Straßenreinigungsgebühren – und die Wahl zwischen den Gebührenschuldnern

Die Bestimmung der Gebührenschuldner in § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V als Rechtsgrundlage für eine satzungsrechtliche Regelung der Gebührenschuldner der Straßenreinigungsgebühr wird nicht durch § 6 Abs. 4 KAG M-V verdrängt.

Straßenreinigungsgebühren – und die Wahl zwischen den Gebührenschuldnern

Die beiden Normen stehen nicht dergestalt in einem inhaltlichen Widerspruch zueinander, dass die Anwendung der einen oder der anderen Vorschrift ausgeschlossen wird. Beide sind als Berechtigungsnormen im Sinne einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Straßenreinigungsgebührensatzung zu verstehen.

Sowohl § 6 Abs. 4 KAG M-V – über Satz 4 – als auch § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M V eröffnen dem Satzungsgeber Ermessen hinsichtlich der Bestimmung des Gebührenschuldners.

Beide Vorschriften sind miteinander “verzahnt”. Erst über die Fiktion des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 2. Halbsatz StrWG M-V wird das Regelungsregime des § 6 KAG M-V für Benutzungsgebühren überhaupt eröffnet.

Im hier vom Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern entschiedenen Fall bestimmte die städtische Gebührensatzung als die Eigentümer und die zur Nutzung dinglich Berechtigten Gebührenschuldner als Gebührenschuldner, mehrere Gebührenschuldner sind Gesamtschuldner. Diese Satzungsregelung bezeichnet die Gebührenschuldner in Übereinstimmung mit § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 1. Halbsatz StrWG M-V und ist insoweit wirksame Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung. § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V als gesetzliche Grundlage für § 7 Abs. 3 Satz 1 Gebührensatzung wird nicht durch § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V verdrängt. Folglich durfte der Satzungsgeber sich auf diese Ermächtigungsgrundlage stützen und die Eigentümer und die zur Nutzung dinglich Berechtigten der anliegenden Grundstücke als Gebührenschuldner bestimmen.

In § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V heißt es:

Reinigungspflichtig sind die Gemeinden. Sie sind berechtigt, durch Satzung

die Eigentümer oder die zur Nutzung dinglich berechtigten der anliegenden Grundstücke sowie der durch die Straße erschlossenen Grundstücke zu den entstehenden Kosten heranzuziehen; soweit die Gemeinde zur Deckung der Kosten Gebühren erheben, gelten die Pflichtigen als Benutzer einer öffentlichen Einrichtung im Sinne des Kommunalabgabengesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern.

§ 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V lautet:

Bei der Wasserversorgung, der Abwasserbeseitigung, der Abfallentsorgung und der Straßenreinigung ist Gebührenschuldner, wer nach den grundsteuerrechtlichen Vorschriften Schuldner der Grundsteuer ist oder sein würde, wenn das Grundstück nicht von der Grundsteuer befreit wäre.

Mithin treffen beide Vorschriften unterschiedliche Regelungen zum Kreis der Gebührenschuldner im Falle der Erhebung von Straßenreinigungsgebühren. Denn § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V ermächtigt den gemeindlichen Satzungsgeber, nur die dinglich Berechtigten (Eigentümer und sonstige dinglich Berechtigte, wie beispielsweise Erbbauberechtigte, Nießbraucher) zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen. Demgegenüber umfasst § 6 Abs. 4 KAG M-V mit der Bezugnahme auf die grundsteuerrechtlichen Vorschriften darüber hinaus aufgrund des wirtschaftlichen Eigentumsbegriffs1 auch (nur) schuldrechtlich Berechtigte. Denn nach § 10 GrStG ist Schuldner derjenige, dem der Steuergegenstand bei der Feststellung des Einheitswertes zugerechnet wird. Gemäß § 39 Abs. 1 AO sind Wirtschaftsgüter (grundsätzlich) dem Eigentümer zuzurechnen. Nach Abs. 2 Nr. 1 der Vorschrift gilt jedoch, dass dann, wenn ein anderer als der Eigentümer die tatsächliche Herrschaft über ein Wirtschaftsgut in der Weise ausübt, dass er den Eigentümer im Regelfall für die gewöhnliche Nutzungsdauer von der Einwirkung auf das Wirtschaftsgut ausschließen kann, ihm das Wirtschaftsgut zuzurechnen ist (wirtschaftliches Eigentum).

