Effek­ti­ver Rechts­schutz im Emis­si­ons­rech­te­han­del

Das grund­recht­lich geschütz­te Recht auf effek­ti­ven Rechts­schutz kann nach einer aktu­el­len Kam­mer­ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht gene­rell, son­dern nur durch kon­kre­te Hand­ha­bung der Regeln über die antei­li­ge Kür­zung von Emis­si­ons­be­rech­ti­gun­gen durch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ver­letzt wer­den.

Effek­ti­ver Rechts­schutz im Emis­si­ons­rech­te­han­del

Das Kyo­to-Pro­to­koll sieht für die Euro­päi­sche Uni­on für die Jah­re 2008 bis 2012 eine Sen­kung der Emis­si­on kli­ma­schäd­li­cher Treib­haus­ga­se um 8 % gegen­über dem Stand von 1990 vor. Zur Erfül­lung die­ser Ver­pflich­tung hat die Euro­päi­sche Gemein­schaft eine Emis­si­ons­han­dels­richt­li­nie erlas­sen. Die­se wur­de in Deutsch­land durch das Gesetz über den Han­del mit Berech­ti­gun­gen zur Emis­si­on von Treib­haus­ga­sen (TEHG) und durch Zutei­lungs­ge­set­ze für die Peri­oden 2005 bis 2007 (ZuG 2007) und 2008 bis 2012 (ZuG 2012) umge­setzt. Die Zutei­lungs­ge­set­ze legen Zie­le für die Emis­si­on von Koh­len­di­oxid in Deutsch­land sowie Regeln für die Zutei­lung von Emis­si­ons­be­rech­ti­gun­gen fest.

Der Grund­me­cha­nis­mus des damit gere­gel­ten Emis­si­ons­han­dels­sys­tems lässt sich wie folgt beschrei­ben: Die Frei­set­zung von Koh­len­di­oxid durch bestimm­te unter den Anwen­dungs­be­reich des TEHG fal­len­de Tätig­kei­ten bedarf einer Emis­si­ons­ge­neh­mi­gung. Die­se Geneh­mi­gung setzt vor­aus, dass der Ver­ant­wort­li­che – in der Regel der Anla­gen­be­trei­ber – im Stan­de ist, die durch sei­ne Tätig­keit ver­ur­sach­ten Emis­sio­nen zu ermit­teln und hier­über Bericht zu erstat­ten. Der Ver­ant­wort­li­che ist sodann ver­pflich­tet, bis zum 30. April eines jeden Jah­res eine Anzahl von Emis­si­ons­be­rech­ti­gun­gen an das Umwelt­bun­des­amt als zustän­di­ge Behör­de abzu­lie­fern, die den durch sei­ne Tätig­keit im vor­an­ge­gan­ge­nen Kalen­der­jahr ver­ur­sach­ten Emis­sio­nen ent­spricht. Vor Beginn der Zutei­lungs­pe­ri­ode haben die Ver­ant­wort­li­chen aller­dings nach Maß­ga­be des jewei­li­gen Zutei­lungs­ge­set­zes einen Anspruch auf Zutei­lung von Berech­ti­gun­gen durch das Umwelt­bun­des­amt. Um das im ZuG 2007 für die Zutei­lungs­pe­ri­ode 2005 bis 2007 fest­ge­leg­te Bud­get von 495 Mil­lio­nen Ton­nen Koh­len­di­oxid pro Jahr ein­zu­hal­ten, wur­den die beab­sich­tig­ten Zutei­lun­gen für bestimm­te Anla­gen gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 antei­lig – näm­lich um rund 4,6 % – gekürzt. Hier­von betrof­fen waren ins­be­son­de­re Bestands­an­la­gen, deren Zutei­lun­gen auf der Grund­la­ge ihrer his­to­ri­schen Emis­sio­nen bereits um einen gesetz­lich fest­ge­leg­ten Erfül­lungs­fak­tor zu kür­zen waren. Von der antei­li­gen Kür­zung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 aus­ge­nom­men waren zum Bei­spiel Zutei­lun­gen an Neu­an­la­gen, die auf der Grund­la­ge der bes­ten ver­füg­ba­ren Tech­nik erfolg­ten, oder Zutei­lun­gen für pro­zess­be­ding­te Emis­sio­nen.

