Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen durch die Staat­li­chen Unter­su­chungs­äm­ter

Infor­ma­ti­ons­pflich­ten nach dem Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­ge­setz gel­ten grund­sätz­lich auch für die Che­mi­schen und Vete­ri­när­un­ter­su­chungs­äm­ter. Die sach­li­che Zustän­dig­keit für die Fest­stel­lung von Ver­stö­ßen gegen das Lebens­mit­tel- und Fut­ter­ge­setz­buch und die Her­aus­ga­be von ent­spre­chen­den Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen liegt jedoch bei den Voll­zugs­be­hör­den.

Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen durch die Staat­li­chen Unter­su­chungs­äm­ter

Wird bei einem Unter­su­chungs­amt ein Antrag auf Infor­ma­ti­on über sol­che Ver­stö­ße gestellt, so hat es den Antrag­stel­ler auf die zustän­di­ge Stel­le hin­zu­wei­sen oder den Antrag an die­se Stel­le wei­ter­zu­lei­ten. Die Her­aus­ga­be von Infor­ma­tio­nen über sol­che Ver­stö­ße durch ein Unter­su­chungs­amt ohne vor­he­ri­ge ent­spre­chen­de Fest­stel­lung durch die Voll­zugs­be­hör­de stellt eine unrich­ti­ge Sach­be­hand­lung dar, die zur Kos­ten­frei­heit der erteil­ten Infor­ma­ti­on führt.

Dies ent­schied jetzt der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg in einem das Che­mi­sche und Vete­ri­när­un­ter­su­chungs­amt (CVUA) Stutt­gart betref­fen­den Rechts­streit:

Das Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­ge­setz ist auf das CVUA Stutt­gart anwend­bar. Denn die Infor­ma­ti­ons­pflicht, die zugleich den sach­li­chen Gel­tungs­be­reich die­ses Geset­zes mar­kiert, besteht unzwei­fel­haft auch für die im Rah­men der Lebens­mit­tel­kon­trol­le als „Unter­su­chungs­ein­rich­tun­gen“ fun­gie­ren­den Che­mi­schen und Vete­ri­när­un­ter­su­chungs­äm­ter (vgl. § 21 Abs. 1 AGLMBG BW). Der Umstand, dass ein Unter­su­chungs­amt ledig­lich ver­wal­tungs­in­tern im Auf­trag einer Voll­zugs­be­hör­de gut­ach­ter­lich tätig wird und fach­wis­sen­schaft­li­che Hilfs­diens­te für die Voll­zugs­be­hör­de erbringt, ent­bin­det nicht von der Infor­ma­ti­ons­pflicht nach dem Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­ge­setz 1. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VIG i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 2 AGVIG BW sind Unter­su­chungs­ein­rich­tun­gen aus­drück­lich zu infor­ma­ti­ons­pflich­ti­gen Stel­len erklärt, soweit sie für die amt­li­che Lebens­mit­tel­über­wa­chung tätig sind. Das trifft auf die Che­mi­schen und Vete­ri­när­un­ter­su­chungs­äm­ter zu (§ 21 Abs. 2 AGLMBG BW). Der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat die Ein­be­zie­hung der Unter­su­chungs­ein­rich­tun­gen in den Kreis der infor­ma­ti­ons­pflich­ti­gen Stel­len aus­drück­lich gewollt 2. Folg­lich ist das CVUA Stutt­gart an sich eine „zustän­di­ge Stel­le“ im Sin­ne des § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 VIG, so dass das Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­ge­setz anwend­bar ist.

Damit ist aber noch nicht gesagt, dass das CVUA Stutt­gart die sach­li­che Zustän­dig­keit zur Infor­ma­ti­on gera­de über „Ver­stö­ße“ (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG) hat; die­se Fra­ge ist unter kom­pe­tenz­recht­li­chen Gesichts­punk­ten zu beant­wor­ten und zu ver­nei­nen.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg braucht nach sei­ner Ein­schät­zung jedoch nicht abschlie­ßend zu ent­schei­den, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen von einem „Ver­stoß“ im Sin­ne des Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­rechts gespro­chen wer­den kann. Da § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG auf Geset­zes- und sons­ti­ge Rechts­ver­stö­ße abstellt, muss jeden­falls eine Abwei­chung von rechts­nor­ma­ti­ven Vor­ga­ben vor­lie­gen (Normab­wei­chung). Das Geset­zes­merk­mal „gegen“ legt eine Wort­lau­t­in­ter­pre­ta­ti­on nahe, die als „Ver­stoß“ jedes mensch­li­che Ver­hal­ten erfasst, das mit lebens­mit­tel­recht­li­chen Vor­schrif­ten, ins­be­son­de­re Gebo­ten und Ver­bo­ten, nicht in Ein­klang steht 3. Nach dem Geset­zes­wort­laut ist jede Abwei­chung von lebens­mit­tel­recht­li­chen Anfor­de­run­gen als „Ver­stoß“ zu qua­li­fi­zie­ren; für die Auf­fas­sung, dass ein Straf- oder Buß­geld­tat­be­stand ver­wirk­licht sein muss 4, bie­tet der Geset­zes­wort­laut kei­nen Anhalts­punkt 5.

