Unternehmensregister, Wirtschaftsstatistik und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung

Es liegt eine Verletzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung vor, wenn die Angaben zu den Erhebungsmerkmalen zusammen mit derselben Ident.-Nummer dauerhaft gespeichert werden, unter der auch die Angaben im Unternehmensregister für statistische Zwecke zusammen mit Name und Anschrift des Auskunftspflichtigen gespeichert werden.

Unternehmensregister, Wirtschaftsstatistik und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung

In einem jetzt vom Verwaltungsgericht Sigmaringen entschiedenen Fall wendet sich die Klägerin gegen die Heranziehung zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich. Sie ist eine Rechtsanwaltskanzlei in der Rechtsform der Gesellschaft bürgerlichen Rechts und klagt nach erfolglosem Widerspruch gegen den Bescheid des Statistischen Landesamt.

Rechtsgrundlage für den Heranziehungsbescheid des Beklagten ist § 5 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich, DlStatG. Danach besteht für die Erhebungen nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz eine Auskunftspflicht. Die Klägerin gehört zu den Erhebungseinheiten im Sinne des § 2 Abs. 2 DlStatG. Sie ist als Adressatin des Heranziehungsbescheides jedenfalls nach der mit Schreiben der Beklagten vom 30.04.2010 erfolgten Berichtigung und in der Gestalt, die der Heranziehungsbescheid durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat und die gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hier maßgeblich ist, hinreichend bestimmt bezeichnet. Auch die Klägerin selbst hat insoweit ihre Einwendungen nicht aufrecht erhalten.

Die von der Klägerin geltend gemachte „unbefristete Periodizität“ führt nicht zum Erfolg der Klage. Die Auswahl der Klägerin im Rahmen der Stichprobe 2008 begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Auch die wiederholte Heranziehung der Klägerin zukünftig bis auf Widerruf ist noch rechtmäßig. Die Klägerin gehört nicht zu den Großunternehmen, die der Beklagte auf Dauer heranziehen will (sog. Totalschicht). Vielmehr gehört sie zu den Auskunftspflichtigen, bei denen ein Wechsel vorgesehen ist, wenngleich der genaue Zeitpunkt nicht von vornherein feststeht. Der Beklagte muss die Heranziehung der Klägerin unter Kontrolle halten und durch Widerruf beenden, sobald ein Wechsel mit dem Zweck der Statistik vereinbar ist1. Das Bundesverwaltungsgericht2 hat zur Frage der wiederholten Heranziehung das Folgende ausgeführt:

„Da die Dienstleistungsstatistik nicht als Vollerhebung, sondern als Stichprobe erhoben wird, ist eine Auswahl unter den grundsätzlich auskunftspflichtigen Unternehmen erforderlich. Dabei bezieht sich die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die dafür in Anspruch genommen werden dürfen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG), auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten. Dass von diesen 15 % allein nach dem Zufallsprinzip auszuwählen wären, ist nicht vorgeschrieben. Im Gegenteil gebietet das Gesetz, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG), und verlangt damit die Entwicklung von Auswahlverfahren, die den Erfordernissen der Statistik entsprechen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beklagte in seinem Zuständigkeitsbereich in der Schicht, der die Klägerin zugeordnet ist, im Jahr 2004 aufgrund eines mathematisch-statistischen Auswahlverfahrens ca. 30 % der Erhebungseinheiten zur Auskunftserteilung herangezogen hat. Ob auch eine sogenannte „Totalschicht“ zulässig ist, wie sie der Beklagte seit der letzten Stichprobenziehung 2008 heranzieht, ist damit nicht entschieden.

Das Gesetz besagt nicht, dass die zu treffende Auswahl jährlich zu erneuern wäre. Eine solche Forderung kann namentlich nicht aus § 1 Abs. 2 DlStatG hergeleitet werden. Nach dessen Satz 1 umfasst die Statistik zwar jährliche Erhebungen. Die damit angeordnete Jährlichkeit legt aber die Periodizität der Erhebungen selbst fest (vgl. auch § 7 Nr. 1 DlStatG) und besagt nichts über die näheren Modalitäten, nach denen die Stichproben auszuwählen sind, insbesondere nichts über deren Verwendungshäufigkeit. Auch dem Gebot, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, lässt sich zur Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe nichts entnehmen.

