Euro-Ret­tungs­schirm und die Betei­li­gungs­rech­te des Bun­des­ta­ges

In dem Organ­streit "Betei­li­gungs­rech­te des Bundestages/​EFSF" waren die antrag­stel­len­den Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten über­wie­gend erfolg­reich. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat soeben den Antrag zwei­er Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ter gegen die im Zusam­men­hang mit der Erwei­te­rung der Kom­pe­ten­zen der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät (EFSF) neu gere­gel­te Über­tra­gung von Betei­li­gungs­rech­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf ein Son­der­gre­mi­um für über­wie­gend begrün­det erach­tet.

Euro-Ret­tungs­schirm und die Betei­li­gungs­rech­te des Bun­des­ta­ges
  1. Der Deut­sche Bun­des­tag erfüllt sei­ne Reprä­sen­ta­ti­ons­funk­ti­on grund­sätz­lich in sei­ner Gesamt­heit, durch die Mit­wir­kung aller sei­ner Mit­glie­der, nicht durch ein­zel­ne Abge­ord­ne­te, eine Grup­pe von Abge­ord­ne­ten oder die par­la­men­ta­ri­sche Mehr­heit. Bud­get­recht und haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges wer­den grund­sätz­lich durch Ver­hand­lung und Beschluss­fas­sung im Ple­num wahr­ge­nom­men.
  2. Das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ver­an­ker­te Prin­zip der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie gewähr­leis­tet für jeden Abge­ord­ne­ten nicht nur die Frei­heit in der Aus­übung sei­nes Man­da­tes, son­dern auch die Gleich­heit im Sta­tus als Ver­tre­ter des gan­zen Vol­kes. Dif­fe­ren­zie­run­gen in Bezug auf den Abge­ord­ne­ten­sta­tus bedür­fen zu ihrer Recht­fer­ti­gung ent­spre­chend den sich aus dem Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit erge­ben­den Anfor­de­run­gen eines beson­de­ren Grun­des, der durch die Ver­fas­sung legi­ti­miert und von einem Gewicht ist, das der Gleich­heit der Abge­ord­ne­ten die Waa­ge hal­ten kann.
  3. Soweit Abge­ord­ne­te durch Über­tra­gung von Ent­schei­dungs­be­fug­nis­sen auf einen beschlie­ßen­den Aus­schuss von der Mit­wir­kung an der haus­halts­po­li­ti­schen Gesamt­ver­ant­wor­tung aus­ge­schlos­sen wer­den sol­len, ist dies nur zum Schutz ande­rer Rechts­gü­ter mit Ver­fas­sungs­rang und unter strik­ter Wah­rung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zuläs­sig

Die bestehen­de gesetz­li­che Rege­lung[↑]

Als Reak­ti­on auf die Staats­schul­den­kri­se im Gebiet der Euro­päi­schen Wäh­rungs­uni­on schu­fen deren Mit­glied­staa­ten den „Euro-Ret­tungs­schirm“, in des­sen Rah­men sie eine pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­te Zweck­ge­sell­schaft, die Euro­päi­sche Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät (EFSF) grün­de­ten. Die­se Zweck­ge­sell­schaft erhält Garan­ti­en von den Euro-Mit­glied­staa­ten, um die Mit­tel an den Kapi­tal­märk­ten auf­zu­neh­men, die sie für über­schul­de­te Mit­glied­staa­ten bereit­stellt. Mit dem Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Rah­men eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus (Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus­ge­setz – Stab­MechG) vom 22. Mai 2010 leg­te der Bun­des­ge­setz­ge­ber auf natio­na­ler Ebe­ne die Vor­aus­set­zun­gen für die Leis­tung finan­zi­el­len Bei­stands fest.

