Rechtsschutz bei einer zu Unrecht unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung

Auch mit­tel­bar Be­trof­fe­ne kön­nen eine zu Un­recht un­ter­blie­be­ne Um­welt­ver­träg­lich­keits­prü­fung oder eine zu Un­recht un­ter­blie­be­ne Vor­prü­fung des Ein­zel­falls über die UVP-Pflich­tig­keit rügen, ohne dass es dar­auf an­kommt, ob sich der Feh­ler auf ihre Rechts­po­si­ti­on aus­ge­wirkt haben kann (§ 4 Abs. 3 UmwRG i.V.m. § 61 Nr. 1 VwGO).

Rechtsschutz bei einer zu Unrecht unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung

Der An­spruch auf feh­ler­freie Ab­wä­gung (§ 17 Satz 2 FStrG) um­fasst grund­sätz­lich nicht die Be­fug­nis, das ver­fas­sungs­recht­lich ge­schütz­te pri­va­te In­ter­es­se eines an­de­ren Be­trof­fe­nen am Fort­be­stand sei­nes Ei­gen­tums als gegen das Vor­ha­ben spre­chen­den Be­lang gel­tend zu ma­chen1.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von Belangen. Daher muss ein Kläger zur Begründung einer Rechtsverletzung geltend machen, dass sich der von ihm gerügte Verfahrensfehler auf seine materiellrechtliche Position ausgewirkt haben könnte2. Im vorliegenden Fall einer mittelbaren Betroffenheit ist daher Voraussetzung, dass ein geschützter privater Belang des Klägers ohne den geltend gemachten Verfahrensverstoß besser durchsetzbar gewesen wäre; ferner muss die konkrete Möglichkeit bestehen, dass dann eine andere Entscheidung getroffen worden wäre. Gemessen daran können die von den Klägern geltend gemachten Fehler sowohl der Bekanntmachung der Planauslegung und der Auslegung selbst (fehlende Auslegung von Gutachten) als auch der ergänzenden Auslegung (Möglichkeit der Einsichtnahme nur über CD-ROM und fehlende Auslegung im Ortsamt von Seehausen) sowie die Rüge einer verspäteten Erörterung der Einwendungen der Anfechtungsklage von vornherein nicht zum Erfolg verhelfen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Kläger selbst haben fristgerecht umfangreich Einwendungen gegen sie betreffende Belastungen und die Abwägung ihrer privaten Belange erhoben. Sie behaupten auch nicht, dass sie wegen der ihrer Auffassung nach bestehenden Verfahrensfehler gehindert gewesen seien, weitere Einwendungen zu erheben. Wenn sie stattdessen darauf abstellen, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass infolge des – ihrer Ansicht nach – nicht ordnungsgemäßen Verfahrens andere Betroffene von entscheidungserheblichen Einwendungen abgesehen oder solche nur eingeschränkt geltend gemacht hätten, übersehen sie zum einen die oben dargelegte Beschränkung ihrer Rügebefugnis. Zum anderen haben auch die von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung der Planfeststellung betroffenen Kläger weiterer Verfahren, die Einwendungen gegen die objektive Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses erheben können (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG), nicht behauptet, wegen der nach Auffassung der Kläger bestehenden Verfahrensfehler an einem umfassenden Vorbringen gehindert gewesen zu sein.

Soweit die Kläger rügen, die Bekanntmachung der Planauslegung habe gegen § 9 Abs. 1a Nr. 2 und 5 UVPG verstoßen, weil sie keinen Hinweis auf die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens und die nach § 6 UVPG vorgelegten Unterlagen enthalten habe, ist gleichfalls nicht ersichtlich, dass sich die geltend gemachten Rechtsverstöße auf die Sachentscheidung ausgewirkt haben könnten. Insoweit besteht allerdings die Besonderheit, dass es sich bei den als verletzt gerügten Bestimmungen um Regelungen zur Umsetzung von Unionsrecht, nämlich von Verfahrensvorschriften der Europäischen Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-RL), handelt (Art. 6 Abs. 2 Buchst. b und e UVP-RL). Dieser europarechtliche Bezug vermag der Anfechtungsklage ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen.

