Isolierte Anfechtungsklage in Dublin-Verfahren – und das Asylsystem in Ungarn

Gegen einen Bescheid, der den Asylantrag eines Klägers als unzulässig zurückweist und der eine Abschiebung in den zuständigen Staat nach der Dublin-VO anordnet, ist allein die isolierte Anfechtungsklage die richtige Klageart. Das Bundesamt muss zielstaats- und inlandsbezogene Abschiebungshindernisse bei der Entscheidung nach § 34 a AsylVfG prüfen.

Isolierte Anfechtungsklage in Dublin-Verfahren – und das Asylsystem in Ungarn

Das Asylsystem in Ungarn weist auch nach den Gesetzesänderungen zum 1.07.2013 keine systematischen Mängel auf.

Isolierte Anfechtungsklage in Dublin-Verfahren

Die Klage ist nicht als Verpflichtungsklage, sondern lediglich als „isolierte“ Anfechtungsklage gegen die Entscheidungen des Bundesamtes nach § 27a AsylVfG und § 34a Abs. 1 S. 1 AsylVfG, die Verwaltungsakte im Sinne von § 35 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG darstellen, statthaft.

Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim sieht die Verpflichtungsklage „auf Durchentscheidung“ des Gerichts unter Aufhebung der Entscheidungen nach § 27a AsylVfG und § 34a Abs. 1 S. 1 AsylVfG als statthafte Klageart an1. Das Gericht spreche nach § 113 Abs. 6 S. 1 VwGO, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten begünstigenden Verwaltungsaktes rechtswidrig und der Kläger in seinen Rechten verletzt sei, die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde zum Erlass des Verwaltungsaktes aus, wenn die Sache spruchreif sei. Dabei habe grundsätzlich das Gericht die Sache vollständig spruchreif zu machen, § 86 Abs. 1 VwGO. Das Gericht dürfe sich auch in einem solchen Fall nicht damit begnügen, die Ablehnung aufzuheben, sondern habe die notwendigen Prüfungen und Feststellungen selbst vorzunehmen und sodann abschließend in der Sache zu entscheiden. Nach Auffassung einer Kammer des Verwaltungsgerichts Braunschweig gelte dies insbesondere, wenn der Kläger wie hier sogar im Rahmen seiner Anhörung beim Bundesamt bereits zu den Gründen seiner Asylantragstellung befragt worden ist2.

Das Verwaltungsgericht Hannover ieht im Gegensatz zu dieser Ansicht eine isolierte Anfechtungsklage als statthafte Klageart an3. Im Falle einer fehlerhaften Ablehnung des Asylantrags als unzulässig mangels Zuständigkeit ist der Antrag in der Sache von der zuständigen Behörde noch gar nicht geprüft worden. Wäre nunmehr das Gericht verpflichtet, die Sache spruchreif zu machen und durchzuentscheiden, ginge dem Kläger eine Tatsacheninstanz verloren, die mit umfassenderen Verfahrensgarantien ausgestattet ist. Das gilt sowohl für die – hier schon erfüllte – Verpflichtung der Behörde zur persönlichen Anhörung (§ 24 Abs. 1 Satz 3 AsylVfG) als auch zur umfassenden Sachaufklärung sowie der Erhebung der erforderlichen Beweise von Amts wegen (§ 24 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG) ohne die einmonatige Präklusionsfrist, wie sie für das Gerichtsverfahren in § 74 Abs. 2 AsylVfG in Verbindung mit § 87b Abs. 3 VwGO vorgesehen ist4. Im Übrigen führt ein Durchentscheiden des Gerichts im Ergebnis dazu, dass das Gericht nicht eine Entscheidung der Behörde kontrollieren würde, sondern anstelle der Behörde selbst entschiede, was im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung aus Art.20 Abs. 2 GG zumindest bedenklich wäre. Diese Wertung steht auch nicht im Widerspruch der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich der Pflicht der Gerichte, auch im Asylverfahren die Sache spruchreif zu machen5. Denn diese Entscheidung war bezogen auf die verfahrensrechtliche Behandlung von Asylfolgeanträgen ergangen. Da diese vom Gesetzgeber ausdrücklich wie Anträge auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ausgestattet seien und § 51 VwVfG anwendbar sei, sei auch kein besonderes Asylprozessrecht anzuwenden, sondern die Sache spruchreif zu machen. § 27a AsylVfG ist aber keiner Figur des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts nachgebildet. Im Falle der Aufhebung eines auf der Grundlage von § 27a AsylVfG ergangenen Bescheides und der hierauf gestützten Abschiebungsanordnung nach § 34a Abs. 1 S. 1 AsylVfG ist daher das Asylverfahren durch die Beklagte weiterzuführen und das Asylbegehren des Klägers von ihr in der Sache zu prüfen.

