Umsetzung eines Beamten

Eine spe­zi­el­le ge­setz­li­che Grund­la­ge für Um­set­zun­gen ist auch dann nicht er­for­der­lich, wenn sie mit einem Wech­sel des Dienstor­tes ver­bun­den sind. Die Um­set­zung steht im pflicht­ge­mä­ßen Er­mes­sen des Dienst­herrn, der die zu­grun­de lie­gen­den dienst­li­chen Be­lan­ge mit den Fol­gen für den be­ruf­li­chen Wer­de­gang und die pri­va­te Le­bens­füh­rung des Be­trof­fe­nen ab­wä­gen muss.

Umsetzung eines Beamten

Umsetzungen sind Maßnahmen der Organisationsgewalt des Dienstherrn, die nicht dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterfallen. Dies gilt unabhängig von den Folgewirkungen für den betroffenen Beamten.

Eine Umsetzung stellt eine innerbehördliche Maßnahme dar, durch die der Aufgabenbereich eines Beamten geändert wird. Dessen Ämter im statusrechtlichen und im abstraktfunktionellen Sinn bleiben unberührt. Dem Beamten wird ein anderer, bei seiner Beschäftigungsbehörde eingerichteter Dienstposten (Amt im konkretfunktionellen Sinn) übertragen, der nach seiner Wertigkeit dem Amt des Beamten im statusrechtlichen Sinn zugeordnet ist. Diese Änderung des Aufgabenbereichs ist zwangsläufig mit einer Änderung des Dienstortes verbunden, wenn alter und neuer Dienstposten bei verschiedenen Dienststellen der Beschäftigungsbehörde mit Sitz an verschiedenen Orten angesiedelt sind.

Es ist allgemein anerkannt, dass die Berechtigung des Dienstherrn zur Vornahme von Umsetzungen aus der Organisationsgewalt folgt. Bei der Umsetzung handelt es sich um eine dienstliche Anordnung, der die betroffenen Beamten aufgrund ihrer Weisungsgebundenheit Folge zu leisten haben (vgl. nunmehr § 35 Satz 2 BeamtStG). Umsetzungen müssen von einem dienstlichen Grund getragen sein. Davon ausgehend hat der Dienstherr nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die tatsächlichen Auswirkungen der Umsetzung auf den beruflichen Werdegang des Betroffenen oder dessen private Lebensführung sind aus Fürsorgegründen bei den Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Der Dienstherr muss sowohl das dienstliche Interesse an der Umsetzung als auch die entgegenstehenden Belange des Betroffenen mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die Abwägung einstellen und gewichten. Umsetzungen sind nach § 114 Satz 1 VwGO von den Verwaltungsgerichten daraufhin zu überprüfen, ob der Dienstherr die das Ermessen einschränkenden Rechtsgrundsätze beachtet hat1.

Grundsätzlich gilt, dass die dienstlichen Belange, die der Umsetzung zugrunde liegen, umso gewichtiger sein müssen, je schwerer die Folgen einer Umsetzung für den Beamten sind. Zu den nachteiligen Folgen für die private Lebensgestaltung kann insbesondere gehören, dass die Umsetzung mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden ist und der neue Dienstort wesentlich weiter von der Wohnung des Beamten entfernt liegt oder wesentlich schwerer erreichbar ist als der alte Dienstort.

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Rechtsprechung jüngst wie folgt zusammengefasst2:

Eine Umsetzung ist eine innerdienstliche Weisung, die im Ermessen des Dienstherrn steht3. Sie kann grundsätzlich auf jeden sachlichen Grund gestützt werden. Die Ausübung des Ermessens wird begrenzt durch das Recht auf amtsangemessene Beschäftigung oder eine Zusicherung. Daneben sind die Belange des Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen4. Die Umsetzung ist ermessensfehlerhaft, wenn sie auf sachwidrigen Gründen oder einer unzureichenden Abwägung betroffener Belange beruht.

Das Bundesverfassungsgericht hat die dargestellten Rechtsgrundsätze mit Kammerbeschluss vom 30. Januar 20085 ausdrücklich als verfassungskonform bestätigt. Danach sind spezielle gesetzliche Voraussetzungen für Umsetzungen unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Parlamentsgesetzes nicht geboten, weil die Ämter des Beamten im statusrechtlichen und im abstraktfunktionellen Sinne nicht berührt werden. Der Beamte werde auch auf dem neuen, durch die Umsetzung zugewiesenen Dienstposten (Amt im konkretfuntionellen Sinn) amtsangemessen, d.h. entsprechend der Wertigkeit seines Amtes im statusrechtlichen Sinn, beschäftigt. Die Notwendigkeit einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung für Umsetzungen ergebe sich auch nicht aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), weil Umsetzungen lediglich die Modalitäten der Berufsausübung konkretisierten.

Mit dem Begriff des hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG ist der überlieferte Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens während der Geltung der Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden ist. Grundlegende Bedeutung und Anerkennung müssen kumulativ vorliegen. Erfasst werden nur Regelungen, die das Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt und Funktion so prägen, dass ihre Beseitigung das Wesen des Beamtentums antasten würde6.

Es gibt keinen allgemeinen hergebrachten Grundsatz des Inhalts, dass alle Bereiche des Beamtenrechts einem allgemeinen Vorbehalt des Parlamentsgesetzes unterliegen. Dies wird gerade durch das Rechtsinstitut der Umsetzung belegt: Es ist zu keiner Zeit in Frage gestellt worden, dass die Voraussetzungen von Umsetzungen nicht gesetzlich festgelegt sein müssen, diese Maßnahmen ihre Rechtsgrundlagen vielmehr in der Organisationsgewalt des Dienstherrn und in der Pflicht der Beamten finden, dienstliche Anordnungen zu befolgen. Umsetzungen sind stets ohne spezielle gesetzliche Ermächtigung als zulässig angesehen worden7.