Aus den allgemeinen Vorschriften, die das Bundesstatistikgesetz für die Vorbereitung und Ziehung von Stichproben enthält, ergibt sich nichts über die Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe. Zwar ermächtigt § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG3 in der hier anwendbaren Fassung des Gesetzes vom 9. Juni 20054 dazu, Adressdateien zu führen, soweit dies zur Aufstellung von Rotationsplänen und zur Begrenzung der Belastung zu Befragender erforderlich ist. Die Ermächtigung regelt aber nur, unter welchen Voraussetzungen das Führen von Adressdateien zulässig ist, und verlangt nicht, dass bei allen Bundesstatistiken Rotationspläne aufgestellt werden müssen. Dass jährlich neue Stichproben gezogen werden sollen, ist damit ebenfalls nicht gesagt. Aus Vorschriften in anderen Statistikgesetzen lassen sich Schlüsse für die Dienstleistungsstatistik nicht ziehen.

Enthält das Gesetz mithin keine nähere Regelung über die Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe, so obliegt deren Bestimmung dem Ermessen der zuständigen Behörde, die dieses in den gesetzlichen Grenzen entsprechend dem Zweck ihrer Ermächtigung auszuüben hat5. Dieses Ermessen ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Einräumung daraus, dass das Gesetz in § 5 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 DlStatG zur Datenerhebung ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird das Ermessen unter anderem durch die gesetzliche Verpflichtung, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen (§ 1 Satz 3 BStatG), sowie durch die oben dargestellten Vorgaben des § 1 Abs. 2 DlStatG für die Auswahl der Erhebungseinheiten. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern.

§ 1 BStatG fordert, die Statistik so zu gestalten, dass sie aussagekräftig ist. Es ist damit in das Ermessen der Ämter gestellt, die Kriterien zu definieren, nach denen die Stichprobe gezogen wird. Dem sind die Ämter mit einer Differenzierung nach Ländern – die auch Nutznießer der Statistik sein sollen, vgl. § 1 Satz 4 BStatG – und Unternehmensklassen nachgekommen. Eine Schichtung nach Umsatzgrößen, wie sie hier vorgenommen wurde, ist eine sachgerechte Methode der Datengewinnung und entspricht damit den Anforderungen des § 1 Satz 3 BStatG.

Auch die Häufigkeit der Verwendung einer einmal gezogenen Stichprobe liegt im Ermessen der Statistischen Ämter. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wird die Verwendbarkeitsdauer einer Stichprobe für die Dienstleistungsstatistik in jährlichen gemeinsamen Konferenzen der zuständigen Referenten des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter bundeseinheitlich festgelegt und beträgt zwischen drei und maximal fünf Jahren. Die konkrete Verwendbarkeitsdauer wird nach dem Maß der schwindenden Validität der Stichprobe, gemessen an der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung, von Jahr zu Jahr aktuell beurteilt. Dieses Verfahren ist einwandfrei.

Wie sich aus den Materialien des § 1 Abs. 2 DlStatG ergibt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht. Damit sollte die Belastung der Befragten, die durch eine wiederholte jährliche Beteiligung an der Erhebung entsteht, abgebaut und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung erreicht werden. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten sollte danach eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage kommen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers sollte in der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein, in nur schwach besetzten Schichten könne es aber auch zu einer nur partiellen Rotation kommen6. Der Gesetzgeber ging also davon aus, dass möglichst eine – nicht zwangsläufig jährliche – Rotation aller zu Befragenden erreicht werden soll, aber, wenn dies nicht möglich ist, auch eine teilweise Rotation ausreicht. Dem sind die statistischen Ämter nachgekommen. Sie haben festgelegt, dass spätestens alle fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen wird. Bei der neuen Ziehung werden zunächst nur diejenigen Erhebungseinheiten berücksichtigt, die bislang noch nicht befragt wurden; nur wenn deren Zahl nicht ausreicht, wird auch auf bereits Befragte zurückgegriffen, vorrangig auf solche, deren Befragung schon länger zurückliegt. Damit folgt der Beklagte einem Auswahlplan nach der Vorstellung des Gesetzgebers. Ob dies auch den Anforderungen an einen Rotationsplan im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG entspricht, bedarf keiner Entscheidung.