§ 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 UmwRG ist nicht anwendbar. Danach kann ein Privater die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines dem Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegenden Vorhabens verlangen, wenn die vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung oder die Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Vorliegend ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfolgt. Fehler bei der Durchführung dieser Prüfung begründen keinen Verfahrensmangel im Sinne der Regelung des § 4 Abs. 1 UmwRG. Insoweit gilt vielmehr das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht und damit auch § 46 VwVfG, in dem das Erfordernis der Kausalität zwischen Verfahrensfehler und Inhalt der angegriffenen Entscheidung seine gesetzliche Stütze gefunden hat3. Der Wortlaut des § 4 Abs. 1 UmwRG steht der Geltung des Kausalitätserfordernisses im Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes nicht entgegen. Danach kann die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung nicht „nur“, sondern (bereits) dann verlangt werden, wenn die in § 4 Abs. 1 UmwRG genannten Verfahrensverstöße vorliegen, ohne dass es darauf ankommt, ob sich diese Verstöße auf die Entscheidung ausgewirkt haben. Es handelt sich also um eine Sonderregelung, die die Relevanz bestimmter Verfahrensverstöße gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht erweitert und nicht etwa einschränkt. Gegen diese Annahme spricht nicht, dass nach dem ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung bei Verletzung aller „wesentlichen“ Verfahrensfehler hätte verlangt werden können4. Nachdem der Bundesrat zunächst die Streichung des § 4 UmwRG vorgeschlagen hatte5, sollte die Vorschrift mit der im weiteren Gesetzgebungsverfahren dann vorgenommenen Einschränkung des Aufhebungsanspruchs auf die beiden ausdrücklich benannten Verfahrensmängel nicht einen gegenüber anderen Verfahrensfehlern abschließenden Regelungscharakter erhalten, sondern bestimmter gefasst werden6. Im Übrigen kann nicht angenommen werden, dass gerade das Umweltrechtsbehelfsgesetz, das der Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG über die Beteiligung der Öffentlichkeit unter anderem mit dem Ziel einer Ergänzung bestehender Rechtsschutzmöglichkeiten dient7, eine Regelung enthalten sollte, wonach in seinem Anwendungsbereich sämtliche Verfahrensfehler – zum Beispiel solche bei der Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung – abweichend von § 46 VwVfG auch dann unerheblich sind, wenn sie das Ergebnis der angefochtenen Entscheidung beeinflusst haben. Eine solche Auslegung des § 4 Abs. 1 UmwRG scheidet auch deshalb aus, weil sie dem unionsrechtlichen Äquivalenzprinzip widersprechen würde8.

Die Kläger haben nicht ansatzweise begründet, warum das sonach geltende Kausalitätserfordernis im vorliegenden Fall gegen Unionsrecht verstoßen sollte. Nach Art. 10a Abs. 3 Satz 1 UVPRL ist es Sache der Mitgliedstaaten zu bestimmen, was als Rechtsverletzung gilt, die nach der vom deutschen Gesetzgeber in Einklang mit Unionsrecht getroffenen Systementscheidung zugunsten eines auf subjektivöffentliche Rechte beschränkten Rechtsschutzes (Art.19 Abs. 4 GG; § 42 Abs. 2, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) den Zugang zu Gericht eröffnet und Voraussetzung für den Erfolg der Anfechtungsklage ist. Das insoweit für Verfahrensfehler normierte Kausalitätserfordernis (§ 46 VwVfG) widerspricht jedenfalls bezogen auf die hier in Rede stehenden Verfahrensverstöße weder dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gericht zu gewähren (Art. 10a Abs. 3 Satz 1 UVP-RL) noch dem unionsrechtlichen Effektivitätsprinzip. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass auch das Eigenverwaltungsrecht der Europäischen Union keine durchgängige Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern statuiert, sondern in dieser Hinsicht zwischen wesentlichen und unwesentlichen Fehlern unterscheidet (Art. 263 Abs. 2 AEUV). Die hier gerügten Defizite der Bekanntmachung der Planauslegung stellen keine wesentlichen Verfahrensfehler dar. Sie betreffen bloße Bekanntmachungsdetails, von denen die gebotene Anstoßwirkung der Bekanntmachung, sich am Verfahren zu beteiligen, nicht abhängt. Aus dem Text der von der Anhörungsbehörde veranlassten Bekanntmachung ergab sich auch ohne diese Details mit der gebotenen Klarheit, dass die Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit die Beteiligung im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung umfasste und dass die ausgelegten Planunterlagen die Grundlage auch dieser Beteiligung bilden sollten. Unabhängig von den Detailinformationen nach Maßgabe von § 9 Abs. 1a Nr. 2 und 5 UVPG wurde damit hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass für das Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen war und dass die ausgelegten Unterlagen die für die Umweltverträglichkeitsprüfung wesentlichen Unterlagen umfassten. Angesichts dessen besteht kein vernünftiger Zweifel, dass die gerügten Mängel nicht den wesentlichen Bekanntmachungsinhalt betrafen und dass deshalb Unionsrecht nicht gebietet, sie unabhängig von ihrem Einfluss auf die Sachentscheidung als erheblich zu behandeln.

