Informationspflichten nach dem Verbraucherinformationsgesetz gelten grundsätzlich auch für die Chemischen und Veterinäruntersuchungsämter. Die sachliche Zuständigkeit für die Feststellung von Verstößen gegen das Lebensmittel- und Futtergesetzbuch und die Herausgabe von entsprechenden Verbraucherinformationen liegt jedoch bei den Vollzugsbehörden.
Wird bei einem Untersuchungsamt ein Antrag auf Information über solche Verstöße gestellt, so hat es den Antragsteller auf die zuständige Stelle hinzuweisen oder den Antrag an diese Stelle weiterzuleiten. Die Herausgabe von Informationen über solche Verstöße durch ein Untersuchungsamt ohne vorherige entsprechende Feststellung durch die Vollzugsbehörde stellt eine unrichtige Sachbehandlung dar, die zur Kostenfreiheit der erteilten Information führt.
Dies entschied jetzt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einem das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt (CVUA) Stuttgart betreffenden Rechtsstreit:
Das Verbraucherinformationsgesetz ist auf das CVUA Stuttgart anwendbar. Denn die Informationspflicht, die zugleich den sachlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes markiert, besteht unzweifelhaft auch für die im Rahmen der Lebensmittelkontrolle als „Untersuchungseinrichtungen“ fungierenden Chemischen und Veterinäruntersuchungsämter (vgl. § 21 Abs. 1 AGLMBG BW). Der Umstand, dass ein Untersuchungsamt lediglich verwaltungsintern im Auftrag einer Vollzugsbehörde gutachterlich tätig wird und fachwissenschaftliche Hilfsdienste für die Vollzugsbehörde erbringt, entbindet nicht von der Informationspflicht nach dem Verbraucherinformationsgesetz1. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VIG i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 2 AGVIG BW sind Untersuchungseinrichtungen ausdrücklich zu informationspflichtigen Stellen erklärt, soweit sie für die amtliche Lebensmittelüberwachung tätig sind. Das trifft auf die Chemischen und Veterinäruntersuchungsämter zu (§ 21 Abs. 2 AGLMBG BW). Der Landesgesetzgeber hat die Einbeziehung der Untersuchungseinrichtungen in den Kreis der informationspflichtigen Stellen ausdrücklich gewollt2. Folglich ist das CVUA Stuttgart an sich eine „zuständige Stelle“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 VIG, so dass das Verbraucherinformationsgesetz anwendbar ist.
Damit ist aber noch nicht gesagt, dass das CVUA Stuttgart die sachliche Zuständigkeit zur Information gerade über „Verstöße“ (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG) hat; diese Frage ist unter kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten zu beantworten und zu verneinen.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg braucht nach seiner Einschätzung jedoch nicht abschließend zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen von einem „Verstoß“ im Sinne des Verbraucherinformationsrechts gesprochen werden kann. Da § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG auf Gesetzes- und sonstige Rechtsverstöße abstellt, muss jedenfalls eine Abweichung von rechtsnormativen Vorgaben vorliegen (Normabweichung). Das Gesetzesmerkmal „gegen“ legt eine Wortlautinterpretation nahe, die als „Verstoß“ jedes menschliche Verhalten erfasst, das mit lebensmittelrechtlichen Vorschriften, insbesondere Geboten und Verboten, nicht in Einklang steht3. Nach dem Gesetzeswortlaut ist jede Abweichung von lebensmittelrechtlichen Anforderungen als „Verstoß“ zu qualifizieren; für die Auffassung, dass ein Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht sein muss4, bietet der Gesetzeswortlaut keinen Anhaltspunkt5.
