Rechts­wid­ri­ge Ver­mitt­lungs­ver­bo­te bei baye­ri­schen Sport­wet­ten-Ver­mitt­lern

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in Leip­zig hat jetzt in neun bei ihm anhän­gi­gen Revi­si­ons­ver­fah­ren aus Bay­ern zur Sport­wet­ten­ver­mitt­lung an pri­va­te Wett­an­bie­ter ent­schie­den, dass kein berech­tig­tes Inter­es­se der Ver­mitt­ler an der Fest­stel­lung der Rechts­wid­rig­keit bereits erle­dig­ter Ver­mitt­lungs­ver­bo­te nach altem Recht besteht. Bei den Betrof­fe­nen liegt weder eine kon­kre­te Wie­der­ho­lungs­ge­fahr noch ein Reha­bi­li­tie­rungs­in­ter­es­se vor. Ein berech­tig­tes Fest­stel­lungs­in­ter­es­se ist auch nicht schon wegen eines tief­grei­fen­den Ein­griffs in die Berufs­frei­heit oder in uni­ons­recht­li­che Grund­frei­hei­ten wie die Dienst­leis­tungs­frei­heit zu beja­hen. Mit der Absicht, Staats­haf­tungs­kla­gen zu erhe­ben, lässt es sich in den ent­schie­de­nen Fäl­len eben­falls nicht begrün­den.

Rechts­wid­ri­ge Ver­mitt­lungs­ver­bo­te bei baye­ri­schen Sport­wet­ten-Ver­mitt­lern

Die Klä­ger ver­mit­tel­ten in Bay­ern Sport­wet­ten an pri­va­te Wett­an­bie­ter im EU-Aus­land, die eben­so wie sie selbst nicht über eine im Inland erteil­te Erlaub­nis ver­füg­ten. Die beklag­ten Städ­te Mün­chen und Nürn­berg sowie drei eben­falls beklag­te baye­ri­sche Land­krei­se unter­sag­ten die Ver­mitt­lungs­tä­tig­keit. Sie stütz­ten ihre Ver­bo­te maß­geb­lich auf das staat­li­che Sport­wet­ten­mo­no­pol. Die­ses war bis Ende 2007 im Lot­te­rie­staats­ver­trag und anschlie­ßend im zwi­schen­zeit­lich eben­falls aus­ge­lau­fe­nen Glücks­spiel­staats­ver­trag alter Fas­sung gere­gelt; es schloss eine Wett­ver­mitt­lung an pri­va­te Ver­an­stal­ter aus. Eine der Unter­sa­gungs­ver­fü­gun­gen ver­wies zusätz­lich auf die Not­wen­dig­keit, den gesetz­li­chen Erlaub­nis­vor­be­halt durch­zu­set­zen, um die Gefah­ren einer ille­ga­len Wett­ver­mitt­lung abzu­weh­ren.

Die dage­gen erho­be­nen Kla­gen wur­den in ers­ter Instanz von den Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­rich­ten in Mün­chen, Regens­burg und Ans­bach abge­wie­sen 1. Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof gab den Beru­fun­gen der Klä­ger statt 2. Dage­gen leg­te die Lan­des­an­walt­schaft Bay­ern Revi­sio­nen ein. Wäh­rend der Revi­si­ons­ver­fah­ren trat am 1. Juli 2012 ein neu­er Glücks­spiel­staats­ver­trag in Kraft. Dar­auf­hin erklär­ten die zustän­di­gen Behör­den, aus den ange­foch­te­nen Ver­fü­gun­gen nach die­sem Zeit­punkt kei­ne Rech­te mehr her­lei­ten zu wol­len. Im Revi­si­ons­ver­fah­ren haben die Klä­ger des­halb zuletzt bean­tragt, die Rechts­wid­rig­keit der erle­dig­ten Unter­sa­gun­gen nach altem Recht fest­zu­stel­len.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat inso­weit den Revi­sio­nen der Lan­des­an­walt­schaft Bay­ern statt­ge­ge­ben und die kla­ge­ab­wei­sen­den erst­in­stanz­li­chen Urtei­le wie­der­her­ge­stellt. Zur Begrün­dung hat es aus­ge­führt, dass die Kla­gen auf Fest­stel­lung der Rechts­wid­rig­keit der erle­dig­ten Unter­sa­gungs­ver­fü­gun­gen unzu­läs­sig sind. Für erle­dig­te Sachen kön­nen die staat­li­chen Gerich­te nur in Anspruch genom­men wer­den, wenn der Klä­ger dar­an ein berech­tig­tes Inter­es­se hat. Das ist in den ent­schie­de­nen Ver­fah­ren nicht der Fall.

