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Kla­ge die Fest­stel­lung des Bestehens oder Nicht­be­stehens eines Rechts­ver­hält­nis­ses begehrt wer­den, wenn der Klä­ger ein berech­tig­tes Inter­es­se an der bal­di­gen Fest­stel­lung hat. Gegen­stand der Fest­stel­lungs­kla­ge muss ein strei­ti­ges kon­kre­tes Rechts­ver­hält­nis sein, d.h., es muss "in Anwen­dung einer Rechts­norm auf einen bestimm­ten bereits über­schau­ba­ren Sach­ver­halt strei­tig" sein. Das setzt vor­aus, dass zwi­schen den Par­tei­en die­ses Rechts­ver­hält­nis­ses ein Mei­nungs­streit besteht, aus dem her­aus sich eine Sei­te berühmt, ein bestimm­tes Tun oder Unter­las­sen der ande­ren Sei­te ver­lan­gen zu kön­nen 7. Das kann auch ein Streit über die Ände­rung oder Ergän­zung einer Rechts­norm im Ran­ge unter­halb eines förm­li­chen Geset­zes sein. Die unter­ge­setz­li­che Rechts­norm wird zwar als abs­trakt-gene­rel­le Rege­lung im Inter­es­se der All­ge­mein­heit erlas­sen. Das schließt jedoch nicht aus, dass der ein­zel­ne durch die Norm Begüns­tig­te einen Anspruch auf ihren Erlass oder ihre Ände­rung haben kann. Ein sol­cher Anspruch kann sich aus höher­ran­gi­gem Recht erge­ben. Besteht ein Anspruch auf Erlass oder Ände­rung einer Rechts­vor­schrift, kann er auch gericht­lich durch­ge­setzt wer­den 8. Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG gewähr­leis­tet Rechts­schutz nicht nur gegen höher­ran­gi­ges Recht ver­let­zen­de Rechts­set­zungs­ak­te, son­dern auch gegen ein mit höher­ran­gi­gem Recht unver­ein­ba­res Unter­las­sen des Norm­ge­bers 9.

Aus­ge­rich­tet ist das Ver­fah­ren der Fest­stel­lungs­kla­ge an der sub­jek­ti­ven Rechts­po­si­ti­on des Klä­gers. Zuläs­sig ist die Kla­ge nur, wenn es dem Klä­ger um die Ver­wirk­li­chung eige­ner Rech­te geht. Dass ihm sol­che Rech­te zuste­hen, muss nach sei­nem Vor­brin­gen zumin­dest mög­lich erschei­nen 10. Auf die Ver­let­zung sub­jek­ti­ver Rech­te beschränkt sich auch die mate­ri­ell-recht­li­che Prü­fung. Inso­fern decken sich Zuläs­sig­keit und Begründ­etheit der Kla­ge. Anders als das Ver­fah­ren der Nor­men­kon­trol­le, das sowohl dem sub­jek­ti­ven Rechts­schutz als auch der objek­ti­ven Rechts­kon­trol­le dient 11, dient die Fest­stel­lungs­kla­ge allein dem Indi­vi­du­al­rechts­schutz 12. Es geht gera­de nicht um die Recht­mä­ßig­keit der Gesamt­re­ge­lung. In den Blick genom­men wird das norm­ge­be­ri­sche Ver­säum­nis im kon­kre­ten Ein­zel­fall des jewei­li­gen Klä­gers. Eben dar­auf zielt im vor­lie­gen­den Fall das Begeh­ren des Antrag­stel­lers, dem es dar­um geht, sei­ne Ein­be­zie­hung in den Gel­tungs­be­reich der Norm zu errei­chen. Dem ent­spricht, dass das Ergeb­nis des Ver­fah­rens im Fal­le des Erfol­ges nur die Betei­lig­ten bin­det. Nur so bleibt die im Gewal­ten­tei­lungs­grund­satz ange­leg­te Ent­schei­dungs­frei­heit des Norm­ge­bers gewähr­leis­tet. Dass die für die Fest­stel­lungs­kla­ge erst­in­stanz­lich zustän­di­gen Ver­wal­tungs­ge­rich­te die Wirk­sam­keit unter­ge­setz­li­cher Nor­men zu prü­fen haben, ist kei­ne Beson­der­heit, die gegen die Anwend­bar­keit des § 43 VwGO spricht. Im Rah­men der Inzi­dent­kon­trol­le haben die Ver­wal­tungs­ge­rich­te regel­mä­ßig zu über­prü­fen, ob eine unter­ge­setz­li­che Norm gegen höher­ran­gi­ges Recht ver­stößt. Nach alle­dem erweist sich die Fest­stel­lungs­kla­ge als ein grund­sätz­lich geeig­ne­tes Ver­fah­ren, um Ansprü­che auf Erlass oder Ergän­zung einer unter­ge­setz­li­chen Rege­lung gel­tend zu machen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 16. April 2015 – 4 CN 2.2014 -

  1. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 – 9 C 10.07, BVerw­GE 130, 52 Rn. 13 und Beschluss vom 15.10.2001 – 4 BN 48.01, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 152 S. 71[]
  2. BVerwG, Urtei­le vom 07.09.1989 – 7 C 4.89, Buch­holz 415.1 Allg­KommR Nr. 93 S. 55; vom 03.11.1988 – 7 C 115.86, BVerw­GE 80, 355, 358 ff.; vom 04.07.2002 – 2 C 13.01, Buch­holz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2; vom 28.11.2007 – 9 C 10.07, BVerw­GE 130, 52 Rn. 13; und vom 30.09.2009 – 8 CN 1.08, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 177 Rn. 18[]
  3. BGBl. I S. 1359[]
  4. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2011 – 4 BN 8.11 – BRS 78 Nr. 82 Rn. 5[]
  5. BVerwG, Beschluss vom 20.06.2001 – 4 BN 21.01, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 148 S. 63[]
  6. BVerfG, Beschluss vom 17.01.2006 – 1 BvR 542/​02, BVerfGE 115, 81, 93[]
  7. BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 – 8 C 38.09, BVerw­GE 136, 75 Rn. 32[]
  8. BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 – 9 C 10.07, BVerw­GE 130, 52 Rn. 13[]
  9. BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13.01, Buch­holz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S.02. In die­sem Fall liegt ein der Klä­rung zugäng­li­ches kon­kre­tes Rechts­ver­hält­nis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO vor ((vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 – 9 C 10.07, BVerw­GE 130, 52 Rn. 17[]
  10. BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 – 9 C 10.07, BVerw­GE 130, 52 Rn. 14[]
  11. BVerwG, Beschluss vom 30.07.2014 – 4 BN 1.14 12; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18.07.1989 – 4 N 3.87, BVerw­GE 82, 225, 230[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.12 2014 – 4 C 35.13 65 m.w.N.[]