Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung

Die Bemessung der Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung stellt nach zwei aktuellen Urteilen des Verwaltungsgerichts Karlsruhe keine Ermessensentscheidung der Genehmigungsbehörde dar. Ein Anspruch des Unternehmers auf die Höchstgeltungsdauer besteht nicht.

Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung

Die Regelungen in § 16 Abs. 2 PBefG begründen keinen subjektiv öffentlich-rechtlichen Anspruch des Verkehrsunternehmers auf Erteilung einer Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer. Nach Auffassung der Verwaltungsgerichts Karlsruhe steht die Bemessung der Geltungsdauer auch nicht im Ermessen der Genehmigungsbehörde mit der Folge, dass ein Anspruch des Unternehmers im Einzelfall dadurch entstehen kann, dass sich angesichts des Gewichts der zu seinen Gunsten in eine Abwägung einzustellenden Belange jede die Höchstdauer unterschreitende Befristung als ermessensfehlerhaft erweist1. Es kann deshalb auf sich beruhen, ob das Interesse des Busunternehmers an der Amortisation seiner Investitionen als schutzwürdiges Interesse bei der Wiedererteilung der Genehmigung überhaupt anzuerkennen ist. Dass bei der Bemessung der Geltungsdauer § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten ist, rechtfertigt keine andere Beurteilung.

Zunächst gibt der Wortlaut des § 16 Abs. 2 PBefG nichts dafür her, dass die Genehmigungsbehörde bei der Bemessung der Geltungsdauer das wirtschaftliche Interesse bzw. andere Belange des Unternehmers – zumindest auch – zu berücksichtigen hat. Die Bestimmung der Höchstdauer gilt, wie der Superlativ deutlich macht, nicht einmal dem Regelfall, sondern grundsätzlich dem Ausnahmefall. Schon danach kommt dem letztlich wirtschaftlichen Interesse des Unternehmers an einer möglichst langen Geltungsdauer nach dem Willen des Gesetzgebers keine so weit reichende Bedeutung zu, dass daraus für ihn ein Anspruch auf eine Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer erwächst.

Für dieses Verständnis spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 16 Abs. 2 PBefG in seiner bis 31.12.1995 geltenden Fassung. Die Vorschrift geht auf § 17 Satz 2 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 26.03.19352 zurück. Das Gesetz vom 04.12.19343 hatte in seiner Präambel die Führung des Verkehrs zur Aufgabe des Staates erklärt. In § 17 Satz 2 DVPBefG wurde die Vorgabe des § 10 1. HS PBefG 1934 – die Genehmigung wird dem Unternehmer auf Zeit und nur für seine Person erteilt – dahingehend präzisiert, dass beim Linienverkehr die Dauer der Genehmigung im Höchstfall zehn Jahre beträgt. Diese Vorschriften sahen eine Berücksichtigung der Interessen des Unternehmers nicht ausdrücklich vor. Sie waren auch nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes gültig und insbesondere mit den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar4.

Nach der Amtlichen Begründung (zu § 44 – alt -, jetzt § 16 Abs. 2)5 ging der Gesetzgeber bei der seit 1964 geltenden Fassung davon aus, dass „mit Rücksicht auf die ständige Weiterentwicklung des Verkehrs eine Höchstdauer von nur 8 Jahren als begründet anzusehen und der Abschreibung der Fahrzeuge (in der Regel 4 bis 5 Jahre) auch bei dieser Verkürzung noch voll Rechnung getragen ist. Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder Fall unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft und die Geltungsdauer der Genehmigung danach bemessen wird, ist dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt“. Die Geltungsdauer ist damit grundsätzlich nach den öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, die sich bei Linienverkehrsgenehmigungen höchstens für den Zeitraum von acht Jahren hinreichend verlässlich voraussagen lassen und danach stets eine Überprüfung erfordern. Darüber hinaus sollte die – von zehn auf acht Jahre verkürzte – Höchstdauer, die deutlich über dem Zeitraum der Abschreibung der Investitionen der Unternehmer lag und deren Interessen hinreichend berücksichtigte, nach der Amtlichen Begründung „nicht weiterhin die Regel bilden“. Auch dies spricht gegen einen Anspruch des Unternehmers auf eine Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer.

