Unter­neh­mens­re­gis­ter, Wirt­schafts­sta­tis­tik und das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung

Es liegt eine Ver­let­zung des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung vor, wenn die Anga­ben zu den Erhe­bungs­merk­ma­len zusam­men mit der­sel­ben Ident.-Nummer dau­er­haft gespei­chert wer­den, unter der auch die Anga­ben im Unter­neh­mens­re­gis­ter für sta­tis­ti­sche Zwe­cke zusam­men mit Name und Anschrift des Aus­kunfts­pflich­ti­gen gespei­chert wer­den.

Unter­neh­mens­re­gis­ter, Wirt­schafts­sta­tis­tik und das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung

In einem jetzt vom Ver­wal­tungs­ge­richt Sig­ma­rin­gen ent­schie­de­nen Fall wen­det sich die Klä­ge­rin gegen die Her­an­zie­hung zur Struk­tur­er­he­bung im Dienst­leis­tungs­be­reich. Sie ist eine Rechts­an­walts­kanz­lei in der Rechts­form der Gesell­schaft bür­ger­li­chen Rechts und klagt nach erfolg­lo­sem Wider­spruch gegen den Bescheid des Sta­tis­ti­schen Lan­des­amt.

Rechts­grund­la­ge für den Her­an­zie­hungs­be­scheid des Beklag­ten ist § 5 Abs. 1 Satz 1 des Geset­zes über Sta­tis­ti­ken im Dienst­leis­tungs­be­reich, DlStatG. Danach besteht für die Erhe­bun­gen nach dem Dienst­leis­tungs­sta­tis­tik­ge­setz eine Aus­kunfts­pflicht. Die Klä­ge­rin gehört zu den Erhe­bungs­ein­hei­ten im Sin­ne des § 2 Abs. 2 DlStatG. Sie ist als Adres­sa­tin des Her­an­zie­hungs­be­schei­des jeden­falls nach der mit Schrei­ben der Beklag­ten vom 30.04.2010 erfolg­ten Berich­ti­gung und in der Gestalt, die der Her­an­zie­hungs­be­scheid durch den Wider­spruchs­be­scheid gefun­den hat und die gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hier maß­geb­lich ist, hin­rei­chend bestimmt bezeich­net. Auch die Klä­ge­rin selbst hat inso­weit ihre Ein­wen­dun­gen nicht auf­recht erhal­ten.

Die von der Klä­ge­rin gel­tend gemach­te „unbe­fris­te­te Peri­odi­zi­tät“ führt nicht zum Erfolg der Kla­ge. Die Aus­wahl der Klä­ge­rin im Rah­men der Stich­pro­be 2008 begeg­net kei­nen recht­li­chen Beden­ken. Auch die wie­der­hol­te Her­an­zie­hung der Klä­ge­rin zukünf­tig bis auf Wider­ruf ist noch recht­mä­ßig. Die Klä­ge­rin gehört nicht zu den Groß­un­ter­neh­men, die der Beklag­te auf Dau­er her­an­zie­hen will (sog. Total­schicht). Viel­mehr gehört sie zu den Aus­kunfts­pflich­ti­gen, bei denen ein Wech­sel vor­ge­se­hen ist, wenn­gleich der genaue Zeit­punkt nicht von vorn­her­ein fest­steht. Der Beklag­te muss die Her­an­zie­hung der Klä­ge­rin unter Kon­trol­le hal­ten und durch Wider­ruf been­den, sobald ein Wech­sel mit dem Zweck der Sta­tis­tik ver­ein­bar ist 1. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 2 hat zur Fra­ge der wie­der­hol­ten Her­an­zie­hung das Fol­gen­de aus­ge­führt:

"Da die Dienst­leis­tungs­sta­tis­tik nicht als Voll­erhe­bung, son­dern als Stich­pro­be erho­ben wird, ist eine Aus­wahl unter den grund­sätz­lich aus­kunfts­pflich­ti­gen Unter­neh­men erfor­der­lich. Dabei bezieht sich die Höchst­gren­ze von 15 % aller Erhe­bungs­ein­hei­ten, die dafür in Anspruch genom­men wer­den dür­fen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG), auf die bun­des­weit zu berück­sich­ti­gen­den Erhe­bungs­ein­hei­ten. Dass von die­sen 15 % allein nach dem Zufalls­prin­zip aus­zu­wäh­len wären, ist nicht vor­ge­schrie­ben. Im Gegen­teil gebie­tet das Gesetz, die Erhe­bungs­ein­hei­ten nach mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­schen Ver­fah­ren aus­zu­wäh­len (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG), und ver­langt damit die Ent­wick­lung von Aus­wahl­ver­fah­ren, die den Erfor­der­nis­sen der Sta­tis­tik ent­spre­chen. Es ist des­halb nicht zu bean­stan­den, dass der Beklag­te in sei­nem Zustän­dig­keits­be­reich in der Schicht, der die Klä­ge­rin zuge­ord­net ist, im Jahr 2004 auf­grund eines mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­schen Aus­wahl­ver­fah­rens ca. 30 % der Erhe­bungs­ein­hei­ten zur Aus­kunfts­er­tei­lung her­an­ge­zo­gen hat. Ob auch eine soge­nann­te "Total­schicht" zuläs­sig ist, wie sie der Beklag­te seit der letz­ten Stich­pro­ben­zie­hung 2008 her­an­zieht, ist damit nicht ent­schie­den.