Die beiden Normen stehen jedoch nicht dergestalt in einem inhaltlichen Widerspruch zueinander, dass die Anwendung der einen oder der anderen Vorschrift ausgeschlossen wird. Insbesondere wird die Bestimmung des § 50 Abs. 4 StrWG M-V als Rechtsgrundlage für die satzungsrechtliche Regelung der Gebührenschuldner der Straßenreinigungsgebühr, wie sie in § 7 Abs. 3 Satz 1 Gebührensatzung erfolgt ist, nicht durch § 6 Abs. 4 KAG M-V verdrängt. Denn für den vom Verwaltungsgericht zur Begründung einer solchen von ihm angenommenen Verdrängung herangezogenen Rechtsgrundsatz “lex posterior derogat legi priori” besteht dann kein Raum, wenn für die beiden sich anscheinend widersprechenden Normen eine normerhaltende Gesetzesauslegung möglich ist, die beiden Vorschriften einen Anwendungsbereich belässt. So liegt der Fall hier.

Beide Vorschriften sind in dem Sinne miteinander “verzahnt”, dass sie sich ergänzend nebeneinander anwendbar sind. So wird der Anwendungsbereich von § 6 Abs. 4 KAG M-V überhaupt erst durch § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 2. Halbsatz StrWG M-V eröffnet. § 6 KAG M-V regelt nach seiner Überschrift Benutzungsgebühren. Allein die Aufzählung der Straßenreinigungsgebühr in § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V lässt diese Gebühr jedoch nicht zu einer Benutzungsgebühr im Sinne des Gesetzes werden. Denn eine Benutzungsgebühr entsteht grundsätzlich nur dann, wenn die öffentliche Einrichtung oder Anlage vom Abgabepflichtigen auch tatsächlich unmittelbar in Anspruch genommen wird (§ 4 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 Satz 1 u. Abs. 4 Satz 1 KAG M-V). Der Anknüpfungspunkt für das abgerechnete Benutzungsverhältnis liegt bei der Straßenreinigungsgebühr – anders als in den anderen Fällen des § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V – nicht unmittelbar auf dem Grundstück des Gebührenschuldners. Vielmehr wird die Gebühr dafür erhoben, dass die Gemeinde die ihr obliegende Reinigungspflicht (§ 50 Abs. 4 Satz 1 StrWG M-V) nicht bzw. nicht gänzlich den Anliegern gemäß § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 StrWG M-V auferlegt, sondern die Reinigung (flächendeckend) selbst durchführt und die Kosten auf die Anlieger (im weiteren Sinne) umlegt. Es bedarf daher einer Regelung zur Einbeziehung der an der Straße (im weiteren Sinne) anliegenden Grundstücksberechtigten, um die Reinigungskosten als Benutzungsgebühren geltend machen zu können. Eine solche Vorschrift findet sich jedoch nicht im Kommunalabgabengesetz M-V, sondern in der Fiktion des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 2. Halbsatz StrWG M-V, wonach – soweit die Gemeinden zur Deckung der Kosten Gebühren erheben – die Pflichtigen als Benutzer einer öffentlichen Einrichtung im Sinne des Kommunalabgabengesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern gelten2. Diese Vorschrift fingiert die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung “Straßenreinigung” durch den Gebührenschuldner als gesetzliches Benutzungsverhältnis. Erst über diese Fiktion wird das Regelungsregime des § 6 KAG M-V (auch über die Kosten- und Gebührenberechnung) überhaupt eröffnet, insbesondere auch für die Vorschrift des § 6 Abs. 4 Satz 3, nach der Gebühren nach Satz 2 als öffentliche Last auf dem Grundstück ruhen, soweit es sich – wie bei der Straßenreinigungsgebühr – um grundstücksbezogene Gebühren handelt. Zutreffend zitiert die streitgegenständliche Gebührensatzung deshalb in ihrem Eingangssatz als Ermächtigungsgrundlage beide Vorschriften.