Daher kann auch nichts aus dem bereichsspezifischen hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG hergeleitet werden, dass Besoldungsleistungen nur gewährt werden dürfen, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (sog. besoldungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt8).

Neuere Entscheidungen von Verwaltungsgerichten, die sich gegen die ausnahmslose Geltung des Streikverbots für Beamte aussprechen, sind für die hier aufgeworfenen Fragen zu den Rechtsgrundlagen von Umsetzungen ohne jede Bedeutung. Im Übrigen verkennt die Gegenansicht, dass dem Streikverbot als einem hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG Verfassungsrang zukommt9. Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte betreffen nur die Frage des Verhältnisses dieses hergebrachten Grundsatzes mit Art. 11 EMRK in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte10.

Auch ist nicht ersichtlich, dass die vom Kläger genannten verfassungsrechtlich fundierten Gesetzesvorbehalte für spezielle Bereiche des Beamtenrechts für die Beurteilung der Rechtsgrundlagen von Umsetzungen von Bedeutung sein könnten:

Der beihilferechtliche Gesetzesvorbehalt beruht auf der Besonderheit, dass die Beihilfegewährung in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Alimentation steht, die ihrerseits einem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Er soll verhindern, dass die Exekutive das gesetzlich festgelegte Niveau von Besoldung und Versorgung durch Änderungen des Beihilferechts unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers in beachtlichem Umfang absenken kann11.

Der Gesetzesvorbehalt für ein an Lehrer gerichtetes Verbot, im Unterricht an öffentlichen Schulen religiös motivierte Kleidungsstücke zu tragen, hat seinen Grund darin, dass ein derartiges Verhalten widerstreitende Grundrechtspositionen von Lehrern, Schülern und Eltern berührt12. Eine derartige grundrechtliche Konfliktlage besteht bei Umsetzungen gerade nicht13.

Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Statuierung eines Gesetzesvorbehalts der vorliegenden Feststellungsklage nicht zum Erfolg verhelfen könnte. In diesem Fall wäre dem Gesetzgeber eine angemessene Frist für sein Tätigwerden einzuräumen. In der Übergangszeit wären Umsetzungen, so auch diejenige des Klägers, weiterhin nach den allgemein anerkannten Maßstäben zu beurteilen14.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Juni 2012 – 2 B 23.12

  1. stRspr; vgl. grundlegend BVerwG, Urteile vom 22.05.1980 – 2 C 30.78, BVerwGE 60, 144, 146 ff. = Buchholz 232 § 26 BBG Nr.20 S. 28 ff. und vom 28.11.1991 – 2 C 41.89, BVerwGE 89, 199, 200 ff. = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 34 S. 9 f.[↩]
  2. BVerwG, Urteil vom 26.05.2011 – 2 A 8.09, Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 16 Rn.19[↩]
  3. BVerwG, Urteil vom 28.02.2008 – 2 A 1.07, NVwZ-RR 2008, 547 Rn. 25[↩]
  4. vgl. BVerwG, Urteile vom 23.05.2002 – 2 A 5.01, Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 27 S. 2 m.w.N. und vom 22.05.1980 – 2 C 30.78, BVerwGE 60, 144, 151 ff. = Buchholz 232 § 26 BBG Nr.20 S. 33 ff.; stRspr[↩]
  5. BVerfG, Beschluss vom 30.01.2008 – 2 BvR 754/07, NVwZ 2008, 547[↩]
  6. stRspr des Bundesverfassungsgerichts, vgl. nur BVerfG, Urteil vom 06.03.2007 – 2 BvR 556/04, BVerfGE 117, 330, 348 f.; Beschluss vom 28.05.2008 – 2 BvL 11/07, BVerfGE 121, 205, 219 f.[↩]
  7. vgl. BVerwG, Urteile vom 22.05.1980 a.a.O.; und vom 28.11.1991 a.a.O.[↩]
  8. vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 27.05.2010 – 2 C 33.09, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 117 = NVwZ-RR 2010, 647 [↩]
  9. BVerfG, Beschlüsse vom 11.06.1958 – 1 BvR 1/52, 46/52, BVerfGE 8, 1, 17 und vom 30.03.1977 – 2 BvR 1039/75, 1045/75, BVerfGE 44, 249, 264; BVerwG, Urteil vom 03.12.1980 – 1 D 86.79, BVerwGE 73, 97, 102 f.[↩]
  10. vgl. EGMR, Urteil vom 21.04.2009 – 68959/01 – NZA 2010, 1423[↩]
  11. BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 – 2 C 50.02, BVerwGE 121, 103, 106 f. = Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 123 S. 12 f.[↩]
  12. BVerfG, Urteil vom 24.09.2003 – 2 BvR 1436/02, BVerfGE 108, 282, 297 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 2 C 45.03, BVerwGE 121, 140, 144 f. = Buchholz 237.0 § 9 BaWüLBG Nr. 1 S. 4 f.[↩]
  13. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30.01.2008 a.a.O.[↩]
  14. vgl. BVerwG, Urteile vom 17.06.2004 a.a.O. S. 111 f. bzw. S. 14 f. und vom 26.06.2008 – 2 C 2.07, BVerwGE 131, 234 = Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 17 [↩]

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