Die Wort­lau­t­in­ter­pre­ta­ti­on wird durch die sys­te­ma­ti­sche Geset­zes­aus­le­gung gestützt. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bezieht in die Fäl­le der Normab­wei­chung (zur Ermitt­lung von „Ver­stö­ßen“) unmit­tel­bar gel­ten­de Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft ein. Zu die­sen Rechts­ak­ten zäh­len vor allem Ver­ord­nun­gen (Art. 249 Abs. 2 EGV = Art. 288 Abs. 2 AEUV). Für das Lebens­mit­tel­recht kann im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang auf die Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 6 zurück­ge­grif­fen wer­den. Nach der Legal­de­fi­ni­ti­on des Art. 2 Nr. 10 VO 882/​2004/​EG ist unter „Ver­stoß“ jede „Nicht­ein­hal­tung des Fut­ter­mit­tel- oder Lebens­mit­tel­rechts und der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz“ zu ver­ste­hen. Auf die­se Begriffs­be­stim­mung kann zwecks Erfas­sung von „Ver­stö­ßen“ gegen das Lebens­mit­tel­recht zurück­ge­grif­fen wer­den 7. In die­sem Sin­ne ist der Antrag des Klä­gers auf Aus­kunft zu ver­ste­hen.

Die sach­li­che Zustän­dig­keit und damit die recht­li­che Befug­nis zur Infor­ma­ti­on über „Ver­stö­ße“ im Rechts­sin­ne steht nach der gel­ten­den Zustän­dig­keits­ord­nung den Voll­zugs­be­hör­den zu; Unter­su­chungs­äm­ter ver­fü­gen dem­ge­gen­über inso­weit nur über begrenz­te Zustän­dig­kei­ten und Infor­ma­ti­ons­be­fug­nis­se.

Den Unter­su­chungs­äm­tern ist auf der Grund­la­ge des § 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB eine die Lebens­mit­tel­über­wa­chungs­be­hör­den (Voll­zugs­be­hör­den) unter­stüt­zen­de Auf­ga­be, vor­nehm­lich in Gestalt von Lebens­mit­tel­pro­ben und der Aus­wer­tung der Ana­ly­sen, über­ant­wor­tet 8. Gesetz­lich ist den Che­mi­schen und Vete­ri­när­un­ter­su­chungs­äm­tern eine mit­wir­ken­de Funk­ti­on im Rah­men der Lebens­mit­tel­über­wa­chung zuge­wie­sen; eigen­ver­ant­wort­lich haben die Ämter die von den zustän­di­gen Behör­den ent­nom­me­nen Pro­ben zu unter­su­chen und unab­hän­gig zu begut­ach­ten (§ 21 Abs. 2 AGLMBG BW). Indem die Infor­ma­ti­ons­pflicht der Unter­su­chungs­ein­rich­tun­gen ange­ord­net ist, soweit die­se für die amt­li­che Lebens­mit­tel­über­wa­chung tätig sind (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AGVIG BW), muss der gesetz­lich nor­mier­te Zustän­dig­keits­be­reich beach­tet wer­den 9. Das Ver­dikt des „Rechts­ver­sto­ßes“ setzt eine juris­ti­sche Bewer­tung der Unter­su­chungs­er­geb­nis­se vor­aus; dafür haben die Unter­su­chungs­äm­ter kei­ne Kom­pe­tenz, die­se kommt viel­mehr den Voll­zugs­be­hör­den zu 10. In nahe­zu wört­li­cher Über­ein­stim­mung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bestimmt § 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB, dass die Über­wa­chung der Ein­hal­tung der Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes, der auf Grund die­ses Geset­zes erlas­se­nen Rechts­ver­ord­nun­gen und der unmit­tel­bar gel­ten­den Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft zum Lebens­mit­tel­recht Auf­ga­be der zustän­di­gen Behör­den ist. Dies sind allein die Lebens­mit­tel­über­wa­chungs­be­hör­den (§ 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB i. V. m. § 18 AGLMBG BW) und nicht (auch) die Unter­su­chungs­äm­ter, wobei die sach­li­che Zustän­dig­keit grund­sätz­lich bei den unte­ren Lebens­mit­tel­über­wa­chungs­be­hör­den liegt (§ 19 Abs. 1 AGLMBG BW). Die­se kla­re Zustän­dig­keits­re­ge­lung zur „Über­wa­chung der Ein­hal­tung der Vor­schrif­ten“ des Lebens­mit­tel­rechts (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB) weist die Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz zur Fest­stel­lung von Normab­wei­chun­gen und damit von „Ver­stö­ßen“ gegen das Lebens­mit­tel­recht den Voll­zugs­be­hör­den zu.