Der Beklagte hat zur Begründung der gewählten Zeitspanne von drei bis fünf Jahren geltend gemacht, eine jährliche Rotation berge eine höhere Fehleranfälligkeit, weil sich bei mehrfacher Verwendung derselben Stichprobe die unvermeidlichen Stichprobenfehler neutralisierten. Das lässt sachfremde Erwägungen nicht erkennen und trägt die Vorgehensweise. Es ist daher vom Berufungsgericht mit Recht gebilligt worden.“

Diesen Ausführungen schließt sich das Verwaltungsgericht Sigmaringen an. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Heranziehung der Klägerin schon wegen fehlerhafter Ermessensentscheidung bezüglich der Stichprobenauswahl oder der wiederholten Auskunftsverpflichtung rechtswidrig ist.

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Die Heranziehung der Klägerin ist jedoch rechtswidrig, weil der Beklagte ihre Angaben zu den Erhebungsmerkmalen zusammen mit einer Ident-Nummer auf unbestimmte Zeit, auch nach Beendigung ihrer Heranziehung, speichert und diese Ident-Nummer zugleich im Unternehmensregister zusammen u.a. mit Name und Anschrift der Klägerin gespeichert wird. Für diese Vorgehensweise besteht keine Rechtsgrundlage. Sie verletzt das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung und führt zur Rechtswidrigkeit des Heranziehungsbescheids.

Die Klägerin als Gesellschaft bürgerlichen Rechts ist Trägerin des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung. Juristische Personen des Privatrechts sind als Träger des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung anerkannt, soweit dieses Grundrecht auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist7. Die Klägerin als Gesellschaft bürgerlichen Rechts ist zwar keine juristische Person, sie besitzt aber Rechtsfähigkeit, soweit sie durch Teilnahme am Rechtsverkehr eigene Rechte und Pflichten begründet8. Sie ist einer inländischen juristischen Person im Sinne des Art. 19 Abs. 3 GG gleichgestellt und Trägerin des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung9. Die Unterschiede, die zwischen den Schutzbedürfnissen natürlicher und juristischer Personen im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bestehen, sind bei der Bestimmung der grundrechtlichen Gewährleistung zu beachten10. Da es sich bei der Klägerin um eine Personengesellschaft handelt, die nur aus zwei (bzw. früher drei) Mitgliedern besteht, lassen die von dem Beklagten geforderten und gespeicherten Angaben Rückschlüsse auch auf die persönlichen Verhältnisse der Mitglieder zu, so dass sich die Schutzbedürftigkeit allenfalls gering von der natürlicher Personen unterscheidet.

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Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung schützt das Recht der Klägerin, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen. Vom Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung sind persönliche oder personenbezogene Daten umfasst. Unter personenbezogenen Daten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person zu verstehen. Auf den Wert oder die Sensibilität eines Datums kommt es dabei nicht an. Unter den Bedingungen der automatisierten Datenverarbeitung gibt es grundsätzlich kein belangloses Datum mehr11.

