Neu­re­ge­lung der Agrar­markt­bei­hil­fen

Die Neu­re­ge­lung der Agrar­markt­bei­hil­fen ist nach einer jetzt ver­öf­fent­lich­ten Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht ver­fas­sungs­wid­rig.

Neu­re­ge­lung der Agrar­markt­bei­hil­fen

Im Juni 2003 beschlos­sen die Agrar­mi­nis­ter der Euro­päi­schen Uni­on eine grund­le­gen­de Reform der Gemein­sa­men Agrar­po­li­tik. Die Reform zielt unter ande­rem dar­auf ab, die Über­pro­duk­ti­on im Agrar­be­reich zurück­zu­füh­ren, die durch pro­duk­ti­ons­men­gen­be­zo­ge­ne Sub­ven­tio­nie­rung in der Ver­gan­gen­heit geför­dert wor­den war. Die Land­wir­te sol­len sich bei ihrer Pro­duk­ti­on deut­li­cher als bis­her am Markt ori­en­tie­ren. Nach dem neu­en För­der­sys­tem soll eine Ein­kom­mens­stüt­zung erfol­gen, die stär­ker an der Bewirt­schaf­tung und Pfle­ge von Flä­chen aus­ge­rich­tet ist. Nach der gemein­schafts­recht­li­chen Ver­ord­nung Nr. 1782/​2003 (VO) vom Sep­tem­ber 2003, die auf die Beschlüs­se der Agrar­mi­nis­ter­kon­fe­renz zurück­geht, erfolgt die neue Ein­kom­mens­stüt­zung für land­wirt­schaft­li­che Betrie­be mit­tels einer sog. Betriebs­prä­mie. Das Volu­men der Betriebs­prä­mi­en in den Mit­glied­staa­ten wird dabei durch die in der VO vor­ge­ge­be­nen natio­na­len Ober­gren­zen beschränkt. Zur Umset­zung der Betriebs­prä­mi­en­re­ge­lung in den Mit­glied­staa­ten sieht die VO zum einen ein sog. Stan­dard­mo­dell für die Auf­tei­lung der Bei­hil­fen vor, das die Höhe der künf­ti­gen Betriebs­prä­mi­en an die För­de­rung in einem Refe­renz­zeit­raum (Jah­re 2000 bis 2002) bin­det. Alter­na­tiv räumt die VO den Mit­glied­staa­ten die Mög­lich­keit ein, anstel­le des Stan­dard­mo­dells für eine sog. "regio­na­le Durch­füh­rung" zu optie­ren und gleich­zei­tig die Ver­ga­be der Betriebs­prä­mi­en stär­ker von der För­de­rung im Refe­renz­zeit­raum zu lösen. Ent­schloss sich ein Mit­glied­staat zur regio­na­len Durch­füh­rung, hat­te er – jeweils nach objek­ti­ven Kri­te­ri­en – die Regio­nen fest­zu­le­gen und die natio­na­le Ober­gren­ze auf die Regio­nen auf­zu­tei­len. Das in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land im August 2004 in Kraft getre­te­ne Betriebs­prä­mi­en­durch­füh­rungs­ge­setz dient der Umset­zung der VO. Dem Gesetz liegt nicht das sog. Stan­dard­mo­dell zugrun­de, son­dern ein regio­na­les Modell. In einem ers­ten Schritt wird das Bun­des­ge­biet in eine Mehr­zahl von Regio­nen auf­ge­teilt, wobei sich die Auf­tei­lung außer bei den Stadt­staa­ten an den Gren­zen der Bun­des­län­der ori­en­tiert. In einem zwei­ten Schritt wird das natio­na­le Prä­mi­en­vo­lu­men nach einem bestimm­ten Schlüs­sel auf die Regio­nen ver­teilt. Der Ver­tei­lungs­schlüs­sel ent­hält einer­seits ein his­to­ri­sches Moment, indem er zum Teil an die frü­he­re För­de­rung anknüpft (zu 65 %); ande­rer­seits berück­sich­tigt er den Umfang der bei­hil­fe­fä­hi­gen Flä­che inner­halb der jewei­li­gen Regi­on (zu 35 %). In einem drit­ten Schritt – dabei unter­schied­lich für die Start­pha­se bis 2008, für die Über­gangs­pha­se von 2009 bis 2013 ("Anpas­sungs­pfad") und für die danach fol­gen­de Zeit – regelt das Betriebs­prä­mi­en­durch­füh­rungs­ge­setz einen bun­des­ein­heit­li­chen Modus für die Ver­tei­lung des jewei­li­gen Prä­mi­en­vo­lu­mens inner­halb der ein­zel­nen Regio­nen. Das Modell einer Kom­bi­na­ti­on aus betriebs­in­di­vi­du­el­len und flä­chen­be­zo­ge­nen För­der­an­tei­len weicht dabei mit Abschluss der Über­gangs­pha­se einer inner­halb der Regio­nen ein­heit­li­chen, rein flä­chen­be­zo­ge­nen Betriebs­prä­mie. Für die Auf­tei­lung des natio­na­len Prä­mi­en­vo­lu­mens auf die Regio­nen bleibt es jedoch auch nach der Über­gangs­pha­se bei der Berück­sich­ti­gung des ver­gan­gen­heits­be­zo­ge­nen För­der­ele­ments. Die Anwen­dung die­ses Berech­nungs­ver­fah­rens führt dazu, dass auch nach Abschluss der Über­gangs­pha­se Bau­ern in unter­schied­li­chen Regio­nen ver­schie­den geför­dert wer­den. So wird ein saar­län­di­scher Land­wirt nach aktu­el­len amt­li­chen Schätz­wer­ten jähr­lich eine regio­na­le Ein­heits­prä­mie von 258,– € pro Hekt­ar, dage­gen ein Land­wirt aus Nord­rhein-West­fa­len 359,– € pro Hekt­ar erhal­ten. Die Regie­rung des Saar­lan­des hat bean­tragt, das Betriebs­prä­mi­en­durch­füh­rungs­ge­setz im Rah­men eines Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens für ver­fas­sungs­wid­rig zu erklä­ren.

