Das Wohnungsbordell im Mischgebiet

Das Störpotenzial eines sog. Wohnungsbordells im Mischgebiet nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1962 lässt sich nicht typisierend erfassen. Es bedarf vielmehr einer Einzelfallprüfung. An der Beurteilung prostitutiver Betriebe auf der Grundlage der eingeschränkten Typisierungslehre haben weder das Prostitutionsgesetz noch das Prostituiertenschutzgesetz etwas geändert.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Rechtsstreit begehrt die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung ehemaliger Wohnräume in „gewerbliche Nutzung (gewerbliche Zimmervermietung, bordellähnlicher Betrieb)“. Sie ist Mieterin dreier miteinander verbundener, insgesamt 428 m² großer Wohneinheiten im 2. Obergeschoss eines siebenstöckigen Gebäudes in Berlin. Dort betreibt sie seit 1996 eine prostitutive Einrichtung (Wohnungsbordell). Das Gebäude war ursprünglich als Wohnhaus genehmigt und weist 28 Wohneinheiten auf. Derzeit wird es jedenfalls im Vorderhaus, in dem sich auch der Betrieb der Klägerin befindet, überwiegend gewerblich oder freiberuflich genutzt. Das Gebäude liegt im Geltungsbereich des mit Verordnung vom 15.09.1964¹ festgesetzten Bebauungsplans IX-73. Dieser setzt ein Mischgebiet gemäß § 6 BauNVO 1962 fest.

Die nach Ablehnung des Bauantrags erhobene Klage hatte beim Verwaltungsgericht Berlin Erfolg². Auf die Berufung des Landes Berlin hat dagegen das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die Klage abgewiesen³. Auf die Revision der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht das Berufungsurteil aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zurückverwiesen:

Das Oberverwaltungsgericht ist der Auffassung, das klägerische Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es den Festsetzungen des qualifizierten Bebauungsplans IX-73 widerspreche (§ 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 6 BauNVO 1962 ). Es handele sich um keinen, das Wohnen nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieb i.S.v. § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1962 . Das ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Nach § 6 Abs. 1 BauNVO 1962 dienen Mischgebiete dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Allgemein zulässig sind u.a. sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1962 ).

. Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei dem Betrieb der Klägerin um einen sonstigen Gewerbebetrieb handelt⁴. Die Annahme, dieser sei bei typisierender Betrachtung als das Wohnen wesentlich störend einzustufen, steht hingegen mit Bundesrecht nicht im Einklang. Das Oberverwaltungsgericht hat die Reichweite der Typisierung überdehnt, weil es bei der Bestimmung des hierfür maßgeblichen Störpotentials den Begriff der „milieubedingten“ Unruhe zu weit gefasst hat.

Bei der bauplanungsrechtlichen Beurteilung, ob ein Betrieb als im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO (in allen Fassungen) „das Wohnen wesentlich störender“ und damit im Mischgebiet unzulässiger Gewerbebetrieb zu bewerten ist, ist im Ausgangspunkt eine – eingeschränkte – typisierende Betrachtung anzustellen⁵. Der Betrieb ist als unzulässig einzustufen, wenn von Betrieben seines Typs bei funktionsgerechter Nutzung üblicherweise für die Umgebung in diesem Sinne unzumutbare Störungen ausgehen können; auf das Maß der konkret hervorgerufenen oder in Aussicht genommenen Störungen kommt es grundsätzlich nicht an⁶. Eine typisierende Betrachtungsweise verbietet sich jedoch, wenn der zur Beurteilung stehende Betrieb zu einer Branche gehört, deren übliche Betriebsformen hinsichtlich des Störgrades eine große Bandbreite aufweisen, die von nicht wesentlich störend bis störend oder sogar erheblich belästigend reichen kann. Ist mithin ein Betrieb einer Gruppe von Gewerbebetrieben zuzurechnen, die hinsichtlich ihrer Mischgebietsverträglichkeit zu wesentlichen Störungen führen können, aber nicht zwangsläufig führen müssen, wäre eine abstrahierende Bewertung des konkreten Betriebs nicht sachgerecht. Ob solche Betriebe in einem Mischgebiet zugelassen werden können, hängt dann von ihrer jeweiligen Betriebsstruktur ab. Maßgeblich ist, ob sich die Störwirkungen, die die konkrete Anlage bei funktionsgerechter Nutzung erwarten lässt, innerhalb des Rahmens halten, der durch die Gebietseigenart vorgegeben ist⁷.

