Euro­pa und der Eisen­bahn­ver­kehr – Tren­nung von Betrieb und Infra­struk­tur

Ein Urteil mit womög­lich weit­rei­chen­den Fol­gen auch für die Organ­sa­ti­on des Eisen­bahn­we­sens in Deutsch­land: Frank­reich hat, wie jetzt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ent­schie­den hat, gegen sei­ne uni­ons­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen im Bereich des Eisen­bahn­ver­kehrs ver­sto­ßen.

Euro­pa und der Eisen­bahn­ver­kehr – Tren­nung von Betrieb und Infra­struk­tur

Die Kom­mis­si­on hat am 29. Dezem­ber 2010 eine Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge erho­ben, mit der sie Frank­reich vor­ge­wor­fen hat, gegen eini­ge sei­ner uni­ons­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen im Bereich des Eisen­bahn­ver­kehrs ver­sto­ßen zu haben. Die­se Rechts­sa­che gehört zu einer Rei­he gleich­ar­ti­ger Kla­gen, die die Kom­mis­si­on gegen meh­re­re Mit­glied­staa­ten erho­ben hat, weil die­se ihren Ver­pflich­tun­gen aus den Richt­li­ni­en in die­sem Bereich nicht nach­ge­kom­men sei­en. Im ein­zel­nen han­delt es sich hier­bei um Kla­gen der EU-Kom­mis­si­on gegen Ungarn [1], Spa­ni­en [2], Polen [3], Grie­chen­land [4], Tsche­chi­en [5], Öster­reich [6], Deutsch­land [7], Por­tu­gal [8], Frank­reich [9], Slo­we­ni­en [10], Ita­li­en [11] und Luxem­burg [12].

Eine sol­che Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge, die sich gegen einen Mit­glied­staat rich­tet, der gegen sei­ne Ver­pflich­tun­gen aus dem Uni­ons­recht ver­sto­ßen hat, kann von der EU-Kom­mis­si­on oder einem ande­ren Mit­glied­staat erho­ben wer­den. Stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die Ver­trags­ver­let­zung fest, hat der betref­fen­de Mit­glied­staat dem Urteil unver­züg­lich nach­zu­kom­men. Ist die Kom­mis­si­on der Auf­fas­sung, dass der Mit­glied­staat dem Urteil nicht nach­ge­kom­men ist, kann sie erneut kla­gen und finan­zi­el­le Sank­tio­nen bean­tra­gen. Hat ein Mit­glied­staat der Kom­mis­si­on die Maß­nah­men zur Umset­zung einer Richt­li­nie nicht mit­ge­teilt, kann der Euro­päi­sche Gerichts­hof auf Vor­schlag der Kom­mis­si­on jedoch bereits mit dem ers­ten Urteil Sank­tio­nen ver­hän­gen.

In dem hier ent­schie­de­nen Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­ren geht es um zwei Vor­wür­fe:

Ers­tens wirft die Kom­mis­si­on Frank­reich vor, kei­ne Tren­nung zwi­schen den Ein­rich­tun­gen, die Eisen­bahn­ver­kehrs­leis­tun­gen erbrin­gen (hier die Socié­té natio­na­le des che­mins de fer fran­çais, SNCF), und den­je­ni­gen, die für den Betrieb des Schie­nen­net­zes zustän­dig sei­en (Réseau fer­ré de Fran­ce, RFF), vor­ge­se­hen zu haben, ins­be­son­de­re in Bezug auf die Wahr­neh­mung von als wesent­lich ange­se­he­nen Funk­tio­nen, u. a. die Zuwei­sung von Eisen­bahn­tras­sen. Eine der­ar­ti­ge Tren­nung ist in der Richt­li­nie 91/​440/​EWG des Rates vom 29. Juli 1991 zur Ent­wick­lung der Eisen­bahn­un­ter­neh­men der Gemein­schaft [13] geän­der­ten Fas­sung vor­ge­se­hen

Die SNCF habe näm­lich, so die EU-Kom­mis­si­on, über die Direc­tion des Cir­cu­la­ti­ons Fer­ro­vi­ai­res (DCF), die damals nicht von der SNCF unab­hän­gig gewe­sen sei, die Zustän­dig­keit für die Tras­sen­zu­wei­sung behal­ten.

