Einbeziehung eines Grundstücks in den Bebauungsplan

Zur Frage, wann das Anliegen eines Plannachbarn, in den Geltungsbereich eines aufzustellenden Bebauungsplanes einbezogen zu werden, abwägungsbeachtlich ist und die Normenkontrollantragsbefugnis begründen kann, hat jetzt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht Stellung genommen:

Einbeziehung eines Grundstücks in den Bebauungsplan

Für das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht war der Eigentümer des nicht in den Bebauungsplan einbezogenen Nachbargrundstücks allerdings nicht antragsbefugt, sein Normenkontrolleilantrag mithin unzulässig.

Antragsbefugnis

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag eine natürliche Person nur dann stellen, wenn sie geltend macht, durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Als möglicherweise verletztes Recht kommt in Betracht, Träger eines Belangs zu sein, der für den Abwägungsvorgang erheblich war1. Abwägungsbeachtlich sind indes nicht alle Gesichtspunkte, welche der Normenkontrollantragsteller im Planaufstellungsverfahren vorgebracht und den die planende Gemeinde erörtert hat. Anderenfalls hätte es ein Bürger in der Hand, objektiv nicht abwägungsrelevante, von der Rechtsordnung missbilligte oder nur geringfügig berührte Belange doch zu abwägungsbeachtlichen zu machen und damit die Antragsbefugnis ohne vor § 47 Abs. 2 VwGO ausreichenden Grund zu erreichen. Das von den Antragstellern im Wesentlichen geltend gemachte Interesse, den Südteil ihres im Aktivrubrum genannten Grundstücks in den Planbereich einbezogen zu sehen und so in den Genuss einer weiteren überbaubaren Fläche zu gelangen, ist grundsätzlich und war auch hier nicht abwägungsrelevant. Dazu ist auszuführen:

Umriss des Planungsgebiets als Planungsermessen

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts2 ist es in erster Linie Sache des Ortsgesetzgebers, d. h. der planenden Gemeinde, den Planumriss zu bestimmen. Es ist Teil seines Planungsermessens, ob er überhaupt plant und in welchem räumlichen Umfang er das tut. Der Umriss eines Planes wird durch die städtebaulichen Absichten bestimmt, die sich eine Gemeinde in freier Entscheidung zum Ziel setzen darf. Das richtet sich nach objektiven städtebaulichen Gesichtspunkten und hat ein privater Dritter grundsätzlich auch dann hinzunehmen, wenn er seiner Einschätzung nach triftige Bauwünsche hegt, die sich nur bei einer Erweiterung des Planumgriffs verwirklichen lassen. Selbst wenn er deswegen zuvor mit der Gemeinde(verwaltung) korrespondiert hat, ist sein Interesse an der Verbesserung des bauplanungsrechtlichen Status Quo eine bloße Erwartung – gleich, ob er die Änderung eines bestehenden Bebauungsplanes erstrebt, oder ob er einen neuen Bebauungsplan aufgestellt sehen möchte. Diese Erwartung ist nicht schutzwürdig und damit auch nicht abwägungserheblich3. Der Wunsch eines Eigentümers, seine Flächen doch in den Planbereich einbezogen zu sehen, ist kein Belang, den die Gemeinde bei der Planaufstellung und Bestimmung des Planumrisses berücksichtigen muss.

Einschränkung des Planungsermessens

Nur ausnahmsweise kann das Planungsermessen auch hinsichtlich des Zuschnitts des Plangebiets eingeschränkt sein. Das kann sich aus § 1 Abs. 3 und § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB ergeben. Die Pflicht zur Einbeziehung von (zunächst nicht in den Entwurf aufgenommenen) Flächen kann danach in Betracht kommen, wenn der Bebauungsplan ohne diese Einbeziehung seine Aufgabe nicht zu erfüllen vermag, die städtebauliche Ordnung zu sichern und zu fördern, d.h. zu einer geordneten städtebaulichen Entwicklung beizu­tragen. Das kann namentlich dann geschehen, wenn der Bebauungsplan Flächen mit der Folge ausspart, dass konkurrierende Nutzungen aufeinander stoßen und ein Konflikt entsteht, der entsprechend dem Gebot zur Problem- und Konfliktbewältigung im Rahmen der Abwägung hätte gelöst werden müssen. Für die Normenkontrollantragsbefugnis reicht es dabei aus, dass ein solcher Konflikt möglicherweise bestehen kann. Allerdings reicht die schlichte Behauptung, es bestehe eine Konfliktlage, die im Sinne der referierten Grundsätze die Einbeziehung dieses Grundstückes in den Planbereich zwingend erfordert hätten, für sich allein nicht aus.