Ein sol­ches Inter­es­se ist nicht mit einer Wie­der­ho­lungs­ge­fahr zu begrün­den, weil sich die maß­geb­li­che Rechts­la­ge mit dem Inkraft­tre­ten des neu­en Glücks­spiel­staats­ver­trags in Bay­ern zum 1. Juli 2012 wesent­lich geän­dert hat.

Ein Reha­bi­li­tie­rungs­in­ter­es­se liegt in den ent­schie­de­nen Fäl­len eben­falls nicht vor. Die­ses setzt vor­aus, dass das sozia­le Anse­hen der Betrof­fe­nen her­ab­ge­setzt wird. Eine sol­che Stig­ma­ti­sie­rung liegt nicht schon in der Fest­stel­lung, die unter­sag­te Tätig­keit sei rechts­wid­rig oder erfül­le den objek­ti­ven Tat­be­stand einer Straf­rechts­norm. Erfor­der­lich ist viel­mehr ein per­so­nen­be­zo­ge­ner Vor­wurf schuld­haft kri­mi­nel­len Ver­hal­tens. Soweit in den ent­schie­de­nen Fäl­len Ermitt­lungs­ver­fah­ren ein­ge­lei­tet wor­den waren, ist eine etwai­ge stig­ma­ti­sie­ren­de Außen­wir­kung mit deren Ein­stel­lung ent­fal­len. Wenn ein Ver­schul­den dabei nicht aus­drück­lich ver­neint, son­dern mit Bezug auf die unkla­re Rechts­la­ge nur bezwei­felt und als allen­falls gering­fü­gig bezeich­net wur­de, ist schon wegen der Ein­stel­lung des Ver­fah­rens als Baga­tell­sa­che nicht von einer nach­hal­ti­gen, heu­te noch fort­wir­ken­den Stig­ma­ti­sie­rung aus­zu­ge­hen. In künf­ti­gen Ver­wal­tungs­ver­fah­ren nach neu­em Recht dro­hen den Klä­gern wegen der Miss­ach­tung des umstrit­te­nen Mono­pols eben­falls kei­ne Nach­tei­le, wie der Ver­tre­ter des Frei­staats Bay­ern aus­drück­lich ver­si­chert hat.