Aus diesem Grund ist neben der „isolierten“ Anfechtungsklage der Entscheidungen nach § 27a AsylVfG und § 34a Abs. 1 S. 1 AsylVfG kein Annexantrag gemäß § 113 Abs. 4 VwGO auf Verurteilung der Beklagten zur Durchführung eines Asylverfahrens statthaft6. Damit ist auch der Ansicht anderer Verwaltungsgerichte eine Absage zu erteilen, die sich für eine Verpflichtungsklage auf Durchführung des Asylverfahrens aussprechen7.

Deutsches Asylverfahren und das Asylsystem in Ungarn

Die Zuständigkeit für die Prüfung des Asylantrags des Klägers ergibt sich auch nicht aus Art. 3 Abs. 2 Dublin-VO. Nach dieser Vorschrift kann jeder Mitgliedsstaat einen von einem Drittstaatsangehörigen eingereichten Asylantrag prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist, und wird dadurch zum zuständigen Mitgliedsstaat im Sinne der Verordnung. Ob ein Mitgliedsstaat vom Selbsteintrittsrecht Gebrauch macht, steht grundsätzlich in seinem Ermessen, dessen Ausübung integraler Bestandteil des im EU-Vertrag vorgesehenen; und vom Unionsgesetzgeber ausgearbeiteten gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist8. Eine Verdichtung des Selbsteintrittsrechts eines Mitgliedsstaates zu einer entsprechenden Pflicht und ein damit korrespondierendes Recht eines Asylbewerbers kommt daher nur in Betracht, wenn ein vom „Konzept der normativen Vergewisserung“9 bzw. dem „Prinzip des gegenseitigen Vertrauens“10 nicht aufgefangener Sonderfall offensichtlich vorliegt. Grundlage und Rechtfertigung des gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist die Vermutung, dass das Asylverfahren und die Aufnahme der Asylbewerber in jedem Mitgliedsstaat in Einklang stehen mit den Anforderungen der Grundrechte-Charta, der GFK und der EMRK. Das bedeutet aber nicht, dass jede Verletzung eines Grundrechts durch den zuständigen Mitgliedstaat die Beachtung der Bestimmungen der Dublin-VO hinfällig werden lässt. Das ist vielmehr erst dann der Fall, wenn das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber im zuständigen Mitgliedsstaat grundlegende, systembedingte Mängel aufweisen, die gleichsam zwangsläufig eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne von Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union der in diesen Mitgliedstaat überstellten Asylbewerber befürchten lassen10. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist eine Behandlung unmenschlich, wenn sie absichtlich über Stunden erfolgt und entweder tatsächliche körperliche Verletzungen oder schwere körperliche oder psychische Leiden verursachte11. Erniedrigend ist eine Behandlung, wenn sie eine Person demütigt oder herabwürdigt und dadurch fehlenden Respekt für ihre Menschenwürde zeigt oder diese herabmindert, oder wenn sie Gefühle der Angst, Furcht oder Unterlegenheit hervorruft, die geeignet sind, den moralischen oder physischen Widerstand der Person zu brechen12. Demgegenüber ist die Frage, inwieweit ein Konventionsstaat Flüchtlingen eine Unterkunft und eine finanzielle Unterstützung gewährt, grundsätzlich politischer und nicht rechtlicher Natur. Ein Verstoß gegen Art. 3 EMRK kann jedoch vorliegen, wenn der Flüchtling vollständig von staatlicher Unterstützung abhängig ist und einer behördlichen Gleichgültigkeit gegenübersteht, obwohl er sich in extremer materieller Armut und Bedürftigkeit befindet, so dass dies mit der Menschenwürde unvereinbar ist12.

Ausgehend hiervon spricht eine Vermutung dafür, dass dem Kläger in Ungarn ein ordnungsgemäßes Asylverfahren zuteil wird. Diese Vermutung ist im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer (§ 77 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG) nicht widerlegt worden.

Denn nach Auswertung der zur Verfügung stehenden (aktuellen) Erkenntnisquellen gelangt die Kammer zu der Einschätzung, dass das Asylverfahren in Ungarn keine landesweiten und dauerhaften Mängel aufweist, die nicht mit den Erfordernissen von Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union im Einklang stehen13.

