Ham­bur­ger Gefah­ren­ge­bie­te

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. (heu­te im Wesent­li­chen § 4 Abs. 2 Satz 1 Hmb­PolDVG), der die Poli­zei ermäch­tigt, bei Vor­lie­gen kon­kre­ter Lage­er­kennt­nis­se sog. Gefah­ren­ge­bie­te zeit­lich unbe­schränkt aus­zu­wei­sen und dort die Iden­ti­tät von Per­so­nen fest­zu­stel­len und mit­ge­führ­te Sachen in Augen­schein zu neh­men, ver­stößt gegen das rechts­staat­li­che Gebot der Nor­men­klar­heit und -bestimmt­heit.

Ham­bur­ger Gefah­ren­ge­bie­te

Mit dem Erfor­der­nis "kon­kre­ter Lage­er­kennt­nis­se" wird eine rele­van­te, die poli­zei­li­chen Befug­nis­se schon auf der Norm­ebe­ne beschrän­ken­de Ein­griffs­schwel­le nicht for­mu­liert. Zum einen bestimmt die Poli­zei die nähe­ren Vor­aus­set­zun­gen eines Ein­griffs, was Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers ist. Zum ande­ren wird die nach­träg­li­che Rechts­kon­trol­le durch Gerich­te weit­ge­hend inhalts­los.

Der Gesetz­ge­ber ist gehal­ten, weit­rei­chen­de und wesent­li­che Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen bzw. die Zuläs­sig­keit sol­cher Ver­wal­tungs­ent­schei­dun­gen durch Gesetz aus­drück­lich vor­zu­se­hen. Er darf sich nicht jeder Vor­ga­ben ent­hal­ten und der Ver­wal­tung die Ent­schei­dung dar­über über­las­sen, wie lan­ge ein Gefah­ren­ge­biet ein­ge­rich­tet wird.

Ver­fah­rens- und Zustän­dig­keits­re­ge­lun­gen in Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten sind unge­eig­net, um ein bestehen­des Bestimmt­heits­de­fi­zit aus­zu­glei­chen.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ver­stößt gegen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Die hier­nach mög­li­chen Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung kön­nen von erheb­li­chem Gewicht sein und eine hohe Inten­si­tät auf­wei­sen.

Für die ver­dachts- und ereig­nis­un­ab­hän­gi­ge Per­so­nen­kon­trol­le sind kei­ne hin­rei­chen­den Ein­griffs­gren­zen vor­ge­se­hen. Die Vor­schrift for­mu­liert weder eine rele­van­te Ein­griffs­schwel­le, noch ist vor­ge­se­hen, dass die Maß­nah­me­adres­sa­ten eine beson­de­re Nähe zu der abzu­weh­ren­den Gefahr auf­wei­sen müs­sen.

Von der Inaugen­sch­ein­nah­me mit­ge­führ­ter Sachen ist (nur) ein Betrach­ten sowohl des Äuße­ren als auch des Inne­ren mit­ge­führ­ter Sachen erfasst. Jedes kör­per­li­che Ein­wir­ken, und sei es auch nur zu dem Zweck, in mit­ge­führ­ten Sachen befind­li­che Gegen­stän­de näher betrach­ten zu kön­nen, geht über eine Inaugen­sch­ein­nah­me hin­aus.

Die nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. zuläs­si­gen Maß­nah­men der Iden­ti­täts­fest­stel­lung sowie der Inaugen­sch­ein­nah­me mit­ge­führ­ter Sachen grei­fen ins­be­son­de­re in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F., der im Wesent­li­chen dem heu­ti­gen § 4 Abs. 2 Satz 1 Hmb­PolDVG ent­spricht, hat­te zu dem Zeit­punkt, zu dem die streit­ge­gen­ständ­li­chen Maß­nah­men durch­ge­führt wor­den sind, den nach­fol­gen­den Wort­laut:

(2) Die Poli­zei darf im öffent­li­chen Raum in einem bestimm­ten Gebiet Per­so­nen kurz­fris­tig anhal­ten, befra­gen, ihre Iden­ti­tät fest­stel­len und mit­ge­führ­te Sachen in Augen­schein neh­men, soweit auf Grund von kon­kre­ten Lage­er­kennt­nis­sen anzu­neh­men ist, dass in die­sem Gebiet Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung began­gen wer­den und die Maß­nah­me zur vor­beu­gen­den Bekämp­fung der Straf­ta­ten erfor­der­lich ist.

§ 4 Abs. 3 und 4 Hmb­PolDVG a.F. ent­hal­ten ergän­zen­de Rege­lun­gen, die den Anwen­dungs­be­reich des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. und die danach zuläs­si­gen Maß­nah­men wei­ter kon­kre­ti­sie­ren und aus­ge­stal­ten. Die­se Vor­schrif­ten lau­te­ten sei­ner­zeit – und lau­ten auch heu­te noch unver­än­dert – wie folgt:

(3) Zur Fest­stel­lung der Iden­ti­tät dür­fen Namen, frü­he­re Namen, Vor­na­men, Geburts­da­tum, Geburts­ort, Geschlecht, Staats­an­ge­hö­rig­keit und Anschrift erho­ben wer­den.

(4) Zur Fest­stel­lung der Iden­ti­tät darf die Poli­zei die erfor­der­li­chen Maß­nah­men tref­fen. Sie darf

  1. den Betrof­fe­nen anhal­ten,
  2. den Betrof­fe­nen oder Aus­kunfts­per­so­nen nach sei­ner Iden­ti­tät befra­gen,
  3. ver­lan­gen, dass der Betrof­fe­ne mit­ge­führ­te Aus­weis­pa­pie­re zur Prü­fung aus­hän­digt,
  4. den Betrof­fe­nen fest­hal­ten,
  5. den Betrof­fe­nen und die von ihm mit­ge­führ­ten Sachen nach Gegen­stän­den durch­su­chen, die zur Iden­ti­täts­fest­stel­lung die­nen kön­nen,
  6. den Betrof­fe­nen zur Dienst­stel­le brin­gen,
  7. in den Fäl­len des Absat­zes 1 unter den Vor­aus­set­zun­gen des § 7 erken­nungs­dienst­li­che Maß­nah­men durch­füh­ren.

Maß­nah­men nach den Num­mern 4 bis 6 dür­fen nur getrof­fen wer­den, wenn die Iden­ti­tät auf ande­re Wei­se nicht oder nur unter erheb­li­chen Schwie­rig­kei­ten fest­ge­stellt wer­den kann oder wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür bestehen, dass Anga­ben unrich­tig sind."

Die nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. zuläs­si­gen Maß­nah­men der Iden­ti­täts­fest­stel­lung sowie der Inaugen­sch­ein­nah­me mit­ge­führ­ter Sachen grei­fen in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein. Dane­ben kön­nen auch wei­te­re Grund­rech­te – nament­lich das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit (Art. 2 Abs. 1 GG) und das Recht auf Frei­heit der Per­son (Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 104 GG) – betrof­fen sein. Da die nach § 4 Abs. 2 und 4 Hmb­PolDVG a.F. zuläs­si­gen Maß­nah­men aber alle­samt der Daten­er­he­bung die­nen, ist das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG für die­se Maß­nah­men die "ver­bin­den­de Klam­mer" 1. Bei der fol­gen­den Prü­fung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Rechts­grund­la­ge steht es dem­ge­mäß im Vor­der­grund.

Das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gewähr­leis­tet die Befug­nis des Ein­zel­nen, grund­sätz­lich selbst über die Preis­ga­be und Ver­wen­dung sei­ner per­sön­li­chen Daten zu bestim­men. Die freie Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit setzt unter den moder­nen Bedin­gun­gen der Daten­ver­ar­bei­tung den Schutz des Ein­zel­nen gegen die unbe­grenz­te Erhe­bung, Spei­che­rung, Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be sei­ner per­sön­li­chen, also auf ihn bezo­ge­nen, indi­vi­dua­li­sier­ten oder indi­vi­dua­li­sier­ba­ren Daten vor­aus. Das in Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewähr­leis­te­te all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht umfasst die aus dem Gedan­ken der Selbst­be­stim­mung fol­gen­de Befug­nis des Ein­zel­nen, grund­sätz­lich selbst zu ent­schei­den, wann und inner­halb wel­cher Gren­zen per­sön­li­che Lebens­sach­ver­hal­te offen­bart wer­den 2. Vom Schutz­be­reich umfasst sind dabei nicht allein per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen, die die Pri­vat- oder Intim­sphä­re betref­fen. Schon das Ver­hal­ten des Ein­zel­nen in der Öffent­lich­keit, also auch der Auf­ent­halt und das Ver­hal­ten an einem bestimm­ten öffent­li­chen Platz zu einer bestimm­ten Zeit, kann eine vom Schutz­be­reich des Grund­rechts grund­sätz­lich erfass­te per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­ti­on sein 3.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ermäch­tigt zu Ein­grif­fen in den Schutz­be­reich des durch Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ver­bürg­ten Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung der­je­ni­gen Per­so­nen, die Adres­sat der in der Vor­schrift vor­ge­se­he­nen poli­zei­li­chen Maß­nah­me sind 4. Mit der durch § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. bereit­ge­stell­ten Befug­nis, die in § 4 Abs. 3 Hmb­PolDVG a.F. genann­ten Daten offen zu erhe­ben und hier­bei die in § 4 Abs. 4 Hmb­PolDVG a.F. vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men – u.U. auch gegen den Wil­len des Betrof­fe­nen – zur Anwen­dung zu brin­gen, ist umge­kehrt die Ver­pflich­tung des Betrof­fe­nen ver­bun­den, ent­spre­chen­de Anga­ben zu machen und die Durch­füh­rung der Maß­nah­men zur Iden­ti­täts­fest­stel­lung zu dul­den. Bei den nach § 4 Abs. 3 Hmb­PolDVG a.F. zu erhe­ben­den Daten han­delt es sich aus­nahms­los um per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten, die vom Schutz­be­reich des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung erfasst sind. Zusätz­lich wer­den Daten dar­über erho­ben, dass sich die betrof­fe­ne Per­son zu einer bestimm­ten Zeit an einem bestimm­ten Ort – ggf. auch in Beglei­tung bestimm­ter wei­te­rer Per­so­nen – auf­hält und – soweit mit­ge­führ­te Sachen in Augen­schein genom­men wer­den – bestimm­te Sachen mit sich führt. Auch hier­bei han­delt es sich um per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen, die daher eben­falls vom Schutz­be­reichs des Grund­rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst sind.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. stellt kei­ne ver­fas­sungs­ge­mä­ße Schran­ke des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung dar.