Vor diesem Hintergrund lässt sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe aus der frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere aus dem Urteil vom 30.11.19546, nicht ableiten, dass bei der Bemessung der Geltungsdauer eine Ermessensentscheidung zu treffen ist und in die im Rahmen dieser Entscheidung vorzunehmende Abwägung jedenfalls auch die – wohl ausschließlich wirtschaftlichen – Interessen des Unternehmers einzustellen sind. Noch weniger ergibt sich daraus, dass diesen Individualinteressen grundsätzlich der Vorrang gebührt vor den öffentlichen Verkehrsinteressen und sie deshalb über die Reduzierung des behördlichen Ermessensspielraums „auf Null“ zu einem Anspruch im Sinne des Begehrens der Klägerin führen. Zwar wird dort zunächst ausgeführt, dass die Festsetzung der Dauer der Genehmigung im Ermessen der Verwaltungsbehörde liegt und zu § 17 Satz 2 DVPBefG dargelegt, dass „die Verwaltungsbehörde die Dauer der Genehmigung … beschränken kann, wenn sie sich dabei nicht von sachfremden Erwägungen leiten lässt“ und „ die Befristung … weder … noch einen Fehlgebrauch des der Verwaltung obliegenden Ermessens beinhaltet.“ Als nicht sachfremde Erwägung wurde anerkannt, dass sich die Behörde bei einer im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung nicht mit Sicherheit zu übersehenden wirtschaftlichen und aus ihr folgenden verkehrsmäßigen Entwicklung … mit der Beschränkung der Geltungsdauer die Möglichkeit offen halten wollte, den Betrieb des Unternehmers auf seine Vereinbarkeit mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs schon nach zwei Jahren wieder zu prüfen. Gegenüber den damit ausdrücklich anerkannten öffentlichen Verkehrsinteressen war der Einwand des dortigen Klägers, dass auch die Rentabilität seines Unternehmens bei dieser Geltungsdauer gefährdet sei, einer Erwähnung nicht einmal wert. Dass die Behörde eine Abwägung mit dem Interesse des Unternehmers vorzunehmen hatte und vorgenommen hat, ergibt sich nicht.

Bestätigt wird diese Auslegung schließlich durch die – gleichsam gegenläufige – Regelung in § 16 Abs. 1 Satz 1 PBefG, die im Wesentlichen § 17 Satz 1 DVPBefG entspricht: Danach ist die Geltungsdauer der Genehmigung für Straßenbahn- und Obusverkehr so zu bemessen, dass sie mindestens der gewöhnlichen Nutzungsdauer der Betriebsanlagen entspricht. Damit wird ein – zwingender – Zusammenhang zwischen der Geltungsdauer der Genehmigung und den wirtschaftlichen Belangen des Unternehmers hergestellt. Der Entscheidungsspielraum der Genehmigungsbehörde ist somit weitgehend zu seinen Gunsten eingeschränkt7, wenn nicht sogar ausgeschlossen.

Ein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer ergibt sich auch nicht aus § 16 Abs. 2 Satz 3 PBefG. Durch den Verweis auf § 8 Abs. 3, der bei der Bemessung der Geltungsdauer einer Genehmigung im öffentlichen Personennahverkehr zu beachten ist, wurde insbesondere keine Mitwirkungsbefugnis der Unternehmer bei der Planung des ÖPNV begründet.

Mit der Ergänzung der Regelungen – in § 16 Abs. 2 PBefG über die Geltungsdauer – um den mit Wirkung vom 01.01.1996 angefügten Satz 38 sollte der unbestimmte Rechtsbegriff „öffentliche Verkehrsinteressen“ – sc. in Satz 1 – inhaltlich dahingehend ausgefüllt werden, dass hier insbesondere den in § 8 Abs. 3 aufgestellten allgemeinen Zielvorgaben und Voraussetzungen für eine ÖPNV-Gestaltung Rechnung zu tragen ist. Dass dies zu einer Kollision mit dem Interesse des Unternehmers an einer langfristigen Disposition führen kann, hat der Gesetzgeber gesehen, diesem Interesse aber gleichwohl keinen Schutz zugebilligt. Vielmehr ging er davon aus, dass sich die Berücksichtigung dieser Interessen bei der Bemessung der Geltungsdauer in dem Maße relativiert, in dem Nahverkehrskonzeptionen dem entgegenstehen bzw. Aufgabenträger und Verkehrsunternehmer andere vertragliche Regelungen getroffen haben9. § 8 PBefG ist gleichzeitig in Kraft getreten10. Der Verweis ändert damit nichts an dem Grundsatz, dass bei der Bemessung der Geltungsdauer nur die öffentlichen Verkehrsinteressen zu berücksichtigen und wirtschaftlichen Interessen der Unternehmer nachgeordnet sind. Beide Gesichtspunkte sind bei seiner Interpretation zu bedenken.