Der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts kam zu dem Ergeb­nis, dass durch das Betriebs­prä­mi­en­durch­füh­rungs­ge­setz Art. 3 GG nicht beein­träch­tigt ist. Es ver­stößt nicht gegen Ver­fas­sungs­recht, wenn der Gesetz­ge­ber bei der Umstel­lung der Agrar­markt­bei­hil­fen die im Gemein­schafts­recht vor­ge­se­he­ne Ein­tei­lung des Bun­des­ge­bie­tes in Regio­nen im Wesent­li­chen an den Län­der­gren­zen aus­rich­tet. Zur Ver­mei­dung struk­tu­rel­ler Ver­wer­fun­gen kann er selbst dann ver­gan­gen­heits­be­zo­ge­ne För­der­ele­men­te berück­sich­ti­gen, wenn dies für die Inha­ber land­wirt­schaft­li­cher Betrie­be in ver­schie­de­nen Regio­nen Deutsch­lands zu unter­schied­li­chen flä­chen­be­zo­ge­nen För­der­be­trä­gen (Hekt­ar­prä­mi­en) führt.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Die recht­li­che Ungleich­be­hand­lung, die hier zwi­schen den Ver­gleichs­grup­pen der in den ver­schie­de­nen Regio­nen ansäs­si­gen Betriebs­in­ha­ber auf­grund unter­schied­ler Prä­mi­en­hö­hen fest­stell­bar ist und die auch nach der Über­gangs­pha­se fort­be­stehen wird, ist ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt. Eine an Regio­nen aus­ge­rich­te­te Dif­fe­ren­zie­rung ist in einem Bun­des­ge­setz nicht grund­sätz­lich aus­ge­schlos­sen. Für beson­de­re Fall­ge­stal­tun­gen kön­nen Dif­fe­ren­zie­run­gen nach regio­na­len Merk­ma­len vor­ge­nom­men wer­den, wenn sich für den Zuschnitt der Regi­on und vor allem gera­de für deren unter­schied­li­che Behand­lung hin­rei­chen­de sach­li­che Recht­fer­ti­gungs­grün­de fin­den las­sen und der Gesetz­ge­ber ein ein­heit­li­ches Rege­lungs­prin­zip zugrun­de gelegt hat.

