Ein­zel­han­dels­aus­schluss im Bebau­ungs­plan

§ 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB setzt der Bau­leit­pla­nung eine ers­te, wenn auch strikt bin­den­de Schran­ke, die ledig­lich gro­be und eini­ger­ma­ßen offen­sicht­li­che Miss­grif­fe aus­schließt. Sie betrifft die gene­rel­le städ­te­bau­li­che Erfor­der­lich­keit der Pla­nung, nicht hin­ge­gen die Ein­zel­hei­ten einer kon­kre­ten pla­ne­ri­schen Lösung.

Ein­zel­han­dels­aus­schluss im Bebau­ungs­plan

Der Pla­nungs­trä­ger kann sich zur städ­te­bau­li­chen Recht­fer­ti­gung von Ein­zel­han­dels­aus­schlüs­sen in einem Bebau­ungs­plan zum Zwe­cke der Stär­kung oder des Schut­zes von Ver­sor­gungs­zen­tren auf kom­mu­na­le Pla­nungs­kon­zep­te bezie­hen. Das gilt auch, wenn deren Grund­sät­ze im Bebau­ungs­plan nur zum Teil umge­setzt wer­den, solan­ge die Bau­leit­pla­nung jeden­falls geeig­net ist, einen Bei­trag zur För­de­rung des Pla­nungs­kon­zepts zu leis­ten, und die nur teil­wei­se Umset­zung das Pla­nungs­kon­zept nicht kon­ter­ka­riert.

Rechts­grund­la­ge für einen im Bebau­ungs­plan ent­hal­te­nen Ein­zel­han­dels­aus­schluss ist § 1 Abs. 9 BauN­VO. Hier­für ist nicht nur für die Pla­nung ins­ge­samt, son­dern auch für die­se Ein­zel­fest­set­zung eine städ­te­bau­li­che Recht­fer­ti­gung im Sin­ne des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB zu ver­lan­gen [1].

Dem Kri­te­ri­um der städ­te­bau­li­chen Recht­fer­ti­gung kommt nach der Recht­spre­chung des Senats die­sel­be Funk­ti­on zu wie dem­je­ni­gen der Plan­recht­fer­ti­gung im Plan­fest­stel­lungs­recht, näm­lich die Pla­nung, die ihre Recht­fer­ti­gung nicht in sich selbst trägt, im Hin­blick auf die damit ver­bun­de­nen Rechts­ein­wir­kun­gen in Ein­klang mit den gesetz­lich zuläs­si­gen Pla­nungs­zie­len zu brin­gen und auf die­se Wei­se grund­sätz­lich zu recht­fer­ti­gen [2]. Nicht erfor­der­lich im Sin­ne des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB sind danach Plä­ne, die einer posi­ti­ven Pla­nungs­kon­zep­ti­on ent­beh­ren und ersicht­lich der För­de­rung von Zie­len die­nen, für deren Ver­wirk­li­chung die Pla­nungs­in­stru­men­te des Bau­ge­setz­bu­ches nicht bestimmt sind; § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB ist fer­ner ver­letzt, wenn ein Bebau­ungs­plan, der aus tat­säch­li­chen oder Rechts­grün­den auf Dau­er oder auf unab­seh­ba­re Zeit der Voll­zugs­fä­hig­keit ent­behrt, die Auf­ga­be der ver­bind­li­chen Bau­leit­pla­nung nicht zu erfül­len ver­mag [3]. In die­ser Aus­le­gung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB der Bau­leit­pla­nung eine ers­te, wenn auch strikt bin­den­de Schran­ke, die ledig­lich gro­be und eini­ger­ma­ßen offen­sicht­li­che Miss­grif­fe aus­schließt [4]. Sie betrifft die gene­rel­le Erfor­der­lich­keit der Pla­nung, nicht hin­ge­gen die Ein­zel­hei­ten einer kon­kre­ten pla­ne­ri­schen Lösung. Dafür ist das Abwä­gungs­ge­bot maß­geb­lich [5], das im Hin­blick auf gericht­li­che Kon­troll­dich­te, Feh­le­run­be­acht­lich­keit und her­an­zu­zie­hen­de Erkennt­nis­quel­len abwei­chen­den Maß­stä­ben unter­liegt. Des­we­gen kann die Abge­wo­gen­heit einer Bau­leit­pla­nung und ihrer Fest­set­zun­gen nicht bereits zum Maß­stab für deren städ­te­bau­li­che Erfor­der­lich­keit gemacht wer­den.