Nach § 8 Abs. 3 PBefG hat die Genehmigungsbehörde im Zusammenwirken mit dem Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (Aufgabenträger) und mit den Verkehrsunternehmern im Interesse einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sowie einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne zu sorgen (Satz 1). Sie hat dabei einen vom Aufgabenträger beschlossenen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen ist und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmern führt (Satz 2).

Den weiteren Vorgaben in § 8 Abs. 3 PBefG, dass der – unter Beachtung der Belange behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung und unter Beteiligung der Behindertenbeauftragten und -beiräten aufzustellende (Satz 3 und Satz 4) – Nahverkehrsplan den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs bildet (Satz 5) und dass die Länder seine Aufstellung sowie die Bestimmung des Aufgabenträgers regeln (Satz 6), kommt im Zusammenhang mit der Bemessung der Geltungsdauer keine Bedeutung zu; dies gilt gleichermaßen für die wettbewerbsrechtlichen Regelungen in den Sätzen 7 bis 10 der Vorschrift.

Da der Verweis auf § 8 Abs. 3 PBefG die Präzisierung der öffentlichen Verkehrsinteressen im Bereich des ÖPNV bezweckt und zu einer Relativierung der Interessen der Unternehmer führt, verbietet sich, aus der Formulierung in Satz 1, wonach die Genehmigungsbehörde im Zusammenwirken auch mit den Verkehrsunternehmern für eine Integration der Nahverkehrsbedienung zu sorgen hat, zu schließen, dass damit die wirtschaftlichen Interessen der Verkehrsunternehmer überhaupt angesprochen werden sollten und darüber hinaus die Ausgestaltung erfahren haben, dass die Unternehmer auf Augenhöhe schon an der Planung des ÖPNV zu beteiligen sind. Dies bestätigt auch die Amtliche Begründung zu § 8 Abs. 3 PBefG selbst: Die Vorschrift legt als allgemeine Zielvorgaben für die ÖPNV-Gestaltung die Integration der Nahverkehrsbedienung durch Verkehrskooperationen, die Abstimmung oder den Verbund von Beförderungsentgelten und Fahrplänen fest. Die Regelung verpflichtet die Genehmigungsbehörde, hierzu über die Förderung der freiwilligen Zusammenarbeit der Verkehrsunternehmer hinaus für ein Zusammenwirken des ÖPNV-Aufgabenträgers und der Verkehrsunternehmer zu sorgen11. Damit ist ein Auftrag an die Genehmigungsbehörde im Bereich des ÖPNV umschrieben: Sie soll mit den ihr zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten auch für das Zusammenwirken zwischen dem Aufgabenträger einerseits und den Unternehmern andererseits Sorge tragen. Eine Rechtsposition der Unternehmer kann der Regelung nicht entnommen werden.