Die Beschwer­de­füh­re­rin – eine Akti­en­ge­sell­schaft – ist ein Unter­neh­men der Ener­gie­wirt­schaft, das in F. ein Kraft­werk betreibt. Mit Bescheid des Umwelt­bun­des­amts wur­den für die­ses Werk 60.954.891 Berech­ti­gun­gen zuge­teilt. Ohne antei­li­ge Kür­zung hät­te das Unter­neh­men wei­te­re 2.952.660 Berech­ti­gun­gen erhal­ten. Der hier­auf ein­ge­leg­te Wider­spruch blieb eben­so erfolg­los wie die anschlie­ßend erho­be­ne Kla­ge und die Revi­si­on zum Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt. Die Beschwer­de­füh­re­rin hat am 12. Dezem­ber 2007 Ver­fas­sungs­be­schwer­de erho­ben. Sie wen­det sich unmit­tel­bar gegen das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts sowie mit­tel­bar gegen § 4 Abs. 4 ZuG 2007 und rügt die Ver­let­zung von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs.1 und Art. 2 Abs. 1 GG.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de – soweit sie sich gegen die antei­li­ge Kür­zung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 als sol­che rich­tet – nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men. Hin­sicht­lich der kon­kre­ten Anwen­dung von § 4 Abs. 4 ZuG 2007 hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts auf­ge­ho­ben und zur erneu­ten Ent­schei­dung zurück­ge­wie­sen.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist zuläs­sig. Ins­be­son­de­re ist das Rechts­schutz­be­dürf­nis der Beschwer­de­füh­re­rin auch nach Ablauf der Zutei­lungs­pe­ri­ode 2005 bis 2007 nicht ent­fal­len. Es ist durch die höchst­rich­ter­li­che Recht­spre­chung noch nicht geklärt, ob der Anspruch der Beschwer­de­füh­re­rin auf Mehr­zu­tei­lung von Berech­ti­gun­gen für die Zutei­lungs­pe­ri­ode 2005 bis 2007 trotz deren Ablaufs noch erfüllt wer­den kann oder ob sich der Anspruch mitt­ler­wei­le erle­digt hat. Selbst dann, wenn man von der Erle­di­gung des Zutei­lungs­an­spruchs für die­se Peri­ode aus­geht, ist die Beschwer nicht ent­fal­len. Denn bei Bestehen eines berech­tig­ten Inter­es­ses an der Fest­stel­lung der Rechts­wid­rig­keit der Zutei­lungs­ent­schei­dung – wie im Fal­le der beab­sich­tig­ten Gel­tend­ma­chung eines Scha­dens­er­satz­an­spruchs – kann die Kla­ge auf Zutei­lung wei­te­rer Berech­ti­gun­gen als Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­kla­ge fort­ge­führt wer­den.

Soll­te man den Aus­gangs­rechts­streit trotz­dem für erle­digt hal­ten, ist hier für die Ver­fas­sungs­be­schwer­de vom Vor­lie­gen eines Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses aus­zu­ge­hen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat im Fal­le der Erle­di­gung des mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ver­folg­ten Begeh­rens die ent­schei­den­den Kri­te­ri­en für das Fort­be­stehen eines Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses dar­in gese­hen, dass ent­we­der die Klä­rung einer ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­ge von grund­sätz­li­cher Bedeu­tung andern­falls unter­blie­be oder eine Wie­der­ho­lung der ange­grif­fe­nen Maß­nah­me zu besor­gen ist oder die auf­ge­ho­be­ne oder gegen­stands­los gewor­de­ne Maß­nah­me den Beschwer­de­füh­rer noch wei­ter­hin beein­träch­tigt. Die der Beschwer­de­füh­re­rin bei der Anwen­dung des für die Zutei­lungs­pe­ri­ode 2008 bis 2012 gel­ten­den ZuG 2012 dro­hen­de Wie­der­ho­lung der von ihr behaup­te­ten Ver­let­zung von Art. 19 Abs. 4 GG durch die Gerich­te gebie­tet eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Prü­fung schon zum vor­lie­gen­den Zeit­punkt. Soweit sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen § 4 Abs. 4 ZuG 2007 wen­det, kann eine Ver­let­zung des Rechts auf effek­ti­ven Rechts­schutz aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht fest­ge­stellt wer­den.