Das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist nicht schran­ken­los gewähr­leis­tet. Der Ein­zel­ne muss sol­che Beschrän­kun­gen sei­nes Rechts hin­neh­men, die durch über­wie­gen­de All­ge­mein­in­ter­es­sen gerecht­fer­tigt sind. Die­se Beschrän­kun­gen bedür­fen jedoch einer ver­fas­sungs­mä­ßi­gen gesetz­li­chen Grund­la­ge, die ins­be­son­de­re dem rechts­staat­li­chen Gebot der Nor­men­klar­heit und ‑bestimmt­heit sowie dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ent­spricht 5. Die­sen Anfor­de­run­gen genügt § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht. Die Rege­lung ist weder hin­rei­chend bestimmt, noch genügt sie dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Das Bestimmt­heits­ge­bot fin­det im Hin­blick auf das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung sei­ne Grund­la­ge in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG 6. Das Gebot soll sicher­stel­len, dass der betrof­fe­ne Bür­ger sich auf mög­li­che belas­ten­de Maß­nah­men ein­stel­len und ggf. sein Ver­hal­ten mit Blick auf die gel­ten­de Rechts­la­ge aus­rich­ten kann. Es soll fer­ner gewähr­leis­ten, dass die geset­zes­aus­füh­ren­de Ver­wal­tung für ihr Ver­hal­ten steu­ern­de und begren­zen­de Hand­lungs­maß­stä­be vor­fin­det – hier weist das Bestimmt­heits­ge­bot Über­schnei­dun­gen mit dem Par­la­ments- bzw. Wesent­lich­keits­vor­be­halt auf –, damit die Ent­schei­dung über die Gren­zen der Frei­heit des Bür­gers nicht ein­sei­tig in das Ermes­sen der Ver­wal­tung gestellt ist. Dem Gesetz kommt im Hin­blick auf den Hand­lungs­spiel­raum der Exe­ku­ti­ve damit eine begren­zen­de Funk­ti­on zu, die recht­mä­ßi­ges Han­deln des Staa­tes sichern und dadurch auch die Frei­heit der Bür­ger schüt­zen soll. Durch die Beach­tung des Bestimmt­heits­ge­bots soll schließ­lich ermög­licht wer­den, dass die Gerich­te die Rechts­kon­trol­le effek­tiv durch­füh­ren kön­nen. Der Anlass, der Zweck und die Gren­zen eines im Gesetz vor­ge­se­he­nen Ein­griffs müs­sen in der Ermäch­ti­gung bereichs­spe­zi­fisch, prä­zi­se und nor­men­klar fest­ge­legt wer­den 7.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. genügt die­sen Anfor­de­run­gen nicht. Für das Bestimmt­heits­ge­bot gilt vor­lie­gend ein stren­ger Maß­stab, dem die Rege­lun­gen in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht voll­stän­dig gerecht wer­den.

Bei der Bestim­mung von Zweck, Anlass und Gren­zen mög­li­cher Ein­griffs­maß­nah­men im Gefah­ren­ge­biet gilt ein stren­ger Maß­stab. Dies beruht – neben dem auch mit Blick auf den Bestimmt­heits­grund­satz rele­van­ten 8 Umstand, dass Ein­griffs­maß­nah­men auf der Grund­la­ge des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. eine erheb­li­che Ein­griffs­in­ten­si­tät auf­wei­sen kön­nen auf Fol­gen­dem:

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. berech­tigt zur Durch­füh­rung sog. Vor­feld­maß­nah­men, die kei­ne kon­kre­te Gefah­ren­la­ge vor­aus­set­zen 9. Die in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men wei­sen über­dies eine erheb­li­che Streu­brei­te auf, indem von ihnen auch "Unbe­tei­lig­te" – d.h. sol­che Per­so­nen, die nicht Stö­rer (§§ 8, 9 Hmb­SOG) im poli­zei­recht­li­chen Sin­ne sind – betrof­fen wer­den kön­nen und sol­len 10. Dass bei der Ermög­li­chung der­ar­ti­ger Vor­feld­maß­nah­men beson­de­re Anfor­de­run­gen an die inhalt­li­che Bestimmt­heit und Klar­heit von Befug­nis­nor­men zu stel­len sind, ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts und in der Recht­spre­chung des erken­nen­das Ober­ver­wal­tungs­ge­richts geklärt: Bei der Vor­sor­ge für die Ver­fol­gung künf­ti­ger Straf­ta­ten oder bei ihrer Ver­hü­tung kann nicht an die­sel­ben Kri­te­ri­en ange­knüpft wer­den, die für die Gefah­ren­ab­wehr oder die Ver­fol­gung began­ge­ner Straf­ta­ten ent­wi­ckelt wor­den sind. Maß­nah­men der Gefah­ren­ab­wehr, die in die Frei­heits­rech­te der Bür­ger ein­grei­fen, set­zen eine kon­kre­te Gefah­ren­la­ge vor­aus. Die Straf­ver­fol­gung knüpft an den Ver­dacht einer schon ver­wirk­lich­ten Straf­tat an. Sol­che Bezü­ge feh­len, soweit die Auf­ga­be dar­in besteht, im Vor­feld der Gefah­ren­ab­wehr und Straf­ver­fol­gung Vor­sor­ge im Hin­blick auf in der Zukunft even­tu­ell zu erwar­ten­de Straf­ta­ten zu tref­fen. Des­halb müs­sen hier die Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen spe­zi­fisch an die­ser Vor­feld­si­tua­ti­on aus­ge­rich­tet wer­den. Bei der Vor­ver­la­ge­rung des Ein­griffs in eine Pha­se, in der sich die Kon­tu­ren eines Straf­tat­be­stan­des noch nicht abzeich­nen, besteht das Risi­ko, dass der Ein­griff an ein nur durch rela­tiv dif­fu­se Anhalts­punk­te für mög­li­che Straf­ta­ten gekenn­zeich­ne­tes, in der Bedeu­tung der beob­ach­te­ten Ein­zel­hei­ten noch schwer fass­ba­res und unter­schied­lich deut­ba­res Gesche­hen anknüpft. Sach­ver­halts­fest­stel­lung und Pro­gno­se sind mit vor­greif­li­chen Ein­schät­zun­gen über das wei­te­re Gesche­hen, eben­so wie über die erst noch bevor­ste­hen­de straf­recht­li­che Rele­vanz der fest­ge­stell­ten Tat­sa­chen ver­knüpft. Da der Ein­griff sich auf mög­li­che zukünf­ti­ge Akti­vi­tä­ten bezieht, kann er sich häu­fig nur auf Tat­sa­chen stüt­zen, bei denen noch offen ist, ob sie sich zu einer Rechts­gut­ver­let­zung wei­ter­ent­wi­ckeln. Sieht der Gesetz­ge­ber in sol­chen Situa­tio­nen Grund­rechts­ein­grif­fe vor, so hat er die den Anlass bil­den­den Straf­ta­ten sowie die Anfor­de­run­gen an Tat­sa­chen, die auf die künf­ti­ge Bege­hung hin­deu­ten, so bestimmt zu umschrei­ben, dass das im Bereich der Vor­fel­der­mitt­lung beson­ders hohe Risi­ko einer Fehl­pro­gno­se gleich­wohl ver­fas­sungs­recht­lich noch hin­nehm­bar ist. Die Norm muss hand­lungs­be­gren­zen­de Tat­be­stands­ele­men­te ent­hal­ten, die einen Stan­dard an Vor­her­seh­bar­keit und Kon­trol­lier­bar­keit ver­gleich­bar dem schaf­fen, der für die über­kom­me­nen Auf­ga­ben der Gefah­ren­ab­wehr und der Straf­ver­fol­gung rechts­staat­lich gebo­ten ist 11.

Die Rege­lun­gen in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. zur Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets wer­den den stren­gen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen nicht voll­stän­dig gerecht.

Die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets ist Vor­aus­set­zung dafür, dass Maß­nah­men der Iden­ti­täts­fest­stel­lung durch­ge­führt wer­den und die Inaugen­sch­ein­nah­me mit­ge­führ­ter Sachen erfol­gen kön­nen. Schon die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets kann sich über­dies auch fak­tisch auf die unbe­hel­lig­te Grund­rechts­aus­übung aus­wir­ken, weil sie zur Ver­hal­tens­steue­rung geeig­net ist, indem sie Ver­an­las­sung geben kann, den Auf­ent­halt im Gefah­ren­ge­biet zu ver­mei­den. Ange­sichts der Wir­kun­gen, die danach bereits der Gefah­ren­ge­biets­aus­wei­sung zukommt, hat der Gesetz­ge­ber die hier­für gel­ten­den Vor­aus­set­zun­gen nicht hin­rei­chend nor­men­klar gere­gelt. Jeden­falls den Aus­wei­sungs­an­lass und die hier­bei zu beach­ten­den Gren­zen in zeit­li­cher Hin­sicht hat der Gesetz­ge­ber in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nur unzu­rei­chend bestimmt. Die­se Defi­zi­te wer­den auch nicht durch Rege­lun­gen des bei der Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets zu beach­ten­den Ver­fah­rens kom­pen­siert, weil auch die­se unzu­rei­chend sind.

In § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. wird der Anlass für die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets nicht hin­rei­chend klar gesetz­lich bestimmt.

Nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. bedarf es des Vor­lie­gens "kon­kre­ter Lage­er­kennt­nis­se", die auf die bevor­ste­hen­de Bege­hung erheb­li­cher Straf­ta­ten in einem bestimm­ten Gebiet hin­deu­ten, um ein Gefah­ren­ge­biet aus­zu­wei­sen. Lage­er­kennt­nis­se sind nicht mit Tat­sa­chen gleich­zu­set­zen, denn das Gesetz sieht dif­fe­ren­zier­te Ein­griffs­schwel­len vor und ver­wen­det an ande­rer Stel­le die Begrif­fe "Tat­sa­chen" (z.B. in § 4 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 Hmb­PolDVG a.F.) bzw. "tat­säch­li­che Anhalts­punk­te" (z.B. in §§ 3 Abs. 1 Satz 1, 4 Abs. 1 Nr. 4 Hmb­PolDVG a.F.). "Kon­kre­te Lage­er­kennt­nis­se" neh­men also nicht nur tat­säch­li­che Gesichts­punk­te, son­dern auch und ins­be­son­de­re die hier­auf beru­hen­den (Be-) Wer­tun­gen sowie Ein­schät­zun­gen in Bezug. Erfasst vom Begriff der "kon­kre­ten Lage­er­kennt­nis­se" in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. sind daher zum einen alle Infor­ma­tio­nen, die eine Behör­de ihrer Ein­schät­zung, in einem bestimm­ten Gebiet könn­ten Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung began­gen wer­den, zugrun­de legt, und zum ande­ren die getrof­fe­nen Ein­schät­zun­gen und Bewer­tun­gen selbst. Die­ses Ver­ständ­nis ent­spricht auch der Pra­xis der Beklag­ten, wie das vor­lie­gen­de Ver­fah­ren belegt. Der Gefah­ren­ge­biets­aus­wei­sung "Wal­pur­gis­nacht 2011" lag maß­geb­lich die aus Erfah­run­gen der ver­gan­ge­nen Jah­re bzw. bei ver­gleich­ba­ren Anläs­sen abge­lei­te­te Bewer­tung zugrun­de, auch in der Nacht vom 30.04.2011 auf den 1.05.2011 wer­de es – wie regel­mä­ßig bei der­ar­ti­gen Anläs­sen – zu Aus­schrei­tun­gen kom­men. Kon­kre­te tat­säch­li­che Anhalts­punk­te, die sich auf das zu erwar­ten­de Gesche­hen in der Nacht vom 30.04.2011 auf den 1.05.2011 bezie­hen, ent­hielt der Antrag auf Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets vom 26.04.2011 nicht.

Mit dem Erfor­der­nis "kon­kre­ter Lage­er­kennt­nis­se" wird eine rele­van­te, die poli­zei­li­chen Befug­nis­se schon auf der Norm­ebe­ne beschrän­ken­de Ein­griffs­schwel­le nicht for­mu­liert 12. Der Begriff der Lage­er­kennt­nis­se, der jede für geeig­net gehal­te­ne Infor­ma­ti­on erfasst und maß­geb­lich auf poli­zei­li­che Ein­schät­zun­gen und Bewer­tun­gen abstellt, macht die poli­zei­li­che Lage­be­ur­tei­lung zum ein­zi­gen Maß­stab für einen Rechts­ein­griff 13. Die ver­meint­lich objek­ti­ve Tat­be­stands­vor­aus­set­zung erhält ihren Inhalt erst durch die ent­spre­chen­de poli­zei­li­che Lage­be­ur­tei­lung 14. Der Gesetz­ge­ber ermög­licht damit dem Normadres­sa­ten, das Vor­lie­gen der maß­geb­li­chen Tat­be­stands­vor­aus­set­zung selbst her­bei­zu­füh­ren, da bereits die poli­zei­li­che Ein­schät­zung, die Ein­rich­tung eines Gefah­ren­ge­biets sei gebo­ten, aus­reicht, um die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. für die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets beja­hen zu kön­nen.