Bis Ende des Jahres 2012 erfüllte Ungarn die unionsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich des Asylverfahrens nicht. Insbesondere aus dem UNHCR Positionspapier vom April E. und dem Bericht von Pro Asyl vom 15.03.E. ergab sich, dass Misshandlungen in der Haft und Ruhigstellung renitenter Flüchtlinge mittels Medikamenten regelmäßig zu beobachten gewesen sind. Gerade nach der Dublin-II-Verordnung an Ungarn überstellte Asylbewerber müssten mit ihrer Inhaftierung und Abschiebung rechnen14. Der Leiter des österreichischen Büros des UNHCR hatte in einer Stellungnahme vom 03.02.E. an den österreichischen Asylgerichtshof ausgeführt, dass Asylsuchende, die – wie der Kläger – aufgrund der Dublin II-Verordnung nach Ungarn rücküberstellt werden, unmittelbar nach ihrer Überstellung nach Ungarn regelmäßig eine Abschiebungsverfügung erhalten und darauf basierend in der Regel inhaftiert werden. Eine derartige Praxis wird letztlich auch durch eine Stellungnahme des Auswärtigen Amtes vom 09.11.2011 an das Verwaltungsgericht Regensburg bestätigt.

Die Einschätzung ist aber ab dem Jahr 2013 nicht mehr geboten. Der ungarische Staat hat mit einer Gesetzesreform ab Januar 2013 diese Missstände behoben. Nach dem Update des UNHCR-Berichts sollen nunmehr die Asylgründe von Asylsuchenden auch inhaltlich geprüft werden und die Praxis, Dublin II-Rückkehrer in Haft zu nehmen, solle eingestellt werden. Der EGMR hat bestätigt, dass – nunmehr – keine unionswidrige Asylpraxis in Ungarn mehr zu befürchten sei15. Auch eine aktuelle Stellungnahme des Helsinki-Komitees vom 01.07.2013 legt nahe, dass sich nach Änderung der Rechtslage zum Januar 2013 auch die Asylpraxis in Ungarn grundlegend geändert habe und die Missstände behoben seien.

Diese positive Entwicklung ist auch nicht mittlerweile wieder überholt durch die Änderung des ungarischen Asylrechts zum 1.07.2013. Mit dem Bill T/11207 wurde das Asylsystem in Ungarn mit Wirkung zum 1.07.2013 erneut grundlegend reformiert. Es wurden umfassende Gründe für die Inhaftierung von Asylsuchenden geschaffen.

Aus folgenden Gründen kann eine solche Inhaftnahme erfolgen:

  • Überprüfung der Identität- und der Abstammung des Asylbewerbers,
  • Behinderung des Asylverfahrens durch den Asylbewerber,
  • Gewinnung der für die Prüfung des Asylantrags notwendigen Informationen, wenn ernsthafte Gründe die Annahme rechtfertigen, dass der Asylbewerber das Verfahren behindern oder hinauszögern will,
  • Wahrung der nationalen Sicherheit und Ordnung,
  • Asylantragsstellung auf dem Flughafen,
  • mehrfache Nichterfüllung von Obliegenheiten durch den Asylbewerber.

Unbegleitete Minderjährige dürfen allerdings nicht inhaftiert werden. Ausnahmen für andere verletzliche Personen (Folteropfer, traumatisierte Flüchtlinge und vergewaltigte Frauen etc.). sind nicht vorgesehen. Die oben genannten Haftgründe sind unbestimmt formuliert. Nach Auffassung des Helsinki-Komitees werde diese Reform „unzweifelhaft“ zu einer „signifikanten Steigerung“ der Zahl der inhaftierten Asylsuchenden führen – dies gelte umso mehr vor dem Hintergrund der bisherigen Erfahrungen mit der Asylpraxis in Ungarn. Ähnlich argumentiert auch die Flüchtlingsorganisation bordermonitoring.eu in ihrem Bericht vom 02.10.2013: „…Aussagen über die Haftbedingungen unter der neuen Gesetzeslage können an dieser Stelle noch nicht getroffen werden. Die gut dokumentierten Missstände, die in der Vergangenheit auftraten, lassen allerdings befürchten, dass auch unter dem neuen Gesetz die Inhaftierungsbedingungen mangelhaft sein werden und eventuell sogar als Verstoß gegen Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK („Verbot der unmenschlichen und erniedrigenden Strafe oder Behandlung“) gewertet werden müssen…“