In dieses Grundrecht der Klägerin wird eingegriffen, wenn von ihr Auskünfte über die in §§ 3 und 4 DlStatG genannten Erhebungsmerkmale (wie Rechtsform und Sitz, Beschäftigte, Umsätze, Investitionen) und Hilfsmerkmale (wie Name und Anschrift) verlangt und diese Angaben gespeichert werden12. Eine Gefährdung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil es sich um unternehmensbezogene Daten handelt13. Bei den Erhebungs- und Hilfsmerkmalen handelt es sich um personenbezogene Angaben, nämlich um Einzelangaben über die persönlichen und sachlichen Verhältnisse der Klägerin, die – wie oben ausgeführt – Trägerin des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ist. Das Geheimhaltungsinteresse der Klägerin ist hier betroffen, da es sich nicht um eine Datenerhebung für einen begrenzten Zweck handelt, der die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit der Klägerin nicht berührt, sondern die gewonnen Informationen dauerhaft gespeichert werden14. Es handelt sich bei den Erhebungsmerkmalen zu Beschäftigten, Umsatz und Investitionen um Geschäftsgeheimnisse, an deren Nichtverbreitung die Klägerin ein berechtigtes Interesse hat15. Die Angaben ergeben, zumal in Anbetracht der wiederkehrenden Erhebung, ein recht genaues Bild der betrieblichen Situation der Klägerin.

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Einschränkungen des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung sind nur im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig. Sie bedürften einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechen muss. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken. Bei der Datenerhebung für statistische Zwecke kann eine enge und konkrete Zweckbindung nicht verlangt werden. Der Informationserhebung und Informationsverarbeitung müssen aber innerhalb des Informationssystems zum Ausgleich entsprechende Schranken gegenüberstehen16.

Für den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist – und zwar auch schon für das Erhebungsverfahren – nicht nur die Wahrung des Statistikgeheimnisses, sondern auch das Gebot einer möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung verbunden mit Vorkehrungen gegen eine Deanonymisierung unverzichtbar. Nur unter dieser Voraussetzung kann und darf vom Grundrechtsträger erwartet werden, die von ihm zwangsweise verlangten Auskünfte zu erteilen17. Die Klägerin kann daher schon gegen den Bescheid, der zur Auskunftserteilung verpflichtet, Einwendungen geltend machen, die eine Verletzung des Anonymisierungsgebots im Zuge der nachfolgenden Speicherung betreffen. Es ist ihr nicht zuzumuten, zunächst die Auskünfte zu erteilen und dann die Einhaltung des Anonymisierungsgebots rechtlich durchzusetzen. In der Zwischenzeit erfolgende Verstöße gegen das Anonymisierungsgebot und die damit verbundenen Grundrechtsverletzungen könnten nicht mehr beseitigt werden.

Eine faktische Anonymisierung ist nicht erfolgt, solange die Erhebungsmerkmale und die zur Identifizierung dienenden Merkmale wie Name und Anschrift jeweils mit derselben Ident-Nummer versehen gespeichert werden. Zwar lässt die Ident-Nummer als solche keine Rückschlüsse auf Name und Adresse des betreffenden Unternehmens zu (sog. nichtsprechende Nummer). Wegen der Verknüpfung zwischen den Erhebungsdaten und dem Unternehmensregister durch die einheitliche Ident-Nummer ist es jedoch ohne weiteres möglich, die Angaben zu den Erhebungsmerkmalen der Klägerin zuzuordnen. So ergibt sich aus dem Unternehmensregister, welche Ident-Nummer die Klägerin hat. Mit Hilfe dieser Ident-Nummer können Angaben, welche die Klägerin zu den Erhebungsmerkmalen gemacht hat, dauerhaft zurückverfolgt werden. Allein die von dem Beklagten angeführte Speicherung in verschiedenen, voneinander getrennten Datenbanken und Datensätzen, stellt kein wesentliches Hindernis für eine solche Zuordnung der Erhebungsmerkmale zur Klägerin dar. Auch das Bundesverfassungsgericht geht in seinem Urteil18, davon aus, dass u.a. Kennnummern als zur Identifizierung dienende Merkmale zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu löschen und bis dahin von den übrigen Angaben getrennt unter Verschluss zu halten sind. In Anbetracht des Zwecks dieser Löschung, nämlich der Anonymisierung der Angaben, kann dies nicht nur für solche Kennnummern gelten, die schon für sich betrachtet Rückschlüsse auf den Auskunftserteilenden zulassen (sog. sprechende Nummern), sondern muss auch für solche Kennnummern gelten, die eine Verbindung zu den der Identifizierung dienenden Angaben wie Name und Anschrift herstellen.