Die Kläger machen geltend, dass der Planfeststellungsbeschluss das Anpassungsgebot des § 7 Satz 1 BauGB verletzt. Diese Norm ist für sich genommen nicht drittschützend, sondern dient der Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung9. Anders liegt es jedoch, wenn ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot dazu führen konnte, dass die für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange fehlerhaft bewertet und mit der daraus folgenden Fehlgewichtung den geschützten Privatbelangen der Kläger gegenübergestellt worden sind; insoweit können sich auch mittelbar betroffene Kläger auf den Rechtsverstoß berufen10. Vorliegend kommt in Betracht, dass die Bindung an eine im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende städtebauliche Konzeption verkannt und das südliche Portal des Wesertunnels sowie die Trasse der A 281 daher näher an die Wohnbebauung Seehausen gelegt wurde mit nachteiligen Folgen für die Kläger. Dies bedarf indes keiner weiteren Erörterung. Denn die Planung hält sich innerhalb des durch den Flächennutzungsplan der Beklagten verbindlich vorgegebenen Rahmens.

Nach § 7 BauGB haben öffentliche Planungsträger, die an der Aufstellung eines Flächennutzungsplans nach § 4 oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Diese Vorschrift geht damit über die allgemeine Pflicht zur Berücksichtigung städtebaulicher Belange bei der fachplanerischen Abwägung hinaus, indem sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans eine ihnen sonst nicht zukommende rechtliche Verbindlichkeit gegenüber dem öffentlichen Planungsträger für den Fall verleiht, dass dieser dem Flächennutzungsplan trotz ordnungsgemäßer Beteiligung nicht widersprochen hat. Die Pflicht zur Anpassung der Fachplanung an die einzelnen Darstellungen des Flächennutzungsplans ist nicht im Sinne einer rechtssatzmäßigen Anwendung („Vollzug“) derselben, sondern als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption der Gemeinde zu verstehen. Mit dem Begriff des Entwickelns ist eine gewisse Gestaltungsfreiheit verbunden, soweit die Planung nicht der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans widerspricht und sich die Abweichungen vom Flächennutzungsplan aus dem Übergang in eine stärker verdeutlichende Planstufe rechtfertigen. Für die Beurteilung, ob noch ein Entwickeln vorliegt, sind die jeweiligen Umstände des Einzelfalls maßgeblich11. Gemessen daran ist nicht erkennbar, dass die angegriffene Planung das Anpassungsgebot verletzt.

Die Kläger machen zum einen geltend, dass der Standort des südlich der Weser gelegenen Portals des Wesertunnels nach der Darstellung des Flächennutzungsplans in erheblicher Entfernung von der Ortslage Seehausen am nördlichen Rand der Baggergutdeponie liegen soll. Demgegenüber werde das planfestgestellte Tunnelportal rund 800 m weiter nördlich und damit in unmittelbarer Nähe zu Seehausen errichtet. Diese Abweichung halte sich nicht mehr innerhalb des Rahmens, den die Darstellung des Flächennutzungsplans der nachfolgenden Planung zur Ausfüllung belasse.

