Grie­chen­land-Hil­fe und Euro-Ret­tungs­schirm

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat sein Urteil in dem Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­ren zur (ers­ten) Grie­chen­land-Hil­fe und dem Euro-Ret­tungs­schirm ver­kün­det und die Ver­fas­sungs­be­schwer­den zurück­ge­wie­sen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt­hat ent­schied, dass das zur Grie­chen­land-Hil­fe ermäch­ti­gen­de Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz und das den Euro-Ret­tungs­schirm betref­fen­de Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Rah­men eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus (Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Gesetz) nicht das Wahl­recht aus Art. 38 Abs. 1 GG ver­let­zen. Der Deut­sche Bun­des­tag hat durch die Ver­ab­schie­dung die­ser Geset­ze auch weder sein Bud­get­recht noch die Haus­halts­au­to­no­mie zukünf­ti­ger Bun­des­ta­ge in ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ger Wei­se beein­träch­tigt.

Grie­chen­land-Hil­fe und Euro-Ret­tungs­schirm

Dabei wies das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aller­dings deut­lich dar­auf hin, dass dies kein Frei­brief und kei­ne Blan­ko­er­mäch­ti­gung für zukünf­ti­ge Ret­tungs­ak­tio­nen dar­stellt.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt betont aus­drück­lich die Bud­get­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­tags. Die­ses Ver­fas­sungs­prin­zip ver­bie­tet eine Blan­ko­über­tra­gung für zukünf­ti­ge Ret­tungs­maß­nah­men. Viel­mehr muss stets der Ein­fluss des Deut­schen Bun­des­ta­ges gewahrt blei­ben. Die Ent­schei­dung über den Staats­haus­halt als grund­le­gen­der Teil der demo­kra­ti­schen Selbst­ge­stal­tungs­fä­hig­keit muss in der Hand des Bun­des­tags blei­ben.

Die ange­grif­fe­nen gesetz­li­chen Rege­lun­gen zum Euro-Ret­tungs­schirm sieht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in die­sem Zusam­men­hang aller­dings nur des­halb als (noch) ver­fas­sungs­ge­mäß an, weil es die Bestim­mung, dass die Bun­des­re­gie­rung vor der Ein­ge­hung einer Ver­pflich­tung den Haus­halts­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges infor­mie­ren soll, ver­fas­sungs­kon­form dahin "aus­legt", dass vor der Ein­ge­hung einer jeden Ver­pflich­tung der Haus­halts­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges zustim­men muss. Der Haus­halts­aus­schuss muss also zukünf­tig jede finan­zi­el­le Hil­fe grö­ße­ren Umfangs im Ein­zel­fall bewil­li­gen. § 1 Abs. 4 des Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Geset­zes ist damit nur dann mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar, wenn sie ver­fas­sungs­kon­form dahin­ge­hend aus­ge­legt wird, dass die Bun­des­re­gie­rung vor Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Sin­ne des Geset­zes ver­pflich­tet ist, die vor­he­ri­ge Zustim­mung des Haus­halts­aus­schus­ses des Deut­schen Bun­des­ta­ges ein­zu­ho­len.

Solan­ge der Deut­sche Bun­des­tag sich die­ses Bud­get­rechts nicht ent­äu­ßert, sieht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch das Wahl­recht jedes Bür­gers nicht als ver­letzt an. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt denkt aber auch an die noch aus­ste­hen­den Ret­tungs­ak­tio­nen und öff­net noch einen Spalt für Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen zukünf­ti­ge Ret­tungs­ak­tio­nen. So bil­ligt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jeder­mann das Recht zur Ver­fas­sungs­be­schwer­de zu, wenn eine Über­tra­gung der Bud­get­ver­ant­wor­tung ein­mal in einem sol­chen Umfang erfol­gen soll­te, dass der Bun­des­tag kei­ne Mög­lich­keit mehr hät­te, den Volks­wil­len zu reprä­sen­tie­ren. Aller­dings betont das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch, dass der­ar­ti­ge Ver­fas­sungs­be­schwer­den nur dann Erfolg haben kön­nen, wenn das Demo­kra­tie­prin­zip evi­dent ver­letzt wäre. Im Übri­gen bil­ligt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt der Legis­la­ti­ve hier­bei einen wei­ten, vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht zu über­prü­fen­den Beur­tei­lungs- und Ent­schei­dungs­spiel­raum zu.

Art. 38 GG schützt die wahl­be­rech­tig­ten Bür­ger vor einem Sub­stanz­ver­lust ihrer ver­fas­sungs­staat­lich gefüg­ten Herr­schafts­ge­walt durch weit­rei­chen­de oder gar umfas­sen­de Über­tra­gun­gen von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges, vor allem auf supra­na­tio­na­le Ein­rich­tun­gen [1]. Die abwehr­recht­li­che Dimen­si­on des Art. 38 Abs 1 GG kommt in Kon­stel­la­tio­nen zum Tra­gen, in denen offen­sicht­lich die Gefahr besteht, dass die Kom­pe­ten­zen des gegen­wär­ti­gen oder künf­ti­gen Bun­des­ta­ges auf eine Art und Wei­se aus­ge­höhlt wer­den, die eine par­la­men­ta­ri­sche Reprä­sen­ta­ti­on des Volks­wil­lens, gerich­tet auf die Ver­wirk­li­chung des poli­ti­schen Wil­lens der Bür­ger, recht­lich oder prak­tisch unmög­lich macht.

Die Ent­schei­dung über Ein­nah­men und Aus­ga­ben der öffent­li­chen Hand ist grund­le­gen­der Teil der demo­kra­ti­schen Selbst­ge­stal­tungs­fä­hig­keit im Ver­fas­sungs­staat [2]. Der Deut­sche Bun­des­tag muss dem Volk gegen­über ver­ant­wort­lich über Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schei­den. Das Bud­get­recht stellt inso­fern ein zen­tra­les Ele­ment der demo­kra­ti­schen Wil­lens­bil­dung dar [3].

Als Reprä­sen­tan­ten des Vol­kes müs­sen die gewähl­ten Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges auch in einem Sys­tem inter­gou­ver­ne­men­ta­len Regie­rens die Kon­trol­le über grund­le­gen­de haus­halts­po­li­ti­sche Ent­schei­dun­gen behal­ten.

Der Deut­sche Bun­des­tag darf sei­ne Bud­get­ver­ant­wor­tung nicht durch unbe­stimm­te haus­halts­po­li­ti­sche Ermäch­ti­gun­gen auf ande­re Akteu­re über­tra­gen. Ins­be­son­de­re darf er sich, auch durch Gesetz, kei­nen finanz­wirk­sa­men Mecha­nis­men aus­lie­fern, die – sei es auf­grund ihrer Gesamt­kon­zep­ti­on, sei es auf­grund einer Gesamt­wür­di­gung der Ein­zel­maß­nah­men – zu nicht über­schau­ba­ren haus­halts­be­deut­sa­men Belas­tun­gen ohne vor­he­ri­ge kon­sti­tu­ti­ve Zustim­mung füh­ren kön­nen.

Es dür­fen kei­ne dau­er­haf­ten völ­ker­ver­trags­recht­li­chen Mecha­nis­men begrün­det wer­den, die auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen ande­rer Staa­ten hin­aus­lau­fen, vor allem wenn sie mit schwer kal­ku­lier­ba­ren Fol­ge­wir­kun­gen ver­bun­den sind. Jede aus­ga­ben­wirk­sa­me soli­da­ri­sche Hilfs­maß­nah­me des Bun­des grö­ße­ren Umfangs im inter­na­tio­na­len oder unio­na­len Bereich muss vom Bun­des­tag im Ein­zel­nen bewil­ligt wer­den.

Dar­über hin­aus muss gesi­chert sein, dass hin­rei­chen­der par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss auf die Art und Wei­se des Umgangs mit den zur Ver­fü­gung gestell­ten Mit­teln besteht.

Die Bestim­mun­gen der euro­päi­schen Ver­trä­ge ste­hen dem Ver­ständ­nis der natio­na­len Haus­halts­au­to­no­mie als einer wesent­li­chen, nicht ent­äu­ßer­ba­ren Kom­pe­tenz der unmit­tel­bar demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Par­la­men­te der Mit­glied­staa­ten nicht ent­ge­gen, son­dern set­zen sie vor­aus. Ihre strik­te Beach­tung gewähr­leis­tet, dass die Hand­lun­gen der Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on in und für Deutsch­land über eine hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­fü­gen [4]. Die ver­trag­li­che Kon­zep­ti­on der Wäh­rungs­uni­on als Sta­bi­li­täts­ge­mein­schaft ist Grund­la­ge und Gegen­stand des deut­schen Zustim­mungs­ge­set­zes [5].

Hin­sicht­lich der Wahr­schein­lich­keit, für Gewähr­leis­tun­gen ein­ste­hen zu müs­sen, kommt dem Gesetz­ge­ber ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu, der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu respek­tie­ren ist. Ent­spre­chen­des gilt auch für die Abschät­zung der künf­ti­gen Trag­fä­hig­keit des Bun­des­haus­halts und des wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­ver­mö­gens der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land.

Die Grie­chen­land-Hil­fe[↑]

Im Mai 2010 stell­ten die Mit­glied­staa­ten der Euro-Grup­pe auf Antrag Grie­chen­lands im Zusam­men­hang mit einem drei­jäh­ri­gen Pro­gramm des Inter­na­tio­na­len Wäh­rungs­fonds (IWF) erheb­li­che Finanz­hil­fen bereit und ver­spra­chen, Grie­chen­land mit bila­te­ra­len Dar­le­hen zu unter­stüt­zen. Um die erfor­der­li­chen Maß­nah­men auf natio­na­ler Ebe­ne zu tref­fen, ver­ab­schie­de­te der Deut­sche Bun­des­tag am 7. Mai 2010 das Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen zum Erhalt der für die Finanz­sta­bi­li­tät in der Wäh­rungs­uni­on erfor­der­li­chen Zah­lungs­fä­hig­keit der Hel­le­ni­schen Repu­blik. Die­ses Gesetz ermäch­tigt das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen, Gewähr­leis­tun­gen bis zur Höhe von ins­ge­samt 22,4 Mrd. € für Kre­di­te an Grie­chen­land zu über­neh­men. Einen hier­ge­gen gerich­te­ten Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung lehn­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits am 7. Mai 2011 ab [6].