Die Rege­lun­gen des Betriebs­prä­mi­en­durch­füh­rungs­ge­set­zes beru­hen auch auf hin­rei­chend sach­be­zo­ge­nen, nach Art und Gewicht ver­tret­ba­ren Grün­den. Das gilt sowohl für die gesetz­li­che Über­gangs­pha­se vom Kom­bi­na­ti­ons- zum Flä­chen­mo­dell als auch für das end­gül­ti­ge, rein regio­na­le Flä­chen­mo­dell. Die in der VO vor­ge­ge­be­nen Zie­le der weit­ge­hen­den Ent­kop­pe­lung der Pro­duk­ti­on von der Bei­hil­fe­ge­wäh­rung einer­seits und des Bestands­schut­zes ande­rer­seits waren auch für den natio­na­len Gesetz­ge­ber bei der Kon­kre­ti­sie­rung und Umset­zung der VO lei­tend. Die­se Zie­le sind ver­fas­sungs­recht­lich legi­tim, denn der Gesetz­ge­ber muss­te einem bereits im Gemein­schafts­recht ange­leg­ten Ziel­kon­flikt Rech­nung tra­gen, der dar­in besteht, die Betriebs­prä­mie in Abkehr von dem vor­an­ge­gan­ge­nen Stüt­zungs­mo­dell von der Pro­duk­ti­on zu lösen, zum ande­ren über­mä­ßi­ge Ver­wer­fun­gen zu Las­ten der Betriebs­in­ha­ber wie auch des Gemein­wohls infol­ge eines abrup­ten Sys­tem­wech­sels zu ver­mei­den.

Die Rege­lung ist schließ­lich nicht des­halb sach­wid­rig, weil sie in ihrer kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung zu einer unzu­mut­ba­ren Beein­träch­ti­gung der­je­ni­gen Betriebs­in­ha­ber füh­ren wür­de, die auf­grund ihrer regio­na­len Ansäs­sig­keit weni­ger von dem Bestands­schutz pro­fi­tie­ren als Betriebs­in­ha­ber in ande­ren Regio­nen, und die bei sonst ver­gleich­ba­ren tat­säch­li­chen Bedin­gun­gen gerin­ge­re Betriebs­prä­mi­en erhal­ten. Dabei recht­fer­tigt sich die vom Gesetz­ge­ber vor­ge­nom­me­ne regio­na­le Glie­de­rung des Bun­des­ge­bie­tes aus Grün­den der Ver­wal­tungs­prak­ti­bi­li­tät. Auch die Ein­be­zie­hung der sog. Stadt­staa­ten Ber­lin, Bre­men und Ham­burg in jeweils angren­zen­de Flä­chen­län­der ist sach­ge­recht, weil die­se wegen ihrer flä­chen­mä­ßig gerin­gen Grö­ße und gerin­gen Anzahl von Agrar­be­trie­ben struk­tu­rel­le Eigen­ar­ten auf­wei­sen.

Der Modus der Auf­tei­lung des natio­na­len Prä­mi­en­vo­lu­mens auf die Regio­nen hält sich in sei­ner kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung inner­halb des gesetz­ge­be­ri­schen Spiel­raums, denn es lässt sich nicht fest­stel­len, dass der Gesetz­ge­ber bei sei­nem Ansatz, die Gedan­ken der flä­chen­be­zo­ge­nen För­de­rung einer­seits und des betrieb­li­chen wie regio­na­len Bestands­schut­zes ande­rer­seits in einen ange­mes­se­nen Aus­gleich zu brin­gen, von unzu­tref­fen­den oder unvoll­stän­di­gen Tat­sa­chen aus­ge­gan­gen wäre. Die ein­tre­ten­den regio­na­len Umver­tei­lungs­ef­fek­te wur­den auf der Grund­la­ge ver­schie­de­ner Model­le ermit­telt. Die Auf­tei­lung der natio­na­len Ober­gren­ze zu 65 % anhand his­to­ri­scher und nur zu 35 % anhand flä­chen­be­zo­ge­ner Wer­te über­schrei­tet nicht den Wer­tungs­rah­men des Gesetz­ge­bers, den er bei gewäh­ren­der Staats­tä­tig­keit in Anspruch neh­men darf.