Das Gesetz besagt nicht, dass die zu tref­fen­de Aus­wahl jähr­lich zu erneu­ern wäre. Eine sol­che For­de­rung kann nament­lich nicht aus § 1 Abs. 2 DlStatG her­ge­lei­tet wer­den. Nach des­sen Satz 1 umfasst die Sta­tis­tik zwar jähr­li­che Erhe­bun­gen. Die damit ange­ord­ne­te Jähr­lich­keit legt aber die Peri­odi­zi­tät der Erhe­bun­gen selbst fest (vgl. auch § 7 Nr. 1 DlStatG) und besagt nichts über die nähe­ren Moda­li­tä­ten, nach denen die Stich­pro­ben aus­zu­wäh­len sind, ins­be­son­de­re nichts über deren Ver­wen­dungs­häu­fig­keit. Auch dem Gebot, die Erhe­bungs­ein­hei­ten nach mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­schen Ver­fah­ren aus­zu­wäh­len, lässt sich zur Ver­wen­dungs­häu­fig­keit einer Stich­pro­be nichts ent­neh­men.

Aus den all­ge­mei­nen Vor­schrif­ten, die das Bun­des­sta­tis­tik­ge­setz für die Vor­be­rei­tung und Zie­hung von Stich­pro­ben ent­hält, ergibt sich nichts über die Ver­wen­dungs­häu­fig­keit einer Stich­pro­be. Zwar ermäch­tigt § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG 3 in der hier anwend­ba­ren Fas­sung des Geset­zes vom 9. Juni 2005 4 dazu, Adress­da­tei­en zu füh­ren, soweit dies zur Auf­stel­lung von Rota­ti­ons­plä­nen und zur Begren­zung der Belas­tung zu Befra­gen­der erfor­der­lich ist. Die Ermäch­ti­gung regelt aber nur, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen das Füh­ren von Adress­da­tei­en zuläs­sig ist, und ver­langt nicht, dass bei allen Bun­des­sta­tis­ti­ken Rota­ti­ons­plä­ne auf­ge­stellt wer­den müs­sen. Dass jähr­lich neue Stich­pro­ben gezo­gen wer­den sol­len, ist damit eben­falls nicht gesagt. Aus Vor­schrif­ten in ande­ren Sta­tis­tik­ge­set­zen las­sen sich Schlüs­se für die Dienst­leis­tungs­sta­tis­tik nicht zie­hen.

Ent­hält das Gesetz mit­hin kei­ne nähe­re Rege­lung über die Ver­wen­dungs­häu­fig­keit einer Stich­pro­be, so obliegt deren Bestim­mung dem Ermes­sen der zustän­di­gen Behör­de, die die­ses in den gesetz­li­chen Gren­zen ent­spre­chend dem Zweck ihrer Ermäch­ti­gung aus­zu­üben hat 5. Die­ses Ermes­sen ergibt sich auch ohne aus­drück­li­che gesetz­li­che Ein­räu­mung dar­aus, dass das Gesetz in § 5 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 DlStatG zur Daten­er­he­bung ermäch­tigt, ohne die Erhe­bungs­me­tho­de abschlie­ßend zu regeln. Begrenzt wird das Ermes­sen unter ande­rem durch die gesetz­li­che Ver­pflich­tung, wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se zu ver­wen­den und die jeweils sach­ge­rech­ten Metho­den und Infor­ma­ti­ons­tech­ni­ken ein­zu­set­zen (§ 1 Satz 3 BStatG), sowie durch die oben dar­ge­stell­ten Vor­ga­ben des § 1 Abs. 2 DlStatG für die Aus­wahl der Erhe­bungs­ein­hei­ten. Inner­halb die­ses Rah­mens und des durch Aus­le­gung zu ermit­teln­den Zwecks der Ermäch­ti­gung über­lässt das Gesetz die wei­te­re Kon­kre­ti­sie­rung des Erhe­bungs­ver­fah­rens den zustän­di­gen Sta­tis­ti­käm­tern.

§ 1 BStatG for­dert, die Sta­tis­tik so zu gestal­ten, dass sie aus­sa­ge­kräf­tig ist. Es ist damit in das Ermes­sen der Ämter gestellt, die Kri­te­ri­en zu defi­nie­ren, nach denen die Stich­pro­be gezo­gen wird. Dem sind die Ämter mit einer Dif­fe­ren­zie­rung nach Län­dern – die auch Nutz­nie­ßer der Sta­tis­tik sein sol­len, vgl. § 1 Satz 4 BStatG – und Unter­neh­mens­klas­sen nach­ge­kom­men. Eine Schich­tung nach Umsatz­grö­ßen, wie sie hier vor­ge­nom­men wur­de, ist eine sach­ge­rech­te Metho­de der Daten­ge­win­nung und ent­spricht damit den Anfor­de­run­gen des § 1 Satz 3 BStatG.