Eine typisierende Betrachtung kann auch das Störpotential prostitutiver Betriebe in ihren unterschiedlichen Erscheinungsformen sachgerecht erfassen. Sie deckt aber nicht das gesamte Spektrum solcher Einrichtungen ab.

So wird angenommen, dass – hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts allerdings nicht entscheidungserheblich – die sogenannte Wohnungsprostitution gesondert zu betrachten⁸ und typischerweise als mischgebietsverträglich einzuordnen sei⁹. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass die Prostituierte in der Wohnung, in der sie dauerhaft wohnt, der Prostitution nachgeht. Diese gewerbliche Nutzung der Räumlichkeiten ist in der Regel von außen nicht wahrnehmbar und hat keine erheblichen negativen Auswirkungen auf die benachbarte Wohnnutzung¹⁰.

Zu sonstigen Prostitutionseinrichtungen, denen der prägende Bezug zur Wohnung der Prostituierten fehlt, und die Bordelle sowie bordellartige Betriebe in unterschiedlicher Gestalt umfassen, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass es sich um das Wohnen wesentlich störende Betriebe handelt. Zur Begründung hat er maßgeblich auf die von einem solchen Betrieb ausgehenden Nachteile und Belästigungen, insbesondere auf den Lärm des Zu- und Abgangsverkehrs und sonstige „milieubedingte“ Unruhe abgestellt¹¹. Eine typisierende Betrachtung kann danach nur soweit reichen, als es um Betriebe geht, die insbesondere solche beeinträchtigenden Auswirkungen auf ihre Umgebung hervorrufen können, die dem städtebaulich zu verstehenden Begriff der „milieubedingten“ Unruhe zuzuordnen sind. Dieser ist allein auf Störungen ausgerichtet, aus denen Konflikte zu anderen Nutzungsarten, insbesondere zur Wohnnutzung, entstehen können und die durch räumliche Trennung und Gliederung widerstreitender Nutzungsarten, nämlich der Verweisung in eine andere Gebietskategorie der Baunutzungsverordnung, gelöst werden können¹².

Solche Störungen setzen voraus, dass der prostitutive Betrieb nach außen – in welcher Form auch immer – in Erscheinung tritt, wie z.B. durch Werbung im Umfeld des Betriebs oder auch eine entsprechende (Fassaden-)Gestaltung (Aufschriften, auffällige Werbung). Hierdurch hebt sich die Einrichtung von der umgebenden Nutzung ab und ist so dem Prostitutionsgewerbe ohne weiteres zuzuordnen. Eine deutlich in Erscheinung tretende prostitutive Einrichtung löst zusätzlichen, gebietsfremden (Publikums-)Verkehr aus, weil hierdurch vor allem Laufkundschaft angesprochen und zum Besuch des Betriebs angeregt wird. Das bringt Unruhe (Immissionen, insbesondere Lärm) in das Mischgebiet, beeinträchtigt damit die Wohnruhe und wirkt sich negativ auf das soziale Umfeld (§ 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB) und die Wohnbedürfnisse, insbesondere von Familien mit Kindern aus (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Dieser Effekt wird dadurch verstärkt, dass nicht nur die Kunden, sondern auch die Prostituierten die Betriebsstätte aufsuchen und wieder verlassen müssen, weil in Bordellen oder bordellähnlichen Betrieben im Unterschied zu solchen der Wohnungsprostitution nicht gewohnt wird und dort zudem immer mehrere Prostituierte tätig sind. Hinzu kommt, dass solche Betriebe regelmäßig auch in den Nachtstunden geöffnet sind. Schließlich kann mit nach außen in Erscheinung tretenden Bordellen oder bordellartigen Betrieben ein sog. Trading-down-Effekt einhergehen¹³. Die sichtbare Existenz eines Bordells oder bordellähnlichen Betriebs kann auch Auswirkungen auf den Bodenmarkt im betroffenen Gebiet haben (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Ferner sind negative Folgen für die Bewohnerstrukturen denkbar, weil Bewohner sich durch einen solchen ohne weiteres wahrnehmbaren Betrieb veranlasst sehen können, das Gebiet zu verlassen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Das gilt umso mehr, wenn die Prostituierten oder andere Bedienstete vor dem Betrieb für den Besuch der Einrichtung „werben“.

