Zweck­ver­feh­lung beim Umle­gungs­be­schluss

Eine Umle­gung darf grund­sätz­lich nicht allein dem Zweck die­nen, der öffent­li­chen Hand unent­gelt­lich Ver­kehrs­flä­chen zu ver­schaf­fen [1]. Aus­rei­chend ist jedoch, dass eine Neu­ord­nung von ein­be­zo­ge­nen Grund­stü­cken erfor­der­lich ist, weil nach der Abtren­nung der für die Stra­ßen­an­le­gung benö­tig­ten Flä­chen die ver­blei­ben­den Rest­flä­chen für eine plan­ent­spre­chen­de Nut­zung nicht mehr zweck­mä­ßig gestal­tet sind.

Zweck­ver­feh­lung beim Umle­gungs­be­schluss

Gemäß § 45 Satz 1 Bau­GB kön­nen zur Erschlie­ßung oder zur Neu­ge­stal­tung von Gebie­ten bebau­te und unbe­bau­te Grund­stü­cke durch Umle­gung in der Wei­se neu geord­net wer­den, dass nach Lage, Form und Grö­ße für die bau­li­che oder sons­ti­ge Nut­zung zweck­mä­ßig gestal­te­te Grund­stü­cke ent­ste­hen. Nur zu die­sem Zweck lässt das Gesetz die Umle­gung zu. Eine sol­che ist daher recht­wid­rig, wenn der genann­te Zweck gar nicht ange­strebt wird oder nicht erreicht wer­den kann [2]. Nicht erfor­der­lich ist indes­sen, dass der Zuschnitt eines jeden Grund­stücks im Umle­gungs­ge­biet ver­än­dert wer­den soll. Denn bei der Beur­tei­lung, ob die Umle­gung ein zuläs­si­ges Ziel ver­folgt, ist nicht auf ein­zel­ne Grund­stü­cke, son­dern auf das gesam­te Umle­gungs­ge­biet abzu­stel­len [3]. Kon­kret ermög­li­chen die §§ 45 ff. Bau­GB nicht nur Neu­erschlie­ßungs- oder Ergän­zungs­um­le­gun­gen, son­dern auch Neu­ord­nungs­um­le­gun­gen, sei es zum Wie­der­auf­bau zer­stör­ter Gebie­te oder zur Her­an­füh­rung vor­han­de­ner Bebau­ung an neu­zeit­li­che Erfor­der­nis­se, nament­lich des Stra­ßen­ver­kehrs, Sanie­rungs­um­le­gun­gen sowie eine all­ge­mei­ne städ­te­bau­li­che Land­um­le­gung [4]. Die Umle­gung als Inhalts­be­stim­mung des Eigen­tums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG wird dabei – ent­ge­gen der fremd­nüt­zi­gen Ent­eig­nung – von der Pri­vat­nüt­zig­keit oder „Eigen­tü­mer­nüt­zig­keit“ [5] geprägt. Sie dient zwar, indem sie die plan­ge­rech­te, zweck­mä­ßi­ge Nut­zung der Grund­stü­cke ermög­licht, durch­aus den Inter­es­sen der All­ge­mein­heit an der Nut­zung des Bodens, zugleich aber auch den inso­weit gleich­ge­rich­te­ten Inter­es­sen der Eigen­tü­mer [6]. Nach höchst­rich­ter­li­cher Recht­spre­chung, der das Ober­lan­des­ge­richt Karls­ru­he folgt, erfor­dert der Gesichts­punkt der Pri­vat­nüt­zig­keit dabei auch (schon) bei der Anwen­dung der §§ 45 ff. Bau­GB im Ein­zel­fall Beach­tung. Das bedeu­tet, dass boden­ord­nen­de Maß­nah­men nur dort im Wege der Umle­gung durch­ge­führt wer­den dür­fen, wo sie ihrer kon­kre­ten Ziel­set­zung und ihren Aus­wir­kun­gen nach wesent­lich auch den Inter­es­sen der betrof­fe­nen Eigen­tü­mer die­nen. Dabei betrifft die Beur­tei­lung, ob mit einem Umle­gungs­ver­fah­ren ins­ge­samt pri­vat­nüt­zi­ge Zwe­cke ver­folgt wer­den, die Zuläs­sig­keit der Umle­gung als Gan­zes. Die­se Prü­fung muss des­halb, soweit dies den Umstän­den nach mög­lich ist, schon bei der Ein­lei­tung des Umle­gungs­ver­fah­rens und nicht erst bei der Auf­stel­lung des Umle­gungs­plans erfol­gen [7]. Im Regel­fall ergibt sich der pri­vat­nüt­zi­ge Cha­rak­ter im Umle­gungs­we­ge zu tref­fen­der Maß­nah­men schon aus dem Zweck, im Gel­tungs­be­reich eines Bebau­ungs­plans zur Erschlie­ßung oder Neu­ge­stal­tung bestimm­ter Gebie­te bebau­te und unbe­bau­te Grund­stü­cke in der Wei­se neu zu ord­nen, dass nach Lage, Form und Grö­ße für die bau­li­che oder sons­ti­ge Nut­zung zweck­mä­ßig gestal­te­te Grund­stü­cke ent­ste­hen (§ 45 Abs. 1 Bau­GB). Etwas ande­res kann jedoch gel­ten, wenn es um die durch pla­ne­ri­sche Maß­nah­men ver­an­lass­te Neu­ge­stal­tung eines bereits geord­ne­ten Gebie­tes geht, wenn also die betrof­fe­nen Grund­stü­cke nur des­halb neu zuge­schnit­ten wer­den sol­len, weil sie infol­ge der Pla­nung ihre zweck­mä­ßi­ge Gestalt ein­bü­ßen [8].

