Ver­fah­rens­freie Bau­vor­ha­ben und der Erlass einer Ver­än­de­rungs­sper­re

Ver­fah­rens­freie Vor­ha­ben wer­den von einer Ver­än­de­rungs­sper­re er­fasst, auch wenn mit ihrer Er­rich­tung beim In­kraft­tre­ten der Ver­än­de­rungs­sper­re be­reits be­gon­nen wor­den ist.

Ver­fah­rens­freie Bau­vor­ha­ben und der Erlass einer Ver­än­de­rungs­sper­re

Eine nach Art. 57 Bay­BO ver­fah­rens­freie Mobil­funk­an­la­ge wird von dem Ver­bot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 Bau­GB erfasst, obwohl mit ihrer Errich­tung bei Erlass der Bau­ein­stel­lungs­ver­fü­gung bereits begon­nen wor­den war.

Das Vor­ha­ben fällt nicht unter § 14 Abs. 3 Bau­GB. Danach wer­den (nur) Vor­ha­ben, die vor dem Inkraft­tre­ten der Ver­än­de­rungs­sper­re bau­recht­lich geneh­migt wor­den sind, Vor­ha­ben, von denen die Gemein­de nach Maß­ga­be des Bau­ord­nungs­rechts Kennt­nis erlangt hat und mit deren Aus­füh­rung vor dem Inkraft­tre­ten der Ver­än­de­rungs­sper­re hät­te begon­nen wer­den dür­fen, sowie die (hier nicht ein­schlä­gi­gen) Unter­hal­tungs­ar­bei­ten und die Fort­füh­rung einer bis­her aus­ge­üb­ten Nut­zung von der Ver­än­de­rungs­sper­re nicht berührt.

Die ver­fah­rens­frei­en Vor­ha­ben (Art. 57 Bay­BO, § 62 Mus­ter­bau­ord­nung 2002) wer­den von die­ser Rege­lung aus­drück­lich nicht erfasst. Dies ent­spricht, wie der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses näher dar­ge­legt hat, der Rege­lungs­ab­sicht des Bun­des­ge­setz­ge­bers. Die ursprüng­lich im Bau- und Raum­ord­nungs­ge­setz (BauROG) 1998 ver­wen­de­te For­mu­lie­rung „auf Grund eines ande­ren Ver­fah­rens zuläs­sig“ wur­de zur Ver­mei­dung von Zwei­feln im Euro­pa­rechts­an­pas­sungs­ge­setz (EAG Bau) durch den heu­ti­gen Wort­laut ersetzt. In der Begrün­dung wird hier­zu aus­ge­führt, Vor­aus­set­zung für Ver­trau­ens­schutz sei die mate­ri­el­le Recht­mä­ßig­keit des Vor­ha­bens, die ord­nungs­ge­mä­ße Betei­li­gung der Gemein­de und – als Grund­la­ge für die Bil­dung schutz­wür­di­gen Ver­trau­ens – das Ver­schwei­gen der Gemein­de inner­halb der lan­des­recht­li­chen War­te­frist bzw. ihre posi­ti­ve Zustim­mung zu dem Bau­vor­ha­ben. Der Anwen­dungs­be­reich soll­te sich aus­drück­lich nicht auf die sog. ver­fah­rens­frei­en Vor­ha­ben im Sin­ne des § 61 Mus­ter­bau­ord­nung 2002 erstre­cken (BT-Drucks. 15/​2250 S. 51 f.).

§ 14 Abs. 3 Bau­GB ist ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich. Die Vor­schrift ist ins­be­son­de­re mit der Eigen­tums­ga­ran­tie des Art. 14 Abs. 1 GG ver­ein­bar.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof geht zu Recht davon aus, dass der Siche­rung pla­ne­ri­scher Fest­set­zun­gen durch eine Ver­än­de­rungs­sper­re bei einem begon­ne­nen Bau­vor­ha­ben unech­te Rück­wir­kung zukommt. Die Ver­än­de­rungs­sper­re ver­än­dert die Rechts­po­si­ti­on des Bau­herrn, da sein Vor­ha­ben mit Inkraft­tre­ten der Ver­än­de­rungs­sper­re unzu­läs­sig wird.

