Solar­strom­för­de­rung auf der Acker­flä­che

Die im August 2010 ein­ge­führ­te zeit­li­che Beschrän­kung der staat­li­chen För­de­rung von Solar­strom auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen ist nach einer aktu­el­len Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht ver­fas­sungs­wid­rig

Solar­strom­för­de­rung auf der Acker­flä­che

Das Gesetz für den Vor­rang Erneu­er­ba­rer Ener­gi­en (Erneu­er­ba­re-Ener­gi­en-Gesetz – EEG) ent­hält die Ver­pflich­tung der Netz­be­trei­ber, Strom aus Erneu­er­ba­ren Ener­gi­en abzu­neh­men und in bestimm­ter Höhe zu ver­gü­ten. Durch die­ses Sys­tem wird die Erzeu­gung von Strom aus Solar­strom­an­la­gen von Sei­ten des Staa­tes geför­dert. Die Ver­gü­tung für Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie ist in § 32 EEG gere­gelt. Nach der bis zum 30. Juni 2010 gel­ten­den Fas­sung bestand für Strom aus Solar­strom­an­la­gen auf frü­he­ren Acker­flä­chen eine Ver­gü­tungs­pflicht, wenn die Anla­ge vor dem 1. Janu­ar 2015 errich­tet wor­den war und sich auf Grün­flä­chen befand, die zur Errich­tung die­ser Anla­ge im Bebau­ungs­plan aus­ge­wie­sen waren. Zuguns­ten der Nut­zung von Acker­flä­chen zur Nah­rungs- und Fut­ter­mit­tel­pro­duk­ti­on wur­de die­se För­de­rung durch das Ers­te Gesetz zur Ände­rung des Erneu­er­ba­re-Ener­gi­en-Geset­zes vom 11. August 2010 zeit­lich beschränkt. Die Neu­fas­sung des § 32 EEG sieht eine Ver­gü­tungs­pflicht für Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie auf frü­he­ren Acker­flä­chen nur noch vor, wenn die­se Flä­chen zur Errich­tung einer sol­chen Anla­ge in einem vor dem 25. März 2010 beschlos­se­nen Bebau­ungs­plan aus­ge­wie­sen sind und die Anla­ge vor dem 1. Janu­ar 2011 in Betrieb genom­men wur­de.

Die Antrag­stel­le­rin ist ein im Bereich der Erzeu­gung von Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie täti­ges Unter­neh­men. Mit ihrem Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung zur Aus­set­zung des Voll­zugs der Neu­fas­sung des § 32 EEG macht sie gel­tend, die­se ver­sto­ße gegen den Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes in Ver­bin­dung mit ihrem Grund­recht auf Berufs­frei­heit bzw. all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit. Infol­ge der Geset­zes­än­de­rung könn­ten 24 von ihr begon­ne­ne Pro­jek­te für Solar­parks auf frü­he­ren Acker­flä­chen nicht abge­schlos­sen wer­den, weil die Über­gangs­fris­ten nicht ein­ge­hal­ten wer­den könn­ten.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat den Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung abge­lehnt, weil eine von der Antrag­stel­le­rin noch zu erhe­ben­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de auf der Grund­la­ge ihres bis­he­ri­gen Vor­brin­gens offen­sicht­lich unbe­grün­det wäre:

Es bedarf kei­ner Ent­schei­dung, ob die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen als Ein­griff in die Berufs­frei­heit an Art. 12 Abs. 1 GG 1 oder als Beein­träch­ti­gung der all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit an Art. 2 Abs. 1 GG zu mes­sen sind. In bei­den Fäl­len beur­tei­len sich die von der Antrag­stel­le­rin gerüg­ten Ent­täu­schun­gen ihres Inves­ti­ti­ons­ver­trau­ens nach den­sel­ben Ver­trau­ens­schutz­grund­sät­zen.