Die­se gesetz­li­che Zuwei­sung von Kom­pe­ten­zen und Befug­nis­sen ent­spricht auch Sinn und Zweck des Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­rechts und trägt den Beson­der­hei­ten des Fak­tors „Infor­ma­ti­on“ Rech­nung. Nur bei einer Kon­zen­tra­ti­on der Infor­ma­ti­ons­be­fug­nis zu „Ver­stö­ßen“ gegen das Lebens­mit­tel­recht bei den Voll­zugs­be­hör­den kann es einen „ein­heit­li­chen Voll­zug der Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen“, wie von § 1 Abs. 1 AGVIG BW ver­langt, in Bezug auf Normab­wei­chun­gen geben. Allein die­se Zustän­dig­keits­bün­de­lung stellt im Ver­hält­nis zwi­schen Über­wa­chungs­be­hör­den und Unter­su­chungs­ein­rich­tun­gen die Kon­gru­enz von akti­ver und pas­si­ver Ver­brau­cher­infor­ma­ti­on 11 sicher; denn die von Amts wegen erfol­gen­de öffent­li­che Infor­ma­ti­on zu Ver­stö­ßen gegen das Lebens­mit­tel­recht ist den zustän­di­gen Voll­zugs­be­hör­den – und nicht (auch) den Unter­su­chungs­äm­tern – zuge­wie­sen (§ 39 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 9 i. V. m. § 40 LFGB).

Ver­wal­tungs­han­deln durch „Infor­ma­ti­on“ ist irrever­si­bel; dar­an ändern bei Fehl­in­for­ma­tio­nen auch – spä­te­re – Gegen­dar­stel­lun­gen, Rich­tig­stel­lun­gen oder sons­ti­ge Kor­rek­tu­ren nichts, da die fak­ti­schen Wir­kun­gen von Infor­ma­ti­on regel­mä­ßig nicht (mehr) ein­ge­fan­gen und umfas­send besei­tigt wer­den kön­nen 12. Eine Ver­brau­cher­infor­ma­ti­on zu – angeb­li­chen – Rechts­ver­stö­ßen eines Unter­neh­mens kann für die­ses exis­tenz­ge­fähr­dend oder sogar exis­tenz­ver­nich­tend wir­ken 13. Die Zugäng­lich­ma­chung von Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen ver­drängt außer­dem, soweit es um per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen geht, die daten­schutz­recht­li­che Zweck­bin­dung (§ 18 Abs. 4 LDSG) und ermög­licht dem Emp­fän­ger der Infor­ma­ti­on deren Ver­wen­dung für belie­bi­ge Zwe­cke 14. Ange­sichts die­ser weit­rei­chen­den Kon­se­quen­zen des Infor­ma­ti­ons­zu­gangs im Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­recht macht es Sinn, dass das Ver­dikt des „Rechts­ver­sto­ßes“, mit dem der Infor­ma­ti­ons­emp­fän­ger anschlie­ßend an die Öffent­lich­keit gehen kann, nicht von irgend­ei­ner belie­bi­gen staat­li­chen Stel­le fest­ge­stellt wer­den kann, son­dern die Aus­kunft über „Ver­stö­ße“ im Sin­ne des Ver­brau­cher­infor­ma­ti­ons­rechts den zustän­di­gen Voll­zugs­be­hör­den obliegt. Dem trägt die bun­des- und lan­des­ge­setz­lich gepräg­te Kom­pe­tenz­ord­nung in Bezug auf die sach­li­che Behör­den­zu­stän­dig­keit für Aus­künf­te zu „Ver­stö­ßen“ gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG Rech­nung.