Zwei­tens macht die Kom­mis­si­on gel­tend, dass mit der fran­zö­si­schen Rege­lung die Anfor­de­run­gen an die Ein­füh­rung einer leis­tungs­ab­hän­gi­gen Rege­lung bei der Erhe­bung der Ent­gel­te für den Zugang zum Schie­nen­netz nicht voll­stän­dig umge­setzt wor­den sei­en. Außer­dem sähen die fran­zö­si­schen Vor­schrif­ten nicht genü­gend Anrei­ze zur Sen­kung der Kos­ten für die Bereit­stel­lung der Infra­struk­tur und der Höhe der Zugangs­ent­gel­te vor, wie dies in der Richt­li­nie 2001/​14/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 26. Febru­ar 2001 über die Zuwei­sung von Fahr­weg­ka­pa­zi­tät der Eisen­bahn, die Erhe­bung von Ent­gel­ten für die Nut­zung von Eisen­bahn­in­fra­struk­tur und die Sicher­heits­be­schei­ni­gung [14] vor­ge­se­hen ist.

Frank­reich ist der Auf­fas­sung, die Umset­zung der Richt­li­nie 91/​440 zur Ent­wick­lung der Eisen­bahn­un­ter­neh­men der Gemein­schaft durch den Erlass einer neu­en Rege­lung im Jahr 2011 nun­mehr voll­stän­dig abge­schlos­sen zu haben. In sei­nem Urteil vom heu­ti­gen Tag weist der Gerichts­hof jedoch dar­auf hin, dass das Vor­lie­gen der frag­li­chen Ver­trags­ver­let­zung anhand der fran­zö­si­schen Rege­lung zu beur­tei­len ist, wie sie sich bei Ablauf der Frist dar­stell­te, die in der mit Grün­den ver­se­he­nen Stel­lung­nah­me gesetzt wor­den war, die die Kom­mis­si­on im vor­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren an Frank­reich gerich­tet hat­te (d. h. am 9. Dezem­ber 2009). Die nach die­sem Zeit­punkt vor­ge­nom­me­nen Ände­run­gen der fran­zö­si­schen Rege­lung kön­nen im Rah­men der Prü­fung der Begründ­etheit der vor­lie­gen­den Kla­ge nicht berück­sich­tigt wer­den.

Zur Begründ­etheit der Kla­ge stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass die fran­zö­si­sche Rege­lung zu die­sem Zeit­punkt das Kri­te­ri­um der Unab­hän­gig­keit der Funk­ti­on der Tras­sen­zu­wei­sung nicht beach­te­te.

Hier­zu weist der Gerichts­hof dar­auf hin, dass mit der Richt­li­nie 91/​440 die Libe­ra­li­sie­rung des Eisen­bahn­ver­kehrs ein­ge­lei­tet wur­de, um den Eisen­bahn­un­ter­neh­men einen gerech­ten und nicht­dis­kri­mi­nie­ren­den Zugang zum Schie­nen­netz zu garan­tie­ren. Um einen sol­chen Zugang zu gewähr­leis­ten, schreibt die Richt­li­nie den Mit­glied­staa­ten vor, die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu tref­fen, um sicher­zu­stel­len, dass die „wesent­li­chen Funk­tio­nen“ an Stel­len oder Unter­neh­men über­tra­gen wer­den, die selbst kei­ne Eisen­bahn­ver­kehrs­leis­tun­gen erbrin­gen, und dass unge­ach­tet der Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tu­ren der Nach­weis zu erbrin­gen ist, dass die­ses Ziel erreicht wor­den ist. Wesent­li­che Funk­tio­nen im Sin­ne der Richt­li­nie 91/​440 sind u. a. Ent­schei­dun­gen über die Tras­sen­zu­wei­sung, ein­schließ­lich sowohl der Bestim­mung als auch der Beur­tei­lung der Ver­füg­bar­keit und der Zuwei­sung von ein­zel­nen Zug­tras­sen.

Folg­lich kann einem Eisen­bahn­un­ter­neh­men nicht die Durch­füh­rung von im Vor­feld der Ent­schei­dung vor­zu­neh­men­den Stu­di­en der tech­ni­schen Mach­bar­keit, die für die Bear­bei­tung der Anträ­ge auf Zuwei­sung von Tras­sen und die kurz­fris­ti­ge Tras­sen­zu­wei­sung erfor­der­lich sind, über­tra­gen wer­den, da die­se Stu­di­en zur Bestim­mung und Beur­tei­lung der Ver­füg­bar­keit der Tras­sen gehö­ren und die kurz­fris­ti­ge Tras­sen­zu­wei­sung eine Zuwei­sung von ein­zel­nen Zug­tras­sen im Sin­ne der Richt­li­nie 2001/​14 dar­stellt. Die­se Funk­tio­nen müs­sen daher gemäß Art. 14 Abs. 2 der Richt­li­nie 2001/​14 recht­lich, orga­ni­sa­to­risch und in ihren Ent­schei­dun­gen unab­hän­gi­gen Stel­len über­tra­gen wer­den. Die DCF besitzt jedoch, auch wenn sie unter der Auf­sicht von RFF steht, kei­ne Rechts­per­sön­lich­keit, die von der­je­ni­gen der SNCF, in die sie ein­ge­glie­dert ist, getrennt ist, was von Frank­reich nicht bestrit­ten wird. Da somit das Kri­te­ri­um der recht­li­chen Unab­hän­gig­keit nicht erfüllt ist, brau­chen die Kri­te­ri­en der orga­ni­sa­to­ri­schen Unab­hän­gig­keit und der Unab­hän­gig­keit in den Ent­schei­dun­gen nicht geprüft zu wer­den, weil die­se drei Kri­te­ri­en kumu­la­tiv erfüllt sein müs­sen.

Auch ent­hält die fran­zö­si­sche Rege­lung nach Ansicht des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on kei­ne der Richt­li­nie 2001/​14 ent­spre­chen­de leis­tungs­ab­hän­gi­ge Ent­geltre­ge­lung.

Aus der ange­führ­ten Richt­li­nie folgt, dass die Mit­glied­staa­ten in die Ent­geltre­ge­lun­gen für die Fahr­weg­nut­zung leis­tungs­ab­hän­gi­ge Bestand­tei­le auf­neh­men müs­sen, die sowohl den Eisen­bahn­un­ter­neh­men als auch dem Betrei­ber der Infra­struk­tur Anrei­ze zur Erhö­hung der Leis­tung des Schie­nen­net­zes bie­ten. Die Mit­glied­staa­ten müs­sen Anrei­ze ein­füh­ren, ver­fü­gen aber über die Frei­heit der Wahl der kon­kre­ten Maß­nah­men, solan­ge die­se Maß­nah­men ein kohä­ren­tes und trans­pa­ren­tes Gan­zes bil­den, das als „leis­tungs­ab­hän­gi­ge Bestand­tei­le“ ein­ge­stuft wer­den kann.
Die Nut­zungs­be­din­gun­gen für das fran­zö­si­sche Schie­nen­netz, die sämt­li­che für die Aus­übung der Rech­te auf Zugang zu die­sem Netz für die Jah­re 2011 und 2012 not­wen­di­gen Infor­ma­tio­nen ent­hal­ten, sehen ledig­lich eine beson­de­re Rege­lung für das Ent­gelt vor, das für die Bestel­lung von Güter­ver­kehr­stras­sen gilt, deren Gesamt­län­ge mehr als 300 km und Geschwin­dig­keit mehr als 70 km/​h beträgt. Die­se Rege­lung bil­det daher kein kohä­ren­tes und trans­pa­ren­tes Gan­zes, das tat­säch­lich als leis­tungs­ab­hän­gi­ge Ent­geltre­ge­lung im Sin­ne der ange­führ­ten Richt­li­nie ein­ge­stuft wer­den kann.