Die Wortlautinterpretation wird durch die systematische Gesetzesauslegung gestützt. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bezieht in die Fälle der Normabweichung (zur Ermittlung von „Verstößen“) unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft ein. Zu diesen Rechtsakten zählen vor allem Verordnungen (Art. 249 Abs. 2 EGV = Art. 288 Abs. 2 AEUV). Für das Lebensmittelrecht kann im vorliegenden Zusammenhang auf die Verordnung (EG) Nr. 882/20046 zurückgegriffen werden. Nach der Legaldefinition des Art. 2 Nr. 10 VO 882/2004/EG ist unter „Verstoß“ jede „Nichteinhaltung des Futtermittel- oder Lebensmittelrechts und der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz“ zu verstehen. Auf diese Begriffsbestimmung kann zwecks Erfassung von „Verstößen“ gegen das Lebensmittelrecht zurückgegriffen werden7. In diesem Sinne ist der Antrag des Klägers auf Auskunft zu verstehen.
Die sachliche Zuständigkeit und damit die rechtliche Befugnis zur Information über „Verstöße“ im Rechtssinne steht nach der geltenden Zuständigkeitsordnung den Vollzugsbehörden zu; Untersuchungsämter verfügen demgegenüber insoweit nur über begrenzte Zuständigkeiten und Informationsbefugnisse.
Den Untersuchungsämtern ist auf der Grundlage des § 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB eine die Lebensmittelüberwachungsbehörden (Vollzugsbehörden) unterstützende Aufgabe, vornehmlich in Gestalt von Lebensmittelproben und der Auswertung der Analysen, überantwortet8. Gesetzlich ist den Chemischen und Veterinäruntersuchungsämtern eine mitwirkende Funktion im Rahmen der Lebensmittelüberwachung zugewiesen; eigenverantwortlich haben die Ämter die von den zuständigen Behörden entnommenen Proben zu untersuchen und unabhängig zu begutachten (§ 21 Abs. 2 AGLMBG BW). Indem die Informationspflicht der Untersuchungseinrichtungen angeordnet ist, soweit diese für die amtliche Lebensmittelüberwachung tätig sind (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AGVIG BW), muss der gesetzlich normierte Zuständigkeitsbereich beachtet werden9. Das Verdikt des „Rechtsverstoßes“ setzt eine juristische Bewertung der Untersuchungsergebnisse voraus; dafür haben die Untersuchungsämter keine Kompetenz, diese kommt vielmehr den Vollzugsbehörden zu10. In nahezu wörtlicher Übereinstimmung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bestimmt § 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB, dass die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes, der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und der unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft zum Lebensmittelrecht Aufgabe der zuständigen Behörden ist. Dies sind allein die Lebensmittelüberwachungsbehörden (§ 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB i. V. m. § 18 AGLMBG BW) und nicht (auch) die Untersuchungsämter, wobei die sachliche Zuständigkeit grundsätzlich bei den unteren Lebensmittelüberwachungsbehörden liegt (§ 19 Abs. 1 AGLMBG BW). Diese klare Zuständigkeitsregelung zur „Überwachung der Einhaltung der Vorschriften“ des Lebensmittelrechts (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB) weist die Entscheidungskompetenz zur Feststellung von Normabweichungen und damit von „Verstößen“ gegen das Lebensmittelrecht den Vollzugsbehörden zu.
Diese gesetzliche Zuweisung von Kompetenzen und Befugnissen entspricht auch Sinn und Zweck des Verbraucherinformationsrechts und trägt den Besonderheiten des Faktors „Information“ Rechnung. Nur bei einer Konzentration der Informationsbefugnis zu „Verstößen“ gegen das Lebensmittelrecht bei den Vollzugsbehörden kann es einen „einheitlichen Vollzug der Verbraucherinformationen“, wie von § 1 Abs. 1 AGVIG BW verlangt, in Bezug auf Normabweichungen geben. Allein diese Zuständigkeitsbündelung stellt im Verhältnis zwischen Überwachungsbehörden und Untersuchungseinrichtungen die Kongruenz von aktiver und passiver Verbraucherinformation11 sicher; denn die von Amts wegen erfolgende öffentliche Information zu Verstößen gegen das Lebensmittelrecht ist den zuständigen Vollzugsbehörden – und nicht (auch) den Untersuchungsämtern – zugewiesen (§ 39 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 9 i. V. m. § 40 LFGB).