Ausgehend von einem so verstandenen Begriff der „milieubedingten“ Unruhe kann der im Rahmen des § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1962 anzustellenden typisierenden Betrachtungsweise nur ein Betrieb zugrunde gelegt werden, der nach außen als solcher in Erscheinung tritt und/oder in den Nachtstunden (ab 22.00 Uhr) betrieben wird.

Das Oberverwaltungsgericht ist demgegenüber von einem unzutreffenden Verständnis der „milieubedingten“ Unruhe ausgegangen und hat deshalb den Kreis der von einer typisierenden Betrachtung erfassten Betriebe zu weit gezogen. Es hat darauf abgestellt, dass bei Bordellen oder bordellähnlichen Betrieben mit milieutypischen Begleiterscheinungen wie Belästigungen durch alkoholisierte oder unzufriedene Kunden, organisierte Kriminalität, Menschen- und Drogenhandel, ausbeutender Zuhälterei, Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung, Verstößen gegen das Waffenrecht und Gewaltkriminalität bis hin zu Tötungsdelikten zu rechnen sei. Hierbei handelt es sich jedoch – auch in Ansehung des BVerwG-Urteils vom 25.01.2007¹⁴ – nicht um städtebauliche Belange. Solchen Gefahren, die in keinem Baugebiet hingenommen werden können, ist vielmehr mit ordnungsrechtlichen Mitteln zu begegnen. Darauf hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 25.11.1983¹⁵ hingewiesen. Das Oberverwaltungsgericht lässt zudem unberücksichtigt, dass dem Bauplanungsrecht keine sozial-ethischen (Moral-)Vorstellungen zugrunde liegen¹⁶ und es auch nicht seine Aufgabe ist, rechtswidriges Verhalten zu sanktionieren¹⁷.

An der Beurteilung prostitutiver Betriebe auf der Grundlage der eingeschränkten Typisierungslehre haben weder das Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten (Prostitutionsgesetz – ProstG) vom 20.12.2001¹⁸ noch das Gesetz zum Schutz von in der Prostitution tätigen Personen (Prostituiertenschutzgesetz – ProstSchG) vom 21.10.2016¹⁹ etwas geändert.