Das CVUA Stutt­gart ver­füg­te auf Grund sei­ner Rechts­stel­lung im Rechts­sin­ne nicht über die vom Klä­ger bean­trag­ten Infor­ma­tio­nen zu „Ver­stö­ßen“ gegen das Lebens­mit­tel­recht in Bezug auf Räu­cher­lachs und Gra­ved Lachs für die Jah­re 2007 und 2008. Dies muss­te das CVUA Stutt­gart dem Klä­ger mit­tei­len und ihn ent­we­der, soweit bekannt, auf die zustän­di­ge Stel­le hin­wei­sen (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VIG) oder die Anfra­ge an die­se Stel­le wei­ter­lei­ten (§ 5 Abs. 2 Satz 2 VIG). Wel­che die­ser bei­den Vari­an­ten ergrif­fen wird, steht im behörd­li­chen Ermes­sen 15. Nicht im Gesetz vor­ge­se­hen ist, dass ein Unter­su­chungs­amt Kom­pe­ten­zen und Befug­nis­se der Voll­zugs­be­hör­de an sich zieht, den Antrag­stel­ler über lebens­mit­tel­recht­li­che „Ver­stö­ße“ infor­miert und dar­auf­hin Gebüh­ren erhebt.

In sei­nem Schrei­ben vom 4. Okto­ber 2008 hat der Klä­ger sein Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se aus­drück­lich auf „amt­lich fest­ge­stell­te Geset­zes­ver­stö­ße“ kon­kre­ti­siert und als Bei­spiel „wegen Ver­sto­ßes gegen das Täu­schungs­ver­bot in § 11 LFGB“ ange­fügt. Die­ser Antrag war unmiss­ver­ständ­lich, also hin­rei­chend bestimmt (§ 3 Abs. 1 Satz 2 VIG). Ergän­zend spricht der Klä­ger in jenem Schrei­ben von „Geset­zes­ver­stö­ßen gegen das Lebens­mit­tel- und Fut­ter­mit­tel­ge­setz­buch“. Dem­ge­gen­über kommt dem hand­schrift­li­chen Ver­merk der Sach­be­ar­bei­te­rin des CVUA Stutt­gart recht­lich kei­ne Bedeu­tung zu; die Notiz, der Antrag auf Ver­brau­cher­infor­ma­ti­on wer­de trotz even­tu­el­ler Kos­ten auf­recht­erhal­ten und gegen eine Gebüh­ren­er­he­bung Wider­spruch ein­ge­legt, gibt nur die unter­schied­li­chen Auf­fas­sun­gen des Klä­gers und des CVUA Stutt­gart zur Gebüh­ren­frei­heit wie­der, besagt aber nichts zu der Kom­pe­tenz des Unter­su­chungs­amts, de iure über „Rechts­ver­stö­ße“ befin­den zu kön­nen.

Im Schrift­tum wird zutref­fend betont, falls den Unter­su­chungs­äm­tern kei­ne – von ande­ren Behör­den so ein­ge­stuf­te – „Ver­stoß-Daten“ zu Ver­fü­gung stün­den, blei­be ihnen nichts ande­res übrig, als die Aus­kunfts­be­rech­tig­ten an die (zustän­di­gen) ört­li­chen Behör­den zu ver­wei­sen 16. Das dazu nach § 5 Abs. 2 VIG vor­ge­schrie­be­ne Ver­fah­ren setzt kei­nen Antrag vor­aus; das Unter­su­chungs­amt muss einen der bei­den gesetz­lich auf­ge­zeig­ten Wege von Amts wegen beschrei­ten.

Tat­säch­lich hat das CVUA Stutt­gart mit Bescheid vom 9. Dezem­ber 2008 dem Klä­ger einen Teil der bean­trag­ten Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen über­mit­telt und dabei mehr­fach in Bezug auf bestimm­te Pro­duk­te z. B. von „Ver­stoß gegen LMKV“ gespro­chen. Lag im Rechts­sin­ne – objek­tiv – wirk­lich ein mate­ri­el­ler „Ver­stoß“ gegen lebens­mit­tel­recht­li­che Vor­schrif­ten vor, war das CVUA Stutt­gart aus den genann­ten Kom­pe­tenz­grün­den nicht befugt, dies fest­zu­stel­len; es hät­te die Anfra­ge des Klä­gers an die zustän­di­ge Voll­zugs­be­hör­de wei­ter­lei­ten kön­nen, deren Aus­kunft zu „amt­lich fest­ge­stell­ten Geset­zes­ver­stö­ßen“ aller­dings kos­ten­frei geblie­ben wäre (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VIG). Was nicht angeht, ist die geset­zes­wid­ri­ge Inan­spruch­nah­me von Kom­pe­ten­zen durch ein Unter­su­chungs­amt zum auto­ri­ta­tiv ver­bind­li­chen Aus­spruch des Ver­dikts „Rechts­ver­stoß“ mit der anschlie­ßen­den Ein­for­de­rung der Gebüh­ren für die erteil­te Ver­brau­cher­infor­ma­ti­on. Dies stellt im Sin­ne des § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG kei­ne „rich­ti­ge Behand­lung der Sache“ dar, so dass Kos­ten für eine der­ar­ti­ge Amts­hand­lung nicht erho­ben wer­den dür­fen.