Auch die Häu­fig­keit der Ver­wen­dung einer ein­mal gezo­ge­nen Stich­pro­be liegt im Ermes­sen der Sta­tis­ti­schen Ämter. Nach den Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts wird die Ver­wend­bar­keits­dau­er einer Stich­pro­be für die Dienst­leis­tungs­sta­tis­tik in jähr­li­chen gemein­sa­men Kon­fe­ren­zen der zustän­di­gen Refe­ren­ten des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes und der Sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter bun­des­ein­heit­lich fest­ge­legt und beträgt zwi­schen drei und maxi­mal fünf Jah­ren. Die kon­kre­te Ver­wend­bar­keits­dau­er wird nach dem Maß der schwin­den­den Vali­di­tät der Stich­pro­be, gemes­sen an der Dyna­mik der wirt­schaft­li­chen Ent­wick­lung, von Jahr zu Jahr aktu­ell beur­teilt. Die­ses Ver­fah­ren ist ein­wand­frei.

Wie sich aus den Mate­ria­li­en des § 1 Abs. 2 DlStatG ergibt, ging der Gesetz­ge­ber davon aus, dass das Aus­wahl­ver­fah­ren einen sys­te­ma­ti­schen Aus­tausch der jeweils Aus­kunfts­pflich­ti­gen vor­sieht. Damit soll­te die Belas­tung der Befrag­ten, die durch eine wie­der­hol­te jähr­li­che Betei­li­gung an der Erhe­bung ent­steht, abge­baut und eine mög­lichst gleich­mä­ßi­ge Ver­tei­lung der Aus­kunfts­ver­pflich­tung erreicht wer­den. In Abhän­gig­keit vom Aus­wahl­satz in den ein­zel­nen Stich­pro­ben­schich­ten soll­te danach eine voll­stän­di­ge oder par­ti­el­le Rota­ti­on der Stich­pro­ben­ein­hei­ten in Fra­ge kom­men. Nach der Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers soll­te in der über­wie­gen­den Zahl aller Stich­pro­ben­schich­ten die voll­stän­di­ge Rota­ti­on in regel­mä­ßi­gen Abstän­den mög­lich sein, in nur schwach besetz­ten Schich­ten kön­ne es aber auch zu einer nur par­ti­el­len Rota­ti­on kom­men 6. Der Gesetz­ge­ber ging also davon aus, dass mög­lichst eine – nicht zwangs­läu­fig jähr­li­che – Rota­ti­on aller zu Befra­gen­den erreicht wer­den soll, aber, wenn dies nicht mög­lich ist, auch eine teil­wei­se Rota­ti­on aus­reicht. Dem sind die sta­tis­ti­schen Ämter nach­ge­kom­men. Sie haben fest­ge­legt, dass spä­tes­tens alle fünf Jah­re eine neue Stich­pro­be gezo­gen wird. Bei der neu­en Zie­hung wer­den zunächst nur die­je­ni­gen Erhe­bungs­ein­hei­ten berück­sich­tigt, die bis­lang noch nicht befragt wur­den; nur wenn deren Zahl nicht aus­reicht, wird auch auf bereits Befrag­te zurück­ge­grif­fen, vor­ran­gig auf sol­che, deren Befra­gung schon län­ger zurück­liegt. Damit folgt der Beklag­te einem Aus­wahl­plan nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers. Ob dies auch den Anfor­de­run­gen an einen Rota­ti­ons­plan im Sin­ne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG ent­spricht, bedarf kei­ner Ent­schei­dung.

Der Beklag­te hat zur Begrün­dung der gewähl­ten Zeit­span­ne von drei bis fünf Jah­ren gel­tend gemacht, eine jähr­li­che Rota­ti­on ber­ge eine höhe­re Feh­ler­an­fäl­lig­keit, weil sich bei mehr­fa­cher Ver­wen­dung der­sel­ben Stich­pro­be die unver­meid­li­chen Stich­pro­ben­feh­ler neu­tra­li­sier­ten. Das lässt sach­frem­de Erwä­gun­gen nicht erken­nen und trägt die Vor­ge­hens­wei­se. Es ist daher vom Beru­fungs­ge­richt mit Recht gebil­ligt wor­den."

Die­sen Aus­füh­run­gen schließt sich das Ver­wal­tungs­ge­richt Sig­ma­rin­gen an. Es kann nicht fest­ge­stellt wer­den, dass die Her­an­zie­hung der Klä­ge­rin schon wegen feh­ler­haf­ter Ermes­sens­ent­schei­dung bezüg­lich der Stich­pro­ben­aus­wahl oder der wie­der­hol­ten Aus­kunfts­ver­pflich­tung rechts­wid­rig ist.

Die Her­an­zie­hung der Klä­ge­rin ist jedoch rechts­wid­rig, weil der Beklag­te ihre Anga­ben zu den Erhe­bungs­merk­ma­len zusam­men mit einer Ident-Num­mer auf unbe­stimm­te Zeit, auch nach Been­di­gung ihrer Her­an­zie­hung, spei­chert und die­se Ident-Num­mer zugleich im Unter­neh­mens­re­gis­ter zusam­men u.a. mit Name und Anschrift der Klä­ge­rin gespei­chert wird. Für die­se Vor­ge­hens­wei­se besteht kei­ne Rechts­grund­la­ge. Sie ver­letzt das Recht der Klä­ge­rin auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung und führt zur Rechts­wid­rig­keit des Her­an­zie­hungs­be­scheids.

Die Klä­ge­rin als Gesell­schaft bür­ger­li­chen Rechts ist Trä­ge­rin des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Juris­ti­sche Per­so­nen des Pri­vat­rechts sind als Trä­ger des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aner­kannt, soweit die­ses Grund­recht auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist 7. Die Klä­ge­rin als Gesell­schaft bür­ger­li­chen Rechts ist zwar kei­ne juris­ti­sche Per­son, sie besitzt aber Rechts­fä­hig­keit, soweit sie durch Teil­nah­me am Rechts­ver­kehr eige­ne Rech­te und Pflich­ten begrün­det 8. Sie ist einer inlän­di­schen juris­ti­schen Per­son im Sin­ne des Art. 19 Abs. 3 GG gleich­ge­stellt und Trä­ge­rin des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung 9. Die Unter­schie­de, die zwi­schen den Schutz­be­dürf­nis­sen natür­li­cher und juris­ti­scher Per­so­nen im Hin­blick auf das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung bestehen, sind bei der Bestim­mung der grund­recht­li­chen Gewähr­leis­tung zu beach­ten 10. Da es sich bei der Klä­ge­rin um eine Per­so­nen­ge­sell­schaft han­delt, die nur aus zwei (bzw. frü­her drei) Mit­glie­dern besteht, las­sen die von dem Beklag­ten gefor­der­ten und gespei­cher­ten Anga­ben Rück­schlüs­se auch auf die per­sön­li­chen Ver­hält­nis­se der Mit­glie­der zu, so dass sich die Schutz­be­dürf­tig­keit allen­falls gering von der natür­li­cher Per­so­nen unter­schei­det.

Das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung schützt das Recht der Klä­ge­rin, grund­sätz­lich selbst über die Preis­ga­be und Ver­wen­dung ihrer per­sön­li­chen Daten zu bestim­men. Vom Schutz­be­reich des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung sind per­sön­li­che oder per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten umfasst. Unter per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten sind Ein­zel­an­ga­ben über per­sön­li­che oder sach­li­che Ver­hält­nis­se einer bestimm­ten oder bestimm­ba­ren Per­son zu ver­ste­hen. Auf den Wert oder die Sen­si­bi­li­tät eines Datums kommt es dabei nicht an. Unter den Bedin­gun­gen der auto­ma­ti­sier­ten Daten­ver­ar­bei­tung gibt es grund­sätz­lich kein belang­lo­ses Datum mehr 11.

In die­ses Grund­recht der Klä­ge­rin wird ein­ge­grif­fen, wenn von ihr Aus­künf­te über die in §§ 3 und 4 DlStatG genann­ten Erhe­bungs­merk­ma­le (wie Rechts­form und Sitz, Beschäf­tig­te, Umsät­ze, Inves­ti­tio­nen) und Hilfs­merk­ma­le (wie Name und Anschrift) ver­langt und die­se Anga­ben gespei­chert wer­den 12. Eine Gefähr­dung des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist nicht schon des­halb aus­ge­schlos­sen, weil es sich um unter­neh­mens­be­zo­ge­ne Daten han­delt 13. Bei den Erhe­bungs- und Hilfs­merk­ma­len han­delt es sich um per­so­nen­be­zo­ge­ne Anga­ben, näm­lich um Ein­zel­an­ga­ben über die per­sön­li­chen und sach­li­chen Ver­hält­nis­se der Klä­ge­rin, die – wie oben aus­ge­führt – Trä­ge­rin des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist. Das Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se der Klä­ge­rin ist hier betrof­fen, da es sich nicht um eine Daten­er­he­bung für einen begrenz­ten Zweck han­delt, der die wirt­schaft­li­che Betä­ti­gungs­frei­heit der Klä­ge­rin nicht berührt, son­dern die gewon­nen Infor­ma­tio­nen dau­er­haft gespei­chert wer­den 14. Es han­delt sich bei den Erhe­bungs­merk­ma­len zu Beschäf­tig­ten, Umsatz und Inves­ti­tio­nen um Geschäfts­ge­heim­nis­se, an deren Nicht­ver­brei­tung die Klä­ge­rin ein berech­tig­tes Inter­es­se hat 15. Die Anga­ben erge­ben, zumal in Anbe­tracht der wie­der­keh­ren­den Erhe­bung, ein recht genau­es Bild der betrieb­li­chen Situa­ti­on der Klä­ge­rin.

Ein­schrän­kun­gen des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung sind nur im über­wie­gen­den All­ge­mein­in­ter­es­se zuläs­sig. Sie bedürf­ten einer ver­fas­sungs­mä­ßi­gen gesetz­li­chen Grund­la­ge, die dem rechts­staat­li­chen Gebot der Nor­men­klar­heit ent­spre­chen muss. Bei sei­nen Rege­lun­gen hat der Gesetz­ge­ber fer­ner den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu beach­ten. Auch hat er orga­ni­sa­to­ri­sche und ver­fah­rens­recht­li­che Rege­lun­gen zu tref­fen, wel­che der Gefahr einer Ver­let­zung des Per­sön­lich­keits­rechts ent­ge­gen­wir­ken. Bei der Daten­er­he­bung für sta­tis­ti­sche Zwe­cke kann eine enge und kon­kre­te Zweck­bin­dung nicht ver­langt wer­den. Der Infor­ma­ti­ons­er­he­bung und Infor­ma­ti­ons­ver­ar­bei­tung müs­sen aber inner­halb des Infor­ma­ti­ons­sys­tems zum Aus­gleich ent­spre­chen­de Schran­ken gegen­über­ste­hen 16.

Für den Schutz des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist – und zwar auch schon für das Erhe­bungs­ver­fah­ren – nicht nur die Wah­rung des Sta­tis­tik­ge­heim­nis­ses, son­dern auch das Gebot einer mög­lichst früh­zei­ti­gen (fak­ti­schen) Anony­mi­sie­rung ver­bun­den mit Vor­keh­run­gen gegen eine Dean­ony­mi­sie­rung unver­zicht­bar. Nur unter die­ser Vor­aus­set­zung kann und darf vom Grund­rechts­trä­ger erwar­tet wer­den, die von ihm zwangs­wei­se ver­lang­ten Aus­künf­te zu ertei­len 17. Die Klä­ge­rin kann daher schon gegen den Bescheid, der zur Aus­kunfts­er­tei­lung ver­pflich­tet, Ein­wen­dun­gen gel­tend machen, die eine Ver­let­zung des Anony­mi­sie­rungs­ge­bots im Zuge der nach­fol­gen­den Spei­che­rung betref­fen. Es ist ihr nicht zuzu­mu­ten, zunächst die Aus­künf­te zu ertei­len und dann die Ein­hal­tung des Anony­mi­sie­rungs­ge­bots recht­lich durch­zu­set­zen. In der Zwi­schen­zeit erfol­gen­de Ver­stö­ße gegen das Anony­mi­sie­rungs­ge­bot und die damit ver­bun­de­nen Grund­rechts­ver­let­zun­gen könn­ten nicht mehr besei­tigt wer­den.

Eine fak­ti­sche Anony­mi­sie­rung ist nicht erfolgt, solan­ge die Erhe­bungs­merk­ma­le und die zur Iden­ti­fi­zie­rung die­nen­den Merk­ma­le wie Name und Anschrift jeweils mit der­sel­ben Ident-Num­mer ver­se­hen gespei­chert wer­den. Zwar lässt die Ident-Num­mer als sol­che kei­ne Rück­schlüs­se auf Name und Adres­se des betref­fen­den Unter­neh­mens zu (sog. nicht­spre­chen­de Num­mer). Wegen der Ver­knüp­fung zwi­schen den Erhe­bungs­da­ten und dem Unter­neh­mens­re­gis­ter durch die ein­heit­li­che Ident-Num­mer ist es jedoch ohne wei­te­res mög­lich, die Anga­ben zu den Erhe­bungs­merk­ma­len der Klä­ge­rin zuzu­ord­nen. So ergibt sich aus dem Unter­neh­mens­re­gis­ter, wel­che Ident-Num­mer die Klä­ge­rin hat. Mit Hil­fe die­ser Ident-Num­mer kön­nen Anga­ben, wel­che die Klä­ge­rin zu den Erhe­bungs­merk­ma­len gemacht hat, dau­er­haft zurück­ver­folgt wer­den. Allein die von dem Beklag­ten ange­führ­te Spei­che­rung in ver­schie­de­nen, von­ein­an­der getrenn­ten Daten­ban­ken und Daten­sät­zen, stellt kein wesent­li­ches Hin­der­nis für eine sol­che Zuord­nung der Erhe­bungs­merk­ma­le zur Klä­ge­rin dar. Auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt geht in sei­nem Urteil 18, davon aus, dass u.a. Kenn­num­mern als zur Iden­ti­fi­zie­rung die­nen­de Merk­ma­le zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt zu löschen und bis dahin von den übri­gen Anga­ben getrennt unter Ver­schluss zu hal­ten sind. In Anbe­tracht des Zwecks die­ser Löschung, näm­lich der Anony­mi­sie­rung der Anga­ben, kann dies nicht nur für sol­che Kenn­num­mern gel­ten, die schon für sich betrach­tet Rück­schlüs­se auf den Aus­kunfts­er­tei­len­den zulas­sen (sog. spre­chen­de Num­mern), son­dern muss auch für sol­che Kenn­num­mern gel­ten, die eine Ver­bin­dung zu den der Iden­ti­fi­zie­rung die­nen­den Anga­ben wie Name und Anschrift her­stel­len.

Etwas ande­res ergibt sich auch nicht aus dem Beschluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vom 24.09.1987 19. Dar­in wird aus­ge­führt:

  • Die Beach­tung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Gebo­tes einer mög­lichst früh­zei­ti­gen (fak­ti­schen) Anony­mi­sie­rung, ver­bun­den mit Vor­keh­run­gen gegen eine Rean­ony­mi­sie­rung, wird wei­ter nicht durch die selbst nach Ent­fer­nung von Iden­ti­fi­ka­to­ren ver­blei­ben­den Mög­lich­kei­ten in Fra­ge gestellt, anhand der Erhe­bungs­merk­ma­le eine Rei­den­ti­fi­zie­rung vor­zu­neh­men. Von Ver­fas­sungs wegen gefor­dert ist ledig­lich eine fak­ti­sche Anony­mi­tät der Daten. Die­se kann – in Anleh­nung an § 16 Abs. 6 BStatG – allen­falls dann als gege­ben ange­se­hen wer­den, wenn Daten­emp­fän­ger oder Drit­te eine Anga­be nur mit einem – im Ver­hält­nis zum Wert der zu erlan­gen­den Infor­ma­ti­on nicht zu erwar­ten­den – unver­hält­nis­mä­ßig gro­ßen Auf­wand an Zeit, Kos­ten, Arbeits­kraft und sons­ti­gen Res­sour­cen (etwa Risi­ko einer Bestra­fung) einer Per­son zuord­nen kön­nen… Für die sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter blei­ben die Daten aller­dings durch­gän­gig per­so­nen­be­zo­gen, weil per­so­nen­be­zieh­bar. Dies ist bei einer auf Indi­vi­du­al­da­ten auf­bau­en­den, klein­räu­mig zu glie­dern­den Sta­tis­tik allein durch gesetz­li­che Ge- und Ver­bo­te nicht ver­meid­bar. Das hier­nach ver­blei­ben­de Rei­den­ti­fi­zie­rungs­ri­si­ko hat der Ein­zel­ne grund­sätz­lich als not­wen­di­ge Fol­ge einer im über­wie­gen­den All­ge­mein­in­ter­es­se ange­ord­ne­ten Sta­tis­tik hin­zu­neh­men, wenn und soweit auch inner­halb der sta­tis­ti­schen Ämter inter­ne orga­ni­sa­to­ri­sche Vor­keh­run­gen neben den Tren­nungs- und Löschungs­ge­bo­ten die Beach­tung des Zweck­bin­dungs­ge­bo­tes und des Rei­den­ti­fi­zie­rungs­ver­bo­tes sicher­stel­len.“

Der Beschluss bezieht sich auf das Risi­ko einer Iden­ti­fi­zie­rung anhand der Erhe­bungs­merk­ma­le, die auch nach Ent­fer­nung der Iden­ti­fi­ka­to­ren mög­lich sein kann, wenn der Betrof­fe­ne sel­te­ne Erhe­bungs­merk­ma­le auf­weist. Dar­um geht es vor­lie­gend nicht. Viel­mehr ist eine Iden­ti­fi­zie­rung hier all­ge­mein durch Ver­knüp­fung der Anga­ben zu den Erhe­bungs­merk­ma­len mit denen zu Hilfs­merk­ma­len mit­tels einer ein­heit­li­chen Ident-Num­mer mög­lich. Es kann aus dem o.g. Beschluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht gefol­gert wer­den, dass eine sol­che Auf­recht­erhal­tung der Ver­bin­dung zwi­schen Erhe­bungs­merk­ma­len und Name und Anschrift zuläs­sig ist. Im Übri­gen regel­te das Volks­zäh­lungs­ge­setz 1987, wel­ches dem Beschluss zu Grun­de lag, in § 15 gera­de auch die Löschung der Ord­nungs­num­mern, wel­che vor­lie­gend nicht erfol­gen soll.

Unge­ach­tet der Fra­ge, ob ein ent­spre­chen­des Gesetz mit dem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ver­ein­bar wäre, besteht jeden­falls kei­ne Rechts­grund­la­ge für die dau­er­haf­te Spei­che­rung der im Unter­neh­mens­re­gis­ter ver­wen­de­ten Ident-Num­mer bei den Erhe­bungs­un­ter­la­gen.

Dem Gebot der mög­lichst früh­zei­ti­gen (fak­ti­schen) Anony­mi­sie­rung trägt grund­sätz­lich § 12 Abs. 1 BStatG Rech­nung. Danach sind Hilfs­merk­ma­le, soweit Abs. 2 die­ser Vor­schrift, § 10 Abs. 2, § 13 BStatG oder eine sons­ti­ge Rechts­vor­schrift nichts ande­res bestimmt, zu löschen, sobald bei den sta­tis­ti­schen Ämtern die Über­prü­fung der Erhe­bungs- und Hilfs­merk­ma­le auf ihre Schlüs­sig­keit und Voll­stän­dig­keit abge­schlos­sen ist und sie sind von den Erhe­bungs­merk­ma­len zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt zu tren­nen und geson­dert auf­zu­be­wah­ren. Zwar erlaubt es die­se Vor­schrift nach ihrem Sinn und Zweck, wäh­rend der Zeit der geson­der­ten Auf­be­wah­rung ein­heit­li­che Kenn­num­mern bei den Erhe­bungs­merk­ma­len und Hilfs­merk­ma­len zu ver­wen­den, um z.B. Rück­fra­gen zu ermög­li­chen, wenn dies im Rah­men der Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le erfor­der­lich ist. Ent­spre­chen­des gilt für die Aus­deh­nung des Zeit­raums der geson­der­ten Auf­be­wah­rung nach § 12 Abs. 2 BStatG. Danach dür­fen bei peri­odi­schen Erhe­bun­gen für Zwe­cke der Bun­des­sta­tis­tik (um eine sol­che han­delt es sich bei der Dienst­leis­tungs­sta­tis­tik) die zur Bestim­mung des Krei­ses der zu Befra­gen­den erfor­der­li­chen Hilfs­merk­ma­le, soweit sie für nach­fol­gen­de Erhe­bun­gen benö­tigt wer­den, geson­dert auf­be­wahrt wer­den und sind nach Been­di­gung des Zeit­rau­mes der wie­der­keh­ren­den Erhe­bun­gen zu löschen. Wer­den nach Abschluss der Plau­si­bi­li­sie­rung die Hilfs­merk­ma­le gelöscht, liegt eine voll­stän­di­ge Anony­mi­sie­rung vor, auch wenn die Kenn­num­mer bei den Erhe­bungs­merk­ma­len gespei­chert bleibt, denn eine Ver­bin­dung zu den Hilfs­merk­ma­len ist dann nicht mehr mög­lich. Anders liegt der Fall jedoch hier, in dem die Hilfs­merk­ma­le und die Erhe­bungs­merk­ma­le jeweils zusam­men mit der Ident-Nr. auch nach Been­di­gung des Zeit­raums der wie­der­keh­ren­den Erhe­bun­gen gespei­chert blei­ben. Die­se dau­er­haf­te Spei­che­rung kann nicht auf § 12 Abs. 2 BStatG gestützt wer­den.