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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 24.09.198719. Darin wird ausgeführt:

  • „Die Beachtung des verfassungsrechtlichen Gebotes einer möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung, verbunden mit Vorkehrungen gegen eine Reanonymisierung, wird weiter nicht durch die selbst nach Entfernung von Identifikatoren verbleibenden Möglichkeiten in Frage gestellt, anhand der Erhebungsmerkmale eine Reidentifizierung vorzunehmen. Von Verfassungs wegen gefordert ist lediglich eine faktische Anonymität der Daten. Diese kann – in Anlehnung an § 16 Abs. 6 BStatG – allenfalls dann als gegeben angesehen werden, wenn Datenempfänger oder Dritte eine Angabe nur mit einem – im Verhältnis zum Wert der zu erlangenden Information nicht zu erwartenden – unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten, Arbeitskraft und sonstigen Ressourcen (etwa Risiko einer Bestrafung) einer Person zuordnen können… Für die statistischen Landesämter bleiben die Daten allerdings durchgängig personenbezogen, weil personenbeziehbar. Dies ist bei einer auf Individualdaten aufbauenden, kleinräumig zu gliedernden Statistik allein durch gesetzliche Ge- und Verbote nicht vermeidbar. Das hiernach verbleibende Reidentifizierungsrisiko hat der Einzelne grundsätzlich als notwendige Folge einer im überwiegenden Allgemeininteresse angeordneten Statistik hinzunehmen, wenn und soweit auch innerhalb der statistischen Ämter interne organisatorische Vorkehrungen neben den Trennungs- und Löschungsgeboten die Beachtung des Zweckbindungsgebotes und des Reidentifizierungsverbotes sicherstellen.“

Der Beschluss bezieht sich auf das Risiko einer Identifizierung anhand der Erhebungsmerkmale, die auch nach Entfernung der Identifikatoren möglich sein kann, wenn der Betroffene seltene Erhebungsmerkmale aufweist. Darum geht es vorliegend nicht. Vielmehr ist eine Identifizierung hier allgemein durch Verknüpfung der Angaben zu den Erhebungsmerkmalen mit denen zu Hilfsmerkmalen mittels einer einheitlichen Ident-Nummer möglich. Es kann aus dem o.g. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts nicht gefolgert werden, dass eine solche Aufrechterhaltung der Verbindung zwischen Erhebungsmerkmalen und Name und Anschrift zulässig ist. Im Übrigen regelte das Volkszählungsgesetz 1987, welches dem Beschluss zu Grunde lag, in § 15 gerade auch die Löschung der Ordnungsnummern, welche vorliegend nicht erfolgen soll.

Ungeachtet der Frage, ob ein entsprechendes Gesetz mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar wäre, besteht jedenfalls keine Rechtsgrundlage für die dauerhafte Speicherung der im Unternehmensregister verwendeten Ident-Nummer bei den Erhebungsunterlagen.

Dem Gebot der möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung trägt grundsätzlich § 12 Abs. 1 BStatG Rechnung. Danach sind Hilfsmerkmale, soweit Abs. 2 dieser Vorschrift, § 10 Abs. 2, § 13 BStatG oder eine sonstige Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt, zu löschen, sobald bei den statistischen Ämtern die Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und Vollständigkeit abgeschlossen ist und sie sind von den Erhebungsmerkmalen zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu trennen und gesondert aufzubewahren. Zwar erlaubt es diese Vorschrift nach ihrem Sinn und Zweck, während der Zeit der gesonderten Aufbewahrung einheitliche Kennnummern bei den Erhebungsmerkmalen und Hilfsmerkmalen zu verwenden, um z.B. Rückfragen zu ermöglichen, wenn dies im Rahmen der Plausibilitätskontrolle erforderlich ist. Entsprechendes gilt für die Ausdehnung des Zeitraums der gesonderten Aufbewahrung nach § 12 Abs. 2 BStatG. Danach dürfen bei periodischen Erhebungen für Zwecke der Bundesstatistik (um eine solche handelt es sich bei der Dienstleistungsstatistik) die zur Bestimmung des Kreises der zu Befragenden erforderlichen Hilfsmerkmale, soweit sie für nachfolgende Erhebungen benötigt werden, gesondert aufbewahrt werden und sind nach Beendigung des Zeitraumes der wiederkehrenden Erhebungen zu löschen. Werden nach Abschluss der Plausibilisierung die Hilfsmerkmale gelöscht, liegt eine vollständige Anonymisierung vor, auch wenn die Kennnummer bei den Erhebungsmerkmalen gespeichert bleibt, denn eine Verbindung zu den Hilfsmerkmalen ist dann nicht mehr möglich. Anders liegt der Fall jedoch hier, in dem die Hilfsmerkmale und die Erhebungsmerkmale jeweils zusammen mit der Ident-Nr. auch nach Beendigung des Zeitraums der wiederkehrenden Erhebungen gespeichert bleiben. Diese dauerhafte Speicherung kann nicht auf § 12 Abs. 2 BStatG gestützt werden.