Fer­ner erweist sich weder die Wahl des Start­zeit­punkts der Über­gangs­pha­se bis zur Her­stel­lung ein­heit­li­cher Flä­chen­prä­mi­en inner­halb der Regio­nen (im Jahr 2009) als unan­ge­mes­sen spät, noch ist die Dau­er der Über­gangs­pha­se (bis zum Jahr 2013) nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben unan­ge­mes­sen lang ange­setzt wor­den.

Einer beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Bewer­tung bedarf aller­dings die ab dem Jah­re 2013 ein­tre­ten­de "Zemen­tie­rungs­wir­kung" im Hin­blick auf die Berück­sich­ti­gung der För­de­rung aus dem zurück­lie­gen­den Refe­renz­zeit­raum bei der Auf­tei­lung des natio­na­len Prä­mi­en­vo­lu­mens auf die Regio­nen. Die Gesichts­punk­te der Umstel­lung der Betrie­be auf das neue För­der­sys­tem und der Ver­mei­dung von Ver­wer­fun­gen auch zwi­schen den Regio­nen wer­den im Lau­fe der Zeit zuneh­mend an Gewicht ver­lie­ren und zu einem bestimm­ten Zeit­punkt mög­li­cher­wei­se ganz ent­fal­len. Da die­ser Zeit­punkt indes deut­lich in der Zukunft liegt und spä­te­re Kor­rek­tur­mög­lich­kei­ten des Gesetz­ge­bers offen sind, lässt sich der­zeit nicht fest­stel­len, dass die­se in der Zukunft lie­gen­den Wir­kun­gen schon aus heu­ti­ger Sicht mit dem Grund­ge­setz nicht ver­ein­bar sind. Die zustän­di­gen staat­li­chen Orga­ne sind aller­dings gehal­ten, die­sen Effekt zu beob­ach­ten, um einer sach­lich etwa nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­den Zemen­tie­rung des Ein­flus­ses ver­gan­gen­heits­be­zo­ge­ner Refe­renz­wer­te ohne zeit­li­che Begren­zung ggf. ent­ge­gen­zu­wir­ken.

Die Bestim­mun­gen des Geset­zes sind auch nicht in sich oder in einem über­ge­ord­ne­ten Zusam­men­hang wider­sprüch­lich oder sys­tem­wid­rig oder ver­let­zen das Gebot der Trans­pa­renz. Es war dem Gesetz­ge­ber nicht ver­wehrt, unter­schied­li­che Rege­lungs­zie­le zu ver­fol­gen, auch wenn dies zu einer gemin­der­ten Wir­kung hin­sicht­lich der Ein­zel­zie­le füh­ren mag. Gleich­falls war er nicht gehal­ten, die ein­zel­nen Rege­lungs­zie­le mit in den Geset­zes­text auf­zu­neh­men. Die zu prü­fen­den Rege­lun­gen des Geset­zes ver­let­zen fer­ner nicht das föde­ra­ti­ve Gleich­be­hand­lungs­ge­bot; denn die­ses fin­det dann kei­ne Anwen­dung, wenn ein Bun­des­ge­setz nicht die Län­der als Adres­sa­ten hat, son­dern sich ledig­lich auf die Finanz­kraft der Bür­ger in den Län­dern unter­schied­lich aus­wirkt und so allen­falls mit­tel­bar Ein­fluss auf die Finanz­kraft der Län­der aus­zu­üben ver­mag.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 14. Okto­ber 2008 – 1 BvF 4/​05