Lost Art Inter­net-Daten­bank – und ihre ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le

Die von der Koor­di­nie­rungs­stel­le Mag­de­burg im Inter­net unter www.lostart.de betrie­be­ne Daten­bank ist Teil des staat­li­chen Infor­ma­ti­ons­han­delns.

Lost Art Inter­net-Daten­bank – und ihre ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le

Die Auf­recht­erhal­tung einer Such­mel­dung in der Lost Art Inter­net-Daten­bank durch die Koor­di­nie­rungs­stel­le ist man­gels ein­fach­ge­setz­li­cher Vor­ga­ben nur rechts­wid­rig, wenn sie sich nicht im Rah­men des Wid­mungs­zwecks der Daten­bank hält oder gegen höher­ran­gi­ges Recht, ins­be­son­de­re die Grund­rech­te, ver­stößt.

Der Zweck einer von der Koor­di­nie­rungs­stel­le wegen Raub­kunst­ver­dachts auf­ge­nom­me­nen Such­mel­dung ist nicht schon mit dem Auf­fin­den des gesuch­ten Kul­tur­guts erreicht, wenn über des­sen end­gül­ti­ges Schick­sal noch kei­ne Klar­heit besteht.

Die Ver­ein­bar­keit einer von der Koor­di­nie­rungs­stel­le auf­recht­erhal­te­nen Such­mel­dung mit dem Grund­ge­setz rich­tet sich nach den für staat­li­ches Infor­ma­ti­ons­han­deln ent­wi­ckel­ten Grund­sät­zen 1. Danach bedarf es einer Auf­ga­be der han­deln­den Stel­le und der Ein­hal­tung der Zustän­dig­keits­gren­zen. Außer­dem darf die Infor­ma­ti­on weder unsach­lich noch unzu­tref­fend noch aus sons­ti­gen Grün­den unver­hält­nis­mä­ßig und in der Ziel­set­zung und in ihren Wir­kun­gen kein Ersatz für eine staat­li­che Maß­nah­me sein, die als Grund­rechts­ein­griff zu qua­li­fi­zie­ren wäre. Lie­gen die­se Vor­aus­set­zun­gen vor, ist die Such­mel­dung auch nicht des­halb rechts­wid­rig, weil sie nicht auf einer aus­drück­li­chen gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung beruht.

Eröff­nung des Ver­wal­tungs­rechts­wegs[↑]

Hin­sicht­lich der Zuläs­sig­keit des ein­ge­schla­ge­nen Rechts­wegs prüft das Gericht, das über ein Rechts­mit­tel gegen eine Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che ent­schei­det, nach § 17a Abs. 5 GVG nicht, ob der beschrit­te­ne Rechts­weg zuläs­sig ist. Die­ses Über­prü­fungs­ver­bot gilt aller­dings nicht, wenn das Gericht ers­ter Instanz ent­ge­gen § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG über die Zuläs­sig­keit des Rechts­wegs trotz Rüge nicht vor­ab durch Beschluss ent­schie­den hat 2.

Die Kla­ge rich­tet sich wei­ter­hin gegen das beklag­te Land (hier: Sach­sen-Anhalt). Dass die Auf­ga­ben der Koor­di­nie­rungs­stel­le inzwi­schen von einer rechts­fä­hi­gen Stif­tung des bür­ger­li­chen Rechts fort­ge­führt wer­den, hat kei­nen gesetz­li­chen Par­tei­wech­sel auf Beklag­ten­sei­te zur Fol­ge. Soweit in ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren auch in Fäl­len eines behörd­li­chen Zustän­dig­keits­wech­sels 3 oder einer son­der­ge­setz­lich ange­ord­ne­ten Funk­ti­ons­nach­fol­ge 4 ein von Amts wegen zu berück­sich­ti­gen­der Par­tei­wech­sel ange­nom­men wird, beruht dies auf der Exklu­si­vi­tät gesetz­lich gere­gel­ter Zustän­dig­keits­zu­wei­sun­gen. Hier­mit ist die Über­tra­gung der Auf­ga­ben der Koor­di­nie­rungs­stel­le auf eine pri­va­te Stif­tung nicht ver­gleich­bar. Sie ähnelt man­gels gesetz­li­cher Rechts­grund­la­ge einer gewill­kür­ten Rechts­nach­fol­ge, die nicht kraft Geset­zes zu einer Ver­än­de­rung in der Zusam­men­set­zung des Krei­ses der Pro­zess­be­tei­lig­ten führt.

Kein Ent­zug gericht­li­cher Kon­trol­le[↑]

Die begehr­te Löschung in der Lost Art-Daten­bank ist nicht auf einen gerichts- bzw. jus­tiz­frei­en Hoheits­akt gerich­tet, der einer gericht­li­chen Kon­trol­le gene­rell ent­zo­gen ist. Eine Prü­fung die­ser Fra­ge unter­fällt nicht dem Ver­bot des § 17a Abs. 5 GVG, da es nicht dar­um geht, wel­ches Gericht zustän­dig ist, son­dern ob der Streit jeg­li­cher gericht­li­cher Kon­trol­le ent­zo­gen ist.

Als Teil der Exe­ku­ti­ve ist die Koor­di­nie­rungs­stel­le – wie jede ande­re staat­li­che Stel­le – an Recht und Gesetz, ins­be­son­de­re an die Grund­rech­te, gebun­den (Art. 1 Abs. 3, Art.20 Abs. 3 GG) und ihr Han­deln unter­liegt der gericht­li­chen Kon­trol­le (Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG). Danach hat der Bür­ger einen Anspruch auf einen mög­lichst wir­kungs­vol­len Rechts­schutz gegen Akte der öffent­li­chen Gewalt, soweit die­se in sei­ne Rech­te ein­grei­fen 5. Das Grund­ge­setz kennt – von engen Aus­nah­men abge­se­hen (vgl. etwa Art. 10 Abs. 2 Satz 2 und Art. 44 Abs. 4 GG) – grund­sätz­lich kei­ne staat­li­chen Akte, die die­ser gericht­li­chen Kon­trol­le gene­rell ent­zo­gen sind. Ent­ge­gen der vom Beklag­ten ver­tre­te­nen Auf­fas­sung ist damit auch gegen staats­lei­ten­de Akte Rechts­schutz zu gewäh­ren, wenn und soweit sie sub­jek­tiv-öffent­li­che Rech­te Ein­zel­ner tan­gie­ren; eine ande­re Fra­ge ist die nach der gericht­li­chen Kon­troll­dich­te bei der Über­prü­fung sol­cher Akte.

Gegen­tei­li­ges ergibt sich hier weder aus der Art der von der Koor­di­nie­rungs­stel­le aus­ge­üb­ten Tätig­keit noch aus ihrer inne­ren Struk­tur. In der Lost Art Inter­net-Daten­bank wer­den Such- und Fund­mel­dun­gen Drit­ter doku­men­tiert. Auch wenn für deren Rich­tig­keit kei­ne Gewähr über­nom­men wird, ent­schei­det über die Ein­tra­gung und Löschung einer Mel­dung allein der Betrei­ber der Daten­bank nach einer eige­nen Plau­si­bi­li­täts­prü­fung (vgl. die Grund­sät­ze der Koor­di­nie­rungs­stel­le zur Ein­tra­gung und zur Löschung von Mel­dun­gen zu Kul­tur­gü­tern). Dass die Arbeit der Koor­di­nie­rungs­stel­le nach der Bund-Län­der-Ver­ein­ba­rung über die Koor­di­nie­rungs­stel­le vom 15.09.2009 von einem Fach­bei­rat beglei­tet wird, alle Grund­satz­ent­schei­dun­gen von einem Kura­to­ri­um getrof­fen wer­den und die Koor­di­nie­rungs­stel­le intern an die Beschlüs­se die­ser bei­den Gre­mi­en gebun­den ist, trägt vor allem dem Umstand Rech­nung, dass es sich um eine von meh­re­ren Trä­gern staat­li­cher Gewalt finan­zier­te Ein­rich­tung han­delt, deren Tätig­keit zudem nicht auf kon­kre­ten gesetz­li­chen Vor­ga­ben beruht.

Rechts­schutz­be­dürf­nis[↑]

Das Gericht darf die Gewäh­rung von Rechts­schutz nur ver­wei­gern, wenn ein recht­lich aner­ken­nens­wer­tes Inter­es­se an der erstreb­ten gericht­li­chen Ent­schei­dung unter kei­nem denk­ba­ren Gesichts­punkt in Betracht kommt. Dabei ist ein stren­ger Maß­stab anzu­le­gen 6.

Ein Vor­ge­hen der Klä­ge­rin gegen die Daten­bank­be­trei­be­rin auf dem Zivil­rechts­weg wür­de ange­sichts der mit der Eigen­tums­fra­ge ver­bun­de­nen tat­säch­li­chen und recht­li­chen Schwie­rig­kei­ten kei­ne ein­deu­tig vor­zugs­wür­di­ge Alter­na­ti­ve dar­stel­len. Zudem wäre ein sol­cher Rechts­streit nicht not­wen­di­ger­wei­se vor einem deut­schen Gericht aus­zu­tra­gen. Nach den von der Koor­di­nie­rungs­stel­le auf­ge­stell­ten Grund­sät­zen begrün­det aber nur eine inlän­di­sche Gerichts­ent­schei­dung einen Löschungs­an­spruch.

Es kann auch nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen wer­den, dass die begehr­te Löschung der Klä­ge­rin einen recht­lich aner­ken­nens­wer­ten Vor­teil bräch­te. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass sich die Kla­ge gegen das Land Sach­sen-Anhalt rich­tet, die Daten­bank seit Anfang 2015 aber nicht mehr von der beim dor­ti­gen Kul­tus­mi­nis­te­ri­um ange­sie­del­ten Koor­di­nie­rungs­stel­le, son­dern von einer Stif­tung des bür­ger­li­chen Rechts betrie­ben wird. Dadurch kann das auf einen Realakt gerich­te­te Begeh­ren inzwi­schen zwar nur noch von der Stif­tung erfüllt wer­den. Die Rechts­kraft eines ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Urteils erstreckt sich nach § 121 VwGO aber auch auf die Rechts­nach­fol­ger der Betei­lig­ten. Hier­durch wird in zeit­li­cher Hin­sicht auch gebun­den, wer schon vor Ein­tritt der Rechts­kraft, aber nach Rechts­hän­gig­keit in das streit­be­fan­ge­ne Recht nach­folgt (§ 173 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 1 ZPO). Folg­lich könn­te ein statt­ge­ben­des Urteil nach Titel­um­schrei­bung gegen­über der Stif­tung voll­streckt wer­den. Die Ver­ein­ba­rung vom Janu­ar 2010 lässt das Rechts­schutz­be­dürf­nis eben­falls nicht ent­fal­len, nach­dem der dar­in ver­ein­bar­te Ver­stei­ge­rungs­ter­min fehl­ge­schla­gen und offen ist, wel­che Rechts­bin­dun­gen sich hier­aus für die Klä­ge­rin erge­ben. Der Ein­wand der Bei­gela­de­nen, dass durch eine Löschung der bestehen­de Raub­kunst­ver­dacht nicht ent­fal­len wür­de, ändert eben­falls nichts dar­an, dass die Klä­ge­rin ein recht­lich aner­ken­nens­wer­tes Inter­es­se an der Löschung der ihrer Auf­fas­sung nach rechts­wid­ri­gen und einer Ver­äu­ße­rung ent­ge­gen­ste­hen­den Ein­tra­gung hat.

Anspruch auf Löschung in der Lost Art-Daten­bank[↑]

Als Anspruchs­grund­la­ge für das Löschungs­be­geh­ren kommt nur ein all­ge­mei­ner öffent­lich-recht­li­cher Fol­gen­be­sei­ti­gungs­an­spruch in Betracht. Die­ser Anspruch ent­steht, wenn durch einen hoheit­li­chen Ein­griff in ein sub­jek­ti­ves Recht ein noch andau­ern­der rechts­wid­ri­ger Zustand geschaf­fen wor­den ist. Der Anspruch ist nicht auf Fäl­le beschränkt, in denen ein rechts­wid­ri­ger Ver­wal­tungs­akt vor­zei­tig voll­zo­gen wur­de; er gilt bei rechts­wid­ri­gen Beein­träch­ti­gun­gen jeder Art, auch sol­chen durch schlich­tes Ver­wal­tungs­han­deln (Ver­wal­tungs­re­alakt). Gerich­tet ist der Fol­gen­be­sei­ti­gungs­an­spruch auf die Wie­der­her­stel­lung eines recht­mä­ßi­gen Zustands; zu besei­ti­gen sind alle der han­deln­den Behör­de zuzu­rech­nen­den rechts­wid­ri­gen Fol­gen ihrer Amts­hand­lun­gen 7.

a es sich bei dem Fol­gen­be­sei­ti­gungs­an­spruch um einen auch aus dem Grund­ge­setz – ins­be­son­de­re aus den jeweils berühr­ten Grund­rech­ten und dem Rechts­staats­prin­zip – abge­lei­te­ten Rechts­satz han­delt, ist die Fol­gen­be­sei­ti­gung als Grund­satz und Anspruch Bestand­teil des Bun­des­rechts und damit nach § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO revi­si­bel 8.

Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung als öffent­lich-recht­li­ches Ver­wal­tungs­han­deln[↑]

Die Ein­tra­gung und Löschung von Mel­dun­gen zu Kul­tur­gü­tern auf der Inter­net­sei­te www.lostart.de durch die Koor­di­nie­rungs­stel­le Mag­de­burg ist Teil des staat­li­chen Infor­ma­ti­ons­han­delns im Rah­men der Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben. Uner­heb­lich ist, dass für die inhalt­li­che Rich­tig­keit der von drit­ter Sei­te über­mit­tel­ten Such- und Fund­mel­dun­gen kei­ne Ver­ant­wor­tung über­nom­men wird. Denn Ein­tra­gun­gen erfol­gen aus­schließ­lich nach eige­nen, von der Koor­di­nie­rungs­stel­le auf­ge­stell­ten Grund­sät­zen. Danach fin­det vor der Ein­stel­lung einer Mel­dung eine Plau­si­bi­li­täts­prü­fung statt, die ins­be­son­de­re die Anga­ben des Mel­ders zum Objekt, zur Ver­lust­ge­schich­te und zu sei­ner Per­son umfasst. Die Behand­lung kon­kur­rie­ren­der Mel­dun­gen und die Löschung von Mel­dun­gen unter­lie­gen eben­falls eige­nen, von der Koor­di­nie­rungs­stel­le auf­ge­stell­ten Regeln. Damit han­delt es sich bei der Lost Art Inter­net-Daten­bank nicht ledig­lich um eine der Öffent­lich­keit zur frei­en Ver­fü­gung gestell­te Platt­form, für deren Inhalt kei­ner­lei staat­li­che Ver­ant­wor­tung über­nom­men wird.

Rechts­wid­ri­ges Nicht­lö­schen der Such­mel­dung[↑]

Das Nicht­lö­schen der Such­mel­dung hat vor­lie­gend aber kei­nen rechts­wid­ri­gen Zustand zur Fol­ge. Bei der von der Koor­di­nie­rungs­stel­le betrie­be­nen Inter­net-Daten­bank han­delt es sich um eine öffent­li­che Ein­rich­tung im untech­ni­schen Sin­ne, die der All­ge­mein­heit im Rah­men ihres Wid­mungs­zwecks zur Ver­fü­gung steht. Das Han­deln der Koor­di­nie­rungs­stel­le kann daher gericht­lich nur dar­auf über­prüft wer­den, ob es sich im Rah­men die­ses Wid­mungs­zwecks hält und mit höher­ran­gi­gem Recht, ins­be­son­de­re den Grund­rech­ten, zu ver­ein­ba­ren ist.

Die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung hält sich im Rah­men des Wid­mungs­zwecks der Daten­bank. Danach ist der Zweck einer wegen Raub­kunst­ver­dachts auf­ge­nom­me­nen Such­mel­dung nicht schon mit dem Auf­fin­den des gesuch­ten Kul­tur­guts erreicht, wenn über des­sen end­gül­ti­ges Schick­sal noch kei­ne Klar­heit besteht. Die gegen­tei­li­ge Annah­me des Beru­fungs­ge­richts, der Zweck der Such­lis­te bestehe allein dar­in, Betrof­fe­ne bei der Suche nach ver­schol­le­ner Raub­kunst zu unter­stüt­zen, beruht auf einer zu schma­len Tat­sa­chen­grund­la­ge und genügt damit nicht den Anfor­de­run­gen an die rich­ter­li­che Über­zeu­gungs­bil­dung. Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist das Gericht ver­pflich­tet, bei sei­ner frei­en Über­zeu­gungs­bil­dung das Gesamt­ergeb­nis des Ver­fah­rens zu berück­sich­ti­gen. Es darf also nicht in der Wei­se ver­fah­ren, dass es ein­zel­ne erheb­li­che Tat­sa­chen oder Beweis­ergeb­nis­se nicht zur Kennt­nis nimmt oder nicht in Erwä­gung zieht. Ein Ver­stoß gegen die­ses Gebot liegt vor, wenn ein Gericht von einem unrich­ti­gen oder unvoll­stän­di­gen Sach­ver­halt aus­geht, es ins­be­son­de­re Umstän­de über­geht, deren Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit sich ihm hät­te auf­drän­gen müs­sen. In sol­chen Fäl­len fehlt es an einer trag­fä­hi­gen Grund­la­ge für die inne­re Über­zeu­gungs­bil­dung des Gerichts und zugleich für die Über­prü­fung sei­ner Ent­schei­dung dar­auf­hin, ob die Gren­ze einer objek­tiv will­kürfrei­en, die Natur- und Denk­ge­set­ze sowie all­ge­mei­ne Erfah­rungs­sät­ze beach­ten­den Wür­di­gung über­schrit­ten ist. Ob das Gericht auf einer zu schma­len Tat­sa­chen­grund­la­ge ent­schie­den hat, ist grund­sätz­lich eine dem mate­ri­el­len Recht zuzu­ord­nen­de Fra­ge der Tat­sa­chen- und Beweis­wür­di­gung 9.

Dabei ist im Ansatz davon aus­zu­ge­hen, dass man­gels ein­fach­ge­setz­li­cher Vor­ga­ben zur Bestim­mung des Zwecks der in der Daten­bank ent­hal­te­nen Such­lis­te die vom Trä­ger bzw. den Trä­gern der Ein­rich­tung hier­zu abge­ge­be­nen Wil­lens­er­klä­run­gen her­an­zu­zie­hen sind. In die­sem Zusam­men­hang ist u.a. zu ver­wei­sen auf die der Errich­tung der Koor­di­nie­rungs­stel­le zugrun­de lie­gen­de Bund-Län­der-Ver­ein­ba­rung vom 15.09.2009, die ihrer­seits Bezug nimmt auf die auf der Washing­to­ner Kon­fe­renz über Ver­mö­gens­wer­te aus der Zeit des Holo­caust vom 03.12 1998 auf­ge­stell­ten "Grund­sät­ze in Bezug auf Kunst­wer­ke, die von den Natio­nal­so­zia­lis­ten beschlag­nahmt wur­den" (Washing­to­ner Grund­sät­ze).

Für den Wid­mung­s­ze­weck kommt es jedoch nicht nur auf die von den Trä­gern bei Errich­tung der Koor­di­nie­rungs­stel­le abge­ge­be­nen Erklä­run­gen ankommt. Denn der Wid­mungs­zweck kann auch durch nach­träg­li­che Wil­lens­be­kun­dun­gen wei­ter aus­ge­stal­tet wer­den. Daher sind bei der Zweck­be­stim­mung bei der Zweck­be­stim­mung auch die von der Koor­di­nie­rungs­stel­le mit Zustim­mung ihrer Trä­ger auf­ge­stell­ten Grund­sät­ze über die Ein­tra­gung und Löschung von Mel­dun­gen mit­ein­zu­be­zie­hen.

Eine am wirk­li­chen Wil­len (vgl. § 133 BGB) ori­en­tier­te Aus­le­gung ergibt, dass der Zweck einer wegen Raub­kunst­ver­dachts auf­ge­nom­me­nen Such­mel­dung nicht schon mit dem Auf­fin­den des gesuch­ten Kul­tur­guts erfüllt ist. Nach der Bund-Län­der-Ver­ein­ba­rung von 2009 zählt zu den Auf­ga­ben der Koor­di­nie­rungs­stel­le u.a. die Doku­men­ta­ti­on von Such- und Fund­mel­dun­gen des In- und Aus­lan­des zu NS-ver­fol­gungs­be­dingt ent­zo­ge­nen Kul­tur­gü­tern zur Prä­sen­ta­ti­on in www.lostart.de. Eine Beschrän­kung der Ver­öf­fent­li­chung von Such­mel­dun­gen auf Kul­tur­gü­ter, deren Auf­ent­halts­ort dem Suchen­den unbe­kannt ist, ist dem nicht zu ent­neh­men. Sie wäre auch nicht mit der in der Prä­am­bel aus­drück­lich her­vor­ge­ho­be­nen his­to­ri­schen Ver­ant­wor­tung in Form der Zustim­mung zu den Washing­to­ner Grund­sät­zen von 1998 zu ver­ein­ba­ren. Danach sol­len Kunst­wer­ke, die von den Natio­nal­so­zia­lis­ten beschlag­nahmt und in der Fol­ge nicht zurück­er­stat­tet wur­den, nicht nur iden­ti­fi­ziert wer­den (Ziff. 1), viel­mehr sol­len die Vor­kriegs­ei­gen­tü­mer und ihre Erben auch zum "Anmel­den ihrer Ansprü­che ermu­tigt" (Ziff. 7) und beim "Fin­den einer gerech­ten und fai­ren Lösung unter­stützt" wer­den (Ziff. 8). Dem wider­sprä­che es, Such­mel­dun­gen nach dem Auf­fin­den eines Wer­kes zu löschen, bevor es zwi­schen dem Besit­zer und – mög­li­cher­wei­se kon­kur­rie­ren­den – Vor­kriegs­ei­gen­tü­mern und ihren Erben zu einer Eini­gung über das wei­te­re Schick­sal des Wer­kes oder zumin­dest einer ver­bind­li­chen Klä­rung der Eigen­tums­fra­ge gekom­men ist. Dies bestä­ti­gen auch die von der Koor­di­nie­rungs­stel­le mit Zustim­mung ihrer Trä­ger auf­ge­stell­ten Grund­sät­ze zur Ein­tra­gung und Löschung von Mel­dun­gen, die den Wid­mungs­zweck der Daten­bank wei­ter aus­ge­stal­ten. Danach ist für eine Löschung erfor­der­lich, dass der Mel­der hier­zu auf­for­dert, die Plau­si­bi­li­tät einer Mel­dung grund­le­gend erschüt­tert ist oder ein Drit­ter nach Fest­stel­lung sei­nes Eigen­tums durch rechts­kräf­ti­ges Urteil eines deut­schen Gerichts eine Löschung wünscht. Die­ser Aus­ge­stal­tung der Grün­de für die Löschung einer Mel­dung ist eben­falls zu ent­neh­men, dass der Zweck nicht schon mit dem Auf­fin­den eines gesuch­ten Gegen­stands erreicht ist, wenn über des­sen end­gül­ti­ges Schick­sal noch kei­ne Klar­heit besteht. Ob die Daten­bank dar­über hin­aus noch wei­ter­ge­hen­den Zwe­cken dient, bedarf kei­ner Ent­schei­dung.

Besteht der Zweck der Such­lis­te nicht allein im Auf­su­chen NS-ver­fol­gungs­be­dingt ent­zo­ge­ner Kul­tur­gü­ter, son­dern soll durch die Ver­öf­fent­li­chung einer Such­mel­dung auch eine ein­ver­nehm­li­che Lösung zwi­schen den Betei­lig­ten geför­dert wer­den, ist ent­ge­gen der Annah­me des Beru­fungs­ge­richts der Zweck der streit­ge­gen­ständ­li­chen Such­mel­dung hier noch nicht erfüllt, ohne dass es dar­auf ankommt, ob die Bei­gela­de­nen hin­rei­chend Gele­gen­heit zur Siche­rung etwai­ger Ansprü­che hat­ten. Zweck­er­rei­chung ist auch nicht mit der zwi­schen dem Besit­zer, der Klä­ge­rin und den Mit­glie­der der Erben­ge­mein­schaft O. geschlos­se­nen Ver­wer­tungs­ver­ein­ba­rung ein­ge­tre­ten, da die­se ohne Mit­wir­kung der Bei­gela­de­nen zustan­de gekom­men ist. Uner­heb­lich ist auch, ob die Bei­gela­de­nen – wie vom Ver­wal­tungs­ge­richt ange­nom­men – mög­li­cher­wei­se nur Zweit­ge­schä­dig­te sind, denn der Zweck der Daten­bank besteht in der Doku­men­ta­ti­on und nicht in der recht­li­chen Bewer­tung NS-ver­fol­gungs­be­ding­ter Ver­lus­te.

Die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung ist auch mit höher­ran­gi­gem Recht ver­ein­bar. Man­gels ein­fach­ge­setz­li­cher Vor­ga­ben ist hier ins­be­son­de­re ein Ver­stoß gegen die Grund­rech­te zu prü­fen.

Als mög­li­cher­wei­se betrof­fe­ne Grund­rech­te kom­men – mit Blick auf die mit einer Such­mel­dung ver­bun­de­nen tat­säch­li­chen Absatz­schwie­rig­kei­ten – nur die Berufs­frei­heit (Art. 12 Abs. 1 GG) und die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit (Art. 2 Abs. 1 GG) in Betracht. Art. 14 Abs. 1 GG schei­det schon des­halb aus, weil der Schutz­be­reich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Eigen­tums­ga­ran­tie durch die Ver­öf­fent­li­chung nicht berührt ist 10. Glei­ches gilt für das aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG her­ge­lei­te­te Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung 11, da die Koor­di­nie­rungs­stel­le im vor­lie­gen­den Fall wegen der kon­kur­rie­ren­den Mel­dun­gen kei­ne per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten ver­öf­fent­licht hat. Ob in Bezug auf die Klä­ge­rin Art. 2 Abs. 1 GG oder aber Art. 12 Abs. 1 GG als spe­zi­el­le­re Norm her­an­zu­zie­hen ist, bedarf kei­ner Ent­schei­dung, da die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung für die von ihr in ihren wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen nach­tei­lig Betrof­fe­nen weder nach der einen noch nach der ande­ren Norm zu einem – dem Vor­be­halt des Geset­zes unter­lie­gen­den – Grund­rechts­ein­griff führt.

Für die Fra­ge der Ver­ein­bar­keit mit höher­ran­gi­gem Recht sind die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für Grund­rechts­ver­let­zun­gen durch staat­li­ches Infor­ma­ti­ons­han­deln ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze her­an­zu­zie­hen. Danach ist nicht jedes staat­li­che Infor­ma­ti­ons­han­deln und nicht jede Teil­ha­be des Staa­tes am Pro­zess öffent­li­cher Mei­nungs­bil­dung als ein Grund­rechts­ein­griff zu bewer­ten 12. Auch wenn Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen durch staat­li­ches Infor­ma­ti­ons­han­deln nicht die Vor­aus­set­zun­gen eines Ein­griffs im klas­si­schen Sin­ne erfül­len, weil sie ins­be­son­de­re nicht auf einer unmit­tel­ba­ren Rege­lungs­wir­kung beru­hen 13, kann staat­li­ches Infor­ma­ti­ons­han­deln aber zu mit­tel­bar-fak­ti­schen Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen füh­ren 14. Markt­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen des Staa­tes beein­träch­ti­gen aber nicht den Gewähr­leis­tungs­be­reich des Art. 12 Abs. GG, sofern der Ein­fluss auf wett­be­werbs­recht­li­che Fak­to­ren ohne Ver­zer­rung der Markt­ver­hält­nis­se nach Maß­ga­be der recht­li­chen Vor­ga­ben für staat­li­ches Infor­ma­ti­ons­han­deln erfolgt. Danach setzt die Ver­brei­tung staat­li­cher Infor­ma­tio­nen eine Auf­ga­be der han­deln­den Stel­le und die Ein­hal­tung der Zustän­dig­keits­gren­zen vor­aus. Außer­dem sind die Anfor­de­run­gen an die Rich­tig­keit und Sach­lich­keit der Infor­ma­ti­on zu beach­ten, und die staat­li­che Infor­ma­ti­ons­tä­tig­keit darf in ihrer Ziel­set­zung und in ihren Wir­kun­gen kein Ersatz für eine staat­li­che Maß­nah­me sein, die als Grund­rechts­ein­griff zu qua­li­fi­zie­ren wäre 15. Auch im nicht­wirt­schaft­li­chen Bereich besteht eine aus der Staats­lei­tung abge­lei­te­te Ermäch­ti­gung zum Infor­ma­ti­ons­han­deln, wenn sich das Infor­ma­ti­ons­han­deln im Rah­men der Infor­ma­ti­ons­kom­pe­tenz hält und die Betrof­fe­nen nicht unver­hält­nis­mä­ßig in ihren Grund­rech­ten beein­träch­tigt 16. Lie­gen die­se Vor­aus­set­zun­gen vor, ist das Infor­ma­ti­ons­han­deln von der staat­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung auch dann gedeckt, wenn es mit einer mit­tel­bar-fak­ti­schen Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung ver­bun­den ist. Denn die Zuwei­sung einer Auf­ga­be berech­tigt grund­sätz­lich zur Infor­ma­ti­ons­tä­tig­keit im Rah­men der Wahr­neh­mung die­ser Auf­ga­be, auch wenn dadurch mit­tel­bar-fak­ti­sche Beein­träch­ti­gun­gen her­bei­ge­führt wer­den kön­nen. Der Vor­be­halt des Geset­zes ver­langt in die­sem Fall kei­ne dar­über hin­aus­ge­hen­de beson­de­re Ermäch­ti­gung durch den Gesetz­ge­ber 17.