Die örtlichen Verhältnisse

Eine daraufhin anzustellende Prüfung fällt zum Nachteil der Antragsteller aus. Zu Unrecht meinen diese insbesondere, die Nichteinbeziehung ihres südlichen Grundstücksteils in den Geltungsbereich des hier angegriffenen Planes Nr. 4/27 verschärfe angesichts ihres Bauwunsches eine Konfliktlage. Es bleibt dabei, dass dies im Ausgangspunkt nur ein Wunsch ist, den der im Jahre 1990 rechtsverbindlich gewordene Bebauungsplan Nr. 4/18 “Scherenbosteler Straße/Erikaweg” nicht erfüllt. Sollten sich hier also Konflikte ergeben, werden diese nicht durch den hier allein angegriffenen und angreifbaren Bebauungsplan Nr. 4/27 hervorgerufen, sondern durch den für das Grundstück der Antragsteller (insgesamt) geltenden Bebauungsplan Nr. 4/18.

Der hier allein maßgebliche Bebauungsplan Nr. 4/27 führt auch nicht dadurch, dass er die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 4/18 unangetastet lässt, zu einer bewälti­gungsbedürftigen Konfliktlage. Die Verwirklichung “private Grünfläche – Hausgarten” wird vielmehr durch die Nutzungsmöglichkeiten nicht einmal tangiert, die der hier angegriffene Bebauungsplan in seinem Ostteil festsetzt. Bewältigungsbedürftige Konflikte würden sich – gerade umgekehrt – erst dann ergeben, wenn Planumgriff und Planinhalt so gewählt würden, wie die Antragsteller dies favorisieren. Denn dann müsste der Bauteppich an der Ostseite der nordsüdlich verlaufenden Erschließungsanlage im Nordteil des Planes durch einen 3 m breiten Stichweg durchschnitten und damit zumindest für die beiden unmittelbar angrenzenden Wohngrundstücke genau die Konfliktlage hervorgerufen werden, welche die Antragsteller im Hinblick auf die im Bebauungsplan Nr. 4/18 festgesetzte 3 m breite Zuwegung vom Wendehammer des Müdenerweges zu “ihrem” Hausgarten als Quelle für die Schwierigkeiten ausgemacht haben, den Südteil ihres Grundstücks bebauen zu können. Werden die Schwierigkeiten an der Bebauung des südlichen Grundstücksteils durch die Festsetzungen des 1990 rechtsverbindlich gewordenen Planes aufgeworfen, so ist es nur abwägungsgerecht, diese dann im Zusammenhang mit dem dort gefundenen Planungsgefüge zu lösen und nicht einen anderen Plan (4/27) mit solchen Konflikten zu belasten.

Planungsentscheidung und Willkür

Entgegen ihrer Auffassung können die Antragsteller auch nicht die Grundsätze fruchtbar machen, welche der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof4 aufgestellt hat. Es mag sein, dass die Nichteinbeziehung eines Grundstücks abwägungsbeachtlich sein und daher die Normenkontrollantragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründen kann, wenn das Grundstück/der Grundstücksteil willkürlich nicht in das Plangefüge einbezogen worden ist. Die bloße Behauptung der Willkür reicht allerdings nicht aus. Erforderlich ist vielmehr, dass objektive Anhaltspunkte für die Richtigkeit dieses Vorbringens bestehen. Diese hatte der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung darin gesehen, dass die Gemeinde die Überplanung der seinerzeit in Rede stehenden Flächen ohne ein halbwegs verlässlich fixiertes System zuweilen von ihrer Übertragung an sie selbst, d. h. an die Gemeinde abhängig machte, in anderen Sachlagen hingegen nicht. Davon ist hier ersichtlich nicht die Rede.

Den Gesichtspunkt der Willkür hatte der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof außerdem aus dem Umstand hergeleitet, dass die seinerzeit in Rede stehenden Flächen von der Gemeinde in einem Bauleitplanverfahren verbindlich überplant worden waren, das nicht nur zu einem Satzungsbeschluss, sondern auch zur Genehmigung des zuständigen Landratsamtes, nicht jedoch zu einer Bekanntmachung dieser Planung geführt hatte. In einem solchen Fall sah der Baden-Württembergische Verwaltungs­gerichtshof den Rat der Gemeinde verpflichtet, in die planerische Abwägung nunmehr die früher getroffene Entscheidung (Satzungsbeschluss) einzustellen und triftige, städte­bauliche Gründe dafür anzuführen, weshalb er dies nun nicht mehr wahrhaben und die Flächen gar nicht mehr überplanen wollte.