Insbesondere sei mit einer Inhaftierung von Dublin II-Rückkehrern zu rechnen, da diese durch das Verlassen von Ungarn nach Art. 16 Abs. 1 c) Dublin-VO unerlaubt das Hoheitsgebiet verlassen hätten und somit bei nicht verhältnismäßiger Auslegung den Haftgrund „Behinderung des Asylverfahrens durch den Asylbewerber“ erfüllten. Dieser Einschätzung schließt sich die Kammer nicht an. Denn es spricht eine Vermutung dafür, dass Ungarn als EU-Staat sein Ermessen hinsichtlich einer Inhaftierung sachgerecht ausüben wird. Dies wird auch an dem Umstand deutlich, dass Ungarn seine unionsrechtswidrige Asylpraxis ab Januar 2013 eingestellt hat. Es sind bislang auch keine Fälle bekannt, in denen der ungarische Staat sein Ermessen hinsichtlich der Haftgründe so ausgestaltet hat, dass Art. 18 der Richtlinie 2005/85/EG verletzt wurde, der bestimmt, dass die Mitgliedstaaten eine Person nicht allein deshalb in Gewahrsam nehmen dürfen, weil sie ein Asylbewerber ist. Die aktuelle Praxis der Ermessensausübung ist noch nicht bekannt. Dies wird auch bei der vorherig zitierten Aussage von bordermonitoring.eu – immerhin mit die aktuellste Erkenntnisquelle – deutlich. Auch die Stellungnahme des UNHCR vom 02.10.2013, wonach die Inhaftierung von Asylbewerbern eher die Regel als die Ausnahme sei, liefert keinen Beleg dafür, dass diese Inhaftierungen auf einer unverhältnismäßigen Ermessensausübung beruhen.

Bei der Haftanordnung von Asylsuchenden existiert eine effektive Rechtschutzmöglichkeit. Zwar kann ein Betroffener die Haftanordnung nicht isoliert anfechten, er kann aber Gründe, die für die Rechtswidrigkeit sprechen, im Rahmen eines automatisiert im 60-Tage-Rhythmus durchzuführenden gerichtlichen Bewertungssystems geltend machen. Soweit der UNHCR in seiner Stellungnahme vom 02.10.2013 ausführt, dass die Mandatierung eines Rechtsanwalts schwierig sei und manchmal von der Polizei vereitelt werde, so spricht dies nicht für eine systemwidrige Vereitelung von Rechtschutzmöglichkeiten, da der UNHCR keine Angabe zur Häufigkeit dieses Polizeiverhaltens machen kann. Weiterhin äußert er sich aber auch positiv hinsichtlich der Möglichkeit der Beauftragung eines Rechtsanwalts: „…We are however pleased that there is legal assistance being offered by certain civil society organisations and that the presence of their legal advisors can be found throughout the country and not just in the capital…”

Ob die Haftprüfungsrichter ein faires Verfahren ermöglichen, kann bordermonitoring.eu nicht belegen. Die Flüchtlingsorganisation ist diesbezüglich skeptisch aufgrund der früheren, zur alten Rechtslage ergangenen Spruchpraxis der Gerichte. Auch das ARD-Europamagazin vom 12.10.2013 hinterfragt, ob ein faires Verfahren durchgeführt werden kann. So stellt es in seinem Beitrag dar, dass die Haftprüfung wohl nicht individualisiert durchgeführt werde, weil mehr als 30 Fälle zugleich von einem Richter entschieden werden müssten und die Verhandlungen diesbezüglich Sammeltermine darstellten. Diese Befürchtungen sind kein eindeutiger Beleg für eine unionsrechtswidrige Spruchpraxis. Die Vermutungsregel, wonach Ungarn als EU-Staat ein faires Gerichtsverfahren ermöglicht, wird nicht widerlegt.

Auch die Unterkunftssituation der Asylsuchenden in Ungarn steht zumindest ab der zweiten Hälfte des Jahres 2013 in Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben. Zwar hatte das UNHCR Positionspapier vom April E. und der Bericht von Pro Asyl vom 15.03.E. festgestellt, dass die Unterkunftsmöglichkeiten für Asylbewerber in Ungarn weit unter den europäischen Standards lägen. Auch berichtet das Helsinki-Komitee, es gebe aufgrund der stark gestiegenen Zahlen an Asylbewerbern in der ersten Hälfte des Jahres 2013 eine signifikante Überbelegung der Aufnahmeeinrichtungen. Allerdings sei auch Abhilfe geschaffen worden, denn im Sommer 2013 solle auf einer alten Militärbasis eine neue (große) Aufnahmeeinrichtung errichtet werden. Es ist nicht bekannt, dass diese Planung nicht umgesetzt wurde.