Der Euro-Ret­tungs­schirm[↑]

Eben­falls noch am 7. Mai 2010 kamen die Staats- und Regie­rungs­chefs der Euro-Grup­pe in Brüs­sel zusam­men und ver­ein­bar­ten, dass die EU-Kom­mis­si­on einen euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus zur Wah­rung der Finanz­markt­sta­bi­li­tät in Euro­pa vor­schla­gen soll­te („Euro-Ret­tungs­schirm“). Der Rat für Wirt­schaft und Finan­zen (ECO­FIN-Rat) beschloss dar­auf­hin die Schaf­fung eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus. Die­ser setzt sich zusam­men aus dem auf eine EU-Ver­ord­nung gestütz­ten euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus (EFSM) und aus der euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät (EFSF).

Die EFSF ist eine Zweck­ge­sell­schaft zur Gewäh­rung von Dar­le­hen und Kre­dit­li­ni­en, die auf einer zwi­schen­staat­li­chen Ver­ein­ba­rung der Mit­glied­staa­ten der Euro-Grup­pe beruht. Auch die Euro­päi­sche Zen­tral­bank ließ sich in den neu­en Ansatz ein­be­zie­hen, indem sie ein „Pro­gramm für die Wert­pa­pier­märk­te“ beschloss. Unter ande­rem ermäch­tig­te der EZB-Rat dabei die Zen­tral­ban­ken des Euro­sys­tems, Schuld­ti­tel, die von Zen­tral­staa­ten oder öffent­li­chen Stel­len der Euro-Mit­glied­staa­ten bege­ben wer­den, auf dem Sekun­där­markt anzu­kau­fen (ABl Nr. L 124/​8). Die Ver­ord­nung (EU) Nr. 407/​2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur Ein­füh­rung eines euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus [7] stützt sich auf Art. 122 Abs. 2 AEUV. Danach kann einem Mit­glied­staat, der auf­grund außer­ge­wöhn­li­cher Ereig­nis­se, die sich sei­ner Kon­trol­le ent­zie­hen, von Schwie­rig­kei­ten betrof­fen oder von gra­vie­ren­den Schwie­rig­kei­ten ernst­lich bedroht ist, ein finan­zi­el­ler Bei­stand der EU gewährt wer­den.

Um auf natio­na­ler Ebe­ne die Vor­aus­set­zun­gen für die Leis­tung finan­zi­el­len Bei­stands über die EFSF zu schaf­fen, ver­ab­schie­de­te der Deut­sche Bun­des­tag am 21. Mai 2010 das Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Rah­men eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus. Die­ses Gesetz ermäch­tigt das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen, Gewähr­leis­tun­gen zur Absi­che­rung von Kre­di­ten bis zu einer Höhe von 147,6 Mil­li­ar­den Euro zu über­neh­men, die die EFSF auf­nimmt. Auch einen hier­ge­gen gerich­te­ten Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung lehn­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ab [8].

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den[↑]

Die Beschwer­de­füh­rer sind der Ansicht, dass die ergrif­fe­nen Maß­nah­men Uni­ons­recht ver­let­zen und Ultra-Vires-Han­deln dar­stel­len; sie rügen unter ande­rem die Ver­let­zung ihres Grund­rechts auf Eigen­tum aus Art. 14 GG sowie eine Beein­träch­ti­gung des Wahl­rechts aus Art. 38 Abs. 1 GG, ins­be­son­de­re unter den Aspek­ten einer Ver­let­zung des Demo­kra­tie­prin­zips und einer Beein­träch­ti­gung der Haus­halts­au­to­no­mie des Deut­schen Bun­des­ta­ges.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schei­det in die­sen Pilot­ver­fah­ren erst­mals in der Haupt­sa­che über ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen im Zusam­men­hang mit der Grie­chen­land-Hil­fe und dem Euro-Ret­tungs­schirm. Beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sind zahl­rei­che wei­te­re Ver­fas­sungs­be­schwer­den zu die­sen The­men­kom­ple­xen anhän­gig, über die anschlie­ßend zu ent­schei­den sein wird.

Die Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­den[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält die erho­be­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den nur inso­weit für zuläs­sig, als unter Beru­fung auf das durch Art. 38 GG geschütz­te Wahl­recht die Bür­ger einen Sub­stanz­ver­lust ihrer ver­fas­sungs­staat­lich gefüg­ten Herr­schafts­ge­walt durch weit­rei­chen­de oder gar umfas­sen­de Über­tra­gun­gen von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges rügen.

Art. 38 Abs. 1 GG schützt davor, dass Kom­pe­ten­zen des gegen­wär­ti­gen oder eines künf­ti­gen Bun­des­ta­ges aus­ge­höhlt wer­den und damit die Ver­wirk­li­chung des poli­ti­schen Wil­lens der Bür­ger recht­lich oder prak­tisch unmög­lich gemacht wird. Eine sol­che Ent­wer­tung des Wahl­ak­tes droht grund­sätz­lich dann, wenn Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen zur Umset­zung von Ver­bind­lich­kei­ten, die die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land im Rah­men inter­na­tio­na­ler Über­ein­künf­te zur Erhal­tung der Liqui­di­tät von Staa­ten der Wäh­rungs­uni­on ein­geht, aus­ge­spro­chen wer­den.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt konn­te dabei offen­las­sen, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen außer­ver­trag­li­che Ände­run­gen des pri­mä­ren Uni­ons­rechts auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt wer­den kön­nen. Die Beschwer­de­füh­rer haben inso­fern kei­nen kon­kre­ten Zusam­men­hang dar­ge­legt, der auf eine außer­ver­trag­li­che Ände­rung des pri­mä­ren Uni­ons­rechts infol­ge der ange­grif­fe­nen Maß­nah­men hin­deu­tet. Auch im Hin­blick auf eine mög­li­che Ver­let­zung des Eigen­tums­grund­rechts (Art. 14 GG) haben die Beschwer­de­füh­rer nicht hin­rei­chend Tat­sa­chen vor­ge­tra­gen aus denen sich ergibt, dass von den ange­grif­fe­nen Maß­nah­men eine objek­ti­ve Beein­träch­ti­gung der Kauf­kraft des Euro von erheb­li­chem Umfang aus­ge­hen könn­te. Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­den nicht nur die bei­den ein­schlä­gi­gen Geset­ze des Deut­schen Bun­des­ta­ges angrei­fen, sind sie unzu­läs­sig, weil es an einem taug­li­chen Beschwer­de­ge­gen­stand fehlt.

Art. 38 Abs. 1 und Abs. 2 GG gewähr­leis­tet das sub­jek­ti­ve Recht, unter Ein­hal­tung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Wahl­grund­sät­ze an der Wahl der Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges teil­zu­neh­men [9]. Dabei erschöpft sich der Wahl­akt nicht in einer for­ma­len Legi­ti­ma­ti­on der Staats­ge­walt auf Bun­des­ebe­ne nach Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG. Vom Wahl­recht mit umfasst ist auch der grund­le­gen­de demo­kra­ti­sche Gehalt des Wahl­rechts, mit­hin die Gewähr­leis­tung wirk­sa­mer Volks­herr­schaft. Art. 38 GG schützt die wahl­be­rech­tig­ten Bür­ger inso­weit vor einem Sub­stanz­ver­lust ihrer im ver­fas­sungs­staat­li­chen Gefü­ge maß­geb­li­chen Herr­schafts­ge­walt durch weit­rei­chen­de oder gar umfas­sen­de Über­tra­gun­gen von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges, vor allem auf supra­na­tio­na­le Ein­rich­tun­gen [10]. Nichts ande­res gilt jeden­falls für ver­gleich­ba­re völ­ker­ver­trag­lich ein­ge­gan­ge­ne Bin­dun­gen, die im insti­tu­tio­nel­len Zusam­men­hang mit der supra­na­tio­na­len Uni­on ste­hen, wenn dadurch die demo­kra­ti­sche Selbst­re­gie­rung des Vol­kes dau­er­haft der­art ein­ge­schränkt wird, dass zen­tra­le poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen nicht mehr selbst­stän­dig getrof­fen wer­den kön­nen.

Aus die­sem mate­ri­el­len Schutz­ge­halt des Art. 38 GG folgt regel­mä­ßig kein Recht der Bür­ger, demo­kra­ti­sche Mehr­heits­ent­schei­dun­gen auf ihre Recht­mä­ßig­keit hin durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kon­trol­lie­ren zu las­sen. Das Wahl­recht dient nicht der inhalt­li­chen Kon­trol­le demo­kra­ti­scher Pro­zes­se, son­dern ist auf deren Ermög­li­chung gerich­tet. Als Grund­recht auf Mit­wir­kung an der demo­kra­ti­schen Selbst­herr­schaft des Vol­kes ver­leiht Art. 38 Abs. 1 GG daher grund­sätz­lich kei­ne Beschwer­de­be­fug­nis gegen Par­la­ments­be­schlüs­se, ins­be­son­de­re Geset­zes­be­schlüs­se.

Eine Aus­nah­me von die­sem Grund­satz hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt seit dem Urteil zum Maas­trich­ter Uni­ons­ver­trag aner­kannt, wenn auf­grund völ­ker­ver­trag­lich ver­ein­bar­ter Ver­la­ge­run­gen von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges eine Ent­lee­rung der von der ver­fas­sungs­recht­li­chen Kom­pe­tenz­ord­nung gewähr­leis­te­ten poli­ti­schen Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten des Par­la­ments zu befürch­ten ist [11]. Das durch das Wahl­recht geschütz­te Prin­zip der reprä­sen­ta­ti­ven Volks­herr­schaft kann danach ver­letzt sein, wenn die Rech­te des Bun­des­ta­ges wesent­lich geschmä­lert wer­den und damit ein Sub­stanz­ver­lust demo­kra­ti­scher Gestal­tungs­macht für das­je­ni­ge Ver­fas­sungs­or­gan ein­tritt, das unmit­tel­bar nach den Grund­sät­zen frei­er und glei­cher Wahl zustan­de gekom­men ist [12]. Eine sol­che Rüge­mög­lich­keit beschränkt sich auf Struk­tur­ver­än­de­run­gen im staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Gefü­ge, wie sie etwa bei der Über­tra­gung von Hoheits­rech­ten auf die Euro­päi­sche Uni­on ein­tre­ten kön­nen.