Bei der Tätig­keit der Koor­di­nie­rungs­stel­le han­delt es sich um eine staat­li­che Auf­ga­be. Sie beruht auf der Bund-Län­der-Ver­ein­ba­rung von 2009. Die Such­mel­dung hält sich im Rah­men der der Koor­di­nie­rungs­stel­le danach zuge­wie­se­nen Doku­men­ta­ti­ons- und Infor­ma­ti­ons­auf­ga­be. Die Befug­nis zu staat­li­chem Han­deln ergibt sich im Infor­ma­ti­ons­be­reich zudem aus der der Staats­lei­tung zuzu­rech­nen­den Öffent­lich­keits­ar­beit. Die­se umfasst auch die Ver­brei­tung von Infor­ma­tio­nen, um auf die­sem Wege die Öffent­lich­keit über wich­ti­ge Vor­gän­ge zu unter­rich­ten und die Bür­ger zur eigen­ver­ant­wort­li­chen Mit­wir­kung bei der Bewäl­ti­gung von Pro­ble­men zu befä­hi­gen 18. Ange­sichts der his­to­ri­schen Ver­ant­wor­tung Deutsch­lands besteht ein gesamt­ge­sell­schaft­li­ches Inter­es­se an der Ver­öf­fent­li­chung von Infor­ma­tio­nen zu Kul­tur­gü­tern, bei denen ein Raub­kunst­ver­dacht besteht, um auf die­sem Weg inter­es­sier­te Bür­ger zu einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Mit­wir­kung an der Bewäl­ti­gung der bis heu­te fort­dau­ern­den rechts­wid­ri­gen Fol­gen des NS-Regimes zu befä­hi­gen. Ob dar­über hin­aus auch die Ver­öf­fent­li­chung end­gül­tig abge­wi­ckel­ter Ver­lust­vor­gän­ge von der staat­li­chen Infor­ma­ti­ons­be­fug­nis umfasst wäre, bedarf kei­ner Ent­schei­dung.

Das Infor­ma­ti­ons­han­deln der Koor­di­nie­rungs­stel­le ver­stößt nicht gegen die föde­ra­le Kom­pe­tenz­ord­nung 19. Da die Tätig­keit der Koor­di­nie­rungs­stel­le sowohl der Durch­set­zung von Wie­der­gut­ma­chungs­in­ter­es­sen als auch dem Kul­tur­gü­ter­schutz dient, besteht sowohl auf Bun­des- als auch auf Lan­des­ebe­ne eine aus der föde­ra­len Auf­ga­ben­zu­wei­sung abge­lei­te­te Befug­nis zum Infor­ma­ti­ons­han­deln. Bestehen inso­weit par­al­le­le Kom­pe­ten­zen, ist es mit Blick auf die föde­ra­le Kom­pe­tenz­ord­nung nicht zu bean­stan­den, dass die Koor­di­nie­rungs­stel­le nach der Bund-Län­der-Ver­ein­ba­rung vom Bund und den Län­dern gemein­sam finan­ziert wird, das Infor­ma­ti­ons­han­deln recht­lich aber nur vom Beklag­ten wahr­ge­nom­men wird.

Die streit­ge­gen­ständ­li­che Ver­öf­fent­li­chung ist weder unsach­lich noch unzu­tref­fend. Dabei kommt es bei der Fra­ge der inhalt­li­chen Rich­tig­keit nicht dar­auf an, ob den Rechts­vor­gän­gern der Bei­gela­de­nen das Gemäl­de tat­säch­lich NS-ver­fol­gungs­be­dingt abhan­den­ge­kom­men ist. Denn die Ver­öf­fent­li­chung von Such­mel­dun­gen in der Lost Art Inter­net-Daten­bank erschöpft sich in der Doku­men­ta­ti­on von Mel­dun­gen Drit­ter, die vom Betrei­ber ledig­lich einer gro­ben Plau­si­bi­li­täts­prü­fung unter­zo­gen wer­den. Die inhalt­li­che Rich­tig­keit des von drit­ter Sei­te durch eine Such­mel­dung erho­be­nen Raub­kunst­ver­dachts ist daher nicht Gegen­stand der staat­li­chen Infor­ma­ti­on. Folg­lich kommt es – abge­se­hen von Fäl­len evi­den­ter Unrich­tig­keit – nicht dar­auf an, ob die der Ver­lust­mel­dung zugrun­de geleg­ten Tat­sa­chen rich­tig sind und der Mel­der hier­aus zutref­fen­de recht­li­che Schluss­fol­ge­run­gen gezo­gen hat. Das Ziel der Daten­bank liegt nicht in der Aner­ken­nung und/​oder Zuord­nung von Rück­ga­be­an­sprü­chen; über die Ver­öf­fent­li­chung von Such- und Fund­mel­dun­gen sol­len Vor­kriegs­ei­gen­tü­mer bzw. deren Erben und heu­ti­ge Besit­zer nur zusam­men­ge­führt und beim Fin­den einer fai­ren und gerech­ten Lösung unter­stützt wer­den.