Weiterhin ist die medizinische Versorgung jedenfalls dann gewährleistet, wenn eine Unterbringungsmöglichkeit für die Asylbewerber besteht. Bordermonitoring.eu konstatiert zwar eine schlechte Behandelbarkeit von PTBS-Patienten in Ungarn unter Rückgriff auf den UNHCR. Dies könnte auch im Hinblick auf die medizinische Versorgung dieser Gruppe an Schutzbedürftigen – psychisch erkrankte Personen, die an einer PTBS leiden – einen Systemmangel des Asylverfahrens in Ungarn bedeuten mit der Folge, dass die Bundesrepublik bei Asylbewerbern, die zu diesem Personenkreis gehören, von seinem Selbsteintrittsrecht nach Art. 3 Abs. 2 Dublin-VO Gebrauch machen muss. Doch bordermonitoring.eu räumt ein, dass eine PTBS in drei Zentren in Ungarn behandelbar ist – in Bicske, Debrecen und Békéscaba. Es spricht auch hier die Vermutung dafür, dass Ungarn als EU-Mitgliedstaat Asylbewerber, die an einer PTBS leiden, in diese Zentren verweist. Voraussetzung hierfür ist, dass die Bundesrepublik Deutschland bei der Durchführung der Abschiebung die zuständigen ungarischen Behörden über die Erkrankung des Asylbewerbers informiert – dies wird sie aus Fürsorgegesichtspunkten auch regelmäßig machen. Damit ist für Asylbewerber, die an einer PTBS leiden, die medizinische Versorgung gesichert16.

Eine beachtliche Unterschreitung der von dem Unionsrecht vorgesehenen Mindestanforderungen kann deshalb zum gegenwärtigen Zeitpunkt insgesamt nicht ausgemacht werden. Angesichts dieser Erkenntnislage drängt sich daher eine Durchbrechung des „Konzepts der normativen Vergewisserung“ bzw. „Prinzips des gegenseitigen Vertrauens“ und der darauf beruhenden unionsrechtlich vorgegebenen Zuständigkeitsordnung bezüglich Ungarns derzeit nicht auf.

Verwaltungsgericht Hannover – Urteil vom 07. November 2013 – 2 A 4696/12

  1. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.06.E. – A 2 S 1355/11[↩]
  2. vgl. VG Braunschweig, Urteil vom 21.02.2013 – 2 A 126/11[↩]
  3. so auch GK-AsylVfG, Kommentar, § 34a Rn. 64; Bergmann/Renner/Dienelt, Ausländerrecht, 10. Aufl.2013, § 27a AsylVfG RZ 4; VG Augsburg, Urteil vom W. E. – Au 6 K 12.30155; VG Frankfurt/Oder, Urteil vom 28.11.E. – 3 K 525/11.A[↩]
  4. vgl. im Fall der Verfahrenseinstellung nach § 33 AsylVfG: BVerwG, Urteil vom 07.03.1995 – 9 C 264/94[↩]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.02.1998 – 9 C 28.97, BVerwGE 106, 171[↩]
  6. so aber VG Bremen, Gerichtsbescheid vom 14.05.2013 – 6 K 412/11.A[↩]
  7. vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 26.10.2009 – A 1 K 1757/09; VG Braunschweig, Urteil vom 21.02.2013 – 7 A 57/11[↩]
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 21.12.2011 – C-411/10[↩]
  9. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.05.1996 – 2 BvR 1938/93[↩]
  10. vgl. EuGH, a.a.O.[↩][↩]
  11. vgl. EGMR, Urteil vom 21.01.2011 Nr. 30696 – M.S.S. ./. Belgien und Griechenland, EuGRZ 2011, 243/244[↩]
  12. vgl. EGMR a.a.O.[↩][↩]
  13. im Ergebnis ebenso: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 31.05.2013 – 4 L 169/12; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.08.2013 – 12 S 675/13; VG Augsburg, Beschluss vom 25.07.2013 – Au 7 S 13.30210; VG Regensburg, Beschluss vom 12.04.2013 – RO 9 S 13.30114; VG Potsdam, Beschluss vom 26.02.2013 – 6 L 50/13.A; VG Trier; Beschluss vom 15.01.2013 – 5 L 51/13.TR [↩]
  14. vgl. VG Trier, Urteil vom 30.05.E. – 5 K 967/11.TR[↩]
  15. vgl. EGMR, Urteil vom 06.06.2013 – Mohammed gegen Österreich, 2283/12[↩]
  16. vgl. für dieselbe Argumentation im Hinblick auf Italien: EGMR, Beschluss vom 18.06.2013, Halimi gegen Österreich – 53852/11 -, ZAR 2013, 338[↩]

Das dürfte Sie auch interessieren: