Die mehrtägige Dienstreise – und die Arbeitszeit des Polizisten

Das unionsrechtliche Arbeitszeitrecht, das lediglich die Kategorien Arbeits- und Ruhezeit kennt, hindert den nationalen Normengeber nicht, eine Zeit während einer mehrtägigen Dienstreise, die unionsrechtlich lediglich Ruhezeit ist, wegen der damit für den Beamten verbundenen Einschränkungen (ganz oder teilweise) auf das Arbeitszeitkonto anzurechnen.

Der Begriff der „Wartezeit“ in § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. erfasst bei einer mehrtägigen Dienstreise im Rahmen eines geschlossenen Einsatzes der Bereitschaftspolizei nicht den Zeitraum zwischen dem Ende der dienstlichen Tätigkeit oder der Reise an einem Tag und dem Beginn der dienstlichen Tätigkeit oder der Reise an einem anderen Tag.

Das hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedene Verfahren betrifft die arbeitszeitrechtliche Einordnung eines mehrtägigen auswärtigen Einsatzes einer Einsatzhundertschaft der Bereitschaftspolizei. Der klagende Polizeihauptmeister steht im Dienst des beklagten Freistaates Thüringen und gehört der Thüringer Bereitschaftspolizei an. In der Zeit vom 30.04.bis 2.05.2016 befand er sich mit seiner Hundertschaft wegen eines Unterstützungseinsatzes in Berlin. Vor dem Einsatz hatte der Führer der Hundertschaft dem Polizeihauptmeister auf dessen Anfrage mitgeteilt, dass sämtliche Zeit, die keine Arbeits- oder Bereitschaftszeit sei, ohne Anrechnung als Ruhezeit gewertet werde; nach Rücksprache mit der einsatzführenden Dienststelle werde zwischen den Einsätzen keine Bereitschaftszeit angeordnet. Während des Einsatzes war der Polizeihauptmeister mit seiner Hundertschaft in einem Hotel in Brandenburg untergebracht. Die Fahrzeiten von dieser Unterkunft zu den Einsatzorten in Berlin und zurück wurden voll auf die Arbeitszeit angerechnet, nicht jedoch die Zeiten nach der Rückkehr in die Unterkunft bis zur Abfahrt am nächsten Morgen (1. Mai, 0:00 Uhr bis 1. Mai, 9:00 Uhr und 2. Mai, 0:30 Uhr bis 2. Mai, 8:30 Uhr). Gegen die Nichtberücksichtigung dieser 17 Stunden wendet sich der Polizeihauptmeister.

Das erstinstanzlich hiermit befasste Verwaltungsgericht Gera hat festgestellt, dass die vom Freistaat Thüringen als Ruhezeit betrachteten Zeiten während geschlossener polizeilicher Einsätze der Thüringer Bereitschaftspolizei zur Hälfte auf die Arbeitszeit des Polizeihauptmeisters anzurechnen und dem Jahresarbeitszeitkonto gutzuschreiben sind, wenn der Polizeihauptmeister während dieser Zeiten außerhalb seines Wohnsitzes untergebracht ist und die Verantwortung für seine Ausrüstungsgegenstände hat¹. Auf die Berufung des Freistaats Thüringen hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht in Weimar das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen².

Die hiergegen gerichtete Revision des Polizeibeamten hat das Bundesverwaltungsgericht als unbegründet zurückgewiesen. Ohne Verstoß gegen revisibles Landesrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG) sei  das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Zeiten von der abendlichen Rückkehr des Polizeihauptmeisters vom Einsatz in Berlin in das Hotel bis zur Abfahrt am nächsten Morgen zum erneuten Einsatz in Berlin nicht als Bereitschaftsdienst i. S. v. § 16 der Thüringer Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten vom 01.07.2009³ (ThürPolAzVO a. F.) zu werten und deshalb nicht in vollem Umfang als Arbeitszeit anzurechnen seien. Dagegen verletzten die Ausführungen des Thüringer Oberverwaltungsgerichts zur hälftigen Anrechnung dieser Zeiten nach § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. revisibles Recht. Die Revision des Polizeihauptmeisters sei aber nach § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen, weil sich die Ablehnung des Anspruchs auf hälftige Anrechnung der 17 Stunden nach § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. aus anderen Gründen als richtig darstelle:

Der in vollem Umfang auf die Arbeitszeit anzurechnende Bereitschaftsdienst liegt nach § 16 Abs. 1 Satz 1 ThürPolAzVO a. F. vor, wenn sich der Beamte an einem vom Dienstherrn bestimmten Ort zu einem jederzeitigen unverzüglichen Einsatz bereitzuhalten hat und mit einer dienstlichen Inanspruchnahme zu rechnen ist. Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Zeiten nicht erfüllt.