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Soweit die Verordnung (EG) Nr. 177/2008 vom 20.02.2008 als andere Vorschrift im Sinne des § 12 BStatG die länger andauernde Speicherung der Hilfsmerkmale Name und Anschrift sowie auch die Speicherung einer Kennnummer erlaubt, folgt hieraus nicht, dass dieselbe Kennnummer auch bei den Erhebungsmerkmalen gespeichert bleiben darf. Über die Speicherung der Kennnummer bei den im Rahmen der Dienstleistungsstatistik erhobenen Daten zu den Erhebungsmerkmalen sagt die Verordnung und das Statistikregistergesetz nichts aus. Mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, das eine faktische Anonymisierung verlangt, ist eine dauerhafte Speicherung der Hilfsmerkmale nur dann vereinbar, wenn die Verbindung zu den Angaben bezüglich der Erhebungsmerkmalen gelöst wird, was durch Löschung der Ident-Nummer bei den Erhebungsmerkmalen möglich wäre.

Auch auf § 13 BStatG kann der Beklagte seine Vorgehensweise nicht stützen. Zwar erlaubt § 13 Abs. 2 Satz 2 die Vergabe einer Kennnummer für die in einer Adressdatei gespeicherten Erhebungseinheiten. Auch setzt § 13 Abs. 4 BStatG, der eine Löschungsregelung unter anderem für die Kennnummern in den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen enthält, voraus, dass diese Kennnummer zunächst auch in den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen gespeichert wird. Diese Norm kann hier aber nicht herangezogen werden, da die Speicherung von Name und Anschrift zusammen mit der Kennnummer nicht in einer Adressdatei, sondern im Unternehmensregister erfolgt. Auch wenn in der Praxis das Unternehmensregister die Funktion der Adressdatei übernimmt, ist § 13 BStatG auf das Unternehmensregister nicht anwendbar. Denn § 13 BStatG lässt nur die Speicherung von bestimmten, abschließend in Abs. 2 genannten Merkmalen zu. Zu diesen gehört nicht der Umsatz, welcher allerdings im Unternehmensregister gerade gespeichert wird. Daraus folgt, dass das Unternehmensregister rechtlich keine Adressdatei im Sinne des § 13 BStatG ist. Ob § 13 BStatG im Bereich der Adressdateien dem Gebot der möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung genügt, was die Klägerin in Abrede stellt, kann dahingestellt bleiben.