Für die hier in Rede ste­hen­den Fest­set­zun­gen nach § 1 Abs. 9 BauN­VO gilt nichts Abwei­chen­des. Soweit hier­für "beson­de­re städ­te­bau­li­che Grün­de" gege­ben sein müs­sen, bleibt dies ohne Ein­fluss auf den Maß­stab des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB. Viel­mehr wer­den zusätz­li­che Anfor­de­run­gen des Fest­set­zungs­in­stru­men­ta­ri­ums for­mu­liert, die nach der Recht­spre­chung des Senats nicht beson­ders gewich­ti­ge, son­dern die auf § 1 Abs. 9 BauN­VO gestütz­te Fein­dif­fe­ren­zie­rung recht­fer­ti­gen­de Grün­de ver­lan­gen [6]. Abwä­gungs­fra­gen sind inso­weit nicht auf­ge­ru­fen.

Die dem Abwä­gungs­ge­bot unter­fal­len­den Ein­zel­hei­ten der Pla­nung wer­den auch dann nicht Teil der städ­te­bau­li­chen Recht­fer­ti­gung im Sin­ne von § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB, wenn der Trä­ger der Bau­leit­pla­nung – wie hier – die Erfor­der­lich­keit sei­ner Pla­nung durch eine Bezug­nah­me auf ein gemeind­li­ches Pla­nungs­kon­zept begrün­det, des­sen Vor­ga­ben aber nur teil­wei­se umsetzt. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 Bau­GB ergibt, sind der­ar­ti­ge Pla­nungs­kon­zep­te als Belang im Rah­men der pla­ne­ri­schen Abwä­gung – nur – zu berück­sich­ti­gen [7]. Eine Bin­dung der Gemein­de, auch im Sin­ne eines Alles-oder-nichts-Prin­zips, kann des­we­gen nicht bestehen. Viel­mehr kann es auf­grund einer ord­nungs­ge­mä­ßen Abwä­gung sogar gebo­ten sein, das Pla­nungs­kon­zept im Rah­men einer kon­kre­ten Bau­leit­pla­nung nicht oder nur mit Abstri­chen zu ver­fol­gen. Auf­grund sol­cher Durch­bre­chun­gen mag das Pla­nungs­kon­zept zukünf­tig zwar sei­ne steu­ern­de Kraft nur noch in abge­schwäch­ter Wei­se erfül­len oder sogar ganz ein­bü­ßen [8]. Dar­aus lässt sich aber nicht der Schluss zie­hen, dass Bau­leit­pla­nun­gen, die ein gemeind­li­ches Kon­zept – sei es im Hin­blick auf die Zahl der dar­in vor­ge­ge­be­nen Zie­le, sei es in Bezug auf die Inten­si­tät der jewei­li­gen Ziel­ver­fol­gung – nur unvoll­stän­dig umset­zen, von vorn­her­ein die städ­te­bau­li­che Erfor­der­lich­keit abzu­spre­chen wäre. Eben­so­we­nig hängt die städ­te­bau­li­che Recht­fer­ti­gung davon ab, dass jede Abwei­chung oder unvoll­stän­di­ge Umset­zung des Pla­nungs­kon­zepts den Anfor­de­run­gen des Abwä­gungs­ge­bots ent­spricht. Auch inso­weit bleibt es bei dem dar­ge­leg­ten Maß­stab des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB.

Aus der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 26.03.2009 [9] ist nichts Gegen­tei­li­ges her­zu­lei­ten. Soweit das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt dar­in auf die sach­li­chen Recht­fer­ti­gungs­gren­zen eines pla­ne­ri­schen Kon­zepts im Sin­ne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 Bau­GB hin­weist und aus­führt, dass Fest­set­zun­gen, die nicht oder nicht voll­stän­dig der Rea­li­sie­rung der mit der Pla­nung ver­folg­ten städ­te­bau­li­chen Ziel­set­zung die­nen, des­halb auch nicht erfor­der­lich sind, woll­te er, wie sich aus dem Gesamt­zu­sam­men­hang der für sich genom­men mög­li­cher­wei­se miss­ver­ständ­li­chen For­mu­lie­rung deut­lich ergibt, nur die Selbst­ver­ständ­lich­keit zum Aus­druck brin­gen, dass ein Pla­nungs­kon­zept nicht sol­che pla­ne­ri­schen Fest­set­zun­gen in einem Bebau­ungs­plan recht­fer­ti­gen kann, die von vorn­her­ein nicht geeig­net sind, die­ses Ziel zu för­dern. Des­we­gen hat er den Aus­schluss bestimm­ter Ein­zel­han­dels­be­trie­be zum Zwe­cke des mit dem Pla­nungs­kon­zept ver­folg­ten Ziels der Zen­tren­stär­kung bean­stan­det, soweit die aus­ge­schlos­se­nen Betrie­be aus tat­säch­li­chen Grün­den nicht im Zen­trum ange­sie­delt wer­den konn­ten. Das hin­dert einen Pla­nungs­trä­ger nicht, sich die recht­fer­ti­gen­de Wir­kung eines Pla­nungs­kon­zep­tes auch im Fal­le sei­ner nicht voll­stän­di­gen Umset­zung zunut­ze zu machen, sofern die Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans jeden­falls geeig­net sind, einen Bei­trag zur För­de­rung des Pla­nungs­kon­zepts zu leis­ten. Davon kann aller­dings nicht mehr aus­ge­gan­gen wer­den, wenn die rea­lis­ti­sche Gefahr besteht, dass eine nur teil­wei­se Umset­zung das Pla­nungs­kon­zept kon­ter­ka­riert. In die­sem Fall muss sich die Gemein­de auf ande­re städ­te­bau­li­che Zie­le stüt­zen, um die Anfor­de­run­gen des § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB zu erfül­len.