Für die arbeitszeitrechtliche Bewertung ist die Rechtslage zum Zeitpunkt des betreffenden Einsatzes des Beamten maßgeblich⁴. Die Anrechnung der Zeiten als Arbeitszeit richtet sich nach der dafür erlassenen Rechtsnorm, hier die Thüringer Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten vom 01.07.2009, und nicht nach den Vorgaben der zwischen dem Bund und den Ländern getroffenen Verwaltungsvereinbarung über vereinfachte Regelungen und einheitliche Pauschale für die Abrechnung von Unterstützungseinsätzen vom Frühjahr 2013. Denn diese Verwaltungsvereinbarung dient lediglich der Reduzierung des Verwaltungsaufwands bei der Abrechnung von Unterstützungseinsätzen von Polizeieinheiten unter den Partnern der Vereinbarung und regelt nicht die Anrechnung von Arbeitszeiten der an diesen Unterstützungseinsätzen beteiligten Polizeivollzugsbeamten durch ihren jeweiligen Dienstherrn ungeachtet der eigens dafür erlassenen Rechtsnormen.

Die Begründung des Entwurfs der hier maßgeblichen Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten macht – auch wegen der Vorgabe der vollen Anrechnung – deutlich, dass nach dem Verständnis des Verordnungsgebers Zeiten nur dann als Bereitschaftsdienst anzurechnen sind, wenn sie Arbeitszeit im unionsrechtlichen Sinne sind. Die vom Thüringer Verordnungsgeber ungeachtet ihres auf das Arbeitsschutzrecht beschränkten Anwendungsbereichs (Art. 1 Abs. 2) umfassend in Bezug genommene Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung⁵ regelt in ihrem Art. 2 aber lediglich Arbeits- und Ruhezeit, Zwischenkategorien wie Bereitschaftsdienst oder Ruhepausen kennt die Richtlinie nicht⁶. Auch die einem Arbeitnehmer während der täglichen Arbeitszeit gewährte Ruhepause bei gleichzeitig geforderter Bereitschaft ist entweder Arbeits- oder Ruhezeit⁷.

Ein Zeitabschnitt ist grundsätzlich als Arbeitszeit i. S. d. Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG einzuordnen, wenn sich der Arbeitnehmer an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufhalten und diesem zur Verfügung stehen muss, um gegebenenfalls sofort die geeigneten Leistungen erbringen zu können⁸. Fehlt es aber an einer Verpflichtung, am Arbeitsplatz als dem vom Arbeitgeber bestimmten Ort zu bleiben, kann eine Bereitschaftszeit nicht automatisch als Arbeitszeit im unionsrechtlichen Sinne eingestuft werden. In diesem Fall ist bei Gesamtwürdigung aller relevanten Umstände zu prüfen, ob sich eine solche Einstufung daraus ergibt, dass dem Arbeitnehmer Einschränkungen von solcher Art auferlegt werden, dass sie seine Möglichkeit, während der Bereitschaftszeiten die Zeit, in der seine beruflichen Leistungen nicht in Anspruch genommen werden, frei zu gestalten und sich seinen eigenen Interessen zu widmen, objektiv gesehen ganz erheblich beeinträchtigen⁹.

Gemessen an diesem Maßstab sind die Zeiten von der abendlichen Rückkehr des Polizeihauptmeisters in das Hotel bis zur Abfahrt am nächsten Morgen zum weiteren Einsatz in Berlin nicht als Arbeitszeit i. S. v. Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG und damit als Bereitschaftszeit nach § 16 Abs. 1 Satz 1 ThürPolAzVO a. F. zu werten. Denn nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts war der Polizeihauptmeister während dieser dienstfreien Zeit keinen erheblichen Beschränkungen unterworfen. Die Polizisten waren nicht verpflichtet, sich während der dienstfreien Zeit in dem vom Dienstherrn zur Verfügung gestellten Hotel aufzuhalten; vielmehr konnten sie das Hotel ohne vorherige Erlaubnis verlassen und ihre Zeit nach eigenem Belieben gestalten. Außerhalb der Einsatzzeit bestand kein Alkoholverbot, außerdem mussten die Beamten während der hier fraglichen Zeiten nicht erreichbar sein. Es bestand für sie auch keine gesteigerte Pflicht, auf die Ausrüstungsgegenstände aufzupassen. Die Schusswaffen, die Munition sowie die Reizstoffsprühgeräte konnten in der dafür vorgesehenen Transportkiste aufbewahrt werden, ohne dass den Polizisten die Überwachung dieses Behältnisses oblag. Schließlich konnten sie außerhalb der Dienstzeit ihre private Kleidung tragen.

