Staat­li­che Schul­auf­sicht über Phy­sio­the­ra­pie­schu­len

Für den Erlass schul­auf­sicht­li­cher Ver­fü­gun­gen gegen­über den Trä­gern von staat­lich aner­kann­ten Schu­len für Phy­sio­the­ra­pie gibt es in Nie­der­sach­sen kei­ne Rechts­grund­la­ge.

Jeder Ver­wal­tungs­akt, der in die Rech­te des von ihm Betrof­fe­nen ein­greift, bedarf einer gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge. Die­ser Grund­satz vom Vor­be­halt des Geset­zes folgt aus dem Rechts­staats­prin­zip und dem Demo­kra­tie­prin­zip des Grund­ge­set­zes ¹ und ist nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Ver­wal­tung der Län­der ver­bind­lich. Ihm wird nur dann Rech­nung getra­gen, wenn eine gesetz­li­che Rege­lung vor­han­den ist, die den in Fra­ge ste­hen­den Sach­ver­halt des behörd­li­chen Tätig­wer­dens nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen der Geset­zes­aus­le­gung erfasst und dabei inhalt­lich ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Der Grund­satz vom Vor­be­halt des Geset­zes ver­pflich­tet danach auch den Lan­des­ge­setz­ge­ber, in grund­rechts­re­le­van­ten Berei­chen die wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen und nicht der Ver­wal­tung zu über­las­sen, wobei es dem Gesetz­ge­ber aller­dings nicht von vorn­her­ein ver­wehrt ist, Gene­ral­klau­seln zu ver­wen­den und Spiel­räu­me zu eröff­nen ². Dies gilt auch für die Grund­rechts­re­le­vanz von Ver­wal­tungs­ak­ten, wel­che in die von Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG erfass­te Frei­heit der Trä­ger von Pri­vat­schu­len, die gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Aus­bil­dung der Schü­le­rin­nen und Schü­ler eigen­ver­ant­wort­lich zu orga­ni­sie­ren, ein­grei­fen.

Seit­dem die ehe­ma­li­ge Bezirks­re­gie­rung Han­no­ver der unter dem Namen Schu­len G. betrie­be­nen Berufs­fach­schu­le für Phy­sio­the­ra­pie mit dem Bescheid vom 12.09.1995 die Eigen­schaft einer staat­lich aner­kann­ten Schu­le ver­lie­hen hat, ist sowohl im Rechts­ver­hält­nis zwi­schen den Betei­lig­ten als auch gegen­über den Schü­le­rin­nen und Schü­lern die­ser Schu­le bestands­kräf­tig gere­gelt, dass Schü­le­rin­nen und Schü­ler an die­ser Schu­le nach § 9 Satz 2 des Geset­zes über die Beru­fe in der Phy­sio­the­ra­pie (Mas­seur- und Phy­sio­the­ra­peu­ten­ge­setz – MPhG -) ³ eine Aus­bil­dung mit den in der Aus­bil­dungs- und Prü­fungs­ord­nung für Phy­sio­the­ra­peu­ten (PhysTh-APrV) ⁴ vor­ge­schrie­be­nen Inhal­ten erhal­ten, so dass ihnen nach dem erfolg­rei­chen Abschluss der Aus­bil­dung die Erlaub­nis zum Füh­ren der Berufs­be­zeich­nung "Phy­sio­the­ra­peu­tin" oder "Phy­sio­the­ra­peut" erteilt wer­den kann.

Eine gesetz­li­che Grund­la­ge für den Erlass eines Ver­wal­tungs­akts, mit dem die Behör­de der Schul­trä­ge­rin unter­sagt, die bun­des­ge­setz­lich vor­ge­se­he­ne und inhalt­lich vor­ge­ge­be­ne Berufs­aus­bil­dung in bestimm­ten Tei­len durch­zu­füh­ren, gibt es nicht. Dem­zu­fol­ge gibt es auch kei­ne gesetz­li­che Rege­lung der Fra­gen, wel­che Behör­de des Lan­des Nie­der­sach­sen für den Erlass eines sol­chen Ver­wal­tungs­akts zustän­dig wäre, wel­chen Inhalt die­ser Ver­wal­tungs­akt haben dürf­te und ob der zustän­di­gen Behör­de ein Ermes­sen für ihr Tätig­wer­den und die Aus­wahl und Umfang der behörd­li­chen Maß­nah­me ein­ge­räumt wäre.