Die­se über die Grund­rechts­rü­ge eines jeden Bür­gers eröff­ne­te Kon­trol­le der öffent­li­chen Gewalt hat bereits anläss­lich des Maas­tricht-Urteils Kri­tik erfah­ren [13]. Ent­spre­chen­de Stim­men wur­den auch im Anschluss an das Lis­sa­bon-Urteil laut [14]. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält indes an sei­ner Auf­fas­sung fest. Der letzt­lich in der Wür­de des Men­schen wur­zeln­de Anspruch des Bür­gers auf Demo­kra­tie [12] wäre hin­fäl­lig, wenn das Par­la­ment Kern­be­stand­tei­le poli­ti­scher Selbst­be­stim­mung auf­gä­be und damit dem Bür­ger dau­er­haft sei­ne demo­kra­ti­schen Ein­fluss­mög­lich­kei­ten ent­zö­ge. Das Grund­ge­setz hat den Zusam­men­hang zwi­schen Wahl­recht und Staats­ge­walt in Art. 79 Abs. 3 und Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für unan­tast­bar erklärt [15]. Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber hat bei der Neu­fas­sung des Art. 23 GG deut­lich gemacht, dass der Auf­trag zur Ent­wick­lung der Euro­päi­schen Uni­on an die dau­er­haf­te Ein­hal­tung bestimm­ter ver­fas­sungs­recht­li­cher Struk­tur­vor­ga­ben gebun­den ist (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) und dass hier durch Art. 79 Abs. 3 GG eine abso­lu­te Gren­ze zum Schutz der Iden­ti­tät der Ver­fas­sung gesetzt ist (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG), die jeden­falls inso­weit nicht etwa erst in Fäl­len einer dro­hen­den tota­li­tä­ren Macht­er­grei­fung über­schrit­ten ist. Gegen eine mit Art. 79 Abs. 3 GG unver­ein­ba­re Ent­äu­ße­rung von Kom­pe­ten­zen durch das Par­la­ment muss sich der Bür­ger ver­fas­sungs­ge­richt­lich zur Wehr set­zen kön­nen. Ein wei­ter­ge­hen­des Rüge­recht sieht das Grund­ge­setz nicht vor.

Die abwehr­recht­li­che Dimen­si­on des Art. 38 Abs 1 GG kommt daher in Kon­stel­la­tio­nen zum Tra­gen, in denen offen­sicht­lich die Gefahr besteht, dass die Kom­pe­ten­zen des gegen­wär­ti­gen oder künf­ti­gen Bun­des­ta­ges auf eine Art und Wei­se aus­ge­höhlt wer­den, die eine par­la­men­ta­ri­sche Reprä­sen­ta­ti­on des Volks­wil­lens, gerich­tet auf die Ver­wirk­li­chung des poli­ti­schen Wil­lens der Bür­ger, recht­lich oder prak­tisch unmög­lich macht. Die Antrags­be­fug­nis ist folg­lich nur dann gege­ben, wenn sub­stan­ti­iert dar­ge­legt wird, dass das Wahl­recht ent­leert sein könn­te.

Die Beschwer­de­be­fug­nis über Art. 38 Abs. 1 GG kann auch dann gege­ben sein, wenn, was hier allein in Rede steht, Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen gemäß Art. 115 Abs. 1 GG, mit denen völ­ker­ver­trag­li­che Ver­ein­ba­run­gen umge­setzt wer­den, nach Art und Umfang zu mas­si­ven Beein­träch­ti­gun­gen der Haus­halts­au­to­no­mie füh­ren kön­nen.

Die Grund­ent­schei­dun­gen über Ein­nah­men und Aus­ga­ben der öffent­li­chen Hand zäh­len zum Kern der par­la­men­ta­ri­schen Rech­te in der Demo­kra­tie. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG schließt es aus, die durch die Wahl bewirk­te Legi­ti­ma­ti­on von Staats­ge­walt und Ein­fluss­nah­me auf deren Aus­übung durch Fes­se­lung des Haus­halts­ge­setz­ge­bers so zu ent­lee­ren, dass das Demo­kra­tie­prin­zip ver­letzt wird [16]. Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber hat durch die tat­be­stand­li­che Kon­kre­ti­sie­rung und sach­li­che Ver­schär­fung der Regeln für die Kre­dit­auf­nah­me von Bund und Län­dern (ins­be­son­de­re Art. 109 Abs. 3 und Abs. 5, Art. 109a, Art. 115 GG n.F., Art. 143d Abs. 1 GG [17]) klar­ge­stellt, dass eine ver­fas­sungs­recht­li­che Bin­dung der Par­la­men­te und damit eine fühl­ba­re Beschrän­kung ihrer Hand­lungs­fä­hig­keit not­wen­dig ist, um lang­fris­tig die demo­kra­ti­sche Gestal­tungs­fä­hig­keit für das Gemein­we­sen zu erhal­ten. Der Wahl­akt wäre ent­wer­tet, wenn der Deut­sche Bun­des­tag nicht län­ger über die­je­ni­gen Gestal­tungs­mit­tel zur Erfül­lung aus­ga­ben­wirk­sa­mer Staats­auf­ga­ben und zum Gebrauch sei­ner Befug­nis­se ver­füg­te, für deren Inan­spruch­nah­me sei­ne Hand­lungs­macht durch die Wäh­ler legi­ti­miert wird.

Wäh­rend her­kömm­li­che Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen im Sin­ne von Art. 115 Abs. 1 GG, wie die Erör­te­rung in der münd­li­chen Ver­hand­lung gezeigt hat, kei­ne außer­ge­wöhn­li­chen Risi­ken für die Haus­halts­au­to­no­mie mit sich brin­gen und daher das Grund­ge­setz inso­weit kei­ne Begren­zun­gen vor­sieht, haben Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen zur Umset­zung von Ver­bind­lich­kei­ten, die die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land im Rah­men inter­na­tio­na­ler Über­ein­künf­te zur Erhal­tung der Liqui­di­tät von Staa­ten der Wäh­rungs­uni­on ein­geht, durch­aus das Poten­ti­al, die Mög­lich­kei­ten poli­ti­scher Gestal­tung des Bun­des­ta­ges in ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­gem Umfang ein­zu­schrän­ken. Ein sol­cher Fall wäre etwa zu besor­gen, wenn die Bun­des­re­gie­rung ohne kon­sti­tu­ti­ve Zustim­mung des Bun­des­ta­ges in erheb­li­chem Umfang Gewähr­leis­tun­gen, die zur direk­ten oder indi­rek­ten Ver­ge­mein­schaf­tung von Staats­schul­den bei­tra­gen, über­neh­men dürf­te, bei denen also der Ein­tritt des Gewähr­leis­tungs­falls allein vom Ver­hal­ten ande­rer Staa­ten abhän­gig wäre.

Das Vor­brin­gen der Beschwer­de­füh­rer genügt unter den hier gege­be­nen Umstän­den den stren­gen Anfor­de­run­gen an die Dar­le­gung einer Grund­rechts­ver­let­zung.

Im vor­lie­gen­den Fall geht es um gesetz­li­che Ermäch­ti­gun­gen für eine außer­staat­lich wirk­sa­me Gewähr­leis­tungs­über­nah­me sowie für die Schaf­fung eines als vor­über­ge­hend ange­leg­ten inter­na­tio­na­len Mecha­nis­mus zur Erhal­tung der Liqui­di­tät von Staa­ten der Wäh­rungs­uni­on. Im Hin­blick auf das davon betrof­fe­ne Bud­get­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges han­delt es sich um die Begrün­dung von Ver­bind­lich­kei­ten, die in ihren Aus­wir­kun­gen einer Über­tra­gung von Hoheits­rech­ten gleich­kom­men kön­nen, wenn der Bun­des­tag nicht mehr in eige­ner Ver­ant­wor­tung über sein Bud­get dis­po­nie­ren kann. Da in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts noch nicht geklärt ist, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen in einer der­ar­ti­gen Kon­stel­la­ti­on das Recht aus Art. 38 Abs. 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG ver­letzt sein kann, genügt inso­weit der Vor­trag, bei den ange­grif­fe­nen Geset­zen han­de­le es sich nur um ers­te Schrit­te in einen sich ver­fes­ti­gen­den und in der Sum­me ste­tig aus­deh­nen­den Haf­tungs­au­to­ma­tis­mus his­to­risch bei­spiel­lo­ser Art, der tat­säch­lich der Aus­ge­stal­tung oder Umfor­mung über­tra­ge­ner Hoheits­rech­te im Sin­ne des Art. 23 Abs. 1 GG ent­spre­che und jeden­falls auf eine sol­che ange­legt sei.

Soweit ein Beschwer­de­füh­rer auf der Grund­la­ge von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch eine außer­ver­trag­li­che Ände­rung der im Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on vor­ge­se­he­nen Kon­zep­ti­on zur Siche­rung der Preis­sta­bi­li­tät des Euro rügt, ist sei­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­de unzu­läs­sig.

Zwar bin­den der Grund­satz der Euro­pa­rechts­freund­lich­keit des Grund­ge­set­zes [18] und die ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­te Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Uni­ons­rechts­ord­nung [19] deut­sche Stel­len dort, wo sie im insti­tu­tio­nel­len Gefü­ge der Euro­päi­schen Uni­on funk­tio­nal für die­se tätig wer­den und ver­pflich­ten sie dabei auch ver­fas­sungs­recht­lich zur Ein­hal­tung des Uni­ons­rechts. Dar­auf kommt es hier jedoch nicht an. Der Beschwer­de­füh­rer hat nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert dar­ge­legt, inwie­weit inner­staat­li­che Anfor­de­run­gen an die beson­de­re Ver­ant­wor­tung deut­scher gesetz­ge­ben­der Kör­per­schaf­ten im euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­pro­zess (Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung) nicht gewahrt sein könn­ten. Es kann daher offen blei­ben, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen außer­ver­trag­li­che Ände­run­gen des pri­mä­ren Uni­ons­rechts auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt wer­den kön­nen [20]. Ins­be­son­de­re bedarf es kei­ner Ent­schei­dung dar­über, wann Maß­nah­men der deut­schen öffent­li­chen Gewalt, die außer­ver­trag­lich auf das pri­mä­re Uni­ons­recht ein­wir­ken bezie­hungs­wei­se die­ses mate­ri­ell oder insti­tu­tio­nell ergän­zen, im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de einem Zustim­mungs­ge­setz zu völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen ent­spre­chend ange­foch­ten wer­den kön­nen. Dahin­ste­hen kann fer­ner, ob Ver­let­zun­gen des Demo­kra­tie­prin­zips – jeden­falls in Ver­bin­dung mit dem Rechts­staats­prin­zip – prin­zi­pi­ell auch inso­weit rüge­fä­hig sind. Denn der Beschwer­de­füh­rer hat jeden­falls kei­nen kon­kre­ten Zusam­men­hang dar­ge­legt, der auf eine außer­ver­trag­li­che Ände­rung des pri­mä­ren Uni­ons­rechts der­art, dass eine Ver­let­zung des Wahl­rechts mög­lich erscheint, hin­deu­tet. Nament­lich legt er nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert dar, dass eine außer­ver­trag­li­che Ände­rung des pri­mä­ren Uni­ons­rechts in Zusam­men­hang ste­hen könn­te mit dem Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz oder dem Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Rah­men eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus.