Ein berech­tig­tes Inter­es­se an der Fest­stel­lung der Rechts­wid­rig­keit der erle­dig­ten Unter­sa­gun­gen ist auch nicht wegen eines tief­grei­fen­den Ein­griffs in die Berufs­frei­heit oder die Nie­der­las­sungs- oder Dienst­leis­tungs­frei­heit zu beja­hen. Das Grund­recht auf effek­ti­ven Rechts­schutz gebie­tet grund­sätz­lich nicht, den Rechts­weg gegen erle­dig­te Maß­nah­men zu eröff­nen, wenn dies für die Besei­ti­gung etwa fort­wir­ken­der Nach­tei­le für den Betrof­fe­nen nicht von Nut­zen sein kann. Anders ist es nur bei Ein­grif­fen, die sich typi­scher­wei­se kurz­fris­tig end­gül­tig erle­di­gen. Sonst wäre in die­sen Fäl­len eine gericht­li­che Klä­rung in einem Haupt­sa­che­ver­fah­ren prak­tisch aus­ge­schlos­sen. Die glücks­spiel­recht­li­chen Unter­sa­gun­gen sind als Ver­wal­tungs­ak­te mit Dau­er­wir­kung aber gera­de nicht auf eine solch kurz­fris­ti­ge Erle­di­gung, son­dern auf lang­fris­ti­ge Gel­tung ange­legt. Das bele­gen die ent­schie­de­nen Fäl­le. In ihnen ist die end­gül­ti­ge Erle­di­gung erst nach mehr­jäh­ri­gem Rechts­streit auf­grund einer nach­träg­li­chen Befris­tung wäh­rend des Revi­si­ons­ver­fah­rens ein­ge­tre­ten. Bis dahin war eine gericht­li­che Über­prü­fung in der Haupt­sa­che im Rah­men der Anfech­tungs­kla­ge ohne Wei­te­res mög­lich und wur­de in den ers­ten bei­den Instan­zen auch vor­ge­nom­men. Aus den uni­ons­recht­li­chen Grund­frei­hei­ten und der Gewähr­leis­tung eines wirk­sa­men Rechts­be­helfs nach der Euro­päi­schen Grund­rech­te­char­ta lässt sich kei­ne Ver­pflich­tung her­lei­ten, in sol­chen Fäl­len die Anfor­de­run­gen an ein berech­tig­tes Fest­stel­lungs­in­ter­es­se groß­zü­gi­ger zu fas­sen. Das ergibt sich aus der uni­ons­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung.