Aus dem MPhG und der PhysTh-APrV lässt sich eine sol­che gesetz­li­che Grund­la­ge nicht her­lei­ten. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat inso­weit von sei­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr.19 Grund­ge­setz (GG) kei­nen Gebrauch gemacht. Er beschränkt sich in § 14 Abs. 1 und 2 MPhG dar­auf zu bestim­men, wel­ches Land für die gegen­über den Aus­ge­bil­de­ten bzw. den Schü­le­rin­nen und Schü­lern zu tref­fen­den Ent­schei­dun­gen nach § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 4 MPhG und nach § 6 Abs. 2 oder § 12 MPhG jeweils zustän­dig ist. Die Rege­lung der Zulas­sung der Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len, der dies­be­züg­li­chen Behör­den­zu­stän­dig­kei­ten sowie der Ein­griffs­mög­lich­kei­ten der staat­li­chen Auf­sicht (Art. 7 Abs. 1 GG) ist gemäß Art. 72 Abs. 1 GG eine Auf­ga­be der Gesetz­ge­bung der Län­der, die Rechts­nor­men nicht nur für die staat­li­che Aner­ken­nung die­ser Schu­len, son­dern auch für die Fach­auf­sicht für die Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len schaf­fen muss ⁵. Die Län­der haben in eige­ner Zustän­dig­keit die nähe­re Aus­ge­stal­tung der schu­li­schen Aus­bil­dung zu ande­ren als ärzt­li­chen Heil­be­ru­fen als Sub­stanz des ihnen oblie­gen­den Aus­bil­dungs­rechts zu bestim­men und hier­für die not­wen­di­gen Rechts­grund­la­gen zu schaf­fen ⁶.

Rechts­grund­la­gen für die nach Art. 7 Abs. 1 GG als Insti­tu­ti­on vor­ge­se­he­ne staat­li­che Schul­auf­sicht über Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len und deren Inhalt sind in Nie­der­sach­sen nicht geschaf­fen wor­den. Dem­entspre­chend exis­tie­ren auch kei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten, wel­che die Art und den Inhalt des Tätig­wer­dens einer staat­li­chen Auf­sicht im Zusam­men­hang mit der staat­li­chen Aner­ken­nung von Phy­sio­the­ra­pie­schu­len und den Gebrauch dies­be­züg­li­cher Ent­schei­dungs­spiel­räu­me len­ken könn­ten. Das Nie­der­säch­si­sche Kul­tus­mi­nis­te­ri­um und die ande­ren betei­lig­ten obers­ten Lan­des­be­hör­den haben in dem gemein­sa­men Rund­erlass "Zustän­di­ge Behör­den für ande­re als ärzt­li­che Hilfs­be­ru­fe" ⁷ nur fest­ge­legt, dass die Nie­der­säch­si­sche Lan­des­schul­be­hör­de zustän­di­ge Behör­de für die in § 14 MPhG genann­ten Gegen­stän­de der gegen­über den Aus­ge­bil­de­ten bzw. Aus­zu­bil­den­den zu tref­fen­den Erlaub­nis, Ver­kür­zungs- und Anrech­nungs­ent­schei­dun­gen und für die Anwen­dung der Aus­bil­dungs- und Prü­fungs­ord­nung für Phy­sio­the­ra­peu­ten ist. In dem Erlass des Nie­der­säch­si­schen Kul­tus­mi­nis­te­ri­ums "Min­dest­an­for­de­run­gen an Schu­len für ande­re als ärzt­li­che Heil­be­ru­fe" ⁸ beschränkt sich die obers­te Lan­des­be­hör­de dar­auf, für die Aus­bil­dung von Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten bestimm­te ver­wal­tungs­in­tern bin­den­de Min­dest­stan­dards der Anfor­de­run­gen an Lei­tungs­kräf­te, an die räum­li­che und säch­li­che Aus­stat­tung der Schu­len und die Aus­ge­stal­tung der Aus­bil­dung vor­zu­schrei­ben. Eine Ver­wal­tungs­vor­schrift, wel­che die zustän­di­ge Behör­de über­gangs­wei­se bis zur Schaf­fung der gesetz­li­chen Grund­la­gen ermäch­ti­gen könn­te, die recht­li­chen Ver­hält­nis­se einer staat­lich aner­kann­ten Schu­le für Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten hoheit­lich zu gestal­ten, exis­tiert hin­ge­gen nicht. Aus die­sem Grund kann die sich an eine ent­spre­chen­de Ver­wal­tungs­vor­schrift anknüp­fen­de Fra­ge, ob der rege­lungs­lo­se Zustand im Land Nie­der­sach­sen in Anbe­tracht des bereits ver­stri­che­nen Zeit­raums von 20 Jah­ren seit Erlass des MPhG für eine (wei­te­re) Über­gangs­zeit noch hin­ge­nom­men wer­den könn­te, offen blei­ben.

Auf die im Nie­der­säch­si­schen Schul­ge­setz (NSchG) ver­an­ker­ten Rege­lun­gen über die von den Schul­be­hör­den wahr­ge­nom­me­ne staat­li­che Schul­auf­sicht (§§ 120, 167 NSchG) kann als gesetz­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für Ein­grif­fe der Behör­de in die Berech­ti­gung der Schul­trä­ge­rin zur Durch­füh­rung der Aus­bil­dung von Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten nicht zurück­ge­grif­fen wer­den. Sie sind, soweit das NSchG in sei­nem Elf­ten Teil bestimm­te Anfor­de­run­gen an die Schul­lei­tun­gen und den Unter­richt an Schu­len in frei­er Trä­ger­schaft stellt, auf die Rechts­ver­hält­nis­se von Schu­len im Sin­ne von § 9 Satz 2 MPhG weder unmit­tel­bar noch ent­spre­chend anzu­wen­den. Bezüg­lich der staat­lich aner­kann­ten Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­le Schu­len G. in F. besteht zwar die Beson­der­heit, dass das Rechts­ver­hält­nis zwi­schen der Schul­trä­ge­rin und dem Land Nie­der­sach­sen durch das den Betei­lig­ten bekann­te Urteil des Nds. Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 28.11.2001 ⁹ inso­weit rechts­kräf­tig geklärt ist, als es sich bei bei­den Schu­len um Ersatz­schu­len im Sin­ne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG han­delt, für die das Land Nie­der­sach­sen rechts­wid­rig nicht den Zugang zu einem Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, 4 Abs. 3 Nds. Ver­fas­sung (NV) eröff­net hat. Dar­aus allein ergibt sich aber noch nicht die Mög­lich­keit einer ana­lo­gen Anwen­dung der Rege­lun­gen des NSchG auf die staat­li­che Schul­auf­sicht über die­se Schu­le. Denn der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat in § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG aus­drück­lich fest­ge­legt, dass das NSchG auf die Schu­len für ande­re als ärzt­li­che Heil­be­ru­fe kei­ne Anwen­dung fin­det. Mit der abschlie­ßen­den Auf­zäh­lung der in § 1 Abs. 5 Satz 2 NSchG nament­lich genann­ten Rück­aus­nah­men ist das Gesetz in die­sem Punkt auch nicht lücken­haft, denn der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat sich bei der Ein­füh­rung der Rege­lung des § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG durch das Gesetz zur Ver­bes­se­rung von Bil­dungs­qua­li­tät und zur Siche­rung von Schul­stand­or­ten ¹⁰ bewusst dafür ent­schie­den, die vor­han­de­nen Schu­len für Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten nicht in den Gel­tungs­be­reich des NSchG ein­zu­be­zie­hen. Er hat die bis zum Erlass jenes Geset­zes gel­ten­de Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung zur Ein­be­zie­hung die­ser Schu­len in den Gel­tungs­be­reich des NSchG auf­ge­ho­ben, um zu ver­hin­dern, dass sich Schul­trä­ger "in den Gel­tungs­be­reich des NSchG ein­kla­gen und damit erheb­li­che Finanz­hil­fe­an­sprü­che aus­lö­sen" ¹¹. Dem­zu­fol­ge lässt sich eine Geneh­mi­gungs­pflicht der ver­kürz­ten der Phy­sio­the­ra­peu­ten­aus­bil­dung abwei­chend von der Rechts­auf­fas­sung der Behör­de nicht aus dem Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis von Ersatz­schu­len (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG) her­lei­ten.

Unter­stellt, es lie­ße sich die von der Behör­de ersicht­lich in Aus­schöp­fung eines ange­nom­me­nen Ermes­sens­spiel­raums getrof­fe­ne Unter­sa­gungs­ver­fü­gung auf eine recht­li­che Grund­la­ge stüt­zen, wäre sie den­noch rechts­wid­rig, denn die Ent­schei­dung der Behör­de stützt sich auf eine unzu­tref­fen­de Grund­la­ge. Ent­schei­dend für das behörd­li­che Ein­schrei­ten der Behör­de ist ihre Auf­fas­sung, dass die staat­li­che Aner­ken­nung der Schu­len G. nicht zur Durch­füh­rung der nach § 12 Abs. 1 MPhG vor­ge­se­he­nen ver­kürz­ten Aus­bil­dung berech­ti­ge, dass die Behör­de viel­mehr für die Durch­füh­rung der dies­be­züg­li­chen Lehr­gän­ge bei der Schul­be­hör­de eine geson­der­te Geneh­mi­gung bean­tra­gen müs­sen.

Bei­des trifft nicht zu. Eine gesetz­li­che Rege­lung, die dem Trä­ger einer staat­lich aner­kann­ten Phy­sio­the­ra­pie­schu­le auf­gibt, eine behörd­li­che Geneh­mi­gung für die Durch­füh­rung von Lehr­gän­gen für Schü­le­rin­nen und Schü­ler, deren Aus­bil­dung durch Bescheid der Behör­de nach § 12 Abs. 1 bis 3 MPhG ver­kürzt wor­den ist, ein­zu­ho­len, exis­tiert nicht. Eine sol­che Rege­lung stün­de auch im Wider­spruch zum Wesen und Inhalt der staat­li­chen Aner­ken­nung. Wie bereits oben aus­ge­führt ist mit der am 12.09.1995 ver­lie­he­nen Eigen­schaft der Schu­len G. als staat­lich aner­kann­te Schu­le im Sin­ne von § 9 Satz 2 MPhG ein Rechts­sta­tus begrün­det wor­den, der Vor­aus­set­zung dafür ist, dass die von der Schul­trä­ge­rin an die­ser Schu­le aus­ge­bil­de­ten und erfolg­reich geprüf­ten Per­so­nen Anspruch auf Ertei­lung der Erlaub­nis zum Füh­ren der Berufs­be­zeich­nung "Phy­sio­the­ra­peu­tin" und "Phy­sio­the­ra­peut" haben.

Es besteht kein Zwei­fel dar­an, dass die der Schul­trä­ge­rin ver­lie­he­ne staat­li­che Aner­ken­nung auch das Recht zur Aus­bil­dung von Per­so­nen, für die die Behör­de die Ver­kür­zung der Aus­bil­dungs­zeit gemäß § 12 Abs. 1 MPhG geneh­migt hat, umfasst. Der objek­ti­ve Erklä­rungs­wert des Aus­spruchs über die Ver­lei­hung der staat­li­chen Aner­ken­nung im Bescheid der ehe­ma­li­gen Bezirks­re­gie­rung Han­no­ver vom 12.09.1995 ent­hält kei­ne inhalt­li­che Ein­schrän­kung der Aus­bil­dung von Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten. Sie lässt sich ins­be­son­de­re nicht dem Zitat des § 9 MPhG im Ent­schei­dungs­aus­spruch des Beschei­des ent­neh­men. Die­ses Zitat stellt ersicht­lich dar­auf ab, dass einer Schu­le nach § 9 Satz 2 MPhG die Eigen­schaft einer staat­lich aner­kann­ten Schu­le ver­lie­hen wor­den sein muss, wenn die erfolg­rei­che Aus­bil­dung an die­ser Schu­le zur Ertei­lung der Erlaub­nis des Füh­rens der Berufs­be­zeich­nung "Phy­sio­the­ra­peu­tin" oder "Phy­sio­the­ra­peut" füh­ren soll. Eine nur teil­wei­se oder abschnitts­wei­se Ver­lei­hung der Eigen­schaft einer staat­lich aner­kann­ten Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­le ist im MPhG nicht vor­ge­se­hen. Viel­mehr bezieht sich die gegen­über den Schü­le­rin­nen und Schü­lern zu tref­fen­den Ver­kür­zungs­ent­schei­dun­gen der Behör­de nach dem Wort­laut des § 12 Abs. 1 Satz 1 MPhG auf "die Aus­bil­dung nach § 9 Satz 1". Die als "Maß­ga­ben" bezeich­ne­ten Ein­schrän­kun­gen und Neben­be­stim­mun­gen des Aner­ken­nungs­be­schei­des vom 12.09.1995 geben eben­falls nichts für eine inhalt­li­che Ein­schrän­kung der staat­li­chen Aner­ken­nung der Schu­len G. her. Das gilt auch, soweit in dem Aner­ken­nungs­be­scheid bestimmt wor­den ist, dass die mit dem Aner­ken­nungs­an­trag der 15.03.1995 vor­ge­leg­ten Unter­la­gen Gegen­stand der staat­li­chen Aner­ken­nung ist. Der hier­zu von der Schul­trä­ge­rin vor­ge­leg­te Lehr­plan bezog sich zwar unter Bezug­nah­me auf Anla­ge 1 zur PhysTh-APrV (nur) auf die drei­jäh­ri­ge Phy­sio­the­ra­peu­ten­aus­bil­dung. Aller­dings ent­hiel­ten die vor­ge­leg­ten und nach­ge­reich­ten Antrags­un­ter­la­gen der Schul­trä­ge­rin kei­ne Erklä­rung der Schul­trä­ge­rin, dass sie die Ver­lei­hung der Eigen­schaft einer staat­li­chen Aner­ken­nung aus­schließ­lich und vor­be­halt­los für die Durch­füh­rung der drei­jäh­ri­gen Aus­bil­dung bean­trag­te.