Der Polizeihauptmeister kann die hälftige Anrechnung der streitgegenständlichen 17 Stunden auch nicht nach § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. beanspruchen. Die Begründung des Oberverwaltungsgerichts für die Verneinung des Anspruchs aus § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. verletzt Unionsrecht; die Ablehnung des Anspruchs auf hälftige Anrechnung ist aber aus anderen Gründen im Ergebnis richtig.

Für den streitgegenständlichen Unterstützungseinsatz der Thüringer Bereitschaftspolizei vom Frühjahr 2016 greift zunächst die Privilegierung des § 13 Abs. 2 Nr. 3 ThürPolAzVO a. F. Denn es handelt sich aufgrund des Einsatzbefehls der Thüringer Bereitschaftspolizei vom 29.04.2016 zur Unterstützung des Landes Berlin um eine Dienstreise im Zusammenhang mit einem geschlossenen Einsatz der Hundertschaft. Dementsprechend ist die Reisezeit ausnahmsweise als Arbeitszeit anzurechnen. Für Dienstreisen bestimmt § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. ferner, dass Reise- und Wartezeiten, die nicht nach den Absätzen 1 und 2 auf die tägliche Arbeitszeit anzurechnen sind, zur Hälfte angerechnet und dem Jahresarbeitszeitkonto gutgeschrieben werden.

Zur Begründung der Ablehnung des Anspruchs auf hälftige Anrechnung nach § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht ausgeführt, bei der Wartezeit handele es sich um Zeiträume, die im Rahmen einer Dienstreise, jedoch außerhalb der eigentlichen Reisezeit verstrichen, bis der Beamte dienstlich in Anspruch genommen werde. Es handele sich um Zeiten, die im Zusammenhang mit der Reise stünden, die jedoch keine Reisezeit im engeren Sinne, Arbeits- (einschließlich Bereitschaftsdienst) oder Ruhezeit seien. Dies sei hier jedoch ausgeschlossen, weil es sich bei den streitgegenständlichen Zeiten um reine Ruhezeiten i. S. v. Art. 2 Nr. 2 RL 2003/88/EG und § 7 ThürPolAzVO a. F. handele. Diese Rechtsauffassung ist mit Unionsrecht und dem innerstaatlichen Recht unvereinbar.

Das Unionsrecht, das ausgehend von Art. 2 RL 2003/88/EG für den beschränkten Anwendungsbereich der Richtlinie lediglich die Kategorien Arbeits- und Ruhezeit kennt, hindert den nationalen Normengeber nicht, eine Zeit, die nach unionsrechtlichen Kriterien bloße Ruhezeit ist, zugunsten des betroffenen Beamten (ganz oder teilweise) auf das Arbeitszeitkonto anzurechnen¹⁰. Bei einer mehrtägigen Dienstreise kann dies insbesondere im Hinblick auf die belastenden Umstände der längerfristigen auswärtigen Unterbringung des Beamten gerechtfertigt sein. Auch kann § 7 ThürPolAzVO a. F. nicht entnommen werden, dass es die unionsrechtliche Einstufung einer Zeit als Ruhezeit ausschließt, diese zugunsten des Betroffenen nach Maßgabe einer nationalen Rechtsvorschrift doch anderweitig zu bewerten. Denn § 7 ThürPolAzVO a. F. regelt lediglich die innerhalb eines 24-Stundenzeitraums und in einem Bezugszeitraum von 14 Tagen zu gewährende Mindestruhezeiten.

§ 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. erfasst den Zeitraum der regelmäßigen Nachtruhe zwischen zwei Einsätzen im Rahmen eines geschlossenen Einsatzes nicht.

Der in § 13 Abs. 3 und § 20 Abs. 4 Satz 3 ThürPolAzVO a. F. verwendete Begriff der Wartezeit ist in der hier maßgeblichen Fassung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten nicht legal definiert. Die aktuelle Fassung der Verordnung kennt den Begriff nicht mehr. Durch Art. 3 der Thüringer Verordnung zur Änderung laufbahn, arbeitszeit- und urlaubsrechtlicher Vorschriften vom 11.11.2019¹¹ wurde § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. ersatzlos aufgehoben. Im Arbeitszeitrecht des Bundes für Beamte ist der Begriff der Wartezeit zwischenzeitlich ausdrücklich definiert (§ 2 Nr. 13 und 17 AZV in der Fassung der Verordnung zur Weiterentwicklung dienstrechtlicher Regelungen zu Arbeitszeit und Sonderurlaub vom 17.12.2020, BGBl. I S. 3011; vgl. auch § 2 Nr. 10 und 15 SAZV). Die Aufnahme der Definitionen von Reise- und Wartezeit soll für die Dienststellen und für die Bediensteten Klarheit über den Umfang der als Zeitguthaben anrechenbaren Stunden während einer Dienstreise schaffen. Durch die Regelungen wird bestimmt, dass bei einer mehrtägigen Dienstreise insbesondere die Übernachtungen am auswärtigen Geschäftsort als Wartezeiten gelten und deshalb grundsätzlich keine Reisezeiten und nicht anzurechnen sind¹².

Der Entstehungsgeschichte des § 13 Abs. 3 ThürPolAzVO a. F. lässt sich nicht entnehmen, von welchem Begriffsverständnis der Verordnungsgeber beim Erlass der Norm ausgegangen ist. Die Systematik der § 13 Abs. 3 und § 20 Abs. 4 Satz 3 ThürPolAzVO a. F. und der allgemeine Sprachgebrauch des Begriffs der Wartezeit sprechen aber für eine Auslegung, die die nächtlichen Ruhezeiten nicht mit umfasst. Der Begriff der Wartezeit wird in § 13 Abs. 3 und § 20 Abs. 4 Satz 3 ThürPolAzVO a. F. jeweils im Zusammenhang mit Reisezeiten genannt. Dies führt zu dem Schluss, dass es sich bei Wartezeiten um Zeiten handeln muss, die in einem engeren Zusammenhang zur eigentlichen Reisezeit stehen. Damit muss es sich um Zeiten handeln, die der räumlichen Veränderung des Beamten (Dienstreise) unmittelbar nachfolgen oder die der Dienstreise unmittelbar vorangehen. Auch der allgemeine Sprachgebrauch spricht gegen die Annahme, dass sich der Beamte während der mehrstündigen Nachtruhe noch im Zustand des unmittelbaren „Wartens“ auf den nächsten dienstlichen Einsatz befindet.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 5. September 2024 – 2 C 19.23

1. VG Gera, Urteil vom 25.01.2018 – 1 K 1315/16 Ge[↩]
2. ThürOVG, Urteil vom 28.04.2022 – 2 KO 814/20[↩]
3. GVBl.2009, 636[↩]
4. BVerwG, Urteil vom 29.04.2019 – 2 C 18.20, BVerwGE 172, 254 Rn. 16 m. w. N.[↩]
5. ABl. L 299 S. 9 – RL 2003/88/EG[↩]
6. EuGH, Urteil vom 09.09.2021 – C-107/19, Dopravní podnik hl. m. Prahy – NJW 2021, 3173 Rn. 28[↩]
7. BVerwG, Urteil vom 13.10.2022 – 2 C 7.21, BVerwGE 176, 382 Rn. 8[↩]
8. EuGH, Urteile vom 09.09.2003 – C-151/02, Jaeger, Slg. 2003, I-8415 Rn. 63; vom 01.12.2005 – C-14/04, Dellas, Slg. 2005, I-10279 Rn. 48; und vom 21.02.2018 – C-518/15, Matzak – NJW 2018, 1073 Rn. 59[↩]
9. EuGH, Urteile vom 09.03.2021 – C-344/19, Radiotelevizija Slovenija – NZA 2021, 485 Rn. 37 und 45 und – C-580/19, Stadt Offenbach am Main – NZA 2021, 489 Rn. 45; und vom 09.09.2021 – C-107/19, Dopravní podnik hl. m. Prahy – NJW 2021, 3173 Rn. 30 ff.[↩]
10. vgl. zu den Gestaltungsmöglichkeiten des nationalen Normgebers im Verhältnis zum unionsrechtlichen Arbeitszeitrecht, BVerwG, Urteil vom 29.04.2021 – 2 C 18.20, BVerwGE 172, 254 Rn. 46 m. w. N.[↩]
11. GVBl. S. 480[↩]
12. Begründung der Verordnung der Bundesregierung, S.20 zu § 2 und Seite 26 f. zu § 11[↩]