Unzu­läs­sig sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen das Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz und gegen das Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Rah­men eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus auch inso­weit, als die Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung ihres Grund­rechts aus Art. 14 Abs. 1 GG gel­tend machen.

Ob und, wenn ja, unter wel­chen nähe­ren Umstän­den die Kauf­kraft des Gel­des vom Schutz­be­reich der Eigen­tums­ga­ran­tie des Art. 14 Abs. 1 GG mit umfasst ist [21], muss hier nicht ent­schie­den wer­den. Das­sel­be gilt im Hin­blick auf den grund­recht­li­chen Schutz gegen­über ein­deu­tig staat­lich indu­zier­ten infla­to­ri­schen Wir­kun­gen, die mög­li­cher­wei­se kon­junk­tur­po­li­tisch erwünscht sind [22]. Dahin­ste­hen kann ins­be­son­de­re die Fra­ge, inwie­fern die staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­che Bestim­mung des Art. 88 Satz 2 GG durch die objek­tiv­recht­li­che Unab­hän­gig­keits­an­for­de­rung und durch die Ver­pflich­tung auf Preis­sta­bi­li­tät auch dem Ziel des sub­jek­ti­ven Eigen­tums­schut­zes dient [23].

Die Beschwer­de­füh­rer legen jeden­falls eine infla­to­ri­sche Wir­kung weder im Sin­ne einer ent­spre­chend inten­tio­na­len staat­li­chen Kon­junk­tur­po­li­tik sub­stan­ti­iert dar, noch tra­gen sie hin­rei­chend Tat­sa­chen vor, die eine von den ange­grif­fe­nen Maß­nah­men aus­ge­hen­de objek­ti­ve Beein­träch­ti­gung der Kauf­kraft des Euro von erheb­li­chem Umfang bele­gen könn­ten. Der Umstand, dass die ange­grif­fe­nen Ermäch­ti­gun­gen zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen – ihrem Volu­men nach – bud­get­po­li­tisch für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land beträcht­li­che Her­aus­for­de­run­gen mit sich brin­gen, ändert nichts dar­an, dass die Beträ­ge, um die es bis­lang geht, gera­de auch nach dem Vor­trag der Beschwer­de­füh­rer noch kei­ne so mas­si­ven Aus­wir­kun­gen auf die Geld­wert­sta­bi­li­tät erken­nen las­sen, dass eine jus­ti­zia­ble Ver­let­zung der Eigen­tums­ga­ran­tie in Betracht käme. Es ist regel­mä­ßig nicht Auf­ga­be des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, im Rah­men eines Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­rens wirt­schafts- und finanz­po­li­ti­sche Maß­nah­men auf nega­ti­ve Fol­ge­wir­kun­gen für die Geld­wert­sta­bi­li­tät zu über­prü­fen. Eine sol­che Kon­trol­le kommt allen­falls in – hier nicht hin­rei­chend dar­ge­leg­ten – Grenz­fäl­len einer evi­den­ten Min­de­rung des Geld­wer­tes durch Maß­nah­men der öffent­li­chen Gewalt in Betracht. Es bleibt auch im Hin­blick auf die vor­lie­gend ange­grif­fe­nen Stüt­zungs­maß­nah­men bei dem all­ge­mei­nen Befund, dass der Geld­wert in beson­de­rer Wei­se gemein­schafts­be­zo­gen und gemein­schafts­ab­hän­gig ist [24].

Hin­sicht­lich der übri­gen Beschwer­de­ge­gen­stän­de sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den ins­ge­samt unzu­läs­sig.

Soweit sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen die Mit­wir­kung der Bun­des­re­gie­rung an den inter­gou­ver­ne­men­ta­len Beschlüs­sen der im Rat der Euro­päi­schen Uni­on ver­ei­nig­ten Ver­tre­ter der Regie­run­gen der dem Euro­Wäh­rungs­ge­biet ange­hö­ren­den Mit­glied­staa­ten und der Regie­run­gen der 27 EU-Mit­glied­staa­ten vom 10.05.2010 [25] sowie gegen die Mit­wir­kung der Bun­des­re­gie­rung an dem Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Uni­on vom 9. Mai 2010, einen euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus zu schaf­fen [26], und gegen die Mit­wir­kung der Bun­des­re­gie­rung an dem Beschluss des Rates über die Ver­ord­nung des Rates zur Ein­füh­rung eines euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus vom 10.05.2010 [27] rich­ten, sind die Beschwer­de­füh­rer nicht unmit­tel­bar beschwert [28].

Die jewei­li­gen Mit­wir­kungs­hand­lun­gen der Bun­des­re­gie­rung sind kei­ne mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de angreif­ba­ren Akte öffent­li­cher Gewalt gegen­über den Beschwer­de­füh­rern. Inso­weit gilt unge­ach­tet der zwi­schen Völ­ker­ver­trags­recht und supra­na­tio­na­lem Recht bestehen­den Unter­schie­de nichts ande­res als für Mit­wir­kungs­hand­lun­gen deut­scher Orga­ne an völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen [29].

Die Rügen der Beschwer­de­füh­rer, ihre Grund­rech­te wür­den unmit­tel­bar durch die inter­gou­ver­ne­men­ta­len Beschlüs­se der im Rat der Euro­päi­schen Uni­on ver­ei­nig­ten Ver­tre­ter der Regie­run­gen der dem Euro­Wäh­rungs­ge­biet ange­hö­ren­den Mit­glied­staa­ten und der Regie­run­gen der 27 EUMit­glied­staa­ten vom 10.05.2010 [25], den Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Uni­on vom 09.05.2010, einen euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus zu schaf­fen [26], den Beschluss des Rates über die Ver­ord­nung des Rates zur Ein­füh­rung eines euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus vom 10.05.2010 [27] und den Auf­kauf von Staats­an­lei­hen Grie­chen­lands und ande­rer Mit­glied­staa­ten des Euro­Wäh­rungs­ge­bie­tes durch die Euro­päi­sche Zen­tral­bank ver­letzt, sind unzu­läs­sig, weil ihnen kei­ne taug­li­chen Beschwer­de­ge­gen­stän­de zugrun­de lie­gen. Bei den ange­grif­fe­nen Akten han­delt es sich – unbe­scha­det ander­wei­ti­ger Über­prü­fungs­mög­lich­kei­ten auf ihre Anwend­bar­keit in Deutsch­land hin [30] – nicht um von den Beschwer­de­füh­rern angreif­ba­re Hoheits­ak­te deut­scher öffent­li­cher Gewalt im Sin­ne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG.

Soweit sich ein Beschwer­de­füh­rer . mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen ein ver­meint­li­ches Unter­las­sen der EU-Kom­mis­si­on rich­tet, die im Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men gegen die Über­schul­dung von Mit­glied­staa­ten des Euro­Wäh­rungs­ge­biets zu ergrei­fen sowie gegen deren Miss­ach­tung der im Ver­trag vor­ge­schrie­be­nen Haus­halts­dis­zi­plin vor­zu­ge­hen und auf die­se Wei­se die Ent­ste­hung einer Zwangs­la­ge zu ver­hin­dern, mit der jetzt die mit dem Ver­trag unver­ein­ba­ren „Ret­tungs­pa­ke­te“ („Grie­chen­land-Ret­tungs­pa­ket“ und euro­päi­scher Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus) gerecht­fer­tigt wür­den, ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de eben­falls unzu­läs­sig. Glei­ches gilt, soweit der Beschwer­de­füh­rer ein Unter­las­sen der Bun­des­re­gie­rung rügt, Maß­nah­men gegen die­je­ni­gen Spe­ku­lan­ten zu ergrei­fen, die nach Dar­stel­lung der Bun­des­re­gie­rung gegen den Euro bezie­hungs­wei­se gegen bestimm­te Mit­glied­staa­ten des Euro­Wäh­rungs­ge­bie­tes der­art aggres­siv spe­ku­lier­ten, dass zur Ret­tung der Wäh­rungs­sta­bi­li­tät die „Ret­tungs­pa­ke­te“ erfor­der­lich sei­en.

Ein Unter­las­sen des Gesetz­ge­bers kann Gegen­stand einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de sein, wenn sich der Beschwer­de­füh­rer auf einen aus­drück­li­chen Auf­trag des Grund­ge­set­zes beru­fen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetz­ge­bungs­pflicht im Wesent­li­chen umgrenzt hat [31]. Grund­la­gen, die die Annah­me einer sol­chen Hand­lungs­pflicht der Bun­des­re­gie­rung oder der EU-Kom­mis­si­on recht­fer­ti­gen könn­ten, hat der Beschwer­de­füh­rer weder sub­stan­ti­iert vor­ge­tra­gen, noch sind sie sonst ersicht­lich.