Auch § 13a BStatG enthält keine Rechtsgrundlage für die dauerhafte Speicherung einer einheitlichen Ident-Nummer sowohl bei den Datensätzen mit den Erhebungsmerkmalen als auch zusammen mit Name und Anschrift. Die Vorschrift erlaubt lediglich Zusammenführungen von bestimmten Daten zu statistischen Zwecken. Sie sagt nichts darüber aus,, dass Daten, deren Zusammenführung grundsätzlich möglich ist, dauerhaft in nicht vollständig anonymisierter Form gespeichert werden dürfen. Dies hätte zur Folge, dass Angaben im Rahmen von Statistiken im Sinne des § 13a BStatG allein deshalb dauerhaft in nicht vollständig anonymisierter Form gespeichert werden, weil sie möglicherweise irgendwann einmal mit anderen Daten zusammengeführt werden könnten. Eine solche Auslegung wäre mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht zu vereinbaren. Das Gebot der faktischen Anonymisierung darf nicht allein deshalb auf unbestimmte Zeit außer Acht gelassen werden, weil dadurch weitere statistische Erhebungen vermieden werden. So geht auch das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 15.12.1983 davon aus, dass die Verknüpfung vorhandener Daten nicht das mildere Mittel zu der dort zu beurteilenden Totalzählung wäre, da dies zum Beispiel die Einführung eines einheitlichen Personenkennzeichens erfordern würde und ein entscheidender Schritt wäre, den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und katalogisieren. Soweit der Beklagte geltend macht, ohne eine einheitliche Nummer sei eine Zusammenführung von Daten nicht möglich, rechtfertigt dies daher nicht die dauerhafte Speicherung von Daten in nicht vollständig anonymisierter Form. Vielmehr ist eine Zusammenführung nach § 13a BStatG dann eben nur solange und soweit möglich, als die Daten noch aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage (etwa § 12 Abs. 2 BStatG) unter einer einheitlichen Kennnummer gespeichert werden dürfen.

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Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in seinem Urteil vom 29.06.201120 eine Grundrechtsverletzung der dortigen Klägerin verneint. Auf den vorliegenden Fall ist dies jedoch nicht übertragbar. Zu der vorliegend entscheidungserheblichen dauerhaften Speicherung von Daten zu den Erhebungsmerkmalen und im Unternehmensregister je in Verbindung mit einer einheitlichen Ident-Nummer hat sich das Bundesverwaltungsgericht nicht geäußert.

Es kann dahingestellt bleiben, ob auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG gewährleistete Berufsfreiheit der Klägerin betroffen ist. Jedenfalls bietet dieses Grundrecht grundsätzlich keinen über das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hinausgehenden Schutz vor staatlichen informationellen Maßnahmen14.

Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, ob der Beklagte die Daten zu den Erhebungsmerkmalen dauerhaft zusammen mit einer Kennnummer speichern darf, die zugleich im Unternehmensregister für statistische Zwecke zusammen mit Name und Anschrift des Betroffenen gespeichert ist, zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Verwaltungsgericht Sigmaringen, Urteil vom 30. November 2011 – 1 K 2307/10

  1. vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 11.01.2006 – 1 K 256/05[]
  2. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011 – 8 C 7.10[]
  3. vom 22. Januar 1987, BGBl I S. 462, 565[]
  4. BGBl I S. 1534[]
  5. vgl. § 40 VwVfG sowie Beschluss vom 15.11.1989 – BVerwG 1 B 136.89 – Buchholz 451.04 Statistik Nr. 4[]
  6. vgl. BTDrucks 14/4049 S. 14 f.[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 24.11.2010 – 1 BvF 2/05¸ BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03, 1 BvR 2357/04 und 1 BvR 603/05[]
  8. vgl. BGH, Urteil vom 29.01.2001 – 2 ZR 331/00[]
  9. vgl. zu Art. 14 GG BVerfG, Beschluss vom 02.09.2002 – 1 BvR 1103/02[]
  10. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, a.a.O.[]
  11. vgl. zu Vorstehendem insgesamt BVerfG, Urteil vom 24.11.2010, a.a.O.; grundlegend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/83[]
  12. vgl. in Bezug auf die Erhebungsmerkmale BVerwG, Urteil vom 29.06.2011, a.a.O.[]
  13. so aber die Gesetzesbegründung zu § 13a BStatG BT-Drs. 15/4696 S. 11[]
  14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, a.a.O.[][]
  15. vgl. zu Art. 12 GG: BVerfG, Beschluss vom 14.03.2006 – 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03[]
  16. vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.[]
  17. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.[]
  18. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, a.a.O.[]
  19. 1 BvR 970/84[]
  20. 8 C 7/10[]

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