Die Stär­kung der gemeind­li­chen Ver­sor­gungs­zen­tren ist ein grund­sätz­lich trag­fä­hi­ges städ­te­bau­li­ches Ziel, das den Aus­schluss von zen­tren­re­le­van­tem Ein­zel­han­del recht­fer­ti­gen kann [10]. Nicht erfor­der­lich ist es hin­ge­gen, dass hier­bei ein die­ses Ziel ver­fol­gen­der Mas­ter­plan mit allen dar­in auf­ge­stell­ten Grund­sät­ze voll­stän­dig umge­setzt wird. Denn der Gemein­de ist es nicht ver­wehrt, die Vor­ga­ben ihrer Pla­nungs­kon­zep­te zwar als Argu­men­ta­ti­ons­hil­fe zu nut­zen, sie jedoch im Rah­men der kon­kre­ten Pla­nung nicht in der­sel­ben Inten­si­tät zu rea­li­sie­ren. Die Gemein­de unter­liegt bei der Umset­zung ihrer Pla­nungs­kon­zep­te kei­nem Alles-oder-nichts-Prin­zip.

Für eine städ­te­bau­li­che Recht­fer­ti­gung des Ein­zel­han­dels­aus­schluss unter der Ziel­set­zung des Zen­tren­schut­zes sind kei­ne Anga­ben des Plan­ge­bers zu for­dern, wes­halb jeg­li­che Form von Ein­zel­han­del der besag­ten Art, wür­de er im Plan­ge­biet ange­sie­delt, die gewach­se­nen Ein­zel­han­dels­struk­tu­ren in den geschütz­ten Zen­tren unab­hän­gig von der Art und dem Umfang des jewei­li­gen Waren­an­ge­bo­tes schä­di­gen wür­de.

Der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist ein sol­ches Erfor­der­nis nicht zu ent­neh­men. Danach bedarf es bei einem nur zum Schutz eines Zen­trums erfolg­ten Ein­zel­han­dels­aus­schlus­ses der Ermitt­lung der kon­kret zen­tren­schäd­li­chen Sor­ti­men­te [11]. Wei­ter­ge­hen­de Anfor­de­run­gen hat der Senat nicht gestellt. Sie sind auch nicht gerecht­fer­tigt. Denn auch inso­weit gilt der dar­ge­leg­te Maß­stab, nach dem es dar­auf ankommt, ob der fest­ge­setz­te Ein­zel­han­dels­aus­schluss geeig­net ist, das vom Plan­ge­ber ins Auge gefass­te städ­te­bau­li­che Ziel zu för­dern. Davon ist grund­sätz­lich aus­zu­ge­hen, wenn in einem Zen­tren­kon­zept die für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der jewei­li­gen Zen­tren ent­schei­den­den und mit­hin zen­tren­bil­den­den Sor­ti­men­te fest­ge­legt wer­den und die­se Sor­ti­men­te in einem Bebau­ungs­plan für ein Gebiet außer­halb der Zen­tren aus­ge­schlos­sen wer­den. Die wei­ter­ge­hen­de Anfor­de­rung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts ist sys­tem­fremd. Denn auch bei der Ver­fol­gung des Ziels der Stär­kung von Ver­sor­gungs­zen­tren geht es nicht um punk­tu­el­le Abwehr kon­kre­ter Gefah­ren, son­dern um pla­ne­ri­sche Len­kung und mit­hin eine län­ger­fris­ti­ge Beein­flus­sung der Ent­wick­lung, die bereits durch den Aus­schluss der für die Zen­tren kon­sti­tu­ti­ven Sor­ti­men­te an ande­rer Stel­le bewirkt wird [12]. Etwas ande­res kann nur in offen­sicht­li­chen Aus­nah­me­fäl­len gel­ten, in denen der Aus­schluss zen­tren­bil­den­der Sor­ti­men­te kei­ner­lei Bei­trag zum Zen­tren­schutz leis­ten kann.