Die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung ist in Bezug auf die von ihr in ihren wirt­schaft­li­chen Inter­es­sen nach­tei­lig betrof­fe­nen Per­so­nen und deren Grund­rech­te auch nicht aus sons­ti­gen Grün­den unver­hält­nis­mä­ßig. Sie ver­folgt mit der Unter­stüt­zung der Bei­gela­de­nen, die plau­si­bel gel­tend gemacht haben, dass ihren Rechts­vor­gän­gern das Gemäl­de NS-ver­fol­gungs­be­dingt ent­zo­gen wor­den ist, bis zu einer end­gül­ti­gen Klä­rung der Eigen­tums­fra­ge und etwai­ger Her­aus­ga­be­an­sprü­che mit Blick auf die his­to­ri­sche Ver­ant­wor­tung Deutsch­lands, sei­ner Zustim­mung zu den Washing­to­ner Grund­sät­zen und dem Bemü­hen, die­se mit Hil­fe der Lost Art Inter­net-Daten­bank tat­säch­lich umzu­set­zen, einen legi­ti­men Zweck. Zur Errei­chung die­ses Zwecks ist die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung bis zu einer end­gül­ti­gen Klä­rung geeig­net und erfor­der­lich. Ins­be­son­de­re ist nicht ersicht­lich, dass der Zweck der Daten­bank durch eine ande­re weni­ger belas­ten­de, aber gleich effek­ti­ve Form staat­li­cher Infor­ma­ti­on hät­te erreicht wer­den kön­nen. Schließ­lich fehlt es auch nicht an der Ange­mes­sen­heit, da die Betei­lig­ten die Mög­lich­keit haben, eine end­gül­ti­ge Klä­rung ggf. auf dem Zivil­rechts­weg her­bei­zu­füh­ren.

Die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung ist auch nicht des­halb rechts­wid­rig, weil sie nicht auf einer gesetz­li­chen Grund­la­ge beruht. Unab­hän­gig von der Befug­nis staat­li­cher Stel­len zum Infor­ma­ti­ons­han­deln wird der Gewähr­leis­tungs­be­reich der hier­von betrof­fe­nen Grund­rech­te dann beein­träch­tigt, wenn sich das Han­deln nicht auf die Ver­öf­fent­li­chung von Infor­ma­tio­nen beschränkt, auf deren Grund­la­ge die Nut­zer der staat­li­chen Infor­ma­ti­ons­quel­le eigen­be­stimm­te, an ihren Inter­es­sen aus­ge­rich­te­te Ent­schei­dun­gen tref­fen kön­nen. Ins­be­son­de­re kann staat­li­che Infor­ma­ti­ons­tä­tig­keit den Gewähr­leis­tungs­be­reich der betrof­fe­nen Grund­rech­te beein­träch­ti­gen, wenn sie in der Ziel­set­zung und in ihren Wir­kun­gen Ersatz für eine staat­li­che Maß­nah­me ist, die als Grund­rechts­ein­griff im klas­si­schen Sin­ne zu qua­li­fi­zie­ren wäre. Durch die Wahl eines sol­chen funk­tio­na­len Äqui­va­lents eines Ein­griffs kön­nen die beson­de­ren Bin­dun­gen der Rechts­ord­nung ein­schließ­lich des Erfor­der­nis­ses einer gesetz­li­chen Grund­la­ge nicht umgan­gen wer­den; viel­mehr müs­sen in die­sen Fäl­len die für einen Grund­rechts­ein­griff maß­ge­ben­den recht­li­chen Anfor­de­run­gen erfüllt sein 20.

In die­sem Sin­ne stellt die Auf­recht­hal­tung der Such­mel­dung kein funk­tio­na­les Äqui­va­lent für einen (fina­len) Grund­rechts­ein­griff dar. Der Infor­ma­ti­ons­ge­halt der Mel­dung beschränkt sich auf die Doku­men­ta­ti­on des von drit­ter Sei­te geäu­ßer­ten Ver­dachts, dass es sich bei dem Gemäl­de um Raub­kunst han­de­le. Auf der Grund­la­ge die­ser Infor­ma­ti­on kön­nen die Nut­zer der Daten­bank eigen­be­stimm­te und an ihren Inter­es­sen aus­ge­rich­te­te Ent­schei­dun­gen tref­fen, etwa ob sie als Besit­zer des Bil­des zur frei­wil­li­gen Rück­ga­be oder zur Mit­wir­kung an einer ande­ren Lösung bereit sind oder ob sie als Auk­ti­ons­haus oder Kauf­in­ter­es­sent trotz des bestehen­den Ver­dachts und der damit ver­bun­de­nen Risi­ken das Gemäl­de zur Ver­stei­ge­rung anneh­men bzw. erwer­ben wol­len. Die Such­mel­dung hat hin­ge­gen kei­ner­lei Aus­wir­kun­gen auf die Eigen­tums­zu­ord­nung, die Ver­fü­gungs­be­fug­nis und das Bestehen etwai­ger Rück­ga­be­an­sprü­che. Die­se Fra­gen müs­sen im Streit­fall zwi­schen den Betei­lig­ten auf dem Zivil­rechts­weg geklärt wer­den. Etwai­ge Aus­wir­kun­gen auf den Markt­wert und die Ver­käuf­lich­keit des Bil­des erge­ben sich pri­mär aus der von den Bei­gela­de­nen gel­tend gemach­ten Ver­lust­ge­schich­te. Der sich dar­aus erge­ben­de "Makel" wird durch die Auf­recht­erhal­tung der Ein­tra­gung in der Such­lis­te nur publik gemacht. Er wür­de durch eine Löschung nicht ent­fal­len und könn­te von den Bei­gela­de­nen auf ande­rem Wege – auch öffent­lich­keits­wirk­sam – wei­ter­ver­folgt wer­den. Inso­weit unter­schei­det sich der Fall von dem der "E-Ziga­ret­ten-Ent­schei­dung" des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts für das Land Nord­rhein-West­fa­len in Müns­ter 21 zugrun­de lie­gen­den Sach­ver­halt, der eine minis­te­ri­el­le War­nung vor dem Ver­kauf von E‑Zigaretten betraf, bei der sich die ver­bots­ähn­li­che Wir­kung u.a. dar­aus ergab, dass Han­del und Ver­kauf der Ware als Rechts­ver­stoß qua­li­fi­ziert wor­den war, der auch schwer­wie­gen­de straf­recht­li­che Kon­se­quen­zen nach sich zie­hen kön­ne.