Im Mai/​Juli 2011 kamen die Mit­glied­staa­ten über­ein, die ver­ein­bar­te maxi­ma­le Dar­le­hens­ka­pa­zi­tät der EFSF von 440 Mil­li­ar­den Euro in vol­lem Umfang bereit­zu­stel­len und die EFSF mit wei­te­ren, fle­xi­ble­ren Instru­men­ten zur Bewäl­ti­gung der Staats­schul­den­kri­se aus­zu­stat­ten. Die euro­päi­schen Ver­ein­ba­run­gen wur­den in Deutsch­land durch das am 14. Okto­ber 2011 in Kraft getre­te­ne Gesetz zur Ände­rung des Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus­ge­set­zes umge­setzt, das nun­mehr einen auf rund 211 Mil­li­ar­den Euro erhöh­ten Gewähr­leis­tungs­rah­men der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land vor­sieht, die erwei­ter­ten Instru­men­te der EFSF defi­niert und die Vor­aus­set­zun­gen ihres Ein­sat­zes fest­legt. Zudem wur­den die Betei­li­gungs­rech­te des Bun­des­ta­ges neu gere­gelt. Danach bedür­fen Ent­schei­dun­gen des deut­schen Ver­tre­ters in der EFSF, die die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Bun­des­ta­ges berüh­ren, grund­sätz­lich der Zustim­mung des Deut­schen Bun­des­ta­ges. In Fäl­len beson­de­rer Eil­be­dürf­tig­keit und Ver­trau­lich­keit wird die­ses Betei­li­gungs­recht jedoch gemäß § 3 Abs. 3 Stab­MechG von einem neu zu schaf­fen­den Gre­mi­um, dem soge­nann­ten Son­der­gre­mi­um, aus­ge­übt. Des­sen Mit­glie­der sind aus den gegen­wär­tig 41 Mit­glie­dern des Haus­halts­aus­schus­ses zu wäh­len. Bei Not­maß­nah­men zur Ver­hin­de­rung von Anste­ckungs­ge­fah­ren liegt nach der Neu­re­ge­lung regel­mä­ßig beson­de­re Eil­be­dürf­tig­keit oder Ver­trau­lich­keit vor. In allen übri­gen Fäl­len kann die Bun­des­re­gie­rung Eil­be­dürf­tig­keit oder Ver­trau­lich­keit gel­tend machen. Dem kann das Son­der­gre­mi­um mit Mehr­heit wider­spre­chen, um wie­der eine Zustim­mungs­kom­pe­tenz des gesam­ten Bun­des­ta­ges zu errei­chen. Dar­über hin­aus kön­nen nach § 5 Abs. 7 Stab­MechG die Unter­rich­tungs­rech­te des Bun­des­ta­ges in Fäl­len beson­de­rer Ver­trau­lich­keit auf das Son­der­gre­mi­um über­tra­gen wer­den.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Auf Antrag der bei­den Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zunächst im Okto­ber 2011 eine einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen, nach der die Betei­li­gungs­rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges bis zu einer Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che nicht von dem Son­der­gre­mi­um wahr­ge­nom­men wer­den dür­fen 1.

Im Haupt­sa­che­ver­fah­ren hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jetzt die Über­tra­gung von Betei­li­gungs­rech­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf ein Son­der­gre­mi­um eben­falls aus über­wie­gend ver­fas­sungs­wid­rig erach­tet:

  • Die Rege­lung des § 3 Abs. 3 Stab­MechG, wonach die Ent­schei­dungs­be­fug­nis­se des Deut­schen Bun­des­ta­ges hin­sicht­lich der (erwei­ter­ten) Maß­nah­men der EFSF in Fäl­len beson­de­rer Eil­be­dürf­tig­keit und Ver­trau­lich­keit von einem aus Mit­glie­dern des Haus­halts­aus­schus­ses gewähl­ten Gre­mi­um aus­ge­übt wer­den, ver­letzt die antrag­stel­len­den Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten in ihren Abge­ord­ne­ten­rech­ten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG.
  • Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist die Rege­lung des § 3 Abs. 3 Stab­MechG nach dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nur inso­weit, als sie dem Son­der­gre­mi­um Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen für den Fall des Ankaufs von Staats­an­lei­hen durch die EFSF am Sekun­där­markt ver­leiht.
  • Die eben­falls ange­grif­fe­ne Vor­schrift des § 5 Abs. 7 Stab­MechG, die in Fäl­len beson­de­rer Ver­trau­lich­keit eine Beschrän­kung der Unter­rich­tungs­rech­te des Bun­des­ta­ges auf die Mit­glie­der des Son­der­gre­mi­ums vor­sieht, ver­letzt die Antrag­stel­ler dage­gen bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung nicht in ihren Abge­ord­ne­ten­rech­ten. Danach muss die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag unver­züg­lich unter­rich­ten, sobald die Grün­de für eine beson­de­re, eine Befas­sung des Son­der­gre­mi­ums recht­fer­ti­gen­de Ver­trau­lich­keit fort­ge­fal­len sind.