Der Prü­fungs­maß­stab des BVerfG[↑]

Art. 38 GG for­dert in Ver­bin­dung mit den Grund­sät­zen des Demo­kra­tie­prin­zips (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG), dass die Ent­schei­dung über Ein­nah­men und Aus­ga­ben der öffent­li­chen Hand als grund­le­gen­der Teil der demo­kra­ti­schen Selbst­ge­stal­tungs­fä­hig­keit im Ver­fas­sungs­staat in der Hand des Deut­schen Bun­des­ta­ges bleibt. Auch in einem Sys­tem inter­gou­ver­ne­men­ta­len Regie­rens müs­sen die Abge­ord­ne­ten als gewähl­te Reprä­sen­tan­ten des Vol­kes die Kon­trol­le über fun­da­men­ta­le haus­halts­po­li­ti­sche Ent­schei­dun­gen behal­ten. Inso­fern ist es dem Deut­schen Bun­des­tag unter­sagt, finanz­wirk­sa­me Mecha­nis­men zu begrün­den, die zu nicht über­schau­ba­ren haus­halts­be­deut­sa­men Belas­tun­gen ohne erneu­te kon­sti­tu­ti­ve Zustim­mung des Bun­des­ta­ges füh­ren kön­nen. Es ist inso­weit auch dem Bun­des­tag als Gesetz­ge­ber ver­wehrt, dau­er­haf­te völ­ker­ver­trags­recht­li­che Mecha­nis­men zu eta­blie­ren, die auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen ande­rer Staa­ten hin­aus­lau­fen, vor allem wenn sie mit schwer kal­ku­lier­ba­ren Fol­ge­wir­kun­gen ver­bun­den sind. Jede aus­ga­ben­wirk­sa­me soli­da­ri­sche Hilfs­maß­nah­me des Bun­des grö­ße­ren Umfangs im inter­na­tio­na­len oder unio­na­len Bereich muss vom Bun­des­tag im Ein­zel­nen bewil­ligt wer­den. Auch bei der Art und Wei­se des Umgangs mit den zur Ver­fü­gung gestell­ten Mit­teln muss hin­rei­chen­der par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss gesi­chert sein.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, dem im Hin­blick auf die pro­zes­sua­le Aus­gangs­la­ge eine Prü­fung der bean­stan­de­ten Geset­ze an uni­ons­recht­li­chen Bestim­mun­gen ver­wehrt war, weist gleich­wohl dar­auf hin, dass die bestehen­den euro­päi­schen Ver­trä­ge einem Ver­ständ­nis der natio­na­len Haus­halts­au­to­no­mie als einer wesent­li­chen, nicht ent­äu­ßer­ba­ren Kom­pe­tenz der unmit­tel­bar demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Par­la­men­te der Mit­glied­staa­ten nicht ent­ge­gen­ste­hen, son­dern sie im Gegen­teil vor­aus­set­zen. Die strik­te Beach­tung der euro­päi­schen Ver­trä­ge gewähr­leis­tet, dass die Hand­lun­gen der Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on in und für Deutsch­land über eine hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­fü­gen. Der Senat weist in die­sem Zusam­men­hang auch dar­auf hin, dass die ver­trag­li­che Kon­zep­ti­on der Wäh­rungs­uni­on als Sta­bi­li­täts­ge­mein­schaft Grund­la­ge und Gegen­stand des deut­schen Zustim­mungs­ge­set­zes ist, wie dies das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits mit der Maas­tricht-Ent­schei­dung deut­lich gemacht hat [5].

Der Prü­fungs­maß­stab bestimmt sich durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Das Wahl­recht gewähr­leis­tet als grund­rechts­glei­ches Recht die Selbst­be­stim­mung der Bür­ger, garan­tiert die freie und glei­che Teil­ha­be an der in Deutsch­land aus­ge­üb­ten Staats­ge­walt [32]. Der Gewähr­leis­tungs­ge­halt des Wahl­rechts umfasst die Grund­sät­ze des Demo­kra­tie­ge­bots im Sin­ne von Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, die Art. 79 Abs. 3 GG als Iden­ti­tät der Ver­fas­sung garan­tiert [33].

Das Wahl­recht ist ver­letzt, wenn sich der Deut­sche Bun­des­tag sei­ner par­la­men­ta­ri­schen Haus­halts­ver­ant­wor­tung dadurch ent­äu­ßert, dass er oder zukünf­ti­ge Bun­des­ta­ge das Bud­get­recht nicht mehr in eige­ner Ver­ant­wor­tung aus­üben kön­nen.

Die Ent­schei­dung über Ein­nah­men und Aus­ga­ben der öffent­li­chen Hand ist grund­le­gen­der Teil der demo­kra­ti­schen Selbst­ge­stal­tungs­fä­hig­keit im Ver­fas­sungs­staat [2]. Der Deut­sche Bun­des­tag muss dem Volk gegen­über ver­ant­wort­lich über Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schei­den. Das Bud­get­recht stellt inso­fern ein zen­tra­les Ele­ment der demo­kra­ti­schen Wil­lens­bil­dung dar [3]. Zum einen dient das Bud­get­recht als Instru­ment umfas­sen­der par­la­men­ta­ri­scher Regie­rungs­kon­trol­le. Zum ande­ren aktua­li­siert der Haus­halts­plan den tra­gen­den Grund­satz der Gleich­heit der Bür­ger bei der Auf­er­le­gung öffent­li­cher Las­ten als eine wesent­li­che Aus­prä­gung rechts­staat­li­cher Demo­kra­tie [34]. Im Ver­hält­nis zu den ande­ren an der Fest­stel­lung des Haus­halts­pla­nes betei­lig­ten Ver­fas­sungs­or­ga­nen kommt dem gewähl­ten Par­la­ment eine über­ra­gen­de ver­fas­sungs­recht­li­che Stel­lung zu. Die Kom­pe­tenz zur Fest­stel­lung des Haus­halts­pla­nes liegt nach Art. 110 Abs. 2 GG aus­schließ­lich beim Gesetz­ge­ber. Die­se beson­de­re Stel­lung fin­det auch dar­in Aus­druck, dass Bun­des­tag und Bun­des­rat berech­tigt und ver­pflich­tet sind, nach Art. 114 GG den Haus­halts­voll­zug der Bun­des­re­gie­rung zu kon­trol­lie­ren [35].

Der Haus­halts­plan, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Haus­halts­ge­setz fest­ge­stellt wird, ist nicht nur ein Wirt­schafts­plan, son­dern zugleich ein staats­lei­ten­der Hoheits­akt in Geset­zes­form [36]. Er ist zeit­lich begrenzt und auf­ga­ben­be­zo­gen. Die Staats­auf­ga­ben stel­len sich im Haus­halts­plan als Aus­ga­ben dar, die nach dem Aus­gleichs­ge­bot durch Ein­nah­men gedeckt wer­den müs­sen [37]. Umfang und Struk­tur des Haus­halts­plans spie­geln damit die Gesamt­po­li­tik wider. Zugleich begren­zen die erziel­ba­ren Ein­nah­men den Spiel­raum für die Erfül­lung aus­ga­ben­wirk­sa­mer Staats­auf­ga­ben (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Hoheit über den Haus­halt ist der Ort kon­zep­tio­nel­ler poli­ti­scher Ent­schei­dun­gen über den Zusam­men­hang von wirt­schaft­li­chen Belas­tun­gen und staat­lich gewähr­ten Ver­güns­ti­gun­gen. Des­halb wird die par­la­men­ta­ri­sche Aus­spra­che über den Haus­halt – ein­schließ­lich des Maßes der Ver­schul­dung – als poli­ti­sche Gene­ral­de­bat­te ver­stan­den [38].

Als Reprä­sen­tan­ten des Vol­kes müs­sen die gewähl­ten Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges auch in einem Sys­tem inter­gou­ver­ne­men­ta­len Regie­rens die Kon­trol­le über grund­le­gen­de haus­halts­po­li­ti­sche Ent­schei­dun­gen behal­ten. Mit ihrer Öff­nung für die inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit, Sys­te­me kol­lek­ti­ver Sicher­heit und die euro­päi­sche Inte­gra­ti­on bin­det sich die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land nicht nur recht­lich, son­dern auch finanz­po­li­tisch. Selbst dann, wenn sol­che Bin­dun­gen erheb­li­chen Umfang anneh­men, wird das Bud­get­recht nicht in einer mit dem Wahl­recht rüge­fä­hi­gen Wei­se ver­letzt. Für die Ein­hal­tung der Grund­sät­ze der Demo­kra­tie kommt es dar­auf an, ob der Deut­sche Bun­des­tag der Ort bleibt, in dem eigen­ver­ant­wort­lich über Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schie­den wird, auch im Hin­blick auf inter­na­tio­na­le und euro­päi­sche Ver­bind­lich­kei­ten. Wür­de über wesent­li­che haus­halts­po­li­ti­sche Fra­gen der Ein­nah­men und Aus­ga­ben ohne kon­sti­tu­ti­ve Zustim­mung des Bun­des­ta­ges ent­schie­den oder wür­den über­staat­li­che Rechts­pflich­ten ohne ent­spre­chen­de Wil­lens­ent­schei­dung des Bun­des­ta­ges begrün­det, so gerie­te das Par­la­ment in die Rol­le des blo­ßen Nach­voll­zu­ges und könn­te nicht mehr die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung im Rah­men sei­nes Bud­get­rechts wahr­neh­men.

Vor die­sem Hin­ter­grund darf der Deut­sche Bun­des­tag sei­ne Bud­get­ver­ant­wor­tung nicht durch unbe­stimm­te haus­halts­po­li­ti­sche Ermäch­ti­gun­gen auf ande­re Akteu­re über­tra­gen. Ins­be­son­de­re darf er sich, auch durch Gesetz, kei­nen finanz­wirk­sa­men Mecha­nis­men aus­lie­fern, die – sei es auf­grund ihrer Gesamt­kon­zep­ti­on, sei es auf­grund einer Gesamt­wür­di­gung der Ein­zel­maß­nah­men – zu nicht über­schau­ba­ren haus­halts­be­deut­sa­men Belas­tun­gen ohne vor­he­ri­ge kon­sti­tu­ti­ve Zustim­mung füh­ren kön­nen, sei­en es Aus­ga­ben oder Ein­nah­me­aus­fäl­le. Die­ses Ver­bot der Ent­äu­ße­rung der Bud­get­ver­ant­wor­tung beschränkt nicht etwa unzu­läs­sig die Haus­halts­kom­pe­tenz des Gesetz­ge­bers, son­dern zielt gera­de auf deren Bewah­rung.

Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits im Zusam­men­hang mit der zur Ver­wirk­li­chung eines ver­ein­ten Euro­pas erstreb­ten Öff­nung der staat­li­chen Herr­schafts­ord­nung hin zur Euro­päi­schen Uni­on (vgl. Art. 23 GG) auf ver­fas­sungs­recht­li­che Schran­ken hin­ge­wie­sen, die das Grund­ge­setz gegen­über einer par­la­men­ta­ri­schen Selbst­be­schrän­kung des Bud­get­rechts errich­tet [39]. Danach läge eine das Demo­kra­tie­prin­zip und das Wahl­recht zum Deut­schen Bun­des­tag ver­let­zen­de Über­tra­gung wesent­li­cher Bestand­tei­le des Bud­get­rechts des Bun­des­ta­ges jeden­falls dann vor, wenn die Fest­le­gung über Art und Höhe der den Bür­ger tref­fen­den Abga­ben in wesent­li­chem Umfang supra­na­tio­na­li­siert und damit der Dis­po­si­ti­ons­be­fug­nis des Bun­des­ta­ges ent­zo­gen wür­de [40].