In der Aus­le­gung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ergibt sich aus § 4 Abs. 4 ZuG 2007 die Befug­nis der zustän­di­gen Behör­de, zur Ermitt­lung des Fak­tors der antei­li­gen Kür­zung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 über die Men­ge der nach den Vor­schrif­ten des ZuG 2007 zuzu­tei­len­den Berech­ti­gun­gen eine Pro­gno­se zu tref­fen, deren ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le beschränkt ist. Die Gerich­te hät­ten nur zu prü­fen, ob die Behör­de zum maß­geb­li­chen Zeit­punkt die Zutei­lungs­maß­stä­be und Zutei­lungs­re­geln des Geset­zes gene­rell ver­kannt und damit einen unzu­tref­fen­den Pro­gno­se­maß­stab zugrun­de gelegt habe. Die Pro­gno­se­ent­schei­dung sei zu bean­stan­den, wenn die Prü­fung der Rich­tig­keit der nach dem ZuG 2007 erfor­der­li­chen Anga­ben der Anla­gen­be­trei­ber gene­rell nicht dem Maß­stab des § 17 ZuG 2007 ent­spro­chen habe, wenn die Zutei­lungs­re­geln der §§ 7 ff. ZuG 2007 gene­rell unzu­tref­fend ange­wen­det wor­den sei­en oder wenn die Berech­nung des Kür­zungs­fak­tors gene­rell auf einer feh­ler­haf­ten Aus­le­gung der Behör­de beru­he. Dem­ge­gen­über füh­re die unrich­ti­ge Anwen­dung des Geset­zes bei Zutei­lun­gen im Ein­zel­fall nicht zur Rechts­wid­rig­keit der ermit­tel­ten Zutei­lungs­men­ge oder des dar­aus abge­lei­te­ten Kür­zungs­fak­tors. Da die Recht­mä­ßig­keit der Pro­gno­se­ent­schei­dung von indi­vi­du­el­len Fehl­zu­tei­lun­gen unbe­rührt blei­be, sei­en im Zutei­lungs­ver­fah­ren unter­lau­fe­ne Feh­ler unge­eig­net, die Ver­tret­bar­keit der behörd­li­chen Pro­gno­se über die Zutei­lungs­men­ge in Fra­ge zu stel­len. Soweit der von der Behör­de ermit­tel­te Kür­zungs­fak­tor hier­nach recht­mä­ßig sei, sei er auch für die gericht­li­che Nach­prü­fung ange­foch­te­ner Zutei­lungs­be­schei­de maß­geb­lich.