Der Prü­fungs­maß­stab des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Der Deut­sche Bun­des­tag erfüllt sei­ne Reprä­sen­ta­ti­ons­funk­ti­on grund­sätz­lich in sei­ner Gesamt­heit durch die Mit­wir­kung aller sei­ner Mit­glie­der, nicht durch ein­zel­ne Abge­ord­ne­te, eine Grup­pe von Abge­ord­ne­ten oder die par­la­men­ta­ri­sche Mehr­heit. Bud­get­recht und haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges wer­den grund­sätz­lich durch Ver­hand­lung und Beschluss­fas­sung im Ple­num wahr­ge­nom­men. Die­se Grund­sät­ze gel­ten auch in einem Sys­tem inter­gou­ver­ne­men­ta­len Regie­rens im Hin­blick auf Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen für inter­na­tio­na­le und euro­päi­sche Ver­bind­lich­kei­ten.

Aus­gangs­punkt und Grund­la­ge für die Aus­ge­stal­tung und Beschrän­kung der Abge­ord­ne­ten­rech­te ist das Prin­zip der Betei­li­gung aller Abge­ord­ne­ten an den Ent­schei­dun­gen des Deut­schen Bun­des­ta­ges. Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ver­an­ker­te Grund­satz der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie gewähr­leis­tet für jeden Abge­ord­ne­ten die Gleich­heit im Sta­tus als Ver­tre­ter des gan­zen Vol­kes. Dif­fe­ren­zie­run­gen in Bezug auf den Abge­ord­ne­ten­sta­tus bedür­fen daher zu ihrer Recht­fer­ti­gung eines beson­de­ren Grun­des, der durch die Ver­fas­sung legi­ti­miert und von einem Gewicht ist, das der Gleich­heit der Abge­ord­ne­ten die Waa­ge hal­ten kann.

Soweit Abge­ord­ne­te durch Über­tra­gung von Ent­schei­dungs­be­fug­nis­sen auf einen beschlie­ßen­den Aus­schuss von der Mit­wir­kung an der haus­halts­po­li­ti­schen Gesamt­ver­ant­wor­tung aus­ge­schlos­sen wer­den sol­len, ist dies nur zum Schutz ande­rer Rechts­gü­ter mit Ver­fas­sungs­rang und unter strik­ter Wah­rung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zuläs­sig. Zur Ver­mei­dung unver­hält­nis­mä­ßi­ger Beein­träch­ti­gun­gen von Sta­tus­rech­ten der Abge­ord­ne­ten muss auch der Grund­satz der Spie­gel­bild­lich­keit gewahrt sein. Dar­aus folgt, dass jeder Aus­schuss ein ver­klei­ner­tes Abbild des Ple­nums sein und in sei­ner Aus­ge­stal­tung die Zusam­men­set­zung des Ple­nums in sei­ner poli­ti­schen Gewich­tung wider­spie­geln muss. Über­dies dür­fen die Infor­ma­ti­ons- und Unter­rich­tungs­mög­lich­kei­ten für die nicht im Aus­schuss ver­tre­te­nen Abge­ord­ne­ten nicht über das unab­ding­bar not­wen­di­ge Maß hin­aus beschränkt wer­den.

Ple­n­a­rer­set­zen­de Befug­nis­se des Son­der­gre­mi­ums[↑]

§ 3 Abs. 3 Stab­MechG ver­letzt die Antrag­stel­ler in ihren Rech­ten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, soweit das Son­der­gre­mi­um nicht nur mit der Fra­ge des Ankaufs von Staats­an­lei­hen, die die EFSF am Sekun­där­markt tätigt, befasst wer­den soll. Die Rege­lung schließt die nicht im Son­der­gre­mi­um ver­tre­te­nen Abge­ord­ne­ten von wesent­li­chen, die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges berüh­ren­den Ent­schei­dun­gen in vol­lem Umfang aus und bewirkt dadurch eine Ungleich­be­hand­lung hin­sicht­lich der aus dem Abge­ord­ne­ten­sta­tus fol­gen­den Mit­wir­kungs­be­fug­nis­se im Rah­men der par­la­men­ta­ri­schen Arbeit.