Von einer solchen Sachlage ist die hier interessierende weit entfernt. In der seit 2007 geführten Korrespondenz hatte die Verwaltung der Antragsgegnerin den Antragstellern keine verbindlichen Zusagen gemacht. Sie hätte dies auch nicht in wirksamer Weise tun können. Denn über das “Ob” und den Inhalt eines Bebauungsplanes entscheidet (nicht die Gemeindeverwaltung, sondern) abschließend und allein der Rat der Gemeinde. Der Gemeindeverwaltung ist sowohl aus kommunalrechtlichen Gründen (§ 40 Abs. 1 Nr. 5 NGO) als auch wegen § 1 Abs. 3 Satz 2, Halbsatz 2 BauGB die Möglichkeit nicht gegeben, Erklärungen abzugeben, die für den Rat der Gemeinde verbindlich sind/wären.

Ohne durchgreifendes Interesse ist des Weiteren der Vor-Entwurf, den die Verwaltung der Antragsgegnerin für den hier interessierenden Bebauungsplan Nr. 4/27 angefertigt hatte. Darin war der als Hausgarten festgesetzte Bereich zwar als überbaubare Fläche ent­halten. Diese Planungsvorstellungen sind jedoch nicht annähernd so weit gediehen, wie dies in dem Sachverhalt zu verzeichnen gewesen war, den der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof5 zu entscheiden hatte. Schon die erste Auslegung nach § 3 BauGB sah eine solche Einbeziehung der Antragsteller-Flächen nicht vor. Dementsprechend fehlt es schon im Ansatz an einer Willensentscheidung des Rates der Antragsgegnerin, diese Flächen in einer den Antragstellern günstigen Weise zu überplanen.

Nur ergänzend ist daher anzuführen, dass die Antragsteller aber auch dann die Hürde zur Zulässigkeit ihres Normenkontrollantrages nicht überwunden habe würden, wenn in einem ersten Planentwurf für die frühzeitige Bürgerbeteiligung der südliche Grundstücksteil einbezogen worden wäre. Auch dann wäre kein Vertrauenstatbestand entstanden, aus dessen Enttäuschung der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof in der zitierten Entscheidung die Folgerung der Willkür gezogen hatte. Denn es ist gerade ein Kennzeichen der Bürgerbeteiligung, dass dort Einwendungen vorgebracht werden (können), die zu einer Änderung des Entwurfs führen.

Die Antragsteller können nicht geltend machen, die Normenkontrollantragsbefugnis speise sich daraus, dass ihnen nunmehr der freie Blick nach Westen genommen werde. Der Schutz einer freien Aussicht gehört in aller Regel nicht zum abwägungsrelevanten Material6. Es kommt hinzu, dass die Antragsteller die Einbeziehung ihres Grundstücks in den hier angegriffenen Bebauungsplan nur um den Preis erhalten können, dass dieser aufgestellt wird. Dementsprechend wäre es widersprüchlich und nicht abwägungsrelevant, einerseits den Verlust der freien Aussicht nach Westen als abwägungsbeachtlichen Belang anzuführen, andererseits aber einzufordern, in den Geltungsbereich dieses Bebauungsplans einbezogen zu werden.

Kein schwerwiegender Nachteil

Selbst wenn der Normenkontrolleilantrag zulässig (gewesen) wäre, wäre er jedenfalls nicht begründet. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder anderer wichtiger Gründe dringend geboten ist. Wegen der weitreichenden Folgen, die eine Aussetzung einer Satzung zur Folge hat, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen ein strenger Maßstab anzulegen. Ein schwerer Nachteil liegt nur vor, wenn rechtlich geschützte Interessen des Antragstellers in ganz besonderem Maße beeinträchtigt und ihm außergewöhnliche Opfer abverlangt werden7. Das können die Antragsteller nicht reklamieren. Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 4/18 “Scherenbosteler Straße/Erikaweg” räumt den Antragstellern eine überbaubare Fläche ein, welche südlich des vorhandenen Zweifamilienhauses eine überaus auskömmliche überbaubare Fläche festsetzt und dort die Errichtung eines zweiten Zweifamilienhauses ermöglicht. Von einem schweren Nachteil kann nicht die Rede sein.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Danach ist der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung erst dann geboten, wenn der Normenkontrollantrag mit großer Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird8. Denn das Gewicht dieser Gründe muss ungefähr dem des schweren Nachteils entsprechen.