Verwaltungshandeln durch „Information“ ist irreversibel; daran ändern bei Fehlinformationen auch – spätere – Gegendarstellungen, Richtigstellungen oder sonstige Korrekturen nichts, da die faktischen Wirkungen von Information regelmäßig nicht (mehr) eingefangen und umfassend beseitigt werden können12. Eine Verbraucherinformation zu – angeblichen – Rechtsverstößen eines Unternehmens kann für dieses existenzgefährdend oder sogar existenzvernichtend wirken13. Die Zugänglichmachung von Verbraucherinformationen verdrängt außerdem, soweit es um personenbezogene Informationen geht, die datenschutzrechtliche Zweckbindung (§ 18 Abs. 4 LDSG) und ermöglicht dem Empfänger der Information deren Verwendung für beliebige Zwecke14. Angesichts dieser weitreichenden Konsequenzen des Informationszugangs im Verbraucherinformationsrecht macht es Sinn, dass das Verdikt des „Rechtsverstoßes“, mit dem der Informationsempfänger anschließend an die Öffentlichkeit gehen kann, nicht von irgendeiner beliebigen staatlichen Stelle festgestellt werden kann, sondern die Auskunft über „Verstöße“ im Sinne des Verbraucherinformationsrechts den zuständigen Vollzugsbehörden obliegt. Dem trägt die bundes- und landesgesetzlich geprägte Kompetenzordnung in Bezug auf die sachliche Behördenzuständigkeit für Auskünfte zu „Verstößen“ gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG Rechnung.
Das CVUA Stuttgart verfügte auf Grund seiner Rechtsstellung im Rechtssinne nicht über die vom Kläger beantragten Informationen zu „Verstößen“ gegen das Lebensmittelrecht in Bezug auf Räucherlachs und Graved Lachs für die Jahre 2007 und 2008. Dies musste das CVUA Stuttgart dem Kläger mitteilen und ihn entweder, soweit bekannt, auf die zuständige Stelle hinweisen (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VIG) oder die Anfrage an diese Stelle weiterleiten (§ 5 Abs. 2 Satz 2 VIG). Welche dieser beiden Varianten ergriffen wird, steht im behördlichen Ermessen15. Nicht im Gesetz vorgesehen ist, dass ein Untersuchungsamt Kompetenzen und Befugnisse der Vollzugsbehörde an sich zieht, den Antragsteller über lebensmittelrechtliche „Verstöße“ informiert und daraufhin Gebühren erhebt.
In seinem Schreiben vom 4. Oktober 2008 hat der Kläger sein Informationsinteresse ausdrücklich auf „amtlich festgestellte Gesetzesverstöße“ konkretisiert und als Beispiel „wegen Verstoßes gegen das Täuschungsverbot in § 11 LFGB“ angefügt. Dieser Antrag war unmissverständlich, also hinreichend bestimmt (§ 3 Abs. 1 Satz 2 VIG). Ergänzend spricht der Kläger in jenem Schreiben von „Gesetzesverstößen gegen das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch“. Demgegenüber kommt dem handschriftlichen Vermerk der Sachbearbeiterin des CVUA Stuttgart rechtlich keine Bedeutung zu; die Notiz, der Antrag auf Verbraucherinformation werde trotz eventueller Kosten aufrechterhalten und gegen eine Gebührenerhebung Widerspruch eingelegt, gibt nur die unterschiedlichen Auffassungen des Klägers und des CVUA Stuttgart zur Gebührenfreiheit wieder, besagt aber nichts zu der Kompetenz des Untersuchungsamts, de iure über „Rechtsverstöße“ befinden zu können.
Im Schrifttum wird zutreffend betont, falls den Untersuchungsämtern keine – von anderen Behörden so eingestufte – „Verstoß-Daten“ zu Verfügung stünden, bleibe ihnen nichts anderes übrig, als die Auskunftsberechtigten an die (zuständigen) örtlichen Behörden zu verweisen16. Das dazu nach § 5 Abs. 2 VIG vorgeschriebene Verfahren setzt keinen Antrag voraus; das Untersuchungsamt muss einen der beiden gesetzlich aufgezeigten Wege von Amts wegen beschreiten.