Die­se Rege­lungs­tech­nik ver­stößt in zwei­er­lei Hin­sicht gegen das Bestimmt­heits­ge­bot. Zum einen bestimmt die Poli­zei die nähe­ren Vor­aus­set­zun­gen eines Ein­griffs, was gera­de Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers ist. Zum ande­ren wird die nach­träg­li­che Rechts­kon­trol­le durch Gerich­te weit­ge­hend inhalts­los. Denn mehr, als dass eine bestimm­te poli­zei­li­che Bewer­tung vor­lie­gen muss, for­dert § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht und kann daher auch gericht­lich nicht über­prüft wer­den. In der Sache wird der zustän­di­gen Behör­de damit eine einem gericht­lich nur beschränkt über­prüf­ba­ren Beur­tei­lungs­spiel­raum ver­gleich­ba­re Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve ein­ge­räumt. Dies wäre zwar nicht von vorn­her­ein unzu­läs­sig. Dass der Gesetz­ge­ber der Ver­wal­tung einen Beur­tei­lungs­spiel­raum ein­räu­men will, muss sich aber zum einen aus der betref­fen­den gesetz­li­chen Vor­schrift – ggf. durch Aus­le­gung – erge­ben 15, und dies muss zum ande­ren im Hin­blick auf die damit ein­her­ge­hen­de Ein­schrän­kung des Rechts­schut­zes auch sach­lich gerecht­fer­tigt sein. Es feh­len aber schon Anhalts­punk­te dafür, dass der Gesetz­ge­ber bei der Schaf­fung des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. der zustän­di­gen Behör­de einen Beur­tei­lungs­spiel­raum ver­schaf­fen woll­te. Im Gegen­teil ver­weist die Geset­zes­be­grün­dung auf die Mög­lich­keit der nach­träg­li­chen (gericht­li­chen) Kon­trol­le. Davon, dass die­se ein­ge­schränkt ist, ist dort nicht die Rede 16.

Bestimmt­heits­de­fi­zi­te weist § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. fer­ner des­halb auf, weil in der Vor­schrift kei­ne zeit­li­chen Gren­zen für die Gebiets­aus­wei­sung nor­miert sind.

Der Wort­laut des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ent­hält kei­ne zeit­li­chen Begren­zun­gen. Die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets ist nach dem Gesetz zeit­lich unbe­schränkt mög­lich. Aller­dings kann, wor­auf die Beklag­te zutref­fend ver­weist, die sach­li­che Ein­schrän­kung, dass ein Gefah­ren­ge­biet nur aus­ge­wie­sen wer­den darf, "soweit" auf­grund von kon­kre­ten Lage­er­kennt­nis­sen anzu­neh­men ist, dass erheb­li­che Straf­ta­ten began­gen wer­den, auch im Sin­ne einer gleich­zei­tig zeit­li­chen Ein­schrän­kung ("solan­ge") ver­stan­den wer­den. Lie­gen der­ar­ti­ge Lage­er­kennt­nis­se (d.h. Ein­schät­zun­gen) aller­dings vor, so ist es nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. in sei­ner gegen­wär­ti­gen Aus­prä­gung mög­lich, dass die Ver­wal­tung ohne jede par­la­men­ta­ri­sche Absi­che­rung ein "bestimm­tes Gebiet" für meh­re­re Mona­te oder sogar Jah­re zum Gefah­ren­ge­biet erklärt. Dies ent­spricht auch der poli­zei­li­chen Pra­xis. So wur­de etwa das Gefah­ren­ge­biet "Gewalt­kri­mi­na­li­tät" im Bereich des Poli­zei­kom­mis­sa­ri­ats 15 (Ver­gnü­gungs­vier­tel St. Pau­li) im Juli 2005 ein­ge­rich­tet und besteht seit­her – mit­hin seit fast zehn Jah­ren – fort 17.

Unge­ach­tet der Fra­ge, ob eine der­art lang­dau­ern­de Gebiets­aus­wei­sung in der Sache zuläs­sig, ins­be­son­de­re ver­hält­nis­mä­ßig ist, ist der Gesetz­ge­ber gehal­ten, der­ma­ßen weit­rei­chen­de und wesent­li­che Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen bzw. die Zuläs­sig­keit sol­cher Ver­wal­tungs­ent­schei­dun­gen durch Gesetz aus­drück­lich vor­zu­se­hen. Er darf sich dem­ge­gen­über nicht jeder Vor­ga­ben ent­hal­ten und der Ver­wal­tung die Ent­schei­dung dar­über über­las­sen, wie lan­ge ein Gefah­ren­ge­biet ein­ge­rich­tet und damit die Mög­lich­keit eröff­net wer­den soll, Ein­griffs­maß­nah­men durch­zu­füh­ren, ohne dass eine kon­kre­te Gefahr vor­liegt und die Maß­nah­me­adres­sa­ten im poli­zei­recht­li­chen Sin­ne ver­ant­wort­lich sind. Andern­falls könn­te in bestimm­ten Gebie­ten dau­er­haft der poli­zei­recht­li­che "Aus­nah­me­zu­stand" ver­hängt wer­den, ohne dass dies durch eine ent­spre­chen­de gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung gedeckt ist. Allein das Ver­trau­en dar­auf, dass die Poli­zei ein Gefah­ren­ge­biet nur so lan­ge ein­rich­ten wird, wie sie dies durch das Vor­lie­gen kon­kre­ter Lage­er­kennt­nis­se für gerecht­fer­tigt hält, kann die not­wen­di­ge Begren­zung des Hand­lungs­spiel­raums der Ver­wal­tung, die Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers ist, nicht erset­zen 18.

Die auf­ge­zeig­ten Bestimmt­heits­de­fi­zi­te wer­den nicht durch Zustän­dig­keits- und Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen kom­pen­siert.

Nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers soll­te es aller­dings "zu erlas­sen­de" Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen geben, um den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen gerecht zu wer­den 16. Die­sem Ansatz lag ins­be­son­de­re die Recht­spre­chung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs des Frei­staa­tes Sach­sen zur ver­fas­sungs­recht­li­chen Zuläs­sig­keit der dor­ti­gen Rege­lun­gen zur sog. Schlei­er­fahn­dung zugrun­de 19. Danach habe die Rege­lung der Orga­ni­sa­ti­on und des Ver­fah­rens eigen­stän­di­ge grund­recht­li­che Bedeu­tung dort, wo der Gesetz­ge­ber in ent­wick­lungs­of­fe­nen Berei­chen die Vor­aus­set­zun­gen für Grund­rechts­ein­grif­fe im Wesent­li­chen durch unbe­stimm­te Geset­zes­be­grif­fe umschrei­be.

Das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt lässt offen, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen Rege­lun­gen der Zustän­dig­keit und des Ver­fah­rens Bestimmt­heits­de­fi­zi­te, die – wie hier – die mate­ri­el­len Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen betref­fen, kom­pen­sie­ren kön­nen. Denn die für die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets bestehen­den gesetz­li­chen Zustän­dig­keits- und Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen sind unzu­rei­chend. Als zustän­di­ge Behör­de erwähnt § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ledig­lich "die Poli­zei" und nimmt hier­mit die weit gefass­te orga­ni­sa­to­ri­sche Bestim­mung in § 1 Abs. 3 Hmb­PolDVG a.F. in Bezug. Nach dem Rege­lungs­ver­ständ­nis des Gesetz­ge­bers soll die Ent­schei­dung über die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­bie­tes aber "bestimm­ten Funk­ti­ons­trä­gern, zum Bei­spiel dem jewei­li­gen Lei­ter eines Poli­zei­kom­mis­sa­ri­ats", vor­be­hal­ten sein 16. Offen­bar hielt es auch der Gesetz­ge­ber für gebo­ten, dass die – mit weit­rei­chen­den Kon­se­quen­zen ver­bun­de­ne – Ent­schei­dung, ein Gefah­ren­ge­biet aus­zu­wei­sen, auf der über­ge­ord­ne­ten Lei­tungs­ebe­ne zu tref­fen ist. Eine ent­spre­chen­de Ein­gren­zung oder Kon­kre­ti­sie­rung ent­hält das Gesetz indes nicht. § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. sieht über­dies kei­ne Ver­fah­rens­vor­schrif­ten vor. Zwar wird – was bei der Aus­le­gung der Vor­schrift zu berück­sich­ti­gen ist 20 – in der Geset­zes­be­grün­dung dar­auf ver­wie­sen, dass "die Lage­er­kennt­nis­se (…) vor­ab von der Poli­zei zu doku­men­tie­ren (sind)", dass sodann "Ort und Zeit der Kon­trol­le" fest­zu­le­gen sei­en und sich dar­an "die Aus­wahl der zu Kon­trol­lie­ren­den" durch Bestim­mung der "lage­ab­hän­gi­gen Ziel­grup­pe" anschlie­ße 16. Mit die­sen rudi­men­tä­ren Ver­fah­rens­vor­ga­ben des Gesetz­ge­bers, die allen­falls pro­gram­ma­ti­schen Cha­rak­ter haben und kei­ne hin­rei­chend prä­zi­se Rege­lung des Ver­fah­rens dar­stel­len 21, hat es aber sein Bewen­den.