Die Absicht, Staats­haf­tungs­an­sprü­che gel­tend zu machen, kann ein berech­tig­tes Fest­stel­lungs­in­ter­es­se in den ent­schie­de­nen Ver­fah­ren eben­falls nicht begrün­den. Eine Staats­haf­tungs­kla­ge wäre jeweils offen­sicht­lich aus­sichts­los. Im Zeit­raum bis zum Herbst 2010 liegt nach der zivil­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung weder ein für die Amts­haf­tung erfor­der­li­ches Ver­schul­den der zustän­di­gen Amts­wal­ter noch eine hin­rei­chend qua­li­fi­zier­te Ver­let­zung uni­ons­recht­li­cher Bestim­mun­gen vor. Den Amts­wal­tern ist nicht vor­zu­wer­fen, dass sie sich an der dama­li­gen Recht­spre­chung der baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­rich­te ori­en­tier­ten, die die Unter­sa­gun­gen gebil­ligt hat­ten. Die uni­ons­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an das Sport­wet­ten­mo­no­pol waren zumin­dest bis zu den Ent­schei­dun­gen des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on vom 8. Sep­tem­ber 2010 und den dar­an anknüp­fen­den Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 24. Novem­ber 2010 noch nicht hin­rei­chend geklärt. Für den anschlie­ßen­den Zeit­raum bis zur end­gül­ti­gen Erle­di­gung der Unter­sa­gun­gen am 30. Juni 2012 fehlt es jeden­falls an der Ursäch­lich­keit einer etwai­gen Rechts­wid­rig­keit der Ver­bots­ver­fü­gun­gen für den gel­tend gemach­ten Scha­den. Bei Ermes­sens­ent­schei­dun­gen wie den glücks­spiel­recht­li­chen Unter­sa­gun­gen ist der erfor­der­li­che Ursa­chen­zu­sam­men­hang zwi­schen Rechts­ver­let­zung und Scha­den nur zu beja­hen, wenn fest­steht, dass die Behör­de bei feh­ler­frei­er Ermes­sens­aus­übung eine ande­re, nicht zum Scha­den füh­ren­de Ent­schei­dung getrof­fen hät­te. Das trifft in den ent­schie­de­nen Fäl­len nicht zu. Die Behör­den hät­ten die uner­laub­te Sport­wet­ten­ver­mitt­lung – unab­hän­gig von der Wirk­sam­keit und Anwend­bar­keit des Mono­pols – ermes­sens­feh­ler­frei unter­sa­gen kön­nen, um den ord­nungs­recht­li­chen Erlaub­nis­vor­be­halt im Inter­es­se effek­ti­ver Gefah­ren­ab­wehr durch­zu­set­zen. Der Erlaub­nis­vor­be­halt selbst ist mit Ver­fas­sungs- und Uni­ons­recht ver­ein­bar. Er dient dazu, die per­sön­li­che Zuver­läs­sig­keit des Gewer­be­trei­ben­den zu über­prü­fen und sicher­zu­stel­len, dass sei­ne Wett­ver­mitt­lung den gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen ent­spricht, die ins­be­son­de­re zum Spie­ler- und zum Jugend­schutz bestehen. Die Durch­set­zung des Erlaub­nis­vor­be­halts wäre in den ent­schie­de­nen Fäl­len auch nicht unver­hält­nis­mä­ßig gewe­sen. Anders wäre es nur, wenn die unter­sag­te Tätig­keit offen­sicht­lich erlaub­nis­fä­hig gewe­sen wäre. Die Unge­wiss­heit, ob sie erlaub­nis­fä­hig war, schloss eine Unter­sa­gung dage­gen nicht aus. Der Erlaub­nis­vor­be­halt soll und darf gera­de sicher­stel­len, dass offe­ne Fra­gen zur Gefähr­lich­keit der Tätig­keit im Erlaub­nis­ver­fah­ren geklärt wer­den. Sei­ne Durch­set­zung soll ver­hin­dern, dass unkon­trol­lier­tes Han­deln voll­ende­te Tat­sa­chen schaf­fen und unüber­prüf­te Gefah­ren rea­li­sie­ren kann. Eine Klä­rung im Erlaub­nis­ver­fah­ren war den Betrof­fe­nen auch zuzu­mu­ten, weil der Frei­staat Bay­ern die­ses Ver­fah­ren nach den uni­ons­ge­richt­li­chen Ent­schei­dun­gen vom Sep­tem­ber 2010 für pri­va­te Wett­an­bie­ter und deren Ver­mitt­ler geöff­net hat­te. Die lan­des­ge­setz­li­che Rege­lung ermög­lich­te eine ent­spre­chen­de, ver­fas­sungs- und uni­ons­rechts­kon­for­me Aus­le­gung und Anwen­dung der ein­schlä­gi­gen Vor­schrif­ten. Gegen etwai­ge rechts­feh­ler­haf­te – auch uni­ons­rechts­wid­ri­ge – Ent­schei­dun­gen im Erlaub­nis­ver­fah­ren stand effek­ti­ver Rechts­schutz zur Ver­fü­gung.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12

  1. VG Mün­chen, Urtei­le vom 27.01.2009 – M 16 K 08.2972; vom 31.07.2008 – M 22 K 07.1080; vom 24.10.2008 – M 22 K 07.3782; sowie vom 28.04.2009 – M 16 K 08.5077, M 16 K 08.2700 und M 16 K 08.2756; VG Regens­burg, Urteil vom 21.07.2011 – RN 5 K 10.2326; VG Ans­bach, Urtei­le vom 30.01.2007 – AN 4 K 06.1769; vom 30.01.2007 – AN 4 K 06.2642[]
  2. BayVGH, Urtei­le vom 12.01.2012 – 10 BV 10.2271 und 10 BV 10.2505; vom 24.01.2012 – 10 BV 10.2665; vom 12.06.2012 – 10 BV 11.2152; vom 17.02.2012 – 10 BV 11.483 und 10 BV 11.482; vom 15.05.2012 – 10 BV 10.2257 und 10 BV 10.2258; sowie vom 24.04.2012 – 10 BV 11.2770[]