Selbst­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht des Bun­des­ta­ges

Die Ein­rich­tung eines Unter­gre­mi­ums zur selb­stän­di­gen und ple­n­a­rer­set­zen­den Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben des Deut­schen Bun­des­ta­ges unter­fällt dem Selbst­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht des Par­la­ments, dem inso­weit ein wei­ter Gestal­tungs­spiel­raum zukommt. Der Aus­schluss der in einem sol­chen Unter­gre­mi­um nicht ver­tre­te­nen Abge­ord­ne­ten lässt sich grund­sätz­lich mit an der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Par­la­ments ori­en­tier­ten Grün­den recht­fer­ti­gen. Der Grund­satz der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Bun­des­ta­ges genießt Ver­fas­sungs­rang und kann es daher prin­zi­pi­ell recht­fer­ti­gen, dass der Bun­des­tag in Fäl­len beson­de­rer Eil­be­dürf­tig­keit oder Ver­trau­lich­keit Vor­keh­run­gen für ein zügi­ges Han­deln und gegen das Bekannt­wer­den geplan­ter Maß­nah­men trifft, wenn ansons­ten eine sach­an­ge­mes­se­ne par­la­ments­in­ter­ne Ent­schei­dungs­fin­dung nicht gewähr­leis­tet ist.

Sta­tus­rech­te des ein­zel­nen Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten

Bei der Beschrän­kung der Sta­tus­rech­te der Abge­ord­ne­ten ist jedoch der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu wah­ren und ein ange­mes­se­ner Aus­gleich zwi­schen den Sta­tus­rech­ten der Abge­ord­ne­ten einer­seits und der damit kol­li­die­ren­den Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­ta­ges ande­rer­seits sicher­zu­stel­len. Die­sen Anfor­de­run­gen wird die Ein­rich­tung des in § 3 Abs. 3 Stab­MechG vor­ge­se­he­nen Son­der­gre­mi­ums weder unter dem Gesichts­punkt der beson­de­ren Eil­be­dürf­tig­keit noch dem­je­ni­gen der Ver­trau­lich­keit gerecht.

Grün­de beson­de­rer Eil­be­dürf­tig­keit

Mit Grün­den der beson­de­ren Eil­be­dürf­tig­keit kann die weit­ge­hen­de Dele­ga­ti­on von Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges auf das Son­der­gre­mi­um für kei­ne der im Maß­nah­men­ka­ta­log der EFSF auf­ge­führ­ten Not­maß­nah­men gerecht­fer­tigt wer­den. Denn es sind weder im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren noch im Ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Grün­de erkenn­bar gewor­den, deret­we­gen ein „kleinst­mög­li­ches“ Unter­gre­mi­um not­wen­dig wäre, um beson­ders rasch zusam­men­tre­ten zu kön­nen. Der gerin­ge­re Ver­wal­tungs­auf­wand für die Ladung von nur neun Mit­glie­dern des Gre­mi­ums reicht hier­zu nicht aus. Gegen eine Eil­be­dürf­tig­keit spricht auch, dass für die Mit­glie­der des Son­der­gre­mi­ums kei­ne Stell­ver­tre­ter vor­ge­se­hen sind und daher bereits die Ver­hin­de­rung weni­ger Mit­glie­der zu sei­ner Beschluss­un­fä­hig­keit füh­ren könn­te. Zudem sind für sämt­li­che Maß­nah­men der EFSF umfang­rei­che vor­be­rei­ten­de Hand­lun­gen und Aus­füh­rungs­maß­nah­men durch den ersu­chen­den Staat und die EFSF erfor­der­lich.

Grün­de beson­de­rer Ver­trau­lich­keit
Aus Grün­den der beson­de­ren Ver­trau­lich­keit ist die Über­tra­gung von Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen auf das Son­der­gre­mi­um nur für einen Teil der im Maß­nah­men­ka­ta­log der EFSF auf­ge­führ­ten Not­maß­nah­men gerecht­fer­tigt.

Sie ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den, soweit über den Ankauf von Staats­an­lei­hen durch die EFSF auf dem Sekun­där­markt bera­ten und beschlos­sen wer­den muss. Da ein Bekannt­wer­den auch nur der Pla­nung einer sol­chen Not­maß­nah­me geeig­net wäre, den Erfolg der­sel­ben zu ver­ei­teln, ist davon aus­zu­ge­hen, dass die Vor­be­rei­tung einer sol­chen Not­maß­nah­me, also auch deren Bera­tung und ein dies­be­züg­li­cher Zustim­mungs­be­schluss, abso­lu­ter Ver­trau­lich­keit unter­lie­gen müs­sen.