Dem kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil nicht festgestellt werden kann, dass der Flächennutzungsplan der Beklagten eine Darstellung des Tunnelportals am nördlichen Rand der Baggergutdeponie enthält. Eine zeichnerische Darstellung dieses Standortes gibt es unstreitig nicht. Für das Vorliegen einer entsprechenden textlichen Darstellung berufen sich die Kläger auf den Beschluss des Senats der Stadt Bremen vom 03.08.1993, den Entwurf zur 14. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadtbürgerschaft zur Beschlussfassung zuzuleiten. Diesem Beschluss, welcher der Stadtbürgerschaft beim Beschluss zur 14. Änderung des Flächennutzungsplans als Drucksache vorgelegen habe, lasse sich entnehmen, dass der Senat eine Darstellung des Abtauchpunktes der A 281 am nördlichen Rand der Deponie vorschlage. Dementsprechend sei die Darstellung von der Stadtbürgerschaft beschlossen worden. Dies werde insbesondere auch daran deutlich, dass der Senatsbeschluss dem in der Plankammer verwahrten Originalplandokument beigeheftet worden sei. Entgegen der Auffassung der Kläger gibt es jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Beschluss der Stadtbürgerschaft zur 14. Änderung des Flächennutzungsplans eine textliche Darstellung des Tunnelstandortes umfasst.

Darstellungen des Flächennutzungsplans entfalten Bindungswirkung gegenüber nachfolgenden Planungen (§ 7 Satz 1, § 8 Abs. 2 BauGB) und gegenüber Vorhaben im Außenbereich (§ 35 Abs. 3 BauGB). Sie müssen daher so bestimmt sein, dass sie einen ausreichenden Rahmen für Konkretisierungen bilden können. Ferner muss sich klar feststellen lassen, welche Darstellungen beschlossen wurden. Hierfür muss der Flächennutzungsplan selbst einen Anhalt bieten; auf den Erläuterungsbericht und die Begründung des Plans kann nur zur Verdeutlichung einer eindeutig vorhandenen Darstellung zurückgegriffen werden12. Ausgehend davon fehlt es hier an einer auf den Standort des südlichen Tunnelportals bezogenen textlichen Darstellung.

Im Beschlussprotokoll über die Sitzung der Stadtbürgerschaft am 15.09.1993 wird lediglich die Tatsache berichtet, dass die 14. Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen wurde; Einzelheiten über den Inhalt des Änderungsbeschlusses werden nicht genannt. Der von den Klägern in Bezug genommene Beschluss des Senats vom 03.08.1993 könnte allenfalls dann, wenn er einen eindeutigen Entwurf einer textlichen Darstellung des Standorts des Tunnelportals enthielte, auf eine entsprechende Beschlussfassung der Stadtbürgerschaft schließen lassen. Ein solcher Inhalt ist dem Senatsbeschluss jedoch nicht zu entnehmen. Darin weist der Senat die Stadtbürgerschaft „zur Stellungnahme der Deputation für Stadtentwicklung“ darauf hin, „dass die A 281 nach der Darstellung des Flächennutzungsplanes am westlichen Rand außerhalb der geplanten Baggergutdeponie, jedoch z.T. innerhalb des vorhandenen Spülfeldes geführt werden und am nördlichen Rand abtauchen soll“. Dieser „Hinweis“ ist mehrdeutig. Er kann so verstanden werden, dass er auf eine – offenkundig nicht vorhandene – Darstellung des Abtauchpunktes der A 281 auf dem Plandokument mit den zeichnerischen Darstellungen verweist, also falsch ist. Er kann außerdem so interpretiert werden, dass sich die Formulierung „nach der Darstellung des Flächennutzungsplanes“ nur auf den Trassenverlauf bezieht und damit den zeichnerischen Entwurf der Änderungsplanung richtig beschreibt. Die weitere Aussage zum Standort des Abtauchpunktes der A 281 stellte sich dann lediglich als politische Absichtserklärung dar. Dass sich der Senat der Stellungnahme der Deputation für Stadtentwicklung anschließen und der Stadtbürgerschaft vorschlagen wollte, eine Darstellung zum Standort des südlichen Tunnelportals zu beschließen, stellt daneben nur eine, nach dem Wortlaut des „Hinweises“ nicht einmal naheliegende Deutungsmöglichkeit dar. Gegen diese Deutung spricht zudem, dass in diesem Fall gegen die Pflicht zur erneuten Auslegung des so geänderten Entwurfs des Flächennutzungsplans verstoßen worden wäre (§ 3 Abs. 3 BauGB a.F.). Ein Indiz gegen eine textliche Darstellung des Standortes des Tunnelportals stellt ferner der Umstand dar, dass auf dem Plandokument zur 14. Änderung des Flächennutzungsplans mit den zeichnerischen Darstellungen neben der Legende ausdrücklich eine textliche Darstellung aufgenommen und als solche gekennzeichnet wurde. Dies lässt den Schluss zu, dass auch eine textliche Darstellung des Abtauchpunktes der A 281 auf dem Plandokument selbst kenntlich gemacht worden wäre. Somit kann offen bleiben, ob der Senatsbeschluss vom 03.08.1993 zunächst mit dem Original des Plans mit den zeichnerischen Darstellungen und dem Erläuterungsbericht zu einem Dokument verbunden wurde, was zwischen den Beteiligten streitig ist. Auch wenn dies unterstellt wird, kann aus besagten Gründen nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit festgestellt werden, dass die Stadtbürgerschaft eine Darstellung des Standortes des Tunnelportals beschlossen hat.