Tatsächlich hat das CVUA Stuttgart mit Bescheid vom 9. Dezember 2008 dem Kläger einen Teil der beantragten Verbraucherinformationen übermittelt und dabei mehrfach in Bezug auf bestimmte Produkte z. B. von „Verstoß gegen LMKV“ gesprochen. Lag im Rechtssinne – objektiv – wirklich ein materieller „Verstoß“ gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften vor, war das CVUA Stuttgart aus den genannten Kompetenzgründen nicht befugt, dies festzustellen; es hätte die Anfrage des Klägers an die zuständige Vollzugsbehörde weiterleiten können, deren Auskunft zu „amtlich festgestellten Gesetzesverstößen“ allerdings kostenfrei geblieben wäre (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VIG). Was nicht angeht, ist die gesetzeswidrige Inanspruchnahme von Kompetenzen durch ein Untersuchungsamt zum autoritativ verbindlichen Ausspruch des Verdikts „Rechtsverstoß“ mit der anschließenden Einforderung der Gebühren für die erteilte Verbraucherinformation. Dies stellt im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG keine „richtige Behandlung der Sache“ dar, so dass Kosten für eine derartige Amtshandlung nicht erhoben werden dürfen.
Ergänzend gibt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg folgenden Hinweis: Ein Untersuchungsamt kann Informationen zu „Verstößen“ gegen das Lebensmittelrecht geben, wenn derartige Verstöße zuvor von den zuständigen Vollzugsbehörden festgestellt worden sind und dies dem Untersuchungsamt übermittelt worden ist16. Dann sind derartige Informationen im Rechtssinne bei einem Untersuchungsamt „vorhanden“ (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VIG), so dass es darüber als zuständige Stelle nach § 3 Abs. 2 VIG Auskunft geben kann. Für eine derartige Fallkonstellation ist hier nichts vorgetragen und anhand der Akten nichts ersichtlich. Im Rechtssinne hätte das CVUA Stuttgart Verbraucherinformationen zu „Beanstandungen“ oder „Bemängelungen“ etc. geben können, wie es dies teilweise auch getan hat. Derartiges hat der Kläger jedoch nicht beantragt. Einer nicht beantragten Verbraucherinformation fehlt indessen die Grundlage für eine Gebührenerhebung. Denn der individuelle Informationszugang wird nur auf Antrag gewährt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VIG).
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 13. September 2010 – 10 S 2/10
- so aber Hartwig/Memmler, ZLR 2009, 51, 59 f.; Grube/Weyland, VIG, Kommentar, 2008, § 1 RdNr. 13[↩]
- vgl. LT-Drucks. 14/2596, S. 11[↩]
- BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.1, ZLR 2010, 219, 225; Beyerlein/Borchert, VIG, Kommentar, 2010, § 1 RdNr. 30; Flaig, ZLR 2010, 179, 182 f.[↩]
- so Grube/Weyland, a.a.O., § 1 RdNr. 5[↩]
- Wustmann, in: Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2009, S. 205, 218[↩]
- Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.04.2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz, ABl. L 191 vom 28.05.2004, S. 1[↩]
- BayVGH, a.a.O., S. 225; Wustmann, a.a.O., S. 218[↩]
- Wehlau, LFGB, Kommentar, 2010, § 38 RdNr. 10; vgl. auch Meyer, in: Meyer/Streinz, LFGB/BasisVO, Kommentar, 2007, § 38 RdNr. 8[↩]
- LT-Drucks. 14/2596, S. 11[↩]
- Wustmann, a.a.O., S. 219[↩]
- näher dazu Schoch, ZLR 2010, 121, 125 f.[↩]
- Käß, WiVerw 2002, 197, 208[↩]
- Pache: in: Meyer/Streinz, a.a.O., § 40 RdNr. 4, mit Praxisbeispiel[↩]
- Albers/Ortler, GewArch 2009, 225, 228[↩]
- Grube/Weyland, a.a.O., § 5 RdNr. 5; Beck, VIG, Kommentar, 2009, § 5 Anm. 2[↩]
- Beyerlein/Borchert, a.a.O., § 1 RdNr. 36[↩][↩]