Rege­lun­gen mit unech­ter Rück­wir­kung sind nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts regel­mä­ßig zuläs­sig. Jedoch erge­ben sich für den Norm­ge­ber aus dem rechts­staat­li­chen Prin­zip der Rechts­si­cher­heit ver­fas­sungs­recht­li­che Schran­ken, wobei Rechts­si­cher­heit in ers­ter Linie Ver­trau­ens­schutz bedeu­tet. Das Ver­trau­en des Bür­gers ist nament­lich ent­täuscht, wenn das Gesetz einen ent­wer­ten­den Ein­griff vor­nimmt, mit dem der Betrof­fe­ne nicht zu rech­nen brauch­te, den er also auch bei sei­nen Dis­po­si­tio­nen nicht berück­sich­ti­gen konn­te 1. Die­sen „qua­li­fi­zier­ten“ Ver­trau­ens­schutz genie­ßen Bau­her­ren ver­fah­rens­frei­er Vor­ha­ben nicht. § 14 Abs. 3 Bau­GB stellt für jeder­mann erkenn­bar klar, dass eine gesi­cher­te Posi­ti­on nur in den dort genann­ten Fäl­len ein­ge­räumt wird. Wer mit einem ver­fah­rens­frei­en Bau­vor­ha­ben beginnt, muss jeder­zeit damit rech­nen, dass er an der Fer­tig­stel­lung gera­de durch eine vor­ha­ben­ver­an­lass­te Ver­än­de­rungs­sper­re gehin­dert wird.

Der ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­trau­ens­schutz geht nicht so weit, den Bür­ger vor jeder Ent­täu­schung sei­ner Erwar­tun­gen in die Dau­er­haf­tig­keit der Rechts­la­ge zu bewah­ren; viel­mehr müs­sen auf sei­ner Sei­te gewich­ti­ge zusätz­li­che Inter­es­sen ange­führt wer­den kön­nen, die dem öffent­li­chen Inter­es­se vor­ge­hen. Dar­an fehlt es bei Bau­her­ren ver­fah­rens­frei­er Vor­ha­ben. Gegen­über dem mit dem Instru­ment der Ver­än­de­rungs­sper­re ver­folg­ten gesetz­ge­be­ri­schen Ziel, die gemeind­li­che Pla­nungs­ho­heit zu schüt­zen, wiegt ihr Inter­es­se am Schutz ihrer Inves­ti­tio­nen weni­ger schwer. Ihrem finan­zi­el­len Inter­es­se kommt grund­sätz­lich kein gestei­ger­tes Gewicht zu, weil es sich bei ver­fah­rens­frei­en Bau­vor­ha­ben um Anla­gen han­delt, die sich regel­mä­ßig mit über­schau­ba­rem Kos­ten­auf­wand ver­wirk­li­chen las­sen. Außer­dem kön­nen die Bau­her­ren, wie der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dar­ge­legt hat, die Gemein­de von ihrem Vor­ha­ben in Kennt­nis set­zen und damit Klar­heit gewin­nen, ob eine Ände­rung der pla­nungs­recht­li­chen Situa­ti­on bevor­steht. Dem­ge­gen­über hat die Gemein­de kei­ne den Bau­her­ren in wei­ter­ge­hen­dem Umfang scho­nen­de Alter­na­ti­ven zur Siche­rung ihrer Pla­nungs­ab­sich­ten, als nach Kennt­nis­nah­me von dem Beginn der Bau­ar­bei­ten mit einer Ver­än­de­rungs­sper­re zu reagie­ren und die­ser mit einer Ein­stel­lungs­ver­fü­gung Gel­tung ver­schaf­fen zu las­sen. Ein Pla­nungs­be­dürf­nis kann und wird häu­fig erst dadurch ent­ste­hen, dass sie durch den Beginn von Bau­ar­bei­ten, über die sie nicht infor­miert wor­den ist, boden­recht­li­che Kon­flik­te erkennt, die ihr eine pla­ne­ri­sche Bewäl­ti­gung gebo­ten erschei­nen las­sen.

Aller­dings kann es im Ein­zel­fall ange­zeigt sein, bereits begon­ne­ne Vor­ha­ben von der künf­ti­gen Bau­leit­pla­nung aus­zu­neh­men oder eine Aus­nah­me von der Ver­än­de­rungs­sper­re zuzu­las­sen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB kann von der Ver­än­de­rungs­sper­re eine Aus­nah­me zuge­las­sen wer­den, wenn über­wie­gen­de öffent­li­che Belan­ge nicht ent­ge­gen­ste­hen. Die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der Norm sind aller­dings nicht erfüllt, wenn das Vor­ha­ben mit dem Siche­rungs­zweck der Ver­än­de­rungs­sper­re nicht ver­ein­bar ist, ins­be­son­de­re der beab­sich­tig­ten Pla­nung wider­spricht oder sie wesent­lich erschwe­ren wür­de 2. So liegt der Fall hier. Es ist des­halb fol­ge­rich­tig, dass die Klä­ge­rin einen Antrag auf Befrei­ung von der Ver­än­de­rungs­sper­re nicht gestellt hat, weil sie ihn für aus­sichts­los hält.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 30. August 2012 – 4 C 1.11

  1. BVerfG, Beschluss vom 28.11.1984 – 1 BvR 1157/​82, BVerfGE 68, 287, 307[]
  2. Lem­mel, in: Ber­li­ner Kom­men­tar zum Bau­GB, Stand Dezem­ber 2008, § 14 Rn. 31[]