Nähe­re Ein­zel­hei­ten zur Zustän­dig­keit für die Gebiets­aus­wei­sung und zum Ver­fah­ren hier­zu fin­den sich aller­dings in der ein­schlä­gi­gen Ver­wal­tungs­vor­schrift der Poli­zei 22. Indes kön­nen Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten ein bestehen­des Bestimmt­heits­de­fi­zit nicht aus­glei­chen. Sol­len Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen näm­lich ihre Funk­ti­on, einen effek­ti­ven Grund­rechts­schutz durch Bereit­stel­lung von Ver­fah­rens­vor­keh­run­gen zu gewähr­leis­ten, erfül­len, müs­sen sie in einer außen­wirk­sa­men und für den (poten­ti­ell) Betrof­fe­nen nach­voll­zieh­ba­ren Wei­se in einer gesetz­li­chen Vor­schrift nie­der­ge­legt oder zumin­dest – etwa durch eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung, die Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung bestimmt (vgl. Art. 53 HV) – ange­legt sein. Blo­ße Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten, deren Inhalt dem betrof­fe­nen Bür­ger regel­mä­ßig nicht bekannt ist und auf deren Ein­hal­tung sich der Ein­zel­ne auch nicht ohne Wei­te­res beru­fen kann 23, sind hier­für unge­eig­net. Unge­eig­net sind Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten zur Rege­lung der Zustän­dig­keit und des Ver­fah­rens der Gebiets­aus­wei­sung zudem des­halb, weil sie von der Ver­wal­tung, deren Han­deln sie gera­de begren­zen sol­len, selbst erlas­sen wer­den. Eine Begren­zung der behörd­li­chen Ein­griffs­be­fug­nis­se kann nicht erreicht wer­den, wenn die begren­zen­de und die zu begren­zen­de Stel­le iden­tisch sind. Es ist in rechts­staat­li­cher Hin­sicht bedenk­lich, im Wesent­li­chen dar­auf zu ver­trau­en, dass eine unbe­stimm­te Ein­griffs­er­mäch­ti­gung sei­tens der Behör­de, deren Ver­hal­ten gera­de beschränkt wer­den soll, in der gebo­te­nen Wei­se selbst ein­ge­engt wird 24. Ein Rechts­set­zungs­de­fi­zit bei der Nor­mie­rung mate­ri­el­ler Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen kann von vorn­her­ein nicht durch Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen kom­pen­siert wer­den, für die der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber nicht die Ver­ant­wor­tung trägt.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ver­stößt gegen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­langt, dass ein Grund­rechts­ein­griff einem legi­ti­men Zweck dient und als Mit­tel zu die­sem Zweck geeig­net, erfor­der­lich und ange­mes­sen ist 25. Mit der in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. vor­ge­se­he­nen Mög­lich­keit der Kon­trol­le von Per­so­nen und Sachen im Gefah­ren­ge­biet ver­folgt der Gesetz­ge­ber zwar einen legi­ti­men Zweck, zu des­sen Errei­chung die Maß­nah­me geeig­net und erfor­der­lich ist. Jedoch fehlt es an der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. dient der vor­beu­gen­den Bekämp­fung von Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4 Hmb­PolDVG a.F. und damit einem legi­ti­men Zweck. Zur Errei­chung die­ses Zwecks ist das in § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. vor­ge­se­he­ne Mit­tel der Iden­ti­täts­fest­stel­lung und der Inaugen­sch­ein­nah­me mit­ge­führ­ter Sachen geeig­net und erfor­der­lich. Der Ober­ver­wal­tungs­ge­richt berück­sich­tigt hier­bei, dass die Eig­nung bereits zu beja­hen ist, wenn der erstreb­te Erfolg auch nur geför­dert wer­den kann. Hier­bei steht dem Gesetz­ge­ber ein Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raum zu, der erst über­schrit­ten ist, wenn sich die vor­ge­se­he­ne Maß­nah­men als objek­tiv oder evi­dent untaug­lich erwei­sen 26. Hier­von ist vor­lie­gend zumin­dest nicht schlecht­hin für jeden denk­ba­ren Gebiets­aus­wei­sungs­an­lass und für jede denk­ba­re Kon­troll­si­tua­ti­on aus­zu­ge­hen, wie die bis­he­ri­gen Erfah­run­gen nahe­le­gen 27. Das von § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. bereit­ge­stell­te Mit­tel der Kon­trol­le von Per­so­nen im Gefah­ren­ge­biet ist für die Errei­chung des mit der Maß­nah­me ver­folg­ten Zwecks auch erfor­der­lich, weil sich die­ser Zweck durch mil­de­re Mit­tel nicht eben­so gut errei­chen lässt. Ins­be­son­de­re wäre die Sta­tu­ie­rung einer Gefah­renschwel­le und/​oder die Vor­aus­set­zung, dass nur Stö­rer (vgl. §§ 8, 9 Hmb­SOG) in Anspruch genom­men wer­den dür­fen, nicht geeig­net, um den mit der Mög­lich­keit der jeder­zei­ti­gen Iden­ti­täts­kon­trol­le auch ver­folg­ten 28 Abschre­ckungs­ef­fekt zu erzie­len und ein hier­auf aus­ge­rich­te­tes Instru­ment zur Gefahr­ver­mei­dung, wie es dem Gesetz­ge­ber vor­schwebt, schon im Gefah­ren­vor­feld zu schaf­fen.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. genügt nicht den Anfor­de­run­gen an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne.

Für das Recht der inne­ren Sicher­heit ver­langt die Ver­fas­sung vom Gesetz­ge­ber, eine ange­mes­se­ne Balan­ce zwi­schen Frei­heit und Sicher­heit her­zu­stel­len. Das Grund­ge­setz unter­wirft auch die Ver­fol­gung des Zie­les, die größt­mög­li­che Sicher­heit her­zu­stel­len, rechts­staat­li­chen Bin­dun­gen, zu denen ins­be­son­de­re das Ver­bot unan­ge­mes­se­ner Ein­grif­fe in die Grund­rech­te als Rech­te staat­li­cher Ein­griffs­ab­wehr zählt. In die­sem Ver­bot fin­den auch die Schutz­pflich­ten des Staa­tes ihre Gren­ze. Die Grund­rech­te sind dazu bestimmt, die Frei­heits­sphä­re des Ein­zel­nen vor Ein­grif­fen der öffent­li­chen Gewalt zu sichern. Sie sind Abwehr­rech­te des Bür­gers gegen den Staat. Bei der Wahl der Mit­tel zur Erfül­lung sei­ner Schutz­pflicht ist der Staat daher auf die­je­ni­gen Mit­tel beschränkt, deren Ein­satz mit der Ver­fas­sung in Ein­klang steht. Aber auch im Rah­men der Abwä­gung nach Maß­ga­be des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne dür­fen staat­li­che Schutz­pflich­ten nicht dazu füh­ren, dass das Ver­bot unan­ge­mes­se­ner Grund­rechts­ein­grif­fe unter Beru­fung auf grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten leer läuft, so dass in der Fol­ge allen­falls unge­eig­ne­te oder unnö­ti­ge Ein­grif­fe abge­wehrt wer­den könn­ten 29.

Die­sen Vor­ga­ben wird § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht gerecht. Der mit Maß­nah­men auf der Grund­la­ge die­ser Vor­schrift ver­bun­de­ne Ein­griff dient zwar dem Schutz von Rechts­gü­tern mit eini­gem Gewicht. Der mit einer Maß­nah­me auf der Grund­la­ge von § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ver­bun­de­ne Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist aber von so hohem Gewicht, dass in der Abwä­gung die von § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. der Poli­zei ein­ge­räum­te Mög­lich­keit der ver­dachts- und ereig­nis­un­ab­hän­gi­gen Per­so­nen­kon­trol­len, ohne dass hier­für eine Ein­griffs­schwel­le exis­tiert und ein per­sön­li­cher Zurech­nungs­zu­sam­men­hang vor­aus­ge­setzt wird, als über­mä­ßig erscheint.

Die Durch­füh­rung von Kon­troll­maß­nah­men in Gefah­ren­ge­bie­ten auf der Grund­la­ge des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. dient der Ver­hü­tung von Straf­ta­ten sowie – wenn auch nur nach­ran­gig und inso­weit abwei­chend von § 4 Abs. 2 Satz 1 Hmb­PolDVG in der gegen­wär­tig gel­ten­den Fas­sung – der Vor­sor­ge für die Ver­fol­gung künf­ti­ger Straf­ta­ten. Die­sem im öffent­li­chen Inter­es­se lie­gen­den Ziel kommt eine hohe Bedeu­tung zu, die dadurch ver­stärkt wird, dass es um die Bekämp­fung von Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung i.S.v. § 1 Abs. 4 Hmb­PolDVG a.F. und damit um Straf­ta­ten geht, die min­des­tens dem Bereich der mitt­le­ren Kri­mi­na­li­tät zuzu­rech­nen sind 30. Mit der Bezug­nah­me auf den Bereich der mitt­le­ren Kri­mi­na­li­tät ist umge­kehrt aber auch eine Rela­ti­vie­rung des Gewichts des öffent­li­chen Inter­es­ses an der Bekämp­fung von Straf­ta­ten ver­bun­den. Denn durch § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. wird nicht nur ein Instru­ment zur Bekämp­fung schwe­rer und schwers­ter Kri­mi­na­li­tät bereit­ge­stellt – hier­an besteht ein her­aus­ra­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se –, son­dern auch zur Bekämp­fung von (nur) mit­tel­schwe­ren Straf­ta­ten. Das Gewicht des öffent­li­chen Inter­es­ses hier­an bleibt hin­ter dem Gewicht des öffent­li­chen Inter­es­ses an der Bekämp­fung schwe­rer und schwers­ter Straf­ta­ten zurück.

Die mit Maß­nah­men auf der Grund­la­ge von § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. ver­bun­de­nen Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung kön­nen von erheb­li­chem Gewicht sein und eine hohe Inten­si­tät auf­wei­sen.

Bereits die unmit­tel­bar in § 4 Abs. 2 und 4 Hmb­PolDVG a.F. vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men wei­sen eine erheb­li­che Ein­griffs­in­ten­si­tät auf. Dies gilt ohne Wei­te­res für die in § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 bis 6 Hmb­PolDVG a.F. gere­gel­ten, mit einem zusätz­li­chen Grund­rechts­ein­griff ver­bun­de­nen Maß­nah­men des Fest­hal­tens, der Per­so­nen- und Sach­durch­su­chung sowie des Ver­brin­gens zur Dienst­stel­le 31. Die­se sind zwar gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 Hmb­PolDVG a.F. nur nach­ran­gig und nur dann zuläs­sig, wenn die Iden­ti­tät auf ande­re Wei­se nicht oder nur unter erheb­li­chen Schwie­rig­kei­ten fest­ge­stellt wer­den kann oder wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür bestehen, dass Anga­ben unrich­tig sind. Bei der Bestim­mung der (mög­li­chen) Ein­griffs­in­ten­si­tät sind sie gleich­wohl in die Betrach­tung ein­zu­be­zie­hen 32.

Doch selbst die "ein­fa­che" Iden­ti­täts­fest­stel­lung mit­tels der in § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 3 Hmb­PolDVG a.F. genann­ten Ein­zel­maß­nah­men 33 weist eine erheb­li­che Ein­griffs­in­ten­si­tät auf. Dies beruht zum einen auf der hohen Streu­brei­te die­ser Maß­nah­men, von denen jeder­mann, ohne dass er hier­für kon­kret Ver­an­las­sung gege­ben hät­te, betrof­fen wer­den kann. Denn Grund­rechts­ein­grif­fe, die sowohl durch Ver­dachts­lo­sig­keit als auch durch eine gro­ße Streu­brei­te gekenn­zeich­net sind – bei denen also zahl­rei­che Per­so­nen in den Wir­kungs­be­reich einer Maß­nah­me ein­be­zo­gen wer­den, die in kei­ner Bezie­hung zu einem kon­kre­ten Fehl­ver­hal­ten ste­hen und den Ein­griff durch ihr Ver­hal­ten nicht ver­an­lasst haben –, wei­sen grund­sätz­lich eine hohe Ein­griffs­in­ten­si­tät auf 34. Der Ober­ver­wal­tungs­ge­richt teilt zum ande­ren und des­sen unge­ach­tet aber auch nicht die mit­un­ter – und auch von der Beklag­ten – ver­tre­te­ne Auf­fas­sung, die dem Ange­hal­ten- und Befragt­wer­den sowie der Ver­pflich­tung, ein mit­ge­führ­tes Aus­weis­pa­pier zur Prü­fung aus­zu­hän­di­gen, eine nur "sehr gering­fü­gi­ge" Ein­griffs­qua­li­tät zuspricht 35. Zwar mögen die Maß­nah­men selbst und ihre Dau­er nicht son­der­lich ins Gewicht fal­len. Abge­se­hen davon, dass Per­so­nen – zumal wenn sie etwa in einem Gefah­ren­ge­biet woh­nen oder dort beruf­lich tätig sind – wie­der­holt Adres­sa­ten einer Kon­troll­maß­nah­me wer­den kön­nen, folgt eine nicht uner­heb­li­che Ein­griffs­schwe­re aber dar­aus, dass nicht jeder­mann im Gefah­ren­ge­biet nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. kon­trol­liert wird und nach dem Norm­ver­ständ­nis des Gesetz­ge­bers auch nicht kon­trol­liert wer­den soll 16, son­dern nur sol­che Per­so­nen, die einer bestimm­ten, auf­grund von Lage­er­kennt­nis­sen vor­ab fest­ge­leg­ten "Ziel­grup­pe" zuge­rech­net wer­den. Die­ses auf bestimm­te Per­so­nen­grup­pen zuge­schnit­te­ne Kon­troll­kon­zept führt dazu, dass mit jeder – für die Umge­bung wahr­nehm­ba­ren – Kon­trol­le im Gefah­ren­ge­biet eine stig­ma­ti­sie­ren­de Wir­kung ver­bun­den ist. Denn bereits durch die Aus­wahl einer Per­son für eine Kon­trol­le wird zum Aus­druck gebracht, dass die­ser Per­son in gestei­ger­tem Maße zuge­traut wird, sie könn­te eine Straf­tat von erheb­li­cher Bedeu­tung bege­hen 36. Mag es auch eine "all­ge­mei­ne Red­lich­keits­ver­mu­tung" nicht geben 37 – die geziel­te Kon­trol­le bestimm­ter Per­so­nen­krei­se bringt zum Aus­druck, dass sie für bestimm­te Per­so­nen­grup­pen in gestei­ger­tem Maße nicht gilt. Mit der Ein­engung auf bestimm­te Per­so­nen­grup­pen wird daher der mit einer Kon­troll­maß­nah­me ver­bun­de­ne Ein­griff zusätz­lich ver­tieft, obwohl nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers hier­durch die Streu­brei­te der Maß­nah­me und die hier­auf beru­hen­de Ein­griffs­schwe­re ver­rin­gert wer­den soll­te.