Eine not­wen­di­ge Bedin­gung für die Siche­rung poli­ti­scher Frei­räu­me im Sin­ne des Iden­ti­täts­kerns der Ver­fas­sung (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht dar­in, dass der Haus­halts­ge­setz­ge­ber sei­ne Ent­schei­dun­gen über Ein­nah­men und Aus­ga­ben frei von Fremd­be­stim­mung sei­tens der Orga­ne und ande­rer Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on trifft und dau­er­haft „Herr sei­ner Ent­schlüs­se“ bleibt. Zu die­sem Grund­satz ste­hen Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen, mit denen die Zah­lungs­fä­hig­keit ande­rer Mit­glied­staa­ten abge­si­chert wer­den soll, in einem erheb­li­chen Span­nungs­ver­hält­nis. Es ist zwar in ers­ter Linie Sache des Bun­des­ta­ges selbst, in Abwä­gung aktu­el­ler Bedürf­nis­se mit den Risi­ken mit­tel- und lang­fris­ti­ger Gewähr­leis­tun­gen dar­über zu befin­den, in wel­cher Gesamt­hö­he Gewähr­leis­tungs­sum­men noch ver­ant­wort­bar sind [41]. Aus der demo­kra­ti­schen Ver­an­ke­rung der Haus­halts­au­to­no­mie folgt jedoch, dass der Bun­des­tag einem inter­gou­ver­ne­men­tal oder supra­na­tio­nal ver­ein­bar­ten, nicht an strik­te Vor­ga­ben gebun­de­nen und in sei­nen Aus­wir­kun­gen nicht begrenz­ten Bürg­schafts- oder Leis­tungs­au­to­ma­tis­mus nicht zustim­men darf, der – ein­mal in Gang gesetzt – sei­ner Kon­trol­le und Ein­wir­kung ent­zo­gen ist. Wür­de der Bun­des­tag in erheb­li­chem Umfang zu Gewähr­leis­tungs­über­nah­men pau­schal ermäch­ti­gen, könn­ten fis­ka­li­sche Dis­po­si­tio­nen ande­rer Mit­glied­staa­ten zu irrever­si­blen, unter Umstän­den mas­si­ven Ein­schrän­kun­gen der natio­na­len poli­ti­schen Gestal­tungs­räu­me füh­ren.

Daher dür­fen kei­ne dau­er­haf­ten völ­ker­ver­trags­recht­li­chen Mecha­nis­men begrün­det wer­den, die auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen ande­rer Staa­ten hin­aus­lau­fen, vor allem wenn sie mit schwer kal­ku­lier­ba­ren Fol­ge­wir­kun­gen ver­bun­den sind. Jede aus­ga­ben­wirk­sa­me soli­da­ri­sche Hilfs­maß­nah­me des Bun­des grö­ße­ren Umfangs im inter­na­tio­na­len oder unio­na­len Bereich muss vom Bun­des­tag im Ein­zel­nen bewil­ligt wer­den. Soweit über­staat­li­che Ver­ein­ba­run­gen getrof­fen wer­den, die auf­grund ihrer Grö­ßen­ord­nun­gen für das Bud­get­recht von struk­tu­rel­ler Bedeu­tung sein kön­nen, etwa durch Über­nah­me von Bürg­schaf­ten, deren Ein­lö­sung die Haus­halts­au­to­no­mie gefähr­den kann, oder durch Betei­li­gung an ent­spre­chen­den Finanz­si­che­rungs­sys­te­men, bedarf nicht nur jede ein­zel­ne Dis­po­si­ti­on der Zustim­mung des Bun­des­ta­ges; es muss dar­über hin­aus gesi­chert sein, dass wei­ter­hin hin­rei­chen­der par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss auf die Art und Wei­se des Umgangs mit den zur Ver­fü­gung gestell­ten Mit­teln besteht. Die den Deut­schen Bun­des­tag im Hin­blick auf die Über­tra­gung von Kom­pe­ten­zen auf die Euro­päi­sche Uni­on tref­fen­de Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung [42] fin­det hier­in ihre Ent­spre­chung für haus­halts­wirk­sa­me Maß­nah­men ver­gleich­ba­ren Gewichts.

Die Bestim­mun­gen der euro­päi­schen Ver­trä­ge ste­hen dem Ver­ständ­nis der natio­na­len Haus­halts­au­to­no­mie als einer wesent­li­chen, nicht ent­äu­ßer­ba­ren Kom­pe­tenz der unmit­tel­bar demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Par­la­men­te der Mit­glied­staa­ten nicht ent­ge­gen, son­dern set­zen sie vor­aus. Ihre strik­te Beach­tung gewähr­leis­tet, dass die Hand­lun­gen der Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on in und für Deutsch­land über eine hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­fü­gen [4]. Die ver­trag­li­che Kon­zep­ti­on der Wäh­rungs­uni­on als Sta­bi­li­täts­ge­mein­schaft ist Grund­la­ge und Gegen­stand des deut­schen Zustim­mungs­ge­set­zes [5]. Die Ver­trä­ge lau­fen dabei nicht nur hin­sicht­lich der Wäh­rungs­sta­bi­li­tät mit den Anfor­de­run­gen des Art. 88 Satz 2 GG, gege­be­nen­falls auch des Art. 14 Abs. 1 GG, par­al­lel, der die Beach­tung der Unab­hän­gig­keit der Euro­päi­schen Zen­tral­bank und das vor­ran­gi­ge Ziel der Preis­sta­bi­li­tät zu dau­er­haft gel­ten­den Ver­fas­sungs­an­for­de­run­gen einer deut­schen Betei­li­gung an der Wäh­rungs­uni­on macht (vgl. Art. 127 Abs. 1, Art. 130 AEUV). Auch wei­te­re zen­tra­le Vor­schrif­ten zur Aus­ge­stal­tung der Wäh­rungs­uni­on sichern uni­ons­recht­lich ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen des Demo­kra­tie­ge­bots. Zu nen­nen sind in die­sem Zusam­men­hang ins­be­son­de­re das Ver­bot des unmit­tel­ba­ren Erwerbs von Schuld­ti­teln öffent­li­cher Ein­rich­tun­gen durch die Euro­päi­sche Zen­tral­bank, das Ver­bot der Haf­tungs­über­nah­me (Bai­lout-Klau­sel) und die Sta­bi­li­täts­kri­te­ri­en für eine trag­fä­hi­ge Haus­halts­wirt­schaft (Art. 123 bis 126, Art. 136 AEUV). Ohne dass es hier auf die Aus­le­gung die­ser Bestim­mun­gen im Ein­zel­nen ankä­me, lässt sich ihnen doch ent­neh­men, dass die Eigen­stän­dig­keit der natio­na­len Haus­hal­te für die gegen­wär­ti­ge Aus­ge­stal­tung der Wäh­rungs­uni­on kon­sti­tu­tiv ist, und dass eine die Legi­ti­ma­ti­ons­grund­la­gen des Staa­ten­ver­bun­des über­deh­nen­de Haf­tungs­über­nah­me für finanz­wirk­sa­me Wil­lens­ent­schlie­ßun­gen ande­rer Mit­glied­staa­ten – durch direk­te oder indi­rek­te Ver­ge­mein­schaf­tung von Staats­schul­den – ver­hin­dert wer­den soll.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat sich bei der Fest­stel­lung einer ver­bo­te­nen Ent­äu­ße­rung der Haus­halts­au­to­no­mie im Hin­blick auf den Umfang der Gewähr­leis­tungs­über­nah­me auf evi­den­te Ver­let­zun­gen zu beschrän­ken und nament­lich mit Blick auf das Ein­tritts­ri­si­ko von Gewähr­leis­tun­gen einen Ein­schät­zungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers zu respek­tie­ren.

Die Beschrän­kung auf evi­den­te Ver­let­zun­gen gilt für die Fra­ge, bis zu wel­cher Höhe eine Gewähr­leis­tungs­über­nah­me unter dem Aspekt der Ein­tritts­ri­si­ken und die dann zu erwar­ten­den Fol­gen für die Hand­lungs­frei­heit des Haus­halts­ge­setz­ge­bers noch ver­ant­wort­bar ist. Ob und inwie­weit sich unmit­tel­bar aus dem Demo­kra­tie­prin­zip eine jus­ti­zia­ble Begren­zung des Umfangs von Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen her­lei­ten lässt, ist frag­lich. Anders als bei Kre­dit­auf­nah­men sieht Art. 115 Abs. 1 GG eine sol­che Begren­zung jeden­falls nicht expli­zit vor [43]. Inwie­weit die durch das 57. Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes im Jah­re 2009 in das Grund­ge­setz auf­ge­nom­me­ne soge­nann­te Schul­den­brem­se (Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG) den­noch zur Ein­hal­tung von Ober­gren­zen zwingt, muss mit Blick auf die ange­grif­fe­nen Geset­ze nicht ent­schie­den wer­den. Jeden­falls kommt es im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang mit sei­ner all­ge­mei­nen Maß­stäb­lich­keit aus dem Demo­kra­tie­prin­zip nur auf eine evi­den­te Über­schrei­tung von äußers­ten Gren­zen an.

Hin­sicht­lich der Wahr­schein­lich­keit für Gewähr­leis­tun­gen ein­ste­hen zu müs­sen, kommt dem Gesetz­ge­ber ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu, der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu respek­tie­ren ist. Ent­spre­chen­des gilt auch für die Abschät­zung der künf­ti­gen Trag­fä­hig­keit des Bun­des­haus­halts und des wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­ver­mö­gens der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Hier kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sich nicht mit eige­ner Sach­kom­pe­tenz an die Stel­le der zuvör­derst dazu demo­kra­tisch beru­fe­nen Gesetz­ge­bungs­kör­per­schaft set­zen.