Ergän­zend gibt der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg fol­gen­den Hin­weis: Ein Unter­su­chungs­amt kann Infor­ma­tio­nen zu „Ver­stö­ßen“ gegen das Lebens­mit­tel­recht geben, wenn der­ar­ti­ge Ver­stö­ße zuvor von den zustän­di­gen Voll­zugs­be­hör­den fest­ge­stellt wor­den sind und dies dem Unter­su­chungs­amt über­mit­telt wor­den ist 16. Dann sind der­ar­ti­ge Infor­ma­tio­nen im Rechts­sin­ne bei einem Unter­su­chungs­amt „vor­han­den“ (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VIG), so dass es dar­über als zustän­di­ge Stel­le nach § 3 Abs. 2 VIG Aus­kunft geben kann. Für eine der­ar­ti­ge Fall­kon­stel­la­ti­on ist hier nichts vor­ge­tra­gen und anhand der Akten nichts ersicht­lich. Im Rechts­sin­ne hät­te das CVUA Stutt­gart Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen zu „Bean­stan­dun­gen“ oder „Bemän­ge­lun­gen“ etc. geben kön­nen, wie es dies teil­wei­se auch getan hat. Der­ar­ti­ges hat der Klä­ger jedoch nicht bean­tragt. Einer nicht bean­trag­ten Ver­brau­cher­infor­ma­ti­on fehlt indes­sen die Grund­la­ge für eine Gebüh­ren­er­he­bung. Denn der indi­vi­du­el­le Infor­ma­ti­ons­zu­gang wird nur auf Antrag gewährt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VIG).

Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 13. Sep­tem­ber 2010 – 10 S 2/​10

  1. so aber Hartwig/​Memmler, ZLR 2009, 51, 59 f.; Grube/​Weyland, VIG, Kom­men­tar, 2008, § 1 RdNr. 13[]
  2. vgl. LT-Drucks. 14/​2596, S. 11[]
  3. BayVGH, Beschluss vom 22.12.2009 – G 09.1, ZLR 2010, 219, 225; Beyerlein/​Borchert, VIG, Kom­men­tar, 2010, § 1 RdNr. 30; Flaig, ZLR 2010, 179, 182 f.[]
  4. so Grube/​Weyland, a.a.O., § 1 RdNr. 5[]
  5. Wust­mann, in: Infor­ma­ti­ons­frei­heit und Infor­ma­ti­ons­recht, Jahr­buch 2009, S. 205, 218[]
  6. Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 29.04.2004 über amt­li­che Kon­trol­len zur Über­prü­fung der Ein­hal­tung des Lebens­mit­tel- und Fut­ter­mit­tel­rechts sowie der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz, ABl. L 191 vom 28.05.2004, S. 1[]
  7. BayVGH, a.a.O., S. 225; Wust­mann, a.a.O., S. 218[]
  8. Wehl­au, LFGB, Kom­men­tar, 2010, § 38 RdNr. 10; vgl. auch Mey­er, in: Meyer/​Streinz, LFGB/​BasisVO, Kom­men­tar, 2007, § 38 RdNr. 8[]
  9. LT-Drucks. 14/​2596, S. 11[]
  10. Wust­mann, a.a.O., S. 219[]
  11. näher dazu Schoch, ZLR 2010, 121, 125 f.[]
  12. Käß, WiVerw 2002, 197, 208[]
  13. Pache: in: Meyer/​Streinz, a.a.O., § 40 RdNr. 4, mit Pra­xis­bei­spiel[]
  14. Albers/​Ortler, GewArch 2009, 225, 228[]
  15. Grube/​Weyland, a.a.O., § 5 RdNr. 5; Beck, VIG, Kom­men­tar, 2009, § 5 Anm. 2[]
  16. Beyerlein/​Borchert, a.a.O., § 1 RdNr. 36[][]