Soweit die Ver­ord­nung (EG) Nr. 177/​2008 vom 20.02.2008 als ande­re Vor­schrift im Sin­ne des § 12 BStatG die län­ger andau­ern­de Spei­che­rung der Hilfs­merk­ma­le Name und Anschrift sowie auch die Spei­che­rung einer Kenn­num­mer erlaubt, folgt hier­aus nicht, dass die­sel­be Kenn­num­mer auch bei den Erhe­bungs­merk­ma­len gespei­chert blei­ben darf. Über die Spei­che­rung der Kenn­num­mer bei den im Rah­men der Dienst­leis­tungs­sta­tis­tik erho­be­nen Daten zu den Erhe­bungs­merk­ma­len sagt die Ver­ord­nung und das Sta­tis­tik­re­gis­ter­ge­setz nichts aus. Mit dem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, das eine fak­ti­sche Anony­mi­sie­rung ver­langt, ist eine dau­er­haf­te Spei­che­rung der Hilfs­merk­ma­le nur dann ver­ein­bar, wenn die Ver­bin­dung zu den Anga­ben bezüg­lich der Erhe­bungs­merk­ma­len gelöst wird, was durch Löschung der Ident-Num­mer bei den Erhe­bungs­merk­ma­len mög­lich wäre.

Auch auf § 13 BStatG kann der Beklag­te sei­ne Vor­ge­hens­wei­se nicht stüt­zen. Zwar erlaubt § 13 Abs. 2 Satz 2 die Ver­ga­be einer Kenn­num­mer für die in einer Adress­da­tei gespei­cher­ten Erhe­bungs­ein­hei­ten. Auch setzt § 13 Abs. 4 BStatG, der eine Löschungs­re­ge­lung unter ande­rem für die Kenn­num­mern in den Daten­sät­zen mit den Erhe­bungs­merk­ma­len ent­hält, vor­aus, dass die­se Kenn­num­mer zunächst auch in den Daten­sät­zen mit den Erhe­bungs­merk­ma­len gespei­chert wird. Die­se Norm kann hier aber nicht her­an­ge­zo­gen wer­den, da die Spei­che­rung von Name und Anschrift zusam­men mit der Kenn­num­mer nicht in einer Adress­da­tei, son­dern im Unter­neh­mens­re­gis­ter erfolgt. Auch wenn in der Pra­xis das Unter­neh­mens­re­gis­ter die Funk­ti­on der Adress­da­tei über­nimmt, ist § 13 BStatG auf das Unter­neh­mens­re­gis­ter nicht anwend­bar. Denn § 13 BStatG lässt nur die Spei­che­rung von bestimm­ten, abschlie­ßend in Abs. 2 genann­ten Merk­ma­len zu. Zu die­sen gehört nicht der Umsatz, wel­cher aller­dings im Unter­neh­mens­re­gis­ter gera­de gespei­chert wird. Dar­aus folgt, dass das Unter­neh­mens­re­gis­ter recht­lich kei­ne Adress­da­tei im Sin­ne des § 13 BStatG ist. Ob § 13 BStatG im Bereich der Adress­da­tei­en dem Gebot der mög­lichst früh­zei­ti­gen (fak­ti­schen) Anony­mi­sie­rung genügt, was die Klä­ge­rin in Abre­de stellt, kann dahin­ge­stellt blei­ben.