Die so eröffnete Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V enthält keine abschließende Regelung zur satzungsrechtlichen Bestimmung der Gebührenschuldner. Das folgt schon aus Satz 4 dieser Norm; danach kann die Satzung bei grundstücksbezogenen Gebühren – zu denen auch die Straßenreinigungsgebühr gehört – bestimmen, dass sonstige Nutzungsberechtigte des Grundstücks gebührenpflichtig sind. Insoweit wird dem Satzungsgeber ein Ermessen eröffnet. Eine entsprechende Erweiterung seines Regelungsrahmens stellt auch die Vorschrift des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 1. Halbsatz StrWG M-V dar. Diese Norm, die ebenfalls keine zwingende Vorgabe hinsichtlich der Gebührenschuldner enthält, eröffnet ein entsprechendes Satzungsermessen im Sinne einer Berechtigungsnorm (“Sie sind berechtigt, durch Satzung …”). Dass es sich bei § 50 Abs. 4 Satz 2 StrWG M-V um eine solche Berechtigungsnorm handelt, lässt sich auch systematisch an der Struktur der Vorschrift erkennen, die nicht lediglich eine solche Regelung über die Gebührenschuldner trifft, sondern umfassend die Gemeinde berechtigt, ihre nach Satz 1 der Vorschrift bestehende Reinigungspflicht zu organisieren, und sie ermächtigt, dazu unter bestimmten Voraussetzungen Straßen außerhalb der Ortslage in die Reinigungspflicht einzubeziehen (Nr. 1), die Reinigungspflicht ganz oder teilweise auf die dinglich Berechtigten zu übertragen (Nr. 2), vorzusehen, dass ein Dritter anstelle des dinglich Berechtigten die Reinigungspflicht übernimmt (Nr. 4), sowie Art und Umfang der Reinigungspflicht zu bestimmen (Nr. 5). Der Landesgesetzgeber räumt damit den Gemeinden einen weiten Regelungsspielraum ein, ohne selbst verbindlich den Kreis der im Ergebnis Reinigungs- bzw. Gebührenpflichtigen vorzuschreiben.

§ 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V vermag § 50 Abs. 4 Satz 2 StrWG M-V auch deshalb nicht zu verdrängen, weil § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V den Gebührenschuldner nur für “das Grundstück” benennt, ohne festzulegen, welche Grundstücke für die Bestimmung des Kreises der Benutzer maßgeblich sein sollen. Das erscheint zwar für die Gebühren, die – etwa wie bei der Wasserversorgung bzw. der Abwasserbeseitigung – technisch eine Zu-/bzw. Ableitung auf das jeweilige Grundstück benötigen, grundsätzlich auch nicht erforderlich. Das gilt für Straßenreinigungsgebühr jedoch so nicht, vielmehr eröffnet erst § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 1. Halbsatz StrWG M-V die Satzungsbefugnis, die Eigentümer und dinglich Berechtigten der anliegenden Grundstücke und darüber hinaus auch der durch die Straße erschlossenen Grundstücke zu Gebühren heranzuziehen.

Nach alldem sind beide Normen jeweils für sich als Berechtigungsnormen im Sinne einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Straßenreinigungsgebührensatzung zu verstehen. Sowohl § 6 Abs. 4 KAG M-V als auch § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V enthalten jeweils keine gesetzlich abschließende Regelung, sondern überlassen es dem Satzungsermessen der Gemeinde, die Gebührenschuldner konkret festzulegen. Die normhierarchisch gleichrangigen Bestimmungen zum Gebührenschuldner einer Straßenreinigungsgebühr in § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 1. Halbsatz StrWG M-V und § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V schließen sich nicht gegenseitig aus. Sie bleiben auch nach der Einführung von § 6 Abs.4 Satz 2 KAG M-V durch das Kommunalabgabengesetz vom 01.06.19933 sinnvoll nebeneinander anwendbar; sie wären für sich genommen hinsichtlich der streitigen Gebührenerhebung unvollständig. Gebührenschuldner ist, wer nach den grundsteuerrechtlichen Vorschriften Schuldner der Grundsteuer für das anliegende oder das erschlossene Grundstück ist oder sein würde, wenn das Grundstück nicht von der Grundsteuer befreit wäre. Der Satzungsgeber kann daneben oder anstelle dieser Personengruppe die Eigentümer, die zur Nutzung dinglich Berechtigten und sonstige Nutzungsberechtigte des Grundstücks gemeinsam oder einzeln zu Schuldnern der Straßenreinigungsgebühr bestimmen und deren Gesamtschuldnerschaft anordnen (§ 12 KAG M-V i. V. m. § 44 AO)

Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg -Vorpommern, Urteil vom 8. Oktober 2014 – 1 L 49/14

  1. OVG MV, Beschluss vom 16.07.2012 – 1 L 19/02; vgl. Eisele, GrStG, 9. Aufl., § 10 Rn. 2; Brockmeyer, in: Klein, AO, 9. Aufl., § 39 Rn. 1, 5 []
  2. siehe nur Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 5. Aufl.2006, Rdn. 308 []
  3. GVOBl. M-V, S. 522, 922 []