Zwar ist aus dem Ver­fah­ren 6 A 6162/​13 bekannt, dass die Behör­de die staat­li­che Aner­ken­nung vom 12.09.1995 mit einem Bescheid vom 22.07.2013 geän­dert und dabei unter ande­rem ange­ord­net hat­te, dass die Lehr­gän­ge nach § 1 Abs.1 PhysTh-APrV und dem Stoff­ver­tei­lungs­plan der Anla­ge 1 zu § 1 Abs. 1 PhysTh-APrV durch­zu­füh­ren sei­en, fer­ner dass der theo­re­ti­sche und prak­ti­sche Unter­richt getrennt nach Lehr­gän­gen durch­ge­führt wer­den müs­se und Aus­nah­men (nur) nach der Zustim­mung der Schul­be­hör­de mög­lich sei­en. Der Bescheid vom 22.07.2013 ist aber in jenem Ver­fah­ren von der Schul­trä­ge­rin ange­foch­ten und mit Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts vom 28.05.2014 – 6 A 6162/​13 – auf­ge­ho­ben wor­den, weil es in Nie­der­sach­sen auch für die nach­träg­li­che Ände­rung staat­li­cher Aner­ken­nun­gen von Schu­len nach § 9 Satz 2 MPhG an einer gesetz­li­chen Grund­la­ge fehlt.

Ver­wal­tungs­ge­richt Han­no­ver, Urteil vom 28. Mai 2014 – 6 A 8169/​13

1. BVerfG, Beschl. vom 09.05.1972, BVerfGE 33, 125 ff., 163 = DÖV 1972 S. 748[↩]
2. vgl. BVerfG, Urt. vom 24.05.2006 – 2 BvR 669/​04 –, BVerfGE 116, 24 ff. = NVwZ 2006 S. 807 ff.[↩]
3. vom 26.05.1994, BGBl. I S. 1084, zuletzt geän­dert durch Arti­kel 45 des Geset­zes vom 06.12.2011, BGBl. I S. 2515[↩]
4. vom 06.12.1994, BGBl. I S. 3786; zuletzt geän­dert durch Art. 13 der Ver­ord­nung vom 02.08.2013, BGBl. I S. 3005[↩]
5. VG Han­no­ver, Urt. vom 28.05.2014 – 6 A 6162/​13[↩]
6. vgl. BVerfG, Urt. vom 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 131 = NJW 2003, S. 41, 49[↩]
7. vom 23.11.2004, Nds. MBl. S. 866[↩]
8. vom 13.04.2010, Nds. MBI. S. 553[↩]
9. Nds. OVG, Urteil vom 28.11.2001 – 13 L 2847/​00[↩]
10. vom 02.07.2003, Nds. GVBl. S. 244[↩]
11. vgl. Nds. Land­tag, Gesetz­ent­wurf der Frak­tio­nen von CDU und FDP vom 10.03.2003, LT-Drs. 15/​30 S. 15[↩]