Auch § 13a BStatG ent­hält kei­ne Rechts­grund­la­ge für die dau­er­haf­te Spei­che­rung einer ein­heit­li­chen Ident-Num­mer sowohl bei den Daten­sät­zen mit den Erhe­bungs­merk­ma­len als auch zusam­men mit Name und Anschrift. Die Vor­schrift erlaubt ledig­lich Zusam­men­füh­run­gen von bestimm­ten Daten zu sta­tis­ti­schen Zwe­cken. Sie sagt nichts dar­über aus,, dass Daten, deren Zusam­men­füh­rung grund­sätz­lich mög­lich ist, dau­er­haft in nicht voll­stän­dig anony­mi­sier­ter Form gespei­chert wer­den dür­fen. Dies hät­te zur Fol­ge, dass Anga­ben im Rah­men von Sta­tis­ti­ken im Sin­ne des § 13a BStatG allein des­halb dau­er­haft in nicht voll­stän­dig anony­mi­sier­ter Form gespei­chert wer­den, weil sie mög­li­cher­wei­se irgend­wann ein­mal mit ande­ren Daten zusam­men­ge­führt wer­den könn­ten. Eine sol­che Aus­le­gung wäre mit dem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung nicht zu ver­ein­ba­ren. Das Gebot der fak­ti­schen Anony­mi­sie­rung darf nicht allein des­halb auf unbe­stimm­te Zeit außer Acht gelas­sen wer­den, weil dadurch wei­te­re sta­tis­ti­sche Erhe­bun­gen ver­mie­den wer­den. So geht auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Urteil vom 15.12.1983 davon aus, dass die Ver­knüp­fung vor­han­de­ner Daten nicht das mil­de­re Mit­tel zu der dort zu beur­tei­len­den Total­zäh­lung wäre, da dies zum Bei­spiel die Ein­füh­rung eines ein­heit­li­chen Per­so­nen­kenn­zei­chens erfor­dern wür­de und ein ent­schei­den­der Schritt wäre, den ein­zel­nen Bür­ger in sei­ner gan­zen Per­sön­lich­keit zu regis­trie­ren und kata­lo­gi­sie­ren. Soweit der Beklag­te gel­tend macht, ohne eine ein­heit­li­che Num­mer sei eine Zusam­men­füh­rung von Daten nicht mög­lich, recht­fer­tigt dies daher nicht die dau­er­haf­te Spei­che­rung von Daten in nicht voll­stän­dig anony­mi­sier­ter Form. Viel­mehr ist eine Zusam­men­füh­rung nach § 13a BStatG dann eben nur solan­ge und soweit mög­lich, als die Daten noch auf­grund einer ande­ren Rechts­grund­la­ge (etwa § 12 Abs. 2 BStatG) unter einer ein­heit­li­chen Kenn­num­mer gespei­chert wer­den dür­fen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat zwar in sei­nem Urteil vom 29.06.2011 20 eine Grund­rechts­ver­let­zung der dor­ti­gen Klä­ge­rin ver­neint. Auf den vor­lie­gen­den Fall ist dies jedoch nicht über­trag­bar. Zu der vor­lie­gend ent­schei­dungs­er­heb­li­chen dau­er­haf­ten Spei­che­rung von Daten zu den Erhe­bungs­merk­ma­len und im Unter­neh­mens­re­gis­ter je in Ver­bin­dung mit einer ein­heit­li­chen Ident-Num­mer hat sich das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht geäu­ßert.

Es kann dahin­ge­stellt blei­ben, ob auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG gewähr­leis­te­te Berufs­frei­heit der Klä­ge­rin betrof­fen ist. Jeden­falls bie­tet die­ses Grund­recht grund­sätz­lich kei­nen über das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung hin­aus­ge­hen­den Schutz vor staat­li­chen infor­ma­tio­nel­len Maß­nah­men 14.

Die Beru­fung ist wegen grund­sätz­li­cher Bedeu­tung der Fra­ge, ob der Beklag­te die Daten zu den Erhe­bungs­merk­ma­len dau­er­haft zusam­men mit einer Kenn­num­mer spei­chern darf, die zugleich im Unter­neh­mens­re­gis­ter für sta­tis­ti­sche Zwe­cke zusam­men mit Name und Anschrift des Betrof­fe­nen gespei­chert ist, zuzu­las­sen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Ver­wal­tungs­ge­richt Sig­ma­rin­gen, Urteil vom 30. Novem­ber 2011 – 1 K 2307/​10

  1. vgl. VG Sig­ma­rin­gen, Urteil vom 11.01.2006 – 1 K 256/​05[]
  2. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011 – 8 C 7.10[]
  3. vom 22. Janu­ar 1987, BGBl I S. 462, 565[]
  4. BGBl I S. 1534[]
  5. vgl. § 40 VwVfG sowie Beschluss vom 15.11.1989 – BVerwG 1 B 136.89 – Buch­holz 451.04 Sta­tis­tik Nr. 4[]
  6. vgl. BTDrucks 14/​4049 S. 14 f.[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 24.11.2010 – 1 BvF 2/​05¸ BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/​03, 1 BvR 2357/​04 und 1 BvR 603/​05[]
  8. vgl. BGH, Urteil vom 29.01.2001 – 2 ZR 331/​00[]
  9. vgl. zu Art. 14 GG BVerfG, Beschluss vom 02.09.2002 – 1 BvR 1103/​02[]
  10. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, a.a.O.[]
  11. vgl. zu Vor­ste­hen­dem ins­ge­samt BVerfG, Urteil vom 24.11.2010, a.a.O.; grund­le­gend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/​83[]
  12. vgl. in Bezug auf die Erhe­bungs­merk­ma­le BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.[]
  13. so aber die Geset­zes­be­grün­dung zu § 13a BStatG BT-Drs. 15/​4696 S. 11[]
  14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, a.a.O.[][]
  15. vgl. zu Art. 12 GG: BVerfG, Beschluss vom 14.03.2006 – 1 BvR 2087/​03, 1 BvR 2111/​03[]
  16. vgl. grund­le­gend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.[]
  17. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.[]
  18. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.[]
  19. 1 BvR 970/​84[]
  20. 8 C 7/​10[]