Das Prostitutionsgesetz regelt ausschließlich vergütungs- und sozialversicherungsrechtliche Fragen und hat folglich auf das Bauplanungsrecht keinen Einfluss. Auch das Prostituiertenschutzgesetz hat den bauplanungsrechtlichen Rahmen nicht verändert, wenn der Begriff der „milieubedingten“ Unruhe – wie geboten – auf seinen städtebaulichen Gehalt zurückgeführt wird²⁰. Der Gesetzgeber verfolgt damit andere als städtebauliche Ziele²¹. Das bringt bereits § 12 Abs. 7 ProstSchG zum Ausdruck, wonach Erlaubnis- oder Anzeigepflichten nach anderen Vorschriften, wie etwa des Baurechts, unberührt bleiben. Die Erlaubnis nach § 12 ProstSchG besitzt keine Konzentrationswirkung²². Auch aus § 14 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG folgt nichts Abweichendes. Die dort erwähnte „örtliche Lage“ erfasst zwar auch bauplanungsrechtliche Erwägungen. Die Gesetzesbegründung belegt indessen, dass § 14 Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG dem § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG nachgebildet ist²³. Daher sind die zum Verhältnis von Gaststättengenehmigung und Baugenehmigung entwickelten Grundsätze auf das Verhältnis von Baugenehmigung und Erlaubnis nach § 12 ProstSchG übertragbar²⁴. Dem entsprechend gilt auch hier der Vorrang der Entscheidung der sachnäheren Behörde²⁵. Die Prüfung der mit dem bestimmungsgemäßen Betrieb eines Prostitutionsgewerbes in einer konkreten baulichen Umgebung verbundenen Störungen fällt auch weiterhin in die originäre Zuständigkeit der Baugenehmigungsbehörde. Diese entscheidet hierüber allein nach baurechtlichen Maßstäben und mit bindender Wirkung für die für den Vollzug des Prostituiertenschutzgesetzes zuständige Behörde. Das Prostituiertenschutzgesetz vollzieht die baurechtliche Prüfung nach, hat hierauf aber keinen Einfluss. Auch mittelbar ergeben sich keine Folgen aus dem Prostituiertenschutzgesetz für das Bauplanungsrecht. Die Bekämpfung der vom Oberverwaltungsgericht benannten strafrechtlich relevanten Begleiterscheinungen der Prostitution gehört zwar zu den Zielen des Prostituiertenschutzgesetzes²¹. Wie ausgeführt, werden damit aber keine städtebaulichen Belange angesprochen. Der Gesetzgeber bringt mit dem Prostituiertenschutzgesetz vielmehr seine Erwartung zum Ausdruck, den beschriebenen Begleiterscheinungen durch die Neuregelung wirksam begegnen zu können²⁶.

Unter Anwendung vorstehender Rechtssätze lässt sich danach der klägerische Betrieb nicht typisierend erfassen. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) weicht er vom vertypten Erscheinungsbild eines Bordells bzw. bordellähnlichen Betriebs deutlich ab. Im Unterschied zum „typischen Betrieb“ nutzt der klägerische Betrieb keine Außenwerbung; er ist von außen nicht als prostitutiver Betrieb wahrnehmbar. Das Betriebskonzept zielt auf Diskretion und Anonymität; Kontakt zu Kunden erfolgt nur über E-Mail und/oder Telefon, so dass Laufkundschaft ausgeschlossen bleibt. Die Zahl der Kunden ist geringer als bei großen Bordellen oder Laufhäusern. Erwartet werden bis zu 30 Besucher pro Tag, und damit eher weniger als in einer Arzt- oder Massagepraxis, die sich ebenfalls in dem Gebäude befinden. Der Betrieb schließt um 20.00 Uhr; dort wird nicht übernachtet. Damit entfallen nächtliche (nach 22.00 Uhr) dem Betrieb zurechenbare (Ruhe-)Störungen. Hieraus folgt, dass das Störpotential nicht im Wege der Typisierung bestimmt werden kann. Es ist vielmehr eine Einzelfallprüfung erforderlich, die den Betrieb am Maßstab des zur Genehmigung gestellten Bau- und Betriebskonzepts auf seine Vereinbarkeit mit der im Mischgebiet ebenfalls zulässigen Wohnnutzung in den Blick nimmt.

Diese Prüfung kann das Bundesverwaltungsgericht nicht selbst vornehmen, weil das Oberverwaltungsgericht – von seinem Standpunkt aus folgerichtig – hierzu keine Feststellungen getroffen hat. Das zwingt zur Zurückverweisung. Das Oberverwaltungsgericht wird zu prüfen haben, ob der Betrieb, der eine Nähe zur Wohnungsprostitution aufweist, insgesamt wohnähnlich in Erscheinung tritt und dem Gebäude, in dem er sich befindet, nicht das Gepräge gibt. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass er am Standort bereits seit 1996 betrieben wird. Ob dies bisher beanstandungsfrei erfolgte, bedarf ebenfalls der Aufklärung, weil sich hieraus Rückschlüsse auf seine Vereinbarkeit mit der Wohnnutzung ziehen lassen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. November 2021 – 4 C 5.20