Die gegen die Abwägungsentscheidung vorgebrachten Gesichtspunkte werden aller Voraussicht nach nicht durchgreifen. Die Antragsteller – oder ihre Rechtsvorgänger – haben “nun einmal” die 1990 rechtsverbindlich gewordene Abwägungsentscheidung akzeptiert, auf ihrem langen Grundstück nur teilweise eine überbaubare Fläche zu erhalten. Allein der Umstand, dass sie nunmehr einen Bauwunsch entwickelt haben, den sie nicht auf der sehr auskömmlich bemessenen überbaubaren Fläche im Norden des Grundstücks, sondern im Bereich des Hausgartens verwirklicht sehen wollen, führt nicht (annähernd) dazu, die Festsetzungen jenes Bebauungsplanes jetzt für obsolet oder zumindest zwingend überarbeitungsbedürftig anzusehen. Wenn die Antragsgegnerin seinerzeit sogar den vorhandenen Baubestand vollständig schützte, indem sie die Baugrenze im Westen um die “Ausbuchtung” des vorhandenen Gebäudes herumlegte und südlich davon eine vergleichsweise tiefe überbaubare Fläche festsetzte, ist nicht ersichtlich, weshalb die Entscheidung, es dabei zu belassen, gegen § 1 Abs. 7 BauGB verstoßen sollte.

Von Willkür kann erst recht keine Rede sein. Denn die Festsetzung “Hausgarten” ist nicht allein “schmückendes Beiwerk”, sondern könnte sogar ein Essentiale des Bebauungs­plans Nr. 4/18 “Scherenbosteler Straße/Erikaweg” dargestellt haben. Denn es ist zu beachten, dass der auf dem Grundstück der Antragsteller festgesetzte Hausgarten nicht den Einzigen in diesem Bereich darstellt; östlich davon ist auf dem Flurstück 31/6 vielmehr ein weiterer angeordnet und sind damit die bebaubaren Flächen im Planbereich Nr. 4/18 geschmälert worden. Das begründet zum einen einen bestimmten Gebiets­charakter, zum anderen einen Vertrauensschutz der Eigentümer der Flächen, die im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 4/18 gelegen sind und sich auf den Fort­bestand beider festgesetzten Hausgärten eingerichtet haben. Es liegt durchaus nahe, dass lärmempfindliche Nutzungen wie namentlich Schlafzimmer, aber auch Wohnzimmer von den Eigentümern benachbarter Flächen in Richtung dieser beiden doch recht umfangreichen “Hausgärten” orientiert worden sind. Eine Änderung dieser Grundstücks­situation, die möglicherweise sogar einen Grundzug damaliger Planung ausmacht, kommt nur in Betracht, wenn das schutzwürdige Vertrauen der Planunterworfenen in den Fortbestand dieser Festsetzung gehörig in die Abwägung eingestellt wird9. Es ist daher nicht willkürlich und abwägungsgerecht, wenn die Antragsgegnerin angesichts dieses Umstandes sowie der bislang ungenutzten überbaubaren Flächen auf dem Grundstück der Antragsteller davon Abstand genommen hat, deren Bauwünsche im Rahmen des Bebauungsplanes Nr. 4/27 “C. -West” mit den Mitteln des Städtebaurechts zu unterstützen. Bebaubar sind größere Bereiche des Antragstellergrundstücks. Baufahrzeuge können östlich des vorhandenen Baubestandes passieren und die überbaubaren Bereiche südlich des vorhandenen Baubestandes erreichen.

Keine Erörterung bedarf daher, ob sich eine Planung, welche die Antragsteller favorisieren, außerdem deshalb besonderen Schwierigkeiten ausgesetzt sieht, weil sich dann die Frage des Eingriffs in die Natur und Landschaft (§ 1a Abs. 3 BauGB) neuerlich stellen würde.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. April 2011 – 1 MN 30/11

  1. vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 24.09.1998 – 4 CN 02.98, BVerwGE 107, 215 = NJW 1999, 592 = BRS 60 Nr. 46 []
  2. vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.11.1995 – 4 NB 23.94, BRS 57 Nr. 3; Urteil vom 13.04.2004 – 4 CN 01.03, BRS 67 Nr. 51; Beschluss vom 27.06.2007 – 4 BN 18.07, BRS 71 Nr. 36 []
  3. so auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.05.2005 – 8 S 582/04, BRS 69 Nr. 53 []
  4. in VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.05.2005 – 8 S 582/04, aaO []
  5. VGH Bad.-Württ., aaO []
  6. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23.12.1981 – 4 B 196.81, Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 25; und vom 09.02.1995 – 4 NB 17.94, NVwZ 1995, 895 = BRS 57 Nr. 42 []
  7. vgl. Erichsen/Scherzberg, DVBl. 1987, 168,174 mwN []
  8. vgl. Nds. OVG, Beschlüsse vom 21.03.1988 – 1 D 6/87, BRS 48 Nr. 30; und vom 30.08.2001 – 1 MN 2456/01, NVwZ 2002, 109 = BRS 64 Nr. 62 []
  9. vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 – 4 NB 03.92, BRS 54 Nr. 21 []