Auch die all­ge­mei­nen Bedin­gun­gen von RFF ent­hal­ten zwar Bestim­mun­gen über die Ent­schä­di­gung des Betrei­bers der Infra­struk­tur bei einer auf das Ver­schul­den des Eisen­bahn­un­ter­neh­mens zurück­zu­füh­ren­den Nicht­be­nut­zung einer Tras­se und über die Ent­schä­di­gung des Eisen­bahn­un­ter­neh­mens nach der vom Betrei­ber ver­ur­sach­ten Schlie­ßung von Tras­sen. Die­se Bestim­mun­gen stel­len jedoch kei­ne leis­tungs­ab­hän­gi­ge Ent­geltre­ge­lung im Sin­ne der Richt­li­nie dar, da sie blo­ße Haf­tungs­klau­seln für den Fall von Schä­den ent­hal­ten und nur die scha­dens­er­satz­recht­li­chen Fol­gen für den Fall der Schlie­ßung von Tras­sen durch RFF regeln.

Schließ­lich geht die ver­suchs­wei­se Ein­rich­tung eines im Leis­tungs­ver­trag vor­ge­se­he­nen spe­zi­el­len leis­tungs­ab­hän­gi­gen Mecha­nis­mus aus­schließ­lich zu Las­ten von RFF. Somit stellt die­ser Ver­trag kei­ne leis­tungs­ab­hän­gi­ge Ent­geltre­ge­lung dar, die sowohl dem Betrei­ber der Infra­struk­tur als auch den Eisen­bahn­un­ter­neh­men Anrei­ze bie­ten kann. Außer­dem fin­den die Bestim­mun­gen des Leis­tungs­ver­trags nur auf das Güter­ver­kehrs­netz Anwen­dung, wäh­rend nach der Richt­li­nie die Grund­sät­ze der leis­tungs­ab­hän­gi­gen Ent­geltre­ge­lung für das gesam­te Netz gel­ten sol­len.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 18. April 2013 – C‑625/​10 [Kom­mis­si­on /​Frank­reich]

  1. EuGH – C‑473/​10 [Kom­mis­si­on /​Ungarn][]
  2. EuGH – 483/10[Kommission /​Spa­ni­en][]
  3. EuGH – C‑512/​10 [Kom­mis­si­on /​Polen][]
  4. EuGH – C‑528/​10 [Kom­mis­si­on /​Por­tu­gal][]
  5. EuGH – C‑545/​10 [Kom­mis­si­on /​Tsche­chi­sche Repu­blik][]
  6. EuGH – C‑555/​10 [Kom­mis­si­on /​Öster­reich][]
  7. EuGH – C‑556/​10 [Kom­mis­si­on /​Deutsch­land][]
  8. EuGH – C‑557/​10 [Kom­mis­si­on /​Por­tu­gal][]
  9. EuGH – C‑625/​10 [Kom­mis­si­on /​Frank­reich][]
  10. EuGH – C‑627/​10 [Kom­mis­si­on /​Slo­we­ni­en][]
  11. EuGH – C‑369/​11 [Kom­mis­si­on /​Ita­li­en][]
  12. EuGH – C-/10 [Kom­mis­si­on /​Luxem­burg][]
  13. ABl.EG L 237, S. 25, in der durch die Richt­li­nie 2001/​12/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 26. Febru­ar 2001, ABl.EU L 75, S. 1[]
  14. ABl. L 75, S. 29. in der durch die Richt­li­nie 2007/​58/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 23. Okto­ber 2007 (ABl. L 315, S. 4) geän­der­ten Fas­sung[]