Bei vor­zu­neh­men­den Beur­tei­lung, ob der im Bebau­ungs­plan ent­hal­te­ne Ein­zel­han­dels­aus­schluss geeig­net ist, das Ziel der Stär­kung oder des Schut­zes der Ver­sor­gungs­zen­tren zu för­dern, ist von einem rea­li­täts­na­hen Maß­stab aus­zu­ge­hen, der nicht nach theo­re­ti­schen Mög­lich­kei­ten fragt, son­dern die kon­kre­ten Gege­ben­hei­ten im Plan­ge­biet zugrun­de legt und auf die­ser Grund­la­ge die rea­lis­ti­scher­wei­se zu erwar­ten­den Ent­wick­lun­gen in den Blick nimmt. Für die Beant­wor­tung der Fra­ge, ob die feh­len­de Begren­zung zen­tren­re­le­van­ter Rand­sor­ti­men­te die Ver­fol­gung der genann­ten Zie­le kon­ter­ka­riert, wird des­we­gen zu beden­ken sein, mit wel­cher Wahr­schein­lich­keit und in wel­chem Umfang sich ent­spre­chen­de Betrie­be im Plan­ge­biet ansie­deln wer­den. Dabei ist in recht­li­cher Hin­sicht ein­zu­be­zie­hen, dass auf der Grund­la­ge der Senats­recht­spre­chung [13] Ein­zel­han­dels­be­trie­be mit einer Ver­kaufs­flä­che von mehr als 800 m² grund­sätz­lich nur in dafür aus­ge­wie­se­nen Son­der­ge­bie­ten zuläs­sig sind, so dass Rand- und Neben­sor­ti­men­ten auch inso­weit deut­li­che Gren­zen gesetzt sind. Schließ­lich ist nicht erkenn­bar, war­um nicht dem Begriff des Rand- und Neben­sor­ti­ments als kor­re­spon­die­ren­dem Begriff zu dem des Haupt­sor­ti­ments im Wege einer bun­des­rechts­freund­li­chen Aus­le­gung einen hin­rei­chend begrenz­ten Inhalt gege­ben wer­den kann, der – auch unter Ein­be­zie­hung der Berech­ti­gung der Bau­ge­neh­mi­gungs­be­hör­de, wei­te­re Kon­kre­ti­sie­run­gen im Ein­klang mit die­sen Vor­ga­ben vor­zu­neh­men – geeig­net ist, nega­ti­ven Aus­wir­kun­gen zen­tren­schäd­li­cher Sor­ti­men­te auf die Zen­tren effek­tiv vor­zu­beu­gen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13.11

  1. vgl. für eine Fest­set­zung nach § 1 Abs. 5 BauN­VO: BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 – 4 C 21.07, BVerw­GE 133, 310 = Buch­holz 406.12 § 1 BauN­VO Nr. 34 Rn. 11[]
  2. vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 – 4 C 21.74, BVerw­GE 48, 56, 60 m.w.N.[]
  3. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00, BVerw­GE 116, 144, 146 f. m.w.N.[]
  4. vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 03.06.1971 – 4 C 64.70, BVerw­GE 38, 152, 157; eben­so OVG NRW, Urteil vom 03.06.2002 – 7a D 92.99.NE, BRS 65 Nr. 38 S. 184[]
  5. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 a.a.O. S. 147[]
  6. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 29.01.2009 – 4 C 16.07, BVerw­GE 133, 98 Rn. 13 m.w.N.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 29.01.2009 a.a.O. Rn. 25 f.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 29.01.2009 a.a.O. Rn. 28[]
  9. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009, a.a.O. Rn.20[]
  10. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 – 4 C 21.07, BVerw­GE 133, 310 Rn.19 m.w.N.[]
  11. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 a.a.O. Rn.19[]
  12. vgl. zur Unter­schei­dung von Gefah­ren- und Pla­nungs­schwel­le auch BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 – 4 C 1.11, BauR 2013, 191 Rn. 16 ff.[]
  13. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 – 4 C 10.04, BVerw­GE 124, 364, 365 f.[]