Zur Beur­tei­lung der Ein­griffs­in­ten­si­tät sind über­dies auch sol­che (Fol­ge-) Maß­nah­men ein­zu­be­zie­hen, die sich an eine zunächst durch­ge­führ­te Kon­troll­maß­nah­me anschlie­ßen kön­nen, wenn die­se Anhalts­punk­te für das Vor­lie­gen einer Gefah­ren­la­ge erbracht hat 38. Die nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. zuläs­si­gen Maß­nah­men der Daten­er­he­bung sol­len gera­de auch dazu die­nen, die Vor­aus­set­zun­gen für wei­ter­ge­hen­de, auf geson­der­ten Rechts­grund­la­gen beru­hen­de Maß­nah­men der Gefah­ren­ab­wehr zu schaf­fen, indem die dafür erfor­der­li­che Tat­sa­chen­grund­la­ge erst ermit­telt wird 39. Dass Maß­nah­men der Platz­ver­wei­sung (§ 12a Hmb­SOG), des Auf­ent­halts­ver­bots (§ 12b Abs. 2 Hmb­SOG) oder der Inge­wahrs­am­nah­me (§§ 13 ff. Hmb­SOG) – um nur die typi­schen, auch im vor­lie­gen­den Fall rele­vant gewor­de­nen "Anschluss­maß­nah­men" zu benen­nen – mit gra­vie­ren­den Grund­rechts­ein­grif­fen ver­bun­den sind, bedarf kei­ner wei­ter­ge­hen­den Erläu­te­rung. Glei­ches gilt für sich anschlie­ßen­de Maß­nah­men der wei­te­ren Daten­ver­ar­bei­tung 40, die immer dann rele­vant wer­den kön­nen, wenn die auf der Grund­la­ge des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. vor­ge­nom­me­ne Iden­ti­täts­fest­stel­lung einen "Tref­fer" gebracht hat.

Die Abwä­gung der wider­strei­ten­den Inter­es­sen führt zu dem Ergeb­nis, dass die von § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. der Poli­zei ein­ge­räum­te Mög­lich­keit der ver­dachts- und ereig­nis­un­ab­hän­gi­gen Per­so­nen­kon­trol­len im Gefah­ren­ge­biet das Über­maß­ver­bot ver­letzt.

Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat der Gesetz­ge­ber die Aus­ge­wo­gen­heit zwi­schen der Art und Inten­si­tät der Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung einer­seits und den zum Ein­griff berech­ti­gen­den Tat­be­stands­ele­men­ten ande­rer­seits, wie der Ein­schreit­schwel­le, der gefor­der­ten Tat­sa­chen­ba­sis und dem Gewicht der geschütz­ten Rechts­gü­ter, zu wah­ren. Je gewich­ti­ger die dro­hen­de oder erfolg­te Rechts­gut­be­ein­träch­ti­gung und je weni­ger gewich­tig der Grund­rechts­ein­griff ist, um den es sich han­delt, des­to gerin­ger darf die Wahr­schein­lich­keit sein, mit der auf eine dro­hen­de oder erfolg­te Ver­let­zung des Rechts­guts geschlos­sen wer­den kann, und des­to weni­ger fun­die­rend dür­fen gege­be­nen­falls die Tat­sa­chen sein, die dem Ver­dacht zugrun­de lie­gen. Die Anfor­de­run­gen an den Wahr­schein­lich­keits­grad und die Tat­sa­chen­ba­sis der Pro­gno­se dür­fen aller­dings nicht belie­big her­ab­ge­senkt wer­den, son­dern müs­sen auch in ange­mes­se­nem Ver­hält­nis zur Art und Schwe­re der Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung und zur Aus­sicht auf den Erfolg des beab­sich­tig­ten Rechts­gü­ter­schut­zes ste­hen. Selbst bei höchs­tem Gewicht der dro­hen­den Rechts­gut­be­ein­träch­ti­gung kann auf das Erfor­der­nis einer hin­rei­chen­den Wahr­schein­lich­keit nicht ver­zich­tet wer­den. Auch muss als Vor­aus­set­zung eines schwe­ren Grund­rechts­ein­griffs gewähr­leis­tet blei­ben, dass Annah­men und Schluss­fol­ge­run­gen einen kon­kret umris­se­nen Aus­gangs­punkt im Tat­säch­li­chen besit­zen. Ins­be­son­de­re lässt die Ver­fas­sung grund­rechts­ein­grei­fen­de Ermitt­lun­gen "ins Blaue hin­ein" nicht zu 41.

Der Gesetz­ge­ber ist bei der Gestal­tung von Ein­griffs­be­fug­nis­sen im Gefah­ren­ab­wehr­recht nicht zwin­gend an die über­kom­me­nen poli­zei­recht­li­chen Ein­griffs­gren­zen – die kon­kre­te Gefahr als Ein­griffs­schwel­le und die Stör­er­ei­gen­schaft der Maß­nah­me­adres­sa­ten zur Gewähr­leis­tung eines per­sön­li­chen Zurech­nungs­zu­sam­men­hangs – gebun­den. Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit führt aller­dings dazu, dass der Gesetz­ge­ber inten­si­ve Grund­rechts­ein­grif­fe erst von bestimm­ten Ver­dachts- oder Gefah­ren­stu­fen an vor­se­hen darf. Ob ein Grund­rechts­ein­griff zur Abwehr künf­tig dro­hen­der Rechts­gut­be­ein­träch­ti­gun­gen auch im Vor­feld kon­kre­ter Gefah­ren ver­hält­nis­mä­ßig sein kann, hängt nicht nur davon ab, ob eine hin­rei­chen­de Aus­sicht dar­auf besteht, dass der Ein­griff Erfolg ver­spricht, son­dern auch davon, wel­che Anfor­de­run­gen die Ein­griffs­norm hin­sicht­lich der Nähe der betrof­fe­nen Per­so­nen zur frag­li­chen Rechts­gut­be­dro­hung vor­sieht. Ver­zich­tet der Gesetz­ge­ber auf begren­zen­de Anfor­de­run­gen an die Wahr­schein­lich­keit des Gefah­ren­ein­tritts sowie an die Nähe der Betrof­fe­nen zur abzu­weh­ren­den Bedro­hung und sieht er gleich­wohl eine Befug­nis zu Ein­grif­fen von erheb­li­chem Gewicht vor, genügt dies dem Ver­fas­sungs­recht nicht 42.

Die ver­dachts- und ereig­nis­un­ab­hän­gi­ge Per­so­nen­kon­trol­le nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. genügt den Anfor­de­run­gen, wie sie sich aus der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts erge­ben, nicht. Es fehlt wegen des zwar nicht uner­heb­li­chen, aber auch nicht über­ra­gen­den Gewichts der Belan­ge, denen § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. und die dort nor­mier­ten Maß­nah­men die­nen sol­len, an der Nor­mie­rung geeig­ne­ter Ein­griffs­gren­zen. Die Vor­schrift for­mu­liert weder eine rele­van­te Ein­griffs­schwel­le, noch ist vor­ge­se­hen, dass die Maß­nah­me­adres­sa­ten eine beson­de­re Nähe zu der abzu­weh­ren­den Gefahr auf­wei­sen müs­sen. Ob eine der­art weit­rei­chen­de Befug­nis­norm zuläs­sig, d.h. im enge­ren Sin­ne ver­hält­nis­mä­ßig sein könn­te, wenn sie nur der Bekämp­fung schwe­rer und schwers­ter Kri­mi­na­li­tät dien­te, kann dahin ste­hen. Denn § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. weist eine der­ar­ti­ge Ein­schrän­kung nicht auf.

Eine rele­van­te, d.h. die poli­zei­li­chen Befug­nis­se wirk­sam begren­zen­de Ein­griffs­schwel­le sieht § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht vor. Dies gilt zunächst – auf der ers­ten Stu­fe – für die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets. Vor­aus­set­zung hier­für ist weder, dass eine kon­kre­te Gefahr vor­liegt, noch ist es erfor­der­lich, dass kon­kre­te Tat­sa­chen dar­auf schlie­ßen las­sen, dass bestimm­te (erheb­li­che) Straf­ta­ten in Zukunft began­gen wer­den. Es reicht viel­mehr aus, dass "kon­kre­te Lage­er­kennt­nis­se" dafür spre­chen, dass in einem bestimm­ten Gebiet Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung began­gen wer­den. Kern der­ar­ti­ger Lage­er­kennt­nis­se ist die poli­zei­li­che Ein­schät­zung, es sei die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets zur vor­beu­gen­den Bekämp­fung von Straf­ta­ten erfor­der­lich. Dies hat im Ergeb­nis zur Kon­se­quenz, dass die Poli­zei über­all dort ein Gefah­ren­ge­biet aus­wei­sen (und in der Fol­ge Maß­nah­men der Daten­er­he­bung vor­neh­men) kann, wo sie es selbst auf­grund eige­ner Ein­schät­zung für gebo­ten hält, ohne dass dies auf einer über­prüf­ba­ren und durch kon­kre­te Tat­sa­chen gestütz­ten Wahr­schein­lich­keits­pro­gno­se beru­hen muss.

§ 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. sieht auch – auf der zwei­ten Stu­fe – kei­ne rele­van­te Ein­griffs­schwel­le für die Durch­füh­rung einer Kon­troll­maß­nah­me im Gefah­ren­ge­biet vor. Auch inso­weit ist weder das Vor­lie­gen einer kon­kre­ten Gefahr Vor­aus­set­zung, noch, dass tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür vor­lie­gen, es wer­de eine bestimm­te Straf­tat began­gen. Ein­zi­ge Vor­aus­set­zung ist nach dem Gesetz, dass die Maß­nah­me zur vor­beu­gen­den Bekämp­fung der Straf­ta­ten erfor­der­lich ist. Wei­ter­ge­hen­de Maß­stä­be für die Beur­tei­lung der Erfor­der­lich­keit gibt das Gesetz indes nicht vor. Damit rich­tet sich auch die­se Beur­tei­lung letzt­lich nach den vor­han­de­nen Lage­er­kennt­nis­sen und damit nach der durch das Gesetz nicht näher deter­mi­nier­ten und über­prüf­ba­ren Bewer­tung der Poli­zei selbst.

Auch eine beson­de­re Nähe der Maß­nah­me­adres­sa­ten zu der abzu­weh­ren­den (abs­trak­ten) Gefahr sieht § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht vor. Die Vor­schrift ermög­licht Maß­nah­men der Iden­ti­täts­kon­trol­le nicht nur gegen­über Stö­rern i.S.v. §§ 8 und 9 Hmb­SOG, son­dern grund­sätz­lich gegen­über jeder­mann, der sich im Gefah­ren­ge­biet auf­hält. Auch inso­weit wird eine rele­van­te Begren­zung des für eine Kon­troll­maß­nah­me in Fra­ge kom­men­den Per­so­nen­krei­ses nicht dadurch erreicht, dass die­se Maß­nah­me zur vor­beu­gen­den Bekämp­fung der Straf­ta­ten erfor­der­lich sein muss. Denn nähe­re Maß­ga­ben für die Bestim­mung der Erfor­der­lich­keit ent­hält § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht. Damit wird der Poli­zei schon kein hin­rei­chend bestimm­ter Maß­stab an die Hand gege­ben. Viel­mehr bleibt die Bestim­mung der in Anspruch zu neh­men­den Per­so­nen deren frei­er Ein­schät­zung über­las­sen 43.