1. GVBl. S. 1045[↩]
2. VG Berlin, Urteil vom 24.05.2018 – VG 19 K 195.16[↩]
3. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29.10.2019 – OVG 2 B 2.18[↩]
4. BVerwG, Beschlüsse vom 05.06.2014 – 4 BN 8.14 – ZfBR 2014, 574 Rn. 10; vom 02.11.2015 – 4 B 32.15, Buchholz 406.12 § 8 BauNVO Nr. 23 Rn. 4 f.; und vom 16.08.2017 – 4 B 18.17 – BRS 85 Nr. 47[↩]
5. grundlegend BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 – 4 C 54.80, BVerwGE 68, 342 <346 f.> ferner BVerwG, Urteil vom 24.09.1992 – 7 C 7.92, Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 22[↩]
6. BVerwG, Urteil vom 13.06.1969 – 4 C 21.67, Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 23; Beschlüsse vom 22.11.2002 – 4 B 72.02, Buchholz 406.12 § 6 BauNVO Nr. 17; und vom 27.06.2018 – 4 B 10.17, Buchholz 406.12 § 6 BauNVO Nr.19 Rn. 8[↩]
7. BVerwG, Beschluss vom 27.06.2018 – 4 B 10.17, Buchholz 406.12 § 6 BauNVO Nr.19 Rn. 9[↩]
8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.06.1995 – 4 B 137.95, Buchholz 406.12 § 4 BauNVO Nr. 9[↩]
9. siehe etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.08.1996 – 8 S 1987/96, NVwZ 1997, 601; Urteil vom 13.02.1998 – 5 S 2570/96, NVwZ-RR 1998, 550; BayVGH, Beschlüsse vom 19.05.1999 – 26 ZB 99.770 – UPR 1999, 395; und vom 10.06.2010 – 1 ZB 09.19 71 23[↩]
10. vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17.12.2014 – 6 C 28.13, Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 105 Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.07.2002 – 5 S 149/01 – GewArch 2003, 496; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16.09.2013 – 8 A 10560/13 12[↩]
11. BVerwG, Urteil vom 25.11.1983 – 4 C 21.83, BVerwGE 68, 213 <216> siehe auch Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, BVerwGE 147, 379 Rn. 14[↩]
12. BVerwG, Urteil vom 25.11.1983 – 4 C 21.83 – a.a.O.[↩]
13. siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 15.12.1994 – 4 C 13.93, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 172 S. 25; Beschluss vom 21.12.1992 – 4 B 182.92, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 15 jeweils zu Vergnügungsstätten[↩]
14. BVerwG, Urteil vom 25.01.2007- 4 C 1.06, BVerwGE 128, 118[↩]
15. BVerwG, Urteil vom 25.11.1983 – 4 C 21.83, BVerwGE 68, 213 <216 f.>[↩]
16. Stühler, BauR 2010, 1013 <1033> derselb. GewArch 2018, 335 <336>[↩]
17. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 – 4 C 15.12, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 394 Rn. 9[↩]
18. BGBl. I S. 3983[↩]
19. BGBl. I S. 2372[↩]
20. vgl. auch Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 6a BauNVO Rn. 39 m.w.N.; Fickert/Fieseler, BauNVO, 13. Aufl.2019, § 4a Rn. 23.74[↩]
21. vgl. BT-Drs. 18/8556 S. 33[↩][↩]
22. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 4 Rn.09.621[↩]
23. BT-Drs. 18/8556 S. 79 mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 17.10.1989 – 1 C 18.87[↩]
24. vgl. BayVGH, Beschluss vom 30.03.2021 – 22 ZB 20.19 72 – BayVBl 2021, 411 Rn. 13[↩]
25. BVerwG, Urteile vom 17.10.1989 – 1 C 18.87, BVerwGE 84, 11 S. 13 f.; und vom 04.10.1988 – 1 C 72.86, BVerwGE 80, 259 <261 f.>[↩]
26. vgl. BT-Drs. 18/8556 S. 2[↩]