Die Ent­schei­dung des BVerfG[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kann sich bei der Fest­stel­lung einer ver­bo­te­nen Ent­äu­ße­rung der Haus­halts­au­to­no­mie nicht mit eige­ner Sach­kom­pe­tenz an die Stel­le des Gesetz­ge­bers set­zen. Es hat sei­ne Prü­fung hin­sicht­lich des Umfangs der Gewähr­leis­tungs­über­nah­me auf evi­den­te Über­schrei­tun­gen äußers­ter Gren­zen zu beschrän­ken. Dem Gesetz­ge­ber kommt hin­sicht­lich der Wahr­schein­lich­keit, für Gewähr­leis­tun­gen ein­ste­hen zu müs­sen, inso­fern ein Ein­schät­zungs­spiel­raum zu, den das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu respek­tie­ren hat. Ent­spre­chen­des gilt für die Abschät­zung der künf­ti­gen Trag­fä­hig­keit des Bun­des­haus­halts und des wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­ver­mö­gens der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Unter Berück­sich­ti­gung die­ses gesetz­ge­be­ri­schen Ein­schät­zungs­vor­rangs und gemes­sen an den zuläs­si­ger­wei­se ange­leg­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben erweist sich sowohl das Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz als auch das Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Gesetz als mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. Der Bun­des­tag hat sein Bud­get­recht nicht in ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ger Wei­se ent­leert und den sub­stan­ti­el­len Bestim­mungs­ge­halt des Demo­kra­tie­prin­zips nicht miss­ach­tet.

Es kann, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, nicht fest­ge­stellt wer­den, dass die Höhe der über­nom­me­nen Gewähr­leis­tun­gen die haus­halts­wirt­schaft­li­che Belas­tungs­gren­ze der­art über­schrei­tet, dass die Haus­halts­au­to­no­mie prak­tisch voll­stän­dig leer­lie­fe. Die Beur­tei­lung des Gesetz­ge­bers, dass die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gun­gen in Höhe von ins­ge­samt rund 170 Mil­li­ar­den Euro für den Bun­des­halt trag­bar sei­en, über­schrei­tet nicht sei­nen Ein­schät­zungs­spiel­raum und ist daher ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Glei­ches gilt für sei­ne Erwar­tung, dass selbst im Fall der voll­stän­di­gen Rea­li­sie­rung des Gewähr­leis­tungs­ri­si­kos die Ver­lus­te über Ein­nah­me­stei­ge­run­gen, Aus­ga­ben­kür­zun­gen und über län­ger­fris­ti­ge Staats­an­lei­hen noch refi­nan­zier­bar wären.

Der­zeit besteht für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch kei­ne Ver­an­las­sung, einen unum­kehr­ba­ren Pro­zess mit Kon­se­quen­zen für die Haus­halts­au­to­no­mie des Deut­schen Bun­des­ta­ges anzu­neh­men.

Das deut­sche Zustim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Maas­tricht in der Fas­sung des Ver­trags von Lis­sa­bon gewähr­leis­tet nach wie vor ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chend bestimmt, dass sich die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land kei­nem unüber­schau­ba­ren, in sei­nem Selbst­lauf nicht mehr steu­er­ba­ren Auto­ma­tis­mus einer Haf­tungs­ge­mein­schaft unter­wirft.

Kei­nes der bei­den ange­grif­fe­nen Geset­ze begrün­det oder ver­fes­tigt einen Auto­ma­tis­mus, durch den der Bun­des­tag sich sei­nes Bud­get­rechts ent­äu­ßern wür­de.

Das Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz beschränkt die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gung der Höhe nach, bezeich­net den Zweck der Gewähr­leis­tung, regelt in gewis­sem Umfang die Aus­zah­lungs­mo­da­li­tä­ten und macht bestimm­te Ver­ein­ba­run­gen mit Grie­chen­land zur Grund­la­ge der Gewähr­leis­tungs­über­nah­me. Damit ist die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gung weit­ge­hend inhalt­lich bestimmt.

Das Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Gesetz legt nicht nur Zweck und Grund­mo­da­li­tä­ten, son­dern auch das Volu­men mög­li­cher Gewähr­leis­tun­gen fest. Deren Über­nah­me ist nur in einem bestimm­ten Zeit­raum mög­lich und wird von der Ver­ein­ba­rung eines wirt­schafts- und finanz­po­li­ti­schen Pro­gramms mit dem betrof­fe­nen Mit­glied­staat abhän­gig gemacht. Die­ses bedarf ein­ver­nehm­li­cher Bil­li­gung der Staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­biets, wodurch der Bun­des­re­gie­rung ein bestim­men­der Ein­fluss gesi­chert ist.

Aller­dings ver­pflich­tet § 1 Abs. 4 Satz 1 die­ses Geset­zes die Bun­des­re­gie­rung ledig­lich dazu, sich vor der Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen zu bemü­hen, Ein­ver­neh­men mit dem Haus­halts­aus­schuss des Bun­des­ta­ges her­zu­stel­len. Dies genügt nicht. Zur Gewähr­leis­tung der par­la­men­ta­ri­schen Haus­halts­au­to­no­mie bedarf es viel­mehr einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung die­ser Rege­lung dahin­ge­hend, dass die Bun­des­re­gie­rung grund­sätz­lich ver­pflich­tet ist, vor Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen jeweils die vor­he­ri­ge Zustim­mung des Haus­halts­aus­schus­ses ein­zu­ho­len.

Das Wahl­recht aus Art. 38 Abs. 1 GG ist durch das Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz und das Gesetz zur Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen im Rah­men eines euro­päi­schen Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus nicht ver­letzt. Der Bun­des­tag hat sein Bud­get­recht nicht in ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ger Wei­se ent­leert und damit den sub­stan­ti­el­len Bestim­mungs­ge­halt des Demo­kra­tie­prin­zips miss­ach­tet.

Soweit sich aus den durch Art. 79 Abs. 3 GG für unver­än­der­bar erklär­ten demo­kra­ti­schen Grund­sät­zen des Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für Kon­stel­la­tio­nen wie die vor­lie­gen­de ein Ver­bot ent­neh­men lässt, gegen­wär­ti­ge oder künf­ti­ge Haus­hal­te des Bun­des mit in der Höhe unver­hält­nis­mä­ßi­gen Ver­pflich­tun­gen, und sei­en es auch nur Gewähr­leis­tun­gen, zu belas­ten, lässt sich eine Über­schrei­tung einer sol­chen Belas­tungs­gren­ze jeden­falls hier nicht fest­stel­len.

Eine unmit­tel­bar aus dem Demo­kra­tie­prin­zip fol­gen­de Ober­gren­ze für die Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen könn­te nur über­schrit­ten sein, wenn sich im Ein­tritts­fall die Gewähr­leis­tun­gen so aus­wirk­ten, dass die Haus­halts­au­to­no­mie jeden­falls für einen nen­nens­wer­ten Zeit­raum nicht nur ein­ge­schränkt wür­de, son­dern prak­tisch voll­stän­dig leer­lie­fe. Das kann vor­lie­gend nicht fest­ge­stellt wer­den. Die Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers, die in § 1 des Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Geset­zes aus­ge­spro­che­ne Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gung in Höhe von 147,6 Mrd. € (123 Mrd. € + 20 %) sei auch in Addi­ti­on zu der im Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz beschlos­se­nen Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gung zuguns­ten Grie­chen­lands in Höhe von 22,4 Mil­li­ar­den Euro haus­halts­wirt­schaft­lich hin­nehm­bar, ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Das­sel­be gilt für die Erwar­tung, selbst im Fall der voll­stän­di­gen Rea­li­sie­rung des Gewähr­leis­tungs­ri­si­kos wären die Ver­lus­te von rund 170 Mil­li­ar­den Euro über Ein­nah­me­stei­ge­run­gen, Aus­ga­ben­kür­zun­gen und über län­ger­fris­ti­ge Staats­an­lei­hen, wenn­gleich mög­li­cher­wei­se unter Ver­lust von Wachs­tums­mög­lich­kei­ten und Boni­tät mit ent­spre­chen­den Ein­nah­me­ver­lus­ten und Risi­ko­auf­schlä­gen, noch refi­nan­zier­bar. Es kommt inso­weit ins­be­son­de­re nicht dar­auf an, ob die Gewähr­leis­tungs­sum­me gege­be­nen­falls weit grö­ßer ist als der größ­te Haus­halts­ti­tel des Bun­des und die Hälf­te des Bun­des­haus­halts erheb­lich über­schrei­tet, weil dies allein nicht der Maß­stab einer ver­fas­sungs­recht­li­chen Begren­zung des Hand­lungs­spiel­raums des Gesetz­ge­bers sein kann.

Kei­nes der ange­grif­fe­nen Geset­ze begrün­det oder ver­fes­tigt einen Auto­ma­tis­mus, durch den der Deut­sche Bun­des­tag sich sei­nes Bud­get­rechts ent­äu­ßern wür­de. Der­zeit besteht kei­ne Ver­an­las­sung, einen unum­kehr­ba­ren Pro­zess mit nach­tei­li­gen Kon­se­quen­zen für die Haus­halts­au­to­no­mie des Deut­schen Bun­des­ta­ges anzu­neh­men.

Schon die gel­ten­den Rechts­grund­la­gen der Wäh­rungs­uni­on, auf die bei­de ange­grif­fe­nen Geset­ze kei­nen Ein­fluss neh­men kön­nen, las­sen einen Auto­ma­tis­mus, durch den sich der Deut­sche Bun­des­tag sei­ner Haus­halts­au­to­no­mie ent­äu­ßern könn­te, nicht zu. Alle recht­li­chen wie tat­säch­li­chen Aus­wir­kun­gen der bei­den ange­grif­fe­nen Geset­ze, ins­be­son­de­re die­je­ni­gen der in ihnen ange­leg­ten wei­te­ren Voll­zugs­schrit­te, wer­den maß­geb­lich beein­flusst durch die ver­trag­li­che Kon­zep­ti­on der Wäh­rungs­uni­on. Deren Ent­wick­lung ist vor­aus­seh­bar nor­miert und par­la­men­ta­risch ver­ant­wort­bar [44]. Das deut­sche Zustim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Maas­tricht [45] gewähr­leis­tet nach wie vor ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chend bestimmt, dass sich die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land kei­nem unüber­schau­ba­ren, in sei­nem Selbst­lauf nicht mehr steu­er­ba­ren Auto­ma­tis­mus einer Haf­tungs­ge­mein­schaft unter­wirft [46]. Fak­ti­sche Ver­än­de­run­gen, die die Ver­bind­lich­keit die­ses recht­li­chen Rah­mens in Fra­ge stel­len könn­ten, sind ver­fas­sungs­ge­richt­lich der­zeit nicht fest­stell­bar; dies gilt auch mit Blick auf die aktu­el­le Dis­kus­si­on über Ände­run­gen im Anreiz­sys­tem der Wäh­rungs­uni­on.