Der Bür­ger hat nach Art. 19 Abs. 4 GG einen Anspruch auf mög­lichst wirk­sa­me gericht­li­che Kon­trol­le. Dazu gehört vor allem, dass der Rich­ter eine hin­rei­chen­de Prü­fungs­be­fug­nis über die tat­säch­li­che und recht­li­che Sei­te des Rechts­schutz­be­geh­rens hat sowie über eine zurei­chen­de Ent­schei­dungs­macht ver­fügt, um einer erfolg­ten oder dro­hen­den Rechts­ver­let­zung wirk­sam abzu­hel­fen. Jedoch kann auch nach Art. 19 Abs. 4 GG die gericht­li­che Über­prü­fung nicht wei­ter rei­chen als die mate­ri­ell­recht­li­che Bin­dung der Exe­ku­ti­ve. Die gericht­li­che Kon­trol­le endet also dort, wo das mate­ri­el­le Recht der Exe­ku­ti­ve in ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­li­cher Wei­se Ent­schei­dun­gen abver­langt, ohne dafür hin­rei­chend bestimm­te Ent­schei­dungs­pro­gram­me vor­zu­ge­ben. In wel­chem Fall der Gesetz­ge­ber der Ver­wal­tung die Befug­nis zur Letzt­ent­schei­dung ein­räumt, ist durch Aus­le­gung der betref­fen­den gesetz­li­chen Rege­lung zu ermit­teln. Aller­dings kann sich auch dann die Letzt­ent­schei­dungs­be­fug­nis der Behör­de nur auf die kon­kre­te Rechts­an­wen­dung – die Sub­sum­ti­on – und nicht auf die Beur­tei­lung der recht­li­chen Maß­stä­be, das heißt deren Aus­le­gung und deren Recht­mä­ßig­keit, bezie­hen. Die Inter­pre­ta­ti­on der gene­rell-abs­trak­ten Rechts­norm und der in ihr ent­hal­te­nen unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fe ist eine ori­gi­nä­re Funk­ti­on der recht­spre­chen­den Gewalt, nicht Auf­ga­be der Ver­wal­tung.

Bei Anwen­dung die­ser Vor­ga­ben ist hin­sicht­lich der grund­sätz­li­chen Annah­me des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, § 4 Abs. 4 ZuG 2007 räu­me dem Umwelt­bun­des­amt einen Pro­gno­se­spiel­raum ein, eine Ver­let­zung von Art. 19 Abs. 4 GG nicht ersicht­lich. Die­se Aus­le­gung kann sich ins­be­son­de­re auf eine funk­tio­nal-gewal­ten­tei­len­de Recht­fer­ti­gung einer Letzt­ent­schei­dungs­be­fug­nis stüt­zen. Bestimmt der Gesetz­ge­ber, dass für die Berech­nung des Kür­zungs­fak­tors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 der Zeit­punkt unmit­tel­bar vor Ertei­lung der Zutei­lungs­be­schei­de maß­geb­lich sein soll, kann dar­aus nur geschlos­sen wer­den, dass der zustän­di­gen Behör­de bei der Bestim­mung der für die Berech­nung des Kür­zungs­fak­tors rele­van­ten Gesamt­men­ge der zuzu­tei­len­den Berech­ti­gun­gen ein Pro­gno­se­spiel­raum ein­ge­räumt wer­den soll. Denn der Gesetz­ge­ber konn­te bei einer sol­chen Ver­fah­rens­ge­stal­tung nicht davon aus­ge­hen, dass die vor Beginn des Zutei­lungs­ver­fah­rens ermit­tel­te Zutei­lungs­men­ge sich aus ein­zel­nen Zutei­lungs­be­schei­den zusam­men­setzt, deren jewei­li­ge Recht­mä­ßig­keit in einem gericht­li­chen Ver­fah­ren fest­ge­stellt wor­den ist.

Viel­mehr konn­te der Gesetz­ge­ber bei der Nor­mie­rung eines sol­chen Berech­nungs­ver­fah­rens von der Behör­de nur ver­lan­gen, dass sie mit den abs­trakt-gene­rel­len Maß­stä­ben des Geset­zes hin­rei­chend ver­traut ist sowie auf der Grund­la­ge von Zutei­lungs­an­trä­gen ent­schei­det, deren Anga­ben hin­rei­chend auf ihre Rich­tig­keit über­prüft wur­den. Hält der Gesetz­ge­ber die­sen Zeit­punkt für die Berech­nung des Kür­zungs­fak­tors für maß­geb­lich, gilt dies auch für die gericht­li­che Kon­trol­le.