Da auch Satz 2 nur die speziellen öffentlichen Verkehrsinteressen konkretisiert, die bei der Bemessung der Geltungsdauer einer Genehmigung im Bereich des ÖPNV zu berücksichtigen sind, lässt sich auch daraus, dass ein Nahverkehrsplan – nur – zu berücksichtigen ist, wenn er auch unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen ist und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmern führt, nicht ableiten, dass die Klägerin als vorhandene Unternehmerin oder als einer der konkurrierenden Unternehmer zur Mitwirkung an der Planung „auf Augenhöhe“ mit dem Aufgabenträger berufen ist. Der Nebensatz kann nach der Amtlichen Begründung nicht so interpretiert werden: Die Neuregelung – sc. in § 8 Abs. 3 PBefG – anerkennt die Befugnis des Aufgabenträgers, den ÖPNV zu planen. … Allerdings sollen die Aufgabenträger ihre Planungen nicht losgelöst von den gewachsenen Verkehrsstrukturen durchführen. Gleichzeitig haben sie den betroffenen Unternehmern eine angemessene Gelegenheit zu geben, ihre konzessionsrechtlich geschützten Interessen zu vertreten. Außerdem sind bei der künftigen Ausgestaltung des ÖPNV im einzelnen allen interessierten Unternehmern gleiche Chancen einzuräumen, damit ein ausreichender Wettbewerb stattfinden kann. Die Genehmigungsbehörde hat auf diese Aspekte zu achten, um in jedem Einzelfall sowohl den Ausgleich zwischen dem Planungsrecht des Aufgabenträgers und den Interessen der vorhandenen Unternehmer zu ermöglichen als auch …12. Danach wollte der Gesetzgeber die Planungsbefugnis des Aufgabenträgers grundsätzlich anerkennen und sicherstellen, dass die Genehmigungsbehörde seine konzeptionellen Vorgaben in Zukunft berücksichtigt. Der Genehmigungsbehörde wurde weiter aufgeben, bei den den ÖPNV betreffenden, nun hinzukommenden Planungen des Aufgabenträgers darauf zu achten, dass dabei die vorgegebenen Aspekte – die gewachsenen Verkehrsstrukturen, die konzessionsrechtlich geschützten Interessen der betroffenen Unternehmer und die Chancengleichheit aller interessierten Unternehmer – gewahrt werden. Ob diese Befugnis der Genehmigungsbehörde mit Art. 28 Abs. 2 GG in Einklang steht und wie weit sie reicht, kann auf sich beruhen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber darüber hinaus ein eigenes Recht der Unternehmer auf Beteiligung an der Planung des Aufgabenträgers einführen wollte, ergeben sich nicht.

Danach geht das Gesetz ersichtlich davon aus, dass ein Nahverkehrsplan, der vom Aufgabenträger zur Sicherung und zur Verbesserung des ÖPNV aufzustellen ist (§ 11 Abs. 1 ÖPNVG13, die Gewähr dafür bietet, dass das Ziel der Integration der Nahverkehrsbedienung auch in der absehbaren Zeit seiner Geltung (vgl. § 12 Abs. 7 ÖPNVG) näher rückt oder erreicht wird und die öffentlichen Verkehrsinteressen danach anders zu würdigen sein können. Deshalb ist ein Nahverkehrsplan auch bei der Bemessung der Geltungsdauer zu beachten. Auch hinreichend konkrete Vorstufen eines solchen Planes, die sich vor dem Zeitpunkt seiner Fortschreibung abzeichnen, sind von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen.

Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteile vom 9. Februar 2010 – 8 K 1037/09 und 8 K 1038/09

  1. vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 40 Rn. 30 []
  2. RGBl. I S. 473 – DVPBefG – abgedruckt bei Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Nov. 2009, § 16 Anm. 2 []
  3. RGBl. I, S. 1217 []
  4. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30.11.1954 – 1 C 148.53, BVerwGE 1, 244 []
  5. vgl. dazu Bidinger, a.a.O., § 16 Anm. 6 b. []
  6. a.a.O. []
  7. so zum „Ermessensspielraum“ Bidinger, a.a.O., § 16 Anm. 3 a []
  8. vgl. dazu Art. 11 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 116 Nr. 8 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens – ENeuOG – vom 27.12.1993, BGBl. I, 2378 []
  9. vgl. dazu BT-Drs. 12/6269 vom 30.11.1993, S. 109/145, noch zu Art. 6 Abs. 112 a Nr. 8 []
  10. vgl. Art. 8 Abs. 116 Nr. 1 ENeuOG []
  11. vgl. BT-Drs. 12/6269, S. 143 []
  12. vgl. dazu BT-Drs. 12/6269, S. 143 []
  13. Gesetz über die Planung, Organisation und Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs – ÖPNVG – vom 08.06.1995, GBl. S. 417, zuletzt geändert d. Art. 5 der Siebten AnpassungsVO vom 25.04.2007, GBl. S. 252 []