Ein rele­van­ter Zurech­nungs­zu­sam­men­hang wird auch nicht durch die im Geset­zes­wort­laut zwar nicht zum Aus­druck gebrach­te, aber nach dem Wil­len des Gesetz­ge­bers 16 gleich­wohl gel­ten­de Vor­aus­set­zung der Ziel­grup­pen­zu­ge­hö­rig­keit der zu kon­trol­lie­ren­den Per­so­nen erreicht. Abge­se­hen davon, dass die Bestim­mung von Ziel­grup­pen und die Zuord­nung einer bestimm­ten Per­son zu einer Ziel­grup­pe den mit der Kon­troll­maß­nah­me ver­bun­de­nen Grund­rechts­ein­griff ver­tieft, bewirkt die Ziel­grup­pen­zu­ge­hö­rig­keit kei­ne Begren­zung der Befug­nis­norm, die geeig­net ist, ihre Ange­mes­sen­heit zu gewähr­leis­ten. Dies beruht zum einen dar­auf, dass die Bestim­mung der Ziel­grup­pen allein durch die Behör­de erfolgt, ohne dass es hier­für nähe­re gesetz­li­che Vor­ga­ben gibt. Dass die Ziel­grup­pen­be­stim­mung sich aus den Lage­er­kennt­nis­sen erge­ben, also "lage­ab­hän­gig" sein muss, ändert hier­an nichts. Denn auch die Not­wen­dig­keit des Vor­lie­gens kon­kre­ter Lage­er­kennt­nis­se schafft kei­ne rele­van­te Begren­zung der behörd­li­chen Befug­nis­se. Zum ande­ren wird durch die Vor­aus­set­zung der Ziel­grup­pen­zu­ge­hö­rig­keit nicht sicher­ge­stellt, dass ein hin­rei­chend kon­kre­ter Zurech­nungs­zu­sam­men­hang zwi­schen dem Adres­sa­ten einer poli­zei­li­chen Maß­nah­me und der abzu­weh­ren­den Gefahr besteht, weil Maß­nah­men auf der Grund­la­ge des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. der Abwehr bloß abs­trak­ter Gefah­ren die­nen. Anders als bei der kon­kre­ten Gefahr, die regel­mä­ßig einem Stö­rer per­sön­lich zuge­rech­net wer­den kann, fehlt es bei der abs­trak­ten Gefahr an einem hin­rei­chend indi­vi­dua­li­sier­ten Per­so­nen­kreis, dem sich die­se Gefahr zurech­nen lässt. Wäh­rend die sach­li­che Vor­aus­set­zung der kon­kre­ten Gefahr auf der per­sön­li­chen Ebe­ne sein Pen­dant im Stö­rer fin­det, fehlt ein ver­gleich­ba­res Pen­dant dort, wo es – wie hier – um die Abwehr bloß abs­trak­ter Gefah­ren geht. Eine "Nähe" zu der abzu­weh­ren­den abs­trak­ten Bedro­hung wird auch nicht durch die Zuge­hö­rig­keit des Kon­troll­adres­sa­ten zur Ziel­grup­pe bewirkt, und zwar auch dann nicht, wenn die­se "lage­ab­hän­gig" defi­niert wird. Denn auch die lage­ab­hän­gi­ge Fest­le­gung von Ziel­grup­pen bewirkt ledig­lich eine abs­trak­te Beschrei­bung von Per­so­nen, die – nach einer gesetz­lich nicht näher deter­mi­nier­ten behörd­li­chen Ein­schät­zung – poten­ti­ell zu Stö­rern wer­den könn­ten. Von einer per­sön­li­chen "Gefah­ren­nä­he" kann vor die­sem Hin­ter­grund nicht die Rede sein.

Das Ver­fah­ren ist nicht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG oder gemäß Art. 64 Abs. 2 Satz 1 HV aus­zu­set­zen. Die gegen­über der Klä­ge­rin vor­ge­nom­me­nen Maß­nah­men der Iden­ti­täts­fest­stel­lung und der Kon­trol­le ihres Ruck­sacks waren unge­ach­tet der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. rechts­wid­rig. Es bedarf daher nicht der Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gemäß Art. 100 Abs. 1 GG oder an das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt gemäß Art. 64 Abs. 2 Satz 1 HV, weil die Fra­ge der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich ist.

Die gegen­über der Klä­ge­rin vor­ge­nom­me­nen Maß­nah­men der Iden­ti­täts­fest­stel­lung und der Kon­trol­le ihres Ruck­sacks waren unge­ach­tet der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. rechts­wid­rig. Dabei lässt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt offen, ob die for­mel­len und mate­ri­el­len Vor­aus­set­zun­gen für die Aus­wei­sung eines Gefah­ren­ge­biets anläss­lich der sog. Wal­pur­gis­nacht am 30.04.2011 und am 1.05.2011 vor­la­gen. Denn die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für die gegen­über der Klä­ge­rin vor­ge­nom­me­nen Maß­nah­men der Iden­ti­täts­fest­stel­lung und der Kon­trol­le ihres Ruck­sacks waren unab­hän­gig davon nicht erfüllt.

Dies gilt zunächst für die Kon­trol­le des Ruck­sacks der Klä­ge­rin. Inso­weit steht auf­grund der in der ers­ten Instanz durch­ge­führ­ten Beweis­auf­nah­me fest und ist zwi­schen den Betei­lig­ten unstrei­tig, dass der Ruck­sack geöff­net wur­de, eine Poli­zis­tin mit einer Hand in den Ruck­sack griff und hier­bei, um auf den Boden des Ruck­sacks sehen zu kön­nen, in dem Ruck­sack befind­li­che Gegen­stän­de beweg­te, ohne sie her­aus­zu­neh­men. Die­ses Vor­ge­hen ist von § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht gedeckt. Die Vor­schrift berech­tigt die zustän­di­ge Behör­de dazu, mit­ge­führ­te Sachen in Augen­schein zu neh­men. Schon der Geset­zes­wort­laut macht deut­lich, dass hier­von (nur) ein Betrach­ten sowohl des Äuße­ren als auch des Inne­ren mit­ge­führ­ter Sachen erfasst ist. In der Geset­zes­be­grün­dung ist davon die Rede, dass mit­ge­führ­te Sachen "ledig­lich genau­er betrach­tet wer­den" dürf­ten, "ohne tie­fer in die Pri­vat­sphä­re ein­zu­drin­gen" 44. Jedes kör­per­li­che Ein­wir­ken, und sei es auch nur zu dem Zweck, in mit­ge­führ­ten Sachen befind­li­che Gegen­stän­de näher betrach­ten zu kön­nen, geht dem­nach über eine Inaugen­sch­ein­nah­me i.S.v. § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. hin­aus. Andern­falls könn­te eine Inaugen­sch­ein­nah­me nicht von einer Durch­su­chung, zu der § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. aus­drück­lich nicht ermäch­tigt, abge­grenzt wer­den, und § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. fehl­te die hin­rei­chen­de Bestimmt­heit.

Die von der Klä­ge­rin bean­stan­de­ten Maß­nah­men waren des Wei­te­ren und dar­über hin­aus des­halb rechts­wid­rig, weil die Aus­wahl der Klä­ge­rin zu den Kon­troll­maß­nah­men ermes­sens­feh­ler­haft war.

Gemäß § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. kann die Poli­zei eine Kon­trol­le im Gefah­ren­ge­biet vor­neh­men, soweit dies zur vor­beu­gen­den Bekämp­fung von Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung erfor­der­lich ist. Im Übri­gen eröff­net die Vor­schrift Ermes­sen. Im Ermes­sen steht danach auch und ins­be­son­de­re die Ent­schei­dung der Poli­zei über die Aus­wahl der zu kon­trol­lie­ren­den Per­so­nen. Die­ses Aus­wahler­mes­sen hat die Beklag­te feh­ler­haft aus­ge­übt.

Die Beklag­te hat ihr Aus­wahler­mes­sen im Hin­blick auf die für eine Kon­trol­le aus­zu­wäh­len­den Per­so­nen in zwei Schrit­ten aus­ge­übt. In einem ers­ten Schritt hat sie mit der Aus­wei­sungs­ent­schei­dung die zu kon­trol­lie­ren­den "Ziel­grup­pen" abs­trakt fest­ge­legt. Die­se Ziel­grup­pen­be­stim­mung haben die Bediens­te­ten der Beklag­ten her­an­ge­zo­gen bei der in einem zwei­ten Schritt vor­ge­nom­me­nen kon­kre­ten Aus­wahl der­je­ni­gen Per­so­nen, die – wie die Klä­ge­rin – in dem aus­ge­wie­se­nen Gefah­ren­ge­biet anläss­lich der sog. Wal­pur­gis­nacht 2011 kon­trol­liert wor­den sind.

Zur "Ziel­grup­pe" gehör­ten aus­weis­lich des Antrags auf Gebiets­aus­wei­sung vom 26.04.2011 auch und ins­be­son­de­re sol­che Per­so­nen, "die augen­schein­lich dem lin­ken Spek­trum zuzu­ord­nen sind". Die­ser Ziel­grup­pe war auch die Klä­ge­rin zuge­rech­net wor­den, wie sich etwa aus der schrift­li­chen Stel­lung­nah­me des Poli­zei­be­am­ten X. vom 20.06.2011 45 oder aus der Zeu­gen­aus­sa­ge die­ses Poli­zis­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt, fer­ner aus der Aus­sa­ge des von dem Ver­wal­tungs­ge­richt als Zeu­ge gehör­ten Poli­zei­be­am­ten Y. ergibt. Bei der Aus­wahl der zu kon­trol­lie­ren­den Per­so­nen und nament­lich auch der Klä­ge­rin war für die Beklag­te mit­hin zwei­er­lei maß­geb­lich: Zum einen die Zurech­nung einer Per­son "zum lin­ken Spek­trum", zum ande­ren das äuße­re Erschei­nungs­bild der betref­fen­den Per­son, das eine ent­spre­chen­de Zuord­nung erlaubt.