Die Kläger sehen das Anpassungsgebot nach § 7 Satz 1 BauGB zum anderen deshalb verletzt, weil die planfestgestellte Trasse im Bereich nördlich der Deponie bzw. des Spülfeldes bis zur Weser um bis zu 200 m von der im Flächennutzungsplan zeichnerisch dargestellten Linienführung nach Osten abweicht. Eine solche Rechtsverletzung liegt nicht vor. Für diesen Bereich ist keine Konzeption des Flächennutzungsplans erkennbar, die dafür sprechen könnte, dass die Trassenführung der A 281 exakt vorgegeben werden sollte. Die Darstellung der Trassenführung knüpft nicht an bereits vorhandene Trennlinien zwischen Gebieten unterschiedlicher Nutzungsart an, wie dies im Teilabschnitt 2/2 der A 281 in Gestalt der Neuenlander Straße13 oder auch hier im Übergangsbereich zwischen Deponie und Vogelschutzgebiet der Fall ist, sondern verläuft sozusagen „auf grüner Wiese“. Die Planung widerspricht auch nicht deshalb einer Konzeption des Flächennutzungsplans, weil im Rahmen der 14. Änderung dieses Plans die Darstellung eines kleinen Wohngebiets in der Ortslage von Seehausen beschlossen wurde, auf die die Plantrasse zuläuft. Denn auch die im Flächennutzungsplan dargestellte Trasse läuft direkt auf die Ortslage von Seehausen zu, und zwar auf einen Bereich intensiverer Bebauung. Diese Darstellung kann daher nicht als Ausdruck eines Konzepts zum Schutz der Wohnbevölkerung verstanden werden; auch der Erläuterungsbericht zur 14. Änderung des Flächennutzungsplans enthält hierfür keine Anhaltspunkte. Die Plantrasse liegt daher noch innerhalb des Rahmens, den die „grobmaschige“ Darstellung des Flächennutzungsplans der nachfolgenden Planung zur Ausfüllung belässt.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 2011 – 9 A 24.10

  1. im An­schluss an BVerwG, Ur­teil vom 03.03.2011 – 9 A 8.10, NVwZ 2011, 1256 Rn. 106[↩]
  2. vgl. BVerwG, Urteile vom 12.08.2009 – 9 A 64.07, BVerwGE 134, 308 Rn. 31, vom 08.06.1995 – 4 C 4.94, BVerwGE 98, 339, 362 und vom 22.12.1980 – 7 C 84.78, BVerwGE 61, 256, 275 f.[↩]
  3. vgl. BT-Drucks 16/2495 S. 14[↩]
  4. BT-Drucks 16/2495 S. 6[↩]
  5. BR-Drucks 552/06 Beschluss[↩]
  6. vgl. BT-Drucks 16/2931 S. 8[↩]
  7. vgl. BT-Drucks 16/2495 S. 7[↩]
  8. vgl. EuGH, Urteile vom 14.12.1995 – Rs. C312/93 – Slg.1995, I4599 Rn. 12 und vom 16.05.2000 – Rs. C78/98 – Slg.2000, I3201 Rn. 31[↩]
  9. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 9 A 13.09, BVerwGE 138, 226 Rn. 53[↩]
  10. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 54[↩]
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010, a.a.O. Rn. 37 ff. m.w.N.[↩]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.02.1994 – 4 C 4.92, BVerwGE 95, 123, 126[↩]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 a.a.O. Rn. 40[↩]

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