Die neue Rege­lung in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG steht der wei­te­ren Errich­tung von Anla­gen zur Erzeu­gung von Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen zwar nicht ent­ge­gen. Ent­spre­chen­de Inves­ti­tio­nen sind jedoch, wenn sie nicht in eine Anla­ge erfol­gen, wel­che die in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG (n.F.) genann­ten Vor­aus­set­zun­gen erfüllt, unter den gege­be­nen Bedin­gun­gen wirt­schaft­lich nicht sinn­voll und wer­den des­halb wei­test­ge­hend unter­blei­ben. Dies ist auch erklär­tes Ziel des Gesetz­ge­bers 2.

Der mit der Neu­re­ge­lung ein­her­ge­hen­de Ein­griff in die Berufs- oder all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit ver­stößt ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Antrag­stel­le­rin nicht gegen den auch bei der­ar­ti­gen Ein­grif­fen zu beach­ten­den Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes. Der Gesetz­ge­ber muss­te von Ver­fas­sungs wegen kei­ne wei­ter­ge­hen­de Über­gangs­re­ge­lung, als mit dem Stich­tag vom 25. März 2010 gesche­hen, für die För­de­rung von Pho­to­vol­ta­ik­an­la­gen auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen vor­se­hen.

Es kann dahin­ste­hen, ob das Ers­te Gesetz zur Ände­rung des Erneu­er­ba­re-Ener­gi­en-Geset­zes vom 11. August 2010 für die Antrag­stel­le­rin im Hin­blick auf von ihr auf ehe­ma­li­gen, aber bis zum 25. März 2010 noch nicht durch Bebau­ungs­plan dafür vor­ge­se­he­nen Acker­flä­chen geplan­te Anla­gen unech­te Rück­wir­kung ent­fal­tet. Selbst wenn dies unter­stellt wird, führt dies nicht zum Erfolg der noch zu erhe­ben­den Ver­fas­sungs­be­schwer­de.

Eine unech­te Rück­wir­kung ist ver­fas­sungs­recht­lich jeden­falls nicht grund­sätz­lich unzu­läs­sig 3. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegen­wär­ti­ge, noch nicht abge­schlos­se­ne Sach­ver­hal­te und Rechts­be­zie­hun­gen für die Zukunft ein­wirkt und damit zugleich die betrof­fe­ne Rechts­po­si­ti­on nach­träg­lich ent­wer­tet. Aller­dings kön­nen sich aus dem Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes und dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prin­zip Gren­zen der Zuläs­sig­keit erge­ben. Die­se sind erst über­schrit­ten, wenn die vom Gesetz­ge­ber ange­ord­ne­te unech­te Rück­wir­kung zur Errei­chung des Geset­zes­zwecks nicht geeig­net oder erfor­der­lich ist oder wenn die Bestands­in­ter­es­sen der Betrof­fe­nen die Ver­än­de­rungs­grün­de des Gesetz­ge­bers über­wie­gen 4.

Auf der ande­ren Sei­te ist die all­ge­mei­ne Erwar­tung des Bür­gers, das gel­ten­de Recht wer­de unver­än­dert fort­be­stehen, ver­fas­sungs­recht­lich nicht geschützt 5. Die Gewäh­rung voll­stän­di­gen Schut­zes zu Guns­ten des Fort­be­stehens der bis­he­ri­gen Rechts­la­ge wür­de den dem Gemein­wohl ver­pflich­te­ten demo­kra­ti­schen Gesetz­ge­ber in wich­ti­gen Berei­chen läh­men und den Kon­flikt zwi­schen der Ver­läss­lich­keit der Rechts­ord­nung und der Not­wen­dig­keit ihrer Ände­rung im Hin­blick auf einen Wan­del der Lebens­ver­hält­nis­se in nicht mehr ver­tret­ba­rer Wei­se zu Las­ten der Anpas­sungs­fä­hig­keit der Rechts­ord­nung lösen 6. Der ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­trau­ens­schutz geht jedoch nicht so weit, den Staats­bür­ger vor jeder Ent­täu­schung zu bewah­ren 7.