Die ange­grif­fe­nen Geset­ze ent­fal­ten kei­ne nor­ma­ti­ven Vor­ga­ben, die bei der gebo­te­nen Gesamt­be­trach­tung das Prin­zip der dau­er­haf­ten Haus­halts­au­to­no­mie unter­gra­ben könn­ten.

Das Wäh­rungs­uni­on-Finanz­sta­bi­li­täts­ge­setz beschränkt die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gung der Höhe nach, bezeich­net den Zweck der Gewähr­leis­tung, regelt in gewis­sem Umfang die Aus­zah­lungs­mo­da­li­tä­ten und macht bestimm­te Ver­ein­ba­run­gen mit Grie­chen­land zur Grund­la­ge der Gewähr­leis­tungs­über­nah­me. Damit ist die Gewähr­leis­tungs­er­mäch­ti­gung weit­ge­hend inhalt­lich bestimmt. Vor die­sem Hin­ter­grund ist es hin­nehm­bar, dass der Deut­sche Bun­des­tag am wei­te­ren Geset­zes­voll­zug ledig­lich in Gestalt von Unter­rich­tun­gen des Haus­halts­aus­schus­ses betei­ligt wird.

Das Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Gesetz legt nicht nur Zweck und Grund­mo­da­li­tä­ten, son­dern auch das Volu­men mög­li­cher Gewähr­leis­tun­gen fest, das weder durch die Bun­des­re­gie­rung noch durch die Zweck­ge­sell­schaft ohne Zustim­mung des Bun­des­ta­ges ver­än­dert wer­den kann. Die Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen ist nur in einem bestimm­ten Zeit­raum mög­lich und wird von der Ver­ein­ba­rung eines wirt­schafts- und finanz­po­li­ti­schen Pro­gramms mit dem betrof­fe­nen Mit­glied­staat abhän­gig gemacht. Die­ses bedarf ein­ver­nehm­li­cher Bil­li­gung der Staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­biets, wodurch der Bun­des­re­gie­rung ein bestim­men­der Ein­fluss gesi­chert ist.

§ 1 Abs. 4 des Geset­zes ver­pflich­tet aller­dings die Bun­des­re­gie­rung ledig­lich dazu, sich vor Über­nah­me von Gewähr­leis­tun­gen zu bemü­hen, Ein­ver­neh­men mit dem Haus­halts­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges her­zu­stel­len, der ein Recht zur Stel­lung­nah­me hat (Satz 1 und 2). Sofern aus zwin­gen­den Grün­den eine Gewähr­leis­tung vor Her­stel­lung des Ein­ver­neh­mens über­nom­men wer­den muss, ist der Haus­halts­aus­schuss unver­züg­lich nach­träg­lich zu unter­rich­ten, wobei die Unab­weis­bar­keit der Über­nah­me der Gewähr­leis­tung vor Her­stel­lung des Ein­ver­neh­mens ein­ge­hend zu begrün­den ist (Satz 3). Zudem ist der Haus­halts­aus­schuss vier­tel­jähr­lich über die über­nom­me­nen Gewähr­leis­tun­gen und die ord­nungs­ge­mä­ße Ver­wen­dung zu unter­rich­ten (Satz 4). Mit die­sen Rege­lun­gen allein wäre der fort­dau­ern­de Ein­fluss des Bun­des­ta­ges auf die Gewähr­leis­tungs­ent­schei­dun­gen durch ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen – über die all­ge­mei­ne poli­ti­sche Kon­trol­le der Bun­des­re­gie­rung hin­aus – nicht sicher­ge­stellt. Denn die­se Vor­keh­run­gen wür­den – auch zusam­men mit der Zweck­set­zung, der Höhe des Gewähr­leis­tungs­rah­mens und der Befris­tung des Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Geset­zes – nicht ver­hin­dern, dass die par­la­men­ta­ri­sche Haus­halts­au­to­no­mie in einer das Wahl­recht beein­träch­ti­gen­den Wei­se berührt wird. Daher bedarf es zur Ver­mei­dung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit einer Aus­le­gung des § 1 Abs. 4 Satz 1 des Euro-Sta­bi­li­sie­rungs­me­cha­nis­mus-Geset­zes dahin­ge­hend, dass die Bun­des­re­gie­rung vor­be­halt­lich der in Satz 3 genann­ten Fäl­le ver­pflich­tet ist, die vor­he­ri­ge Zustim­mung des Haus­halts­aus­schus­ses ein­zu­ho­len.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 7. Sep­tem­ber 2011 – 2 BvR 987/​10, 2 BvR 1099/​10 und 2 BvR 1485/​10

  1. BVerfGE 89, 155, 172>; 123, 267, 330[]
  2. vgl. BVerfGE 123, 267, 359[][]
  3. vgl. BVerfGE 70, 324, 355 f.; 79, 311, 329[][]
  4. BVerfGE 89, 155, 199 ff.; 97, 350, 373[][]
  5. BVerfGE 89, 155, 205[][][]
  6. BVerfG, Beschluss vom 07.05.2010 – 2 BvR 987/​10, BVerfGE 125, 385[]
  7. ABl Nr. L 118/​1[]
  8. vgl. im Ein­zel­nen BVerfG, Beschluss des Zwei­ten Senats vom 9. Juni 2010 – 2 BvR 1099/​10, BVerfGE 126, 158[]
  9. vgl. BVerfGE 47, 253, 269; 89, 155, 171; 123, 267, 330[]
  10. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330[]
  11. vgl. BVerfGE 89, 155, 172[]
  12. vgl. BVerfGE 123, 267, 341[][]
  13. Tomu­schat, EuGRZ 1993, S. 489, 491; Bry­de, Das Maas­tricht-Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts – Kon­se­quen­zen für die wei­te­re Ent­wick­lung der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on, 1993, S. 4; König, ZaöRV 54, 1994, S. 17, 27 f.; Bie­ber, NJ 47 (1993), 241, 242; Gas­s­ner, Der Staat 34, 1995, S. 429, 439 f.; Cremer, NJ 49 (1995), 5 ff.[]
  14. Schön­ber­ger, Der Staat 48, 2009, S. 535, 539 ff.; Net­tes­heim, NJW 2009, S. 2867, 2869; Pache, EuGRZ 2009, S. 285, 287 f.; Ter­hech­te, EuZW 2009, S. 724, 725 f.[]
  15. vgl. BVerfGE 89, 155, 182; 123, 267, 330[]
  16. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330 jeweils zur Ver­la­ge­rung von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges auf die euro­päi­sche Ebe­ne[]
  17. BGBl I 2009 S. 2248[]
  18. vgl. BVerfGE 123, 267, 354; 126, 286, 303[]
  19. vgl. BVerfGE 37, 271, 284; 73, 339, 387; 102, 147, 162 ff.; 123, 267, 399[]
  20. vgl. BVerfGE 123, 267, 351; dort zur Ände­rung des Ver­trags­rechts durch Orga­ne der Uni­on ohne Rati­fi­ka­ti­ons­ver­fah­ren[]
  21. vgl. BVerfGE 97, 350, 370 f.[]
  22. vgl. Herr­mann, Wäh­rungs­ho­heit, Wäh­rungs­ver­fas­sung und sub­jek­ti­ve Rech­te, 2010, S. 338 ff.[]
  23. vgl. BVerfGE 89, 155, 174; 97, 350, 376[]
  24. vgl. BVerfGE 97, 350, 371[]
  25. Rat-Dok. 9614/​10[][]
  26. Schluss­fol­ge­run­gen des Rates, Wirt­schaft und Finan­zen vom 09.05.2010, Rat-Dok. SN 2564/​1/​10 REV 1 vom 10.05.2010, S. 3[][]
  27. Rat-Dok. 9606/​10[][]
  28. vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.05.1989 – 2 BvQ 3/​89, NJW 1990, S. 974; BVerfG, Beschluss vom 09.07.1992 – 2 BvR 1096/​92, NVwZ 1993, S. 883; BVerfGK 2, 75, 76[]
  29. vgl. BVerfGE 77, 170, 209 f.; BVerfG, Beschluss vom 12.05.1989 – 2 BvQ 3/​89, a.a.O.[]
  30. vgl. BVerfGE 89, 155, 175; 126, 286, 302 ff.[]
  31. vgl. BVerfGE 6, 257, 264; 23, 242, 259; 56, 54, 70 f.[]
  32. vgl. BVerfGE 37, 271, 279; 73, 339, 375; 123, 267, 340, dort zur Ach­tung der ver­fas­sungs­ge­ben­den Gewalt des Vol­kes[]
  33. vgl. BVerfGE 123, 267, 340[]
  34. BVerfGE 55, 274, 302 f.[]
  35. vgl. BVerfGE 45, 1, 32; 92, 130, 137[]
  36. vgl. BVerfGE 45, 1, 32; 70, 324, 355; 79, 311, 328[]
  37. vgl. BVerfGE 79, 311, 329; 119, 96, 119[]
  38. BVerfGE 123, 267, 361[]
  39. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 97, 350, 368 f.[]
  40. vgl. BVerfGE 123, 267, 361[]
  41. vgl. BVerfGE 79, 311, 343; 119, 96, 142 f.[]
  42. vgl. BVerfGE 123, 267, 356 ff.[]
  43. vgl. Kube, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 115, Rn. 78, 124, 241 f.; Wendt, in: von Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, 6. Aufl.2010, Art. 115, Rn. 26; vor­sich­ti­ger zur alten Rechts­la­ge Siek­mann, in: Sachs, GG, 5. Aufl.2009, Art. 115, Rn. 21, dem­zu­fol­ge Bürg­schaf­ten, Garan­tien und Gewähr­leis­tun­gen jeden­falls in Höhe der erfah­rungs­ge­mäß rea­li­sier­ten Zah­lungs­ver­pflich­tun­gen der Kre­dit­auf­nah­me ohne Ein­schrän­kung hin­zu­ge­rech­net wer­den müss­ten[]
  44. vgl. BVerfGE 89, 155, 204; 97, 350, 372 f.; 123, 267, 356[]
  45. BGBl II 1992 S. 1253; mitt­ler­wei­le in der Fas­sung des Ver­trags von Lis­sa­bon, BGBl II 2008 S. 1038[]
  46. vgl. BVerfGE 89, 155, 203 f.[]