Die vor­ge­nann­ten Aus­wahl­kri­te­ri­en begrün­den einen Ermes­sens­feh­ler in der Form der Ermes­sens­über­schrei­tung. Eine Ermes­sens­über­schrei­tung liegt vor, wenn die Behör­de sich nicht im Rah­men der ihr vom Gesetz gege­be­nen Ermäch­ti­gung hält. Ins­be­son­de­re darf die Aus­übung des Ermes­sens nicht gegen das Gebot der Gleich­be­hand­lung ver­sto­ßen 46. Einen der­ar­ti­gen Ver­stoß gegen den Gleich­heits­satz nimmt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt vor­lie­gend an. Dabei kann dahin­ste­hen, ob die von der Beklag­ten vor­ge­nom­me­ne Dif­fe­ren­zie­rung danach, ob eine im Gefah­ren­ge­biet ange­trof­fe­ne Per­son "dem lin­ken Spek­trum" zuge­hö­rig ist oder nicht, bereits gegen ein abso­lu­tes Dif­fe­ren­zie­rungs­ver­bot aus Art. 3 Abs. 3 GG ver­stößt, wonach nie­mand wegen sei­nen poli­ti­schen Anschau­un­gen benach­tei­ligt wer­den darf. Denn die von der Beklag­ten vor­ge­nom­me­ne Dif­fe­ren­zie­rung ver­stößt jeden­falls gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG gebie­tet, alle Men­schen vor dem Gesetz gleich zu behan­deln sowie wesent­lich Glei­ches gleich und wesent­lich Unglei­ches ungleich zu behan­deln. Aus Art. 3 Abs. 1 GG erge­ben sich je nach Rege­lungs­ge­gen­stand und Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­len unter­schied­li­che Gren­zen, die vom blo­ßen Will­kür­ver­bot bis zu einer stren­gen Bin­dung an Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­for­der­nis­se rei­chen. Genaue­re Maß­stä­be und Kri­te­ri­en dafür, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen im Ein­zel­fall das Will­kür­ver­bot oder das Gebot ver­hält­nis­mä­ßi­ger Gleich­be­hand­lung ver­letzt ist, las­sen sich nicht abs­trakt und all­ge­mein, son­dern nur bezo­gen auf die jeweils betrof­fe­nen unter­schied­li­chen Sach- und Rege­lungs­be­rei­che bestim­men. Im Fall der Ungleich­be­hand­lung von Per­so­nen­grup­pen besteht regel­mä­ßig eine stren­ge Bin­dung an die Erfor­der­nis­se des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes. Eine Ver­let­zung des all­ge­mei­nen Gleich­heits­sat­zes liegt danach vor, wenn eine Grup­pe von Normadres­sa­ten im Ver­gleich zu ande­ren Normadres­sa­ten ver­schie­den behan­delt wird, obwohl zwi­schen bei­den Grup­pen kei­ne Unter­schie­de von sol­cher Art und sol­chem Gewicht bestehen, dass sie die unglei­che Behand­lung recht­fer­ti­gen kön­nen. Die Anfor­de­run­gen an die Recht­fer­ti­gung einer unglei­chen Behand­lung von Per­so­nen­grup­pen sind umso stren­ger, je mehr sich die zur Unter­schei­dung füh­ren­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Merk­ma­le den in Art. 3 Abs. 3 GG genann­ten Merk­ma­len annä­hern, das heißt je grö­ßer die Gefahr ist, dass eine an sie anknüp­fen­de Ungleich­be­hand­lung zur Dis­kri­mi­nie­rung einer Min­der­heit führt 47.

Nach die­sen Maß­ga­ben ist die von der Beklag­ten vor­ge­nom­me­ne Aus­wahl der zu kon­trol­lie­ren­den Per­so­nen nicht nur dar­auf zu über­prü­fen, ob sie gegen das Will­kür­ver­bot ver­stößt, son­dern es ist zu prü­fen, ob die vor­ge­nom­me­ne Dif­fe­ren­zie­rung ver­hält­nis­mä­ßig ist. Denn die Beklag­te hat eine Dif­fe­ren­zie­rung nicht bloß von Sach­ver­hal­ten, son­dern von Per­so­nen­grup­pen vor­ge­nom­men und dabei durch die Bezug­nah­me auf das "lin­ke Spek­trum" eine Unter­schei­dung nach Merk­ma­len vor­ge­nom­men, die den in Art. 3 Abs. 3 GG genann­ten Merk­ma­len zumin­dest ange­nä­hert sind.

Die vor­zu­neh­men­de Prü­fung führt zu dem Ergeb­nis, dass die von der Beklag­ten vor­ge­nom­me­ne Dif­fe­ren­zie­rung unver­hält­nis­mä­ßig ist. Mit der Bil­dung von Ziel­grup­pen ver­folgt die Beklag­te den für sich genom­men legi­ti­men Zweck, die Kon­trol­len auf den­je­ni­gen Per­so­nen­kreis zu bezie­hen und zu beschrän­ken, von dem nach den vor­lie­gen­den Lage­er­kennt­nis­sen poten­ti­ell die Bege­hung bestimm­ter Straf­ta­ten zu erwar­ten ist. Die Dif­fe­ren­zie­rung dient damit umge­kehrt auch dem wei­te­ren – legi­ti­men – Ziel, sol­che Per­so­nen­grup­pen, die nach den vor­lie­gen­den Lage­er­kennt­nis­sen nicht rele­vant sind, von den Ein­griffs­maß­nah­men mög­lichst zu ver­scho­nen und unbe­hel­ligt zu las­sen. Die Dif­fe­ren­zie­rung nach Per­so­nen­grup­pen, die ent­we­der dem "lin­ken Spek­trum" zuzu­ord­nen oder nicht zuzu­ord­nen sind, ist aber zur Errei­chung die­ses Zwecks nicht geeig­net.

Die Eig­nung ist bereits des­halb zwei­fel­haft, weil zwangs­läu­fig – wie dies auch in dem Antrag auf Gebiets­aus­wei­sung vom 26.04.2011 zum Aus­druck gelangt ("augen­schein­lich") – auf das äuße­re Erschei­nungs­bild abge­stellt wer­den muss, um eine Per­son dem "lin­ken Spek­trum" zuord­nen zu kön­nen. Es kann offen blei­ben, ob Ange­hö­ri­ge des "lin­ken Spek­trums" bzw. – wie die Beklag­te die­sen Begriff in der Sache ver­stan­den haben will – des "links­au­to­no­men Spek­trums" regel­mä­ßig bereits anhand äuße­rer Merk­ma­le (Klei­dung, Fri­sur o.ä.) iden­ti­fi­ziert wer­den kön­nen. Zwei­fel­haft kann das nicht zuletzt dann sein, wenn eine bestimm­te sze­ne­ty­pi­sche Klei­dung oder ande­re in der Sze­ne ver­brei­te­te Äußer­lich­kei­ten auch in einem sze­ne­fer­nen Umfeld auf­grund schlich­ter Mode­er­schei­nun­gen ver­brei­tet sind. Die Anknüp­fung an das äuße­re Erschei­nungs­bild erscheint des­sen unge­ach­tet aber vor allem auch des­halb kaum effek­tiv, weil die­ses ohne grö­ße­ren Auf­wand ver­än­dert wer­den kann 48. Will ein Ange­hö­ri­ger des "lin­ken Spek­trums" sich unbe­hel­ligt im Gefah­ren­ge­biet bewe­gen, müss­te er also nur dafür sor­gen, dass er nicht ent­spre­chend aus­sieht.

Die man­geln­de Eig­nung beruht jeden­falls dar­auf, dass allein mit­hil­fe der durch­ge­führ­ten Maß­nah­men weder eine (abs­trak­te) Gefahr ver­hin­dert wer­den konn­te, noch die Vor­aus­set­zun­gen dafür geschaf­fen wer­den konn­ten, dass eine (kon­kre­te) Gefahr abge­wehrt wer­den kann.

Der Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hält es – ers­tens – schon gene­rell für fern­lie­gend, dass eine Per­son, die beab­sich­tigt, sich an Aus­schrei­tun­gen zu betei­li­gen, und die auf­grund ihrer äuße­ren Erschei­nung einer Per­so­nen­kon­trol­le nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. unter­zo­gen wird, von ihrem Plan allein auf­grund der vor­ge­nom­me­nen Kon­trol­le wie­der Abstand nimmt. Die Annah­me des Gesetz­ge­bers, es kön­ne "die Auf­he­bung der Anony­mi­tät bei poten­ti­el­len Stö­rern zum Ver­zicht auf bestimm­te Akti­vi­tä­ten füh­ren" 44, ist nicht wei­ter belegt. Sie erscheint zumin­dest bei der Aus­wei­sung eines anlass­be­zo­ge­nen Gefah­ren­ge­biets wie dem vor­lie­gen­den auch als kaum trag­fä­hig. Denn es ist nicht erkenn­bar, dass allein eine Per­so­nen­kon­trol­le einen poten­ti­el­len Stö­rer davon abhal­ten wird, zu einem spä­te­ren Zeit­punkt im Schutz der Dun­kel­heit und in der Anony­mi­tät der Mas­se Straf­ta­ten zu bege­hen, die ihm als (im Vor­we­ge kon­trol­lier­ter) Per­son gar nicht ohne Wei­te­res zuge­ord­net wer­den kön­nen. Die "Her­aus­lö­sung aus der Anony­mi­tät" 49 durch eine Iden­ti­täts­kon­trol­le ist auch mit dem Ziel der Vor­sor­ge für die Ver­fol­gung künf­ti­ger Straf­ta­ten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Hmb­PolDVG a.F.) nicht geeig­net, denn die Mög­lich­keit der Straf­ver­fol­gung im Fall der Betei­li­gung an Aus­schrei­tun­gen hängt nicht von einer vor­an­ge­gan­ge­nen Iden­ti­täts­fest­stel­lung, son­dern davon ab, ob die betref­fen­de Per­son als Betei­lig­ter an Aus­schrei­tun­gen iden­ti­fi­ziert wer­den kann. Die­se Iden­ti­fi­zie­rung gelingt aber nicht schon des­halb, weil eini­ge Stun­den vor­her eine Kon­troll­maß­nah­me durch­ge­führt wor­den ist.

Vor allem aber ver­mag – zwei­tens – allein die Kon­trol­le die Ange­hö­ri­gen der "Ziel­grup­pe" bzw. poten­ti­el­le Straf­tä­ter nicht aus dem Gefah­ren­ge­biet fern­zu­hal­ten. Hier­für bedarf es wei­te­rer Fol­ge­maß­nah­men, nament­lich der Ver­fü­gung eines Auf­ent­halts­ver­bots gemäß § 12b Abs. 2 Hmb­SOG und ggf. einer nach­fol­gen­den Inge­wahrs­am­nah­me zur Durch­set­zung des Auf­ent­halts­ver­bots, § 13 Abs. 1 Nr. 4 Hmb­SOG. Zur Vor­nah­me der­ar­ti­ger Fol­ge­maß­nah­men reicht die blo­ße Zuge­hö­rig­keit zur Ziel­grup­pe, anders als für die Durch­füh­rung einer Kon­troll­maß­nah­me gemäß § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F., nicht aus. Viel­mehr bedarf es nach § 12b Abs. 2 Satz 1 Hmb­SOG des Vor­lie­gens von Tat­sa­chen, die die Annah­me recht­fer­ti­gen, die betref­fen­de Per­son wer­de in einem bestimm­ten Gebiet Straf­ta­ten bege­hen. Der­ar­ti­ge tat­säch­li­che Anhalts­punk­te las­sen sich durch eine blo­ße Iden­ti­täts­fest­stel­lung regel­mä­ßig aber nicht ermit­teln. Ins­be­son­de­re reicht es nicht aus, wenn die Iden­ti­täts­fest­stel­lung und der anschlie­ßend vor­ge­nom­me­ne Daten­ab­gleich ergibt, dass die kon­trol­lier­te Per­son in der Ver­gan­gen­heit Straf­ta­ten began­gen hat oder – wie im Fall der Klä­ge­rin – als "links­mo­ti­vier­ter Straf­tä­ter" poli­zei­lich erfasst ist. Hier­aus mag sich eine erhöh­te abs­trak­te Gefahr ablei­ten las­sen, dass die betref­fen­de Per­son sich an Aus­schrei­tun­gen betei­li­gen bzw. auch in der Zukunft wei­te­re Straf­ta­ten bege­hen könn­te. Um kon­kre­te Tat­sa­chen i.S.v. § 12b Abs. 2 Satz 1 Hmb­SOG han­delt es sich inso­weit aber gera­de nicht.

Es bedarf nicht der Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gemäß Art. 100 Abs. 1 GG oder an das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt gemäß Art. 64 Abs. 2 Satz 1 HV, weil die Fra­ge der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich ist.

Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG hat ein Gericht die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ein­zu­ho­len, wenn es ein Gesetz für ver­fas­sungs­wid­rig hält, auf des­sen Gül­tig­keit es bei der Ent­schei­dung ankommt. Gemäß Art. 64 Abs. 2 Satz 1 HV ist die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts ein­zu­ho­len, wenn ein Gericht der Auf­fas­sung ist, dass ein ham­bur­gi­sches Gesetz gegen die Lan­des­ver­fas­sung ver­stößt, sofern es auf die Gül­tig­keit der Vor­schrift bei der Ent­schei­dung ankommt. Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit in dem vor­ge­nann­ten Sin­ne liegt dann vor, wenn das Gericht im Fal­le der Gül­tig­keit der in Fra­ge gestell­ten Vor­schrift zu einem ande­ren Ergeb­nis käme als im Fal­le ihrer Ungül­tig­keit 50. Es muss also auf den Bestand der Rege­lung ankom­men 51. Hier­zu bedarf es der Sub­sum­ti­on des kon­kre­ten Sach­ver­halts unter die für ver­fas­sungs­wid­rig gehal­te­ne Norm 52. Räumt die für ver­fas­sungs­wid­rig gehal­te­ne Norm ein Ermes­sen ein, dann kommt eine Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nur in Betracht, wenn die ange­foch­te­ne Ermes­sens­ent­schei­dung im Übri­gen nicht zu bean­stan­den ist bzw. eine Ermes­sens­feh­ler­haf­tig­keit nur aus Erwä­gun­gen abge­lei­tet wer­den kann, die ihrer­seits die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Ermes­sens­vor­schrift begrün­den 53.

Wer­den die­se Maß­stä­be zugrun­de gelegt, ist die Fra­ge der Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. vor­lie­gend nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich i.S.v. Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG bzw. i.S.v. Art. 64 Abs. 2 Satz 1 HV. Der Kla­ge ist in dem Umfang, in dem sie Gegen­stand des vor­lie­gen­den Beru­fungs­ver­fah­rens ist, auch dann statt­zu­ge­ben, wenn § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. für ver­fas­sungs­ge­mäß gehal­ten wird. Denn die streit­ge­gen­ständ­li­chen Maß­nah­men sind rechts­wid­rig, weil sie zum Teil über das nach § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. Zuläs­si­ge hin­aus­ge­hen (Ruck­sack­kon­trol­le) und weil jeden­falls die Aus­wahl der Klä­ge­rin zu einer Kon­troll­maß­nah­me ermes­sens­feh­ler­haft erfolgt ist. Die Ermes­sens­feh­ler­haf­tig­keit beruht dabei nicht auf Grün­den, die der Annah­me der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 4 Abs. 2 Hmb­PolDVG a.F. zugrun­de lie­gen. Sie folgt des­sen unge­ach­tet viel­mehr dar­aus, dass die all­ge­mei­nen und auch im kon­kre­ten Fall zur Anwen­dung gebrach­ten Kri­te­ri­en für die Aus­wahl der "Ziel­grup­pe", der die Beklag­te auch die Klä­ge­rin zuge­ord­net hat, zumin­dest mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht ver­ein­bar sind.

Ham­bur­gi­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 13. Mai 2015 – 4 Bf 226/​12

  1. vgl. VerfG M‑V, Urteil vom 21.10.1999, 2/​98, DÖV 2000, 71 67; vgl. fer­ner Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473202;BayVerfGH, Entsch. v. 28.03.2003, Vf. 7‑VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375 96, jeweils zur sog. Schlei­er­fahn­dung[]
  2. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/​83 u.a., BVerfGE 65, 1 146[]
  3. vgl. BVerfG, Urteil vom 11.03.2008, 1 BvR 2074/​05 u.a., BVerfGE 120, 378 67; OVG Ham­burg, Urteil vom 22.06.2010, 4 Bf 276/​07, 4 Bf 276/​07 52[]
  4. vgl. zur ent­spre­chen­den recht­li­chen Ein­ord­nung von Maß­nah­men der sog. Schlei­er­fahn­dung: Bay­VerfGH, Entsch. v.07.02.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284 25 f.; Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473202 ff.; Bay­VerfGH, Entsch. v. 28.03.2003, Vf. 7‑VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375 95; VerfG M‑V, Urteil vom 21.10.1999, 2/​98, DÖV 2000, 71 66 f.[]
  5. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/​83 u.a., BVerfGE 65, 1 150 ff.[]
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, 1 BvR 1550/​03 u.a., BVerfGE 118, 168 94[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.2005, 1 BvR 668/​04, BVerfGE 113, 348 118 ff., m.w.N.[]
  8. vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.08.1995, 1 BvR 2263/​94 u.a., BVerfGE 93, 213 55, m.w.N.; Bay­VerfGH, Entsch. v.07.02.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284 29[]
  9. zur Abgren­zung von Maß­nah­men der Gefah­ren­ab­wehr und Vor­feld­maß­nah­men: OVG Ham­burg, Urteil vom 4.06.2009, 4 Bf 213/​07, NVwZ-RR 2009, 878 67[]
  10. vgl. hier­zu auch die Fall­zah­len betref­fend den Zeit­raum Juli 2005 bis Juni 2008 aus der Mit­tei­lung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts an die Bür­ger­schaft vom 07.04.2009, Bü-Drs.19/2732, S. 3 ff.[]
  11. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.2005, 1 BvR 668/​04, BVerfGE 113, 348 122 ff., m.w.N.; OVG Ham­burg, Urteil vom 4.06.2009, a.a.O. 67 f.[]
  12. i.E. a.A. wohl Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473 218, 221 f.; Bay­VerfGH, Entsch. v. 28.03.2003, Vf. 7‑VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375 115; VerfG M‑V, Urteil vom 21.10.1999, 2/​98, DÖV 2000, 71 95 f., jeweils zur sog. Schlei­er­fahn­dung[]
  13. vgl. Ernst, NVwZ 2014, 633, 635; Rachor, in: Lisken/​Denninger, Hand­buch des Poli­zei­rechts, 5. Aufl.2012, Abschn. E Rn. 379 [zur sog. Schlei­er­fahn­dung][]
  14. vgl. Waech­ter, DÖV 1999, 138, 142 [zur sog. Schlei­er­fahn­dung][]
  15. vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.12.2009, 1 BvR 3151/​07, DVBl.2010, 250 53 ff.; BVerwG, Urteil vom 16.05.2007, 3 C 8.06, BVerw­GE 129, 27 26 f., m.w.N.[]
  16. vgl. Bü-Drs. 18/​1487, S. 14[][][][][][]
  17. vgl. die Mit­tei­lung des OVG Ham­burg an die Bür­ger­schaft vom 07.04.2009, Bü-Drs.19/2732, S. 3 ff.[]
  18. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.2005, 1 BvR 668/​04, BVerfGE 113, 348 129, 134; sie­he auch OVG Ham­burg, Urteil vom 4.06.2009, 4 Bf 213/​07, NVwZ-RR 2009, 878 57; Ernst, NVwZ 2014, 633, 635[]
  19. vgl. Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473 216 ff.; eben­so bereits VerfG M‑V, Urteil vom 21.10.1999, 2/​98, DÖV 2000, 71 118 ff.[]
  20. vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.12.2011, 2 BvR 2500/​09 u.a., BVerfGE 130, 1 140; BVerfG, Beschluss vom 3.03.2004, 1 BvF 3/​92, BVerfGE 110, 33 134; BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/​83 u.a., BVerfGE 65, 1 174; Bay­VerfGH, Entsch. v.07.02.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284 35; OVG Ham­burg, Urteil vom 22.06.2010, 4 Bf 276/​07, Nor­dÖR 2010, 498 58[]
  21. anders wohl Bay­VerfGH, Entsch. v.07.02.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284 34 f. [zur sog. Schlei­er­fahn­dung][]
  22. vgl. PDV 350, Ziff. 140.093000 ff.[]
  23. zu die­sem Pro­blem­kreis vgl. Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl.2014, § 40 Rn. 42 ff.[]
  24. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.2005, 1 BvR 668/​04, BVerfGE 113, 348 129, 134[]
  25. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.02.2008, 1 BvR 370/​07 u.a., BVerfGE 120, 274200[]
  26. vgl. BVerfG, Urteil vom 3.03.2004, 1 BvR 2378/​98, BVerfGE 109, 279209 ff.[]
  27. vgl. die Mit­tei­lung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts an die Bür­ger­schaft vom 07.04.2009, Bü-Drs.19/2732, S. 3 ff.[]
  28. vgl. Bü-Drs. 18/​1487, S. 14 "Auf­he­bung der Anony­mi­tät"[]
  29. vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.04.2006, 1 BvR 518/​02, BVerfGE 115, 320 128 ff.[]
  30. vgl. hier­zu BVerfG, Beschluss vom 24.07.2013, 2 BvR 298/​12, RuP 2014, 31 21[]
  31. vgl. auch Bay­VerfGH, Entsch. v.07.02.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284 42[]
  32. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, 1 BvR 1550/​03 u.a., BVerfGE 118, 168 90 ff.; s. fer­ner VerfG M‑V, Urteil vom 21.10.1999, 2/​98, DÖV 2000, 71 81[]
  33. Anhal­ten, Befra­gen, Auf­for­de­rung zur Aus­hän­di­gung von Aus­weis­pa­pie­ren[]
  34. vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.04.2006, 1 BvR 518/​02, BVerfGE 115, 320 116 ff., m.w.N.[]
  35. so aber Bay­VerfGH, Entsch. v. 28.03.2003, Vf. 7‑VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375 114; Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473 237; vgl. fer­ner Kast­ner, Ver­wArch 92 [2001], 216, 254 f.[]
  36. zum Gesichts­punkt der Stig­ma­ti­sie­rung vgl. auch Bay­VerfGH, Entsch. v.07.02.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284 42; Ernst, NVwZ 2014, 633, 635; sie­he fer­ner BVerfG, Beschluss vom 4.04.2006, 1 BvR 518/​02, BVerfGE 115, 320 111 f.; vgl. auch Rachor, in: Lisken/​Denninger, Hand­buch des Poli­zei­rechts, 5. Aufl.2012, Abschn. E Rn. 376[]
  37. vgl. VerfG M‑V, Urteil vom 21.10.1999, 2/​98, DÖV 2000, 71 84[]
  38. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007, 1 BvR 1550/​03 u.a., BVerfGE 118, 168 90 ff.[]
  39. vgl. hier­zu die Geset­zes­be­grün­dung: Bü-Drs. 18/​1487, S. 14; sie­he fer­ner Bay­VerfGH, Entsch. v. 28.03.2003, Vf. 7‑VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375 109[]
  40. auf der Grund­la­ge der §§ 14 ff. Hmb­PolDVG a.F.[]
  41. vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.04.2006, 1 BvR 518/​02, BVerfGE 115, 320 136[]
  42. vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.04.2006, 1 BvR 518/​02, BVerfGE 115, 320 135, 137[]
  43. vgl. BVerfG, Urteil vom 24.04.2013, 1 BvR 1215/​07, BVerfGE 133, 277 164[]
  44. Bü-Drs. 18/​1487, S. 14[][]
  45. in der Sach­ak­te[]
  46. vgl. Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl.2014, § 40 Rn. 91, 93[]
  47. vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.05.2013, 2 BvR 909/​06 u.a., BVerfGE 133, 377 73 ff., m.w.N.[]
  48. vgl. Ernst, NVwZ 2014, 633, 636[]
  49. vgl. den Antrag auf Gebiets­aus­wei­sung vom 26.04.2011[]
  50. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2012, 1 BvL 18/​11, BVerfGE 133, 1 35[]
  51. vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.10.2001, 1 BvL 17/​00, BVerfGE 104, 74 38[]
  52. vgl. BVerfG, Beschluss vom 2.12.2013, 1 BvL 5/​12 8 f.[]
  53. vgl. BVerfG, Urteil vom 16.06.1981, 1 BvL 89/​78, BVerfGE 57, 295 71; BVerfG, Beschluss vom 12.12.1973, 2 BvL 4/​72, BVerfGE 36, 258 23 f.[]