Dass für die Berech­nung des Kür­zungs­fak­tors nur der Zeit­punkt unmit­tel­bar vor Ertei­lung der Zutei­lun­gen maß­geb­lich sein soll­te, ist in der hier ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts in ver­fas­sungs­ge­richt­lich nicht zu bean­stan­den­der Wei­se begrün­det wor­den.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat – indem es zudem auf die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Zutei­lungs­ver­fah­rens abstell­te – gut ver­tret­bar begrün­det, dass nach­träg­li­che Ände­run­gen indi­vi­du­el­ler Zutei­lun­gen für den Kür­zungs­fak­tor uner­heb­lich sein sol­len. Wäre die Recht­mä­ßig­keit des Fak­tors der antei­li­gen Kür­zung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 davon abhän­gig, dass alle in die Berech­nung der rele­van­ten Zutei­lungs­men­ge ein­ge­stell­ten Ein­zel­zu­tei­lun­gen bestands­kräf­tig fest­stün­den, wäre eine Bestim­mung des Kür­zungs­fak­tors inner­halb der Zutei­lungs­pe­ri­ode, für die die Berech­ti­gun­gen zuzu­tei­len wären, ange­sichts der zu erwar­ten­den Dau­er der Gerichts­ver­fah­ren prak­tisch nicht mög­lich. Dar­über hin­aus wür­de eine in einer Viel­zahl von Ver­fah­ren und in meh­re­ren Instan­zen erfol­gen­de Über­prü­fung der Rich­tig­keit sämt­li­cher Zutei­lun­gen zur Fest­stel­lung des rich­ti­gen Kür­zungs­fak­tors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zu einem juris­ti­schen "per­pe­tu­um mobi­le" füh­ren.

Die von der Beschwer­de­füh­re­rin genann­ten Grund­rech­te aus Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG ste­hen dem durch § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ein­ge­räum­ten Pro­gno­se­spiel­raum eben­falls nicht ent­ge­gen. Allein der Umstand, dass eine Ver­wal­tungs­ent­schei­dung mit einer Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung ver­bun­den ist, löst nicht auto­ma­tisch ein Ver­bot jeder Letzt­ent­schei­dungs­er­mäch­ti­gung aus.

Das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ver­letzt aber Art. 19 Abs. 4 GG, soweit es um die kon­kre­te Anwen­dung des von § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ein­ge­räum­ten Pro­gno­se­spiel­raums geht. Soweit das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt davon aus­ge­gan­gen ist, die Rechts­wid­rig­keit einer die gesetz­li­chen Zutei­lungs­re­geln näher bestim­men­den Rechts­ver­ord­nung – näm­lich der für pro­zess­be­ding­te Emis­sio­nen gel­ten­de § 6 Abs. 6 Zutei­lungs­ver­ord­nung 2007 – sei für die Recht­mä­ßig­keit der Pro­gno­se­ent­schei­dung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 unbe­acht­lich, obwohl die antei­li­ge Kür­zung für die Beschwer­de­füh­rer weni­ger streng aus­ge­fal­len wäre, ver­kennt das Gericht die sich aus Art. 19 Abs. 4 GG erge­ben­den Vor­ga­ben grund­sätz­lich.

Die in Par­al­le­l­ent­schei­dun­gen vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 1 gege­be­ne Begrün­dung zur Unbe­acht­lich­keit der Nich­tig­keit der Rechts­ver­ord­nung, die auf die Offen­sicht­lich­keit von deren Rechts­wid­rig­keit abstellt, trägt die Ein­schrän­kung der gericht­li­chen Kon­trol­le nicht. Die gesetz­li­che Ein­räu­mung einer Letzt­ent­schei­dungs­be­fug­nis ent­bin­det die Fach­ge­rich­te nicht von der Prü­fung der abs­trakt-gene­rel­len Vor­ga­ben. Ist eine Letzt­ent­schei­dungs­be­fug­nis ein­ge­räumt, kann sich dies nur auf die kon­kre­te Rechts­an­wen­dung – die Sub­sum­ti­on – und nicht auf die Beur­tei­lung der recht­li­chen Maß­stä­be, das heißt deren Aus­le­gung und deren Recht­mä­ßig­keit, bezie­hen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 10. Dezem­ber 2009 – 1 BvR 3151/​07

  1. sie­he nur BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 – 7 C 28.07[]