Der ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­leis­te­te Ver­trau­ens­schutz steht der bean­stan­de­ten Neu­re­ge­lung nicht ent­ge­gen. Zwar bie­tet erst das durch den Staat geschaf­fe­ne Ver­gü­tungs­sys­tem nach dem Erneu­er­ba­re-Ener­gi­en-Gesetz einen Anreiz für Inves­ti­tio­nen in Solar­an­la­gen auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen. Durch die­ses Sys­tem wird die Erzeu­gung von Strom aus Anla­gen zur Erzeu­gung von Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie von Sei­ten des Staa­tes geför­dert. Die För­de­rung erfolgt dabei in Form einer Ver­gü­tungs­pflicht der Netz­be­trei­ber, die die Auf­wen­dun­gen ihrer­seits letzt­lich auf die Strom­ver­brau­cher umle­gen (vgl. §§ 34 ff. EEG 2009) 8.

Die Inves­ti­tio­nen in Pro­jek­te auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen, für die zum 25. März 2010 noch nicht die bau­pla­nungs­recht­li­chen Grund­la­gen geschaf­fen wor­den waren, beruh­ten jedoch im Hin­blick dar­auf, dass der Beschluss über die Auf­stel­lung bezie­hungs­wei­se Ände­rung des Bebau­ungs­plans noch aus­stand, auf einer unge­si­cher­ten Ver­trau­ens­grund­la­ge. Dies gilt nicht nur für bereits ein­ge­gan­ge­ne Ver­pflich­tun­gen und geleis­te­te Zah­lun­gen für die Anschaf­fung von Anla­gen­tei­len, son­dern auch für ange­fal­le­ne Pla­nungs­kos­ten.

Die För­de­rung durch die Inan­spruch­nah­me einer fest­ge­leg­ten Ver­gü­tungs­pflicht durch Netz­be­trei­ber hing schon bis­her gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 EEG 2009 (a.F.) von der Auf­stel­lung oder Ände­rung eines Bebau­ungs­plans ab. Die Errich­tung der Anla­ge in bau­pla­nungs­recht­li­cher Hin­sicht (aus­schließ­lich) auf der Grund­la­ge des § 35 Bau­GB reich­te, selbst wenn sie recht­lich zuläs­sig gewe­sen wäre, nicht aus.

Erst der Beschluss über den Bebau­ungs­plan bot eine ver­läss­li­che Grund­la­ge für Inves­ti­tio­nen und infol­ge­des­sen für berech­tig­tes Ver­trau­en. Das ergibt sich aus den ein­fach­recht­li­chen Rege­lun­gen über die Auf­stel­lung von Bebau­ungs­plä­nen, die auch der Gesetz­ge­ber bei der Anord­nung der Ver­gü­tungs­pflicht für Strom aus Anla­gen zur Erzeu­gung von Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen im Blick gehabt hat.

Maß­stab bei der Auf­stel­lung und Ände­rung eines Bebau­ungs­plans sind die städ­te­bau­li­che Ent­wick­lung und Ord­nung (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB), nicht die Inter­es­sen Ein­zel­ner an der bau­li­chen Nutz­bar­keit von Grund­stü­cken. Auf die Auf­stel­lung von Bau­leit­plä­nen und damit eines Bebau­ungs­plans (vgl. § 1 Abs. 2 Bau­GB) besteht dem­entspre­chend gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halb­satz 1 Bau­GB kein Anspruch, eben­so wenig auf die Ände­rung eines Bebau­ungs­plans (vgl. § 1 Abs. 8 Bau­GB). Ein sol­cher Anspruch kann gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halb­satz 2 Bau­GB auch nicht durch Ver­trag begrün­det wer­den. Ein Ver­trag, in dem sich eine Gemein­de zur Auf­stel­lung oder Ände­rung eines Bebau­ungs­plans ver­pflich­tet, ist nich­tig 9. Eine objek­ti­ve Pflicht zur Auf­stel­lung oder Ände­rung eines Bebau­ungs­plans, um die bau­pla­nungs­recht­li­chen Grund­la­gen für eine Anla­ge zur Erzeu­gung von Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie zu schaf­fen, ist im Übri­gen kaum vor­stell­bar 10.