Regel­ver­mu­tung bei Not­maß­nah­men

Dage­gen ist die in § 3 Abs. 3 Stab­MechG ent­hal­te­ne Rege­lung, wonach bei Not­maß­nah­men zur Ver­hin­de­rung von Anste­ckungs­ge­fah­ren „regel­mä­ßig“ beson­de­re Eil­be­dürf­tig­keit oder Ver­trau­lich­keit vor­liegt, nicht mit den sich aus dem Abge­ord­ne­ten­sta­tus erge­ben­den Rech­ten ver­ein­bar. Die Regel­ver­mu­tung ver­fehlt die Beschrän­kung der Dele­ga­ti­ons­mög­lich­keit auf eng begrenz­te Aus­nah­me­fäl­le und wird daher den Anfor­de­run­gen an einen scho­nen­den Aus­gleich zwi­schen dem in der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­ta­ges ange­sie­del­ten Geheim­schutz­in­ter­es­se und den damit kol­li­die­ren­den Sta­tus­rech­ten der Abge­ord­ne­ten nicht gerecht. Die Beschrän­kung der Sta­tus­rech­te der Abge­ord­ne­ten wird dadurch zusätz­lich ver­schärft, dass das Ple­num kei­ne effek­ti­ve Mög­lich­keit hat, das Ein­grei­fen der Regel­ver­mu­tung im Vor­feld zu über­prü­fen und die zu ent­schei­den­de Ange­le­gen­heit wie­der an sich zu zie­hen.

Zusam­men­set­zung des Son­der­gre­mi­ums[↑]

Bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung nicht zu bean­stan­den ist nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts dage­gen, dass § 3 Abs. 3 Stab­MechG die spie­gel­bild­li­che Zusam­men­set­zung des Son­der­gre­mi­ums nicht aus­drück­lich anord­net. Denn dem Grund­satz der Spie­gel­bild­lich­keit kann durch eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung Rech­nung getra­gen wer­den. § 3 Abs. 3 Stab­MechG muss des­halb so aus­ge­legt wer­den, dass auch das Son­der­gre­mi­um ein ver­klei­ner­tes Abbild des Ple­nums dar­stellt und die Stär­ke der im Ple­num ver­tre­te­nen Frak­tio­nen mög­lichst getreu wider­spie­gelt. Zwar hat der Deut­sche Bun­des­tag bei der Wahl der Mit­glie­der des Son­der­gre­mi­ums am 26. Okto­ber 2011 gegen die­se Anfor­de­run­gen ver­sto­ßen. Dies führt jedoch nicht zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrift selbst.

Über­tra­gung von Unter­rich­tungs­rech­ten[↑]

Die Rege­lung in § 5 Abs. 7 Stab­MechG, die die Mög­lich­keit einer Über­tra­gung der Unter­rich­tungs­rech­te des Bun­des­ta­ges auf das Son­der­gre­mi­um in Fäl­len beson­de­rer Ver­trau­lich­keit vor­sieht, ver­letzt die Antrag­stel­ler nicht in ihren Abge­ord­ne­ten­rech­ten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Aller­dings dür­fen die Infor­ma­ti­ons­rech­te der Abge­ord­ne­ten – auch in zeit­li­cher Hin­sicht – nur im unbe­dingt erfor­der­li­chen Aus­maß im Inter­es­se der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Par­la­ments zurück­ge­setzt wer­den. Die Bestim­mung ist daher so aus­zu­le­gen, dass die Unter­rich­tungs­rech­te des Ple­nums nur so lan­ge sus­pen­diert sind, wie die Grün­de für die beson­de­re Ver­trau­lich­keit bestehen; nach Fort­fall die­ser Grün­de muss die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag von sich aus unver­züg­lich über die Befas­sung des Son­der­gre­mi­ums und die sie recht­fer­ti­gen­den Grün­de unter­rich­ten.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 28. Febru­ar 2012 – 2 BvE 8/​11

  1. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.10.2011 – 2 BvE 8/​11[]

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