Die Not­wen­dig­keit einer gesetz­li­chen Grund­la­ge ergibt sich auch nicht aus der von der Klä­ge­rin her­an­ge­zo­ge­nen "Wesent­lich­keits­theo­rie" des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts. Danach ver­pflich­ten das Rechts­staats- und das Demo­kra­tie­prin­zip den Gesetz­ge­ber, alle wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen und nicht der Ver­wal­tung zu über­las­sen. Ob eine Maß­nah­me wesent­lich ist und damit dem Par­la­ment selbst vor­be­hal­ten blei­ben muss oder jeden­falls nur auf­grund einer inhalt­lich bestimm­ten par­la­men­ta­ri­schen Ermäch­ti­gung erge­hen darf, hängt im grund­rechts­re­le­van­ten Bereich in der Regel davon ab, ob sie wesent­lich für die Ver­wirk­li­chung der Grund­rech­te ist 22. Inso­weit ist der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben für ein zuläs­si­ges staat­li­ches Infor­ma­ti­ons­han­deln zu ent­neh­men, dass es bei Ein­hal­tung der dort auf­ge­stell­ten Vor­aus­set­zun­gen auch unter dem Gesichts­punkt der Wesent­lich­keit kei­ner gesetz­li­chen Grund­la­ge bedarf. Auf die wei­te­ren Aus­füh­run­gen der Klä­ge­rin zum insti­tu­tio­nel­len Geset­zes­vor­be­halt kommt es hier schon des­halb nicht an, weil es sich bei der Koor­di­nie­rungs­stel­le nicht um eine recht­lich selb­stän­di­ge öffent­li­che Ein­rich­tung han­delt, son­dern nur um eine unselb­stän­di­ge Anstalt.

Rechts­schutz­be­dürf­nis[↑]

Ist die Auf­recht­erhal­tung der Such­mel­dung nach dem Vor­ste­hen­den objek­tiv recht­mä­ßig, fehlt es zugleich an der für das Bestehen eines öffent­lich-recht­li­chen Fol­gen­be­sei­ti­gungs­an­spruchs erfor­der­li­chen Ver­let­zung der Klä­ge­rin in eige­nen Rech­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 19. Febru­ar 2015 – 1 C 13.2014

  1. vgl. ins­be­son­de­re BVerfG, Beschlüs­se vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/​91 u.a., BVerfGE 105, 252; und – 1 BvR 670/​91, BVerfGE 105, 279[]
  2. stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.01.1994 – 7 B 198.93, Buch­holz 310 § 40 VwGO Nr. 268; BGH, Beschluss vom 23.09.1992 – I ZB 3/​92BGHZ 119, 246, 250; BAG, Urteil vom 21.08.1996 – 5 AZR 1011/​94NJW 1997, 1025; BFH, Beschluss vom 24.06.2014 – X B 216/​13BFH/​NV 2014, 1888[]
  3. BVerwG, Urtei­le vom 02.11.1973 – 4 C 55.70, BVerw­GE 44, 148, 150; und vom 13.12 1979 – 7 C 46.78, BVerw­GE 59, 221, 224[]
  4. BVerwG, Urteil vom 20.10.1989 – 5 C 33.88, Buch­holz 310 § 142 VwGO Nr. 12[]
  5. stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 18.07.2005 – 2 BvR 2236/​04, BVerfGE 113, 273, 310 m.w.N.[]
  6. vgl. Ren­nert, in: Eyer­mann, VwGO, 14. Aufl.2014, vor § 40 Rn. 11 ff. m.w.N.[]
  7. BVerwG, Urtei­le vom 25.08.1971 – 4 C 23.69, Buch­holz 310 § 113 VwGO Nr. 58; vom 19.07.1984 – 3 C 81.82, BVerw­GE 69, 366, 370 ff.; und vom 23.05.1989 – 7 C 2.87, BVerw­GE 82, 76, 95 m.w.N.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 25.08.1971 – 4 C 23.69, Buch­holz 310 § 113 VwGO Nr. 58[]
  9. BVerwG, Urteil vom 05.07.1994 – 9 C 158.94, BVerw­GE 96, 200, 210 ff. m.w.N.[]
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/​91 u.a., BVerfGE 105, 252, 277 f.[]
  11. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12 1983 – 1 BvR 209/​83 u.a., BVerfGE 65, 1, 41 ff.[]
  12. BVerfG, Beschluss vom 24.05.2005 – 1 BvR 1072/​01, BVerfGE 113, 63, 76[]
  13. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 17.08.2010 – 1 BvR 2585/​06NJW 2011, 511, 512[]
  14. BVerfG, Kam­mer­be­schlüs­se vom 12.08.2002 ?- 1 BvR 1044/​93, NVwZ-RR 2002, 801; und vom 16.08.2001 – 1 BvR 1241/​97NJW 2002, 3458, 3459[]
  15. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/​91 u.a., BVerfGE 105, 252, 268 ff.[]
  16. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 670/​91, BVerfGE 105, 279, 301[]
  17. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 670/​91, BVerfGE 105, 279, 303[]
  18. BVerfG, Beschlüs­se vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/​91 u.a., BVerfGE 105, 252, 268 ff. und – 1 BvR 670/​91, BVerfGE 105, 279, 302[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 ?- 1 BvR 670/​91, BVerfGE 105, 279, 308[]
  20. BVerfG, Beschlüs­se vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/​91 u.a., BVerfGE 105, 252, 273 und – 1 BvR 670/​91, BVerfGE 105, 279, 303[]
  21. OVG NRW, Urteil vom 17.09.2013 – 13 A 2541/​12, DVBl 2013, 1462[]
  22. BVerfG, Beschluss vom 21.12 1977 – 1 BvL 1/​75 u.a., BVerfGE 47, 46, 79 m.w.N.[]