Die Gemein­de beschließt den Bebau­ungs­plan als Sat­zung (§ 10 Abs. 1 Bau­GB 11). Wesent­li­ches Ele­ment bei der Beschluss­fas­sung ist die Abwä­gung gemäß § 1 Abs. 7 Bau­GB. Der nach Lan­des­recht gemein­de­in­tern regel­mä­ßig zustän­di­ge Gemein­de­rat 12, ein unmit­tel­bar demo­kra­tisch legi­ti­mier­tes Organ (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), muss bei der Auf­stel­lung und Ände­rung eines Bebau­ungs­plans ins­be­son­de­re die öffent­li­chen und pri­va­ten Belan­ge gegen­ein­an­der und unter­ein­an­der abwä­gen. Eine der­ar­ti­ge Abwä­gung kann auch zu dem Ergeb­nis füh­ren, dass ein Bebau­ungs­plan für ein von einem Inves­tor ins Auge gefass­tes Vor­ha­ben nicht auf­ge­stellt wird. Ins­be­son­de­re kann bei der Abwä­gung natur­schutz­recht­li­chen oder land­wirt­schaft­li­chen Belan­gen der Vor­zug gege­ben wer­den (vgl. § 18 Abs. 1 BNatSchG, § 1a Abs. 3, § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buch­sta­be a, Abs. 7 Bau­GB 13.

Die For­de­rung nach einem die Errich­tung und den Betrieb der Anla­ge ermög­li­chen­den Bebau­ungs­plan hat der Gesetz­ge­ber gera­de mit der Über­le­gung in das Gesetz auf­ge­nom­men, dass die damit ver­bun­de­nen Ein­fluss­mög­lich­kei­ten sei­tens der Bevöl­ke­rung – über die zur Ent­schei­dung über die Sat­zung beru­fe­nen Gemein­de­rä­te und im Rah­men der Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung (vgl. § 3 Bau­GB) – zu einer mög­lichst gro­ßen Akzep­tanz des Vor­ha­bens füh­ren soll 14. Die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung wie auch die Behör­den­be­tei­li­gung (§ 4 Bau­GB) kann frei­lich dazu füh­ren, dass Gesichts­punk­te zu Tage tre­ten, die der von der Gemein­de­ver­wal­tung beab­sich­tig­ten und Inves­to­ren womög­lich in Aus­sicht gestell­ten Pla­nung unüber­wind­bar ent­ge­gen­ste­hen, oder dass eine grund­sätz­li­che Ableh­nung des Vor­ha­bens in der Bevöl­ke­rung die Ent­schei­dungs­trä­ger dazu ver­an­lasst, aus (lokal-)politischen Grün­den von einer Pla­nungs­ent­schei­dung zuguns­ten des Inves­tors abzu­se­hen.

Indem der Gesetz­ge­ber mit der von der Antrag­stel­le­rin ange­grif­fe­nen neu­en Rege­lung in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG die För­de­rung von Strom aus sola­rer Strah­lungs­en­er­gie auf ehe­ma­li­gen Acker­flä­chen nun erst­mals davon abhän­gig macht, dass ein spä­tes­tens zum 25. März 2010 beschlos­se­ner Bebau­ungs­plan vor­liegt, trifft er poten­ti­el­le Inves­to­ren in einer unter Ver­trau­ens­schutz­ge­sichts­punk­ten unge­si­cher­ten Situa­ti­on, weil auch nach bis­he­ri­gem Recht ein ent­spre­chen­der Bebau­ungs­plan – wenn auch ohne bestimm­te Frist – erfor­der­lich und des­sen Beschluss aus den dar­ge­leg­ten Grün­den recht­lich unge­wiss war. In sol­chen Fäl­len nun­mehr eine Frist, die sich am Zeit­punkt der Beschluss­fas­sung über den Bebau­ungs­plan aus­rich­tet, ein­zu­füh­ren, belas­tet den Betrof­fe­nen nicht unan­ge­mes­sen und dient dem legi­ti­men gesetz­ge­be­ri­schen Ziel, den künf­ti­gen Ver­brauch von Frei­flä­chen für Pho­to­vol­ta­ik­an­la­gen zum Schutz von Natur und Land­schaft und zuguns­ten der Nah­rungs- und Fut­ter­mit­tel­pro­duk­ti­on effek­tiv zu begren­zen 2. Die Wahl des 25. März 2010, des Tages der 1. Lesung des Gesetz­ent­wurfs im Bun­des­tag, als Stich­tag stellt vor die­sem Hin­ter­grund einen von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den­den Kom­pro­miss des Gesetz­ge­bers zwi­schen der Berück­sich­ti­gung berech­tig­ter Ver­trau­ens­schutz­er­war­tun­gen der von der Befris­tung Betrof­fe­nen auf der einen und dem legi­ti­men Ziel, im Hin­blick auf das Aus­lau­fen der Alt­re­ge­lung zu erwar­ten­de Mit­nah­me­ef­fek­te zu ver­mei­den 15, auf der ande­ren Sei­te dar.

Der Hin­weis der Antrag­stel­le­rin auf die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Ent­täu­schung des Ver­trau­ens in den Fort­be­stand einer befris­te­ten Über­gangs­vor­schrift geht im Übri­gen fehl. Bei der Rege­lung in § 32 Abs. 3 Nr. 3 in Ver­bin­dung mit § 32 Abs. 2 EEG (a.F.) han­delt es sich schon nicht um eine Über­gangs­vor­schrift, die der Gesetz­ge­ber aus Ver­trau­ens­schutz­grün­den erlas­sen hat 16; die Vor­schrif­ten ord­nen nicht die Fort­gel­tung alten Rechts an.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 23. Sep­tem­ber 2010 – 1 BvQ 28/​10

  1. vgl. dazu zusam­men­fas­send BVerfGK 11, 445, 451[]
  2. vgl. BT-Drs. 17/​1147, S. 10[][]
  3. vgl. hier­zu BVerfGE 122, 374, 394; und BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010 – 2 BvL 14/​02, 2 BvL 2/​04 und 2 BvL 13/​05[]
  4. vgl. BVerfGE 95, 64, 86; 122, 374, 394; stRspr[]
  5. vgl. BVerfGE 38, 61, 83; 105, 17, 40; BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010 – 2 BvL 14/​02, 2 BvL 2/​04 und 2 BvL 13/​05[]
  6. vgl. BVerfGE 76, 256, 348; 105, 17, 40; BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010 – 2 BvL 14/​02, 2 BvL 2/​04 und 2 BvL 13/​05[]
  7. vgl. BVerfGE 76, 256, 349 f.; BVerfGK 11, 445, 452; BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010 – 2 BvL 14/​02, 2 BvL 2/​04 und 2 BvL 13/​05[]
  8. sowie Cosack, in: Frenz/​Müggenborg, EEG, 2010, Ein­füh­rung §§ 34 bis 39, ins­be­son­de­re Rn. 4 ff.; Sal­je, EEG, 5. Aufl. 2009, Ein­füh­rung Rn. 86 ff.[]
  9. vgl. die dem § 59 Abs. 1 VwVfG ent­spre­chen­de lan­des­recht­li­che Bestim­mung i.V.m. § 134 BGB, Krebs, in: Schmidt-Aßman­n/­Schoch, Beson­de­res Ver­wal­tungs­recht, 14. Aufl. 2008, 4. Kap., Rn. 93[]
  10. vgl. zur Ver­pflich­tung der Gemein­de, Bau­leit­plä­ne auf­zu­stel­len, § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB; hier­zu etwa Krautz­ber­ger, in: Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­GB, 11. Aufl. 2009, § 1 Rn. 27 f.[]
  11. vgl. bezüg­lich der Län­der Ber­lin, Ham­burg und Bre­men § 246 Abs. 2 Bau­GB[]
  12. vgl. Löhr, in: Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­GB, 11. Aufl. 2009, § 10 Rn. 3[]
  13. zur natur­schutz­recht­li­chen Ein­griffs­re­ge­lung in der Bau­leit­pla­nung aktu­ell Krautz­ber­ger, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg, Bau­GB, § 1a Rn. 63 ff., ins­be­son­de­re Rn. 74 ff. [Stand: April 2010][]
  14. vgl. BT-Drs. 16/​8148, S. 60; Schome­rus, in: Frenz/​Müggenborg, EEG, 2010, § 32 Rn. 40[]
  15. vgl. BT-Drs. 17/​1147, S. 10 und BT-Drs. 17/​1604, S. 2[]
  16. vgl. BVerfGE 102, 68, 97[]