In die­sem Zusam­men­hang ist zu beach­ten, dass die Umle­gung grund­sätz­lich nicht allein dem Zweck die­nen darf, der öffent­li­chen Hand unent­gelt­lich Ver­kehrs­flä­chen zu ver­schaf­fen [9]. Anders ist wie­der­um die Situa­ti­on, wenn nach Abtren­nung der für die – selbst fremd­nüt­zig initi­ier­te – Stra­ßen­an­le­gung benö­tig­ten Flä­chen die ver­blei­ben­den Rest­flä­chen für eine plan­ent­spre­chen­de Nut­zung nicht mehr zweck­mä­ßig gestal­tet sind und inso­weit eine Neu­ord­nung der Grund­stü­cke erfor­der­lich ist, der die Umle­gung dient. Die Gewin­nung von Stra­ßen­land als – zumin­dest ent­schei­den­der – Zweck macht die Umle­gung in einem sol­chen Fall nur unzu­läs­sig, wenn nach Abtren­nung des Stra­ßen­ge­län­des die ver­blei­ben­den Rest­grund­stü­cke einer Neu­ord­nung nach Maß­ga­be des § 45 Bau­GB nicht bedür­fen [10]. Ging es dabei in den inso­weit vom Bun­des­ge­richts­hof zunächst ent­schie­de­nen Kon­stel­la­tio­nen um die Schaf­fung von Ver­kehrs­flä­chen, die über­wie­gend den Bedürf­nis­sen der Bewoh­ner des Umle­gungs­ge­bie­tes die­nen soll­ten, also um ört­li­che Ver­kehrs­flä­chen i.S.v. § 55 Abs. 2 BBauG (bzw. § 55 Abs. 2 Bau­GB), in denen die Umle­gung daher auch den Inter­es­sen der betrof­fe­nen Eigen­tü­mer dien­te, so hat der Bun­des­ge­richts­hof die­se Recht­spre­chung auf den Fall über­ört­li­cher Stra­ßen erstreckt: Zwar kön­ne dann, wenn die pla­ne­ri­sche Maß­nah­me, deren Voll­zug die Umle­gung die­nen soll, etwa die Anle­gung einer Durch­gangs­stra­ße, kei­nen der­ar­ti­gen Bezug zum Umle­gungs­ge­biet und sei­nen Bewoh­nern auf­wei­se, die Pri­vat­nüt­zig­keit der Maß­nah­me zu ver­nei­nen sein, wenn es der Gemein­de dar­um gehe, Stra­ßen­land im Wege des Flä­chen­ab­zu­ges zu erlan­gen, und die Stra­ße vor­wie­gend über­ört­li­chen Ver­kehrs­be­dürf­nis­sen die­nen soll. Ver­fol­ge die Gemein­de dabei ins­ge­samt eine fremd­nüt­zi­ge Ziel­set­zung, so kön­ne sie die für erfor­der­lich gehal­te­nen boden­ord­nen­den Maß­nah­men auch dann nicht im Umle­gungs­ver­fah­ren tref­fen, wenn sie zum Aus­gleich der Vor­weg­aus­schei­dun­gen nach § 55 Abs. 5 Bau­GB/​BBauG geeig­ne­tes Ersatz­land zur Ver­fü­gung stel­le; ihr ver­blei­be dann zur Durch­set­zung der Bau­leit­pla­nung nur das Mit­tel der Ent­eig­nung [11].

Kann im Übri­gen bei der gericht­li­chen Nach­prü­fung von Umle­gungs­be­schlüs­sen im Ein­zel­fall die Fra­ge, ob die Umle­gung etwa tat­säch­lich der zweck­mä­ßi­gen Gestal­tung der Grund­stü­cke dient, noch nicht abschlie­ßend beur­teilt wer­den, bleibt es betrof­fe­nen Eigen­tü­mern unbe­nom­men, noch gegen­über dem Umle­gungs­plan gel­tend zu machen, dass es der öffent­li­chen Hand in Wahr­heit (doch) nicht um eine Ände­rung im Zuschnitt der Grund­stü­cke, son­dern um die Schaf­fung öffent­li­cher Stra­ßen gegan­gen sei [12].

Ins­be­son­de­re lässt sich nicht fest­stel­len, dass das Umle­gungs­ver­fah­ren allein der für die Gemein­de kos­ten­lo­sen Beschaf­fung von öffent­li­chen Ver­kehrs­flä­chen die­nen sol­le und damit fremd­nüt­zig wäre.

Die Prü­fung, ob die Gemein­de mit der Ein­lei­tung und Durch­füh­rung des Umle­gungs­ver­fah­rens pri­vat­nüt­zi­ge Zwe­cke in dem hier maß­geb­li­chen Sin­ne ver­folgt, erfor­dert eine Gesamt­ab­wä­gung aller wesent­li­chen Umstän­de. Ent­schei­dend ist, ob die beab­sich­tig­ten Maß­nah­men bei ver­stän­di­ger Wür­di­gung der Inter­es­sen­la­ge ins­ge­samt auch im wohl­ver­stan­de­nen Inter­es­se der Eigen­tü­mer der im Umle­gungs­ge­biet befind­li­chen Grund­stü­cke lie­gen. Dabei kann selbst bei einer durch „frem­de Inter­es­sen“ aus­ge­lös­ten Pla­nung aus objek­ti­ver Sicht ein Inter­es­se der betrof­fe­nen Eigen­tü­mer an einer ange­mes­se­nen Lösung der Kon­flikt­si­tua­ti­on bestehen. Dem­ge­mäß hat der Bun­des­ge­richts­hof [13] aus­ge­spro­chen, dass eine Ver­än­de­rungs­sper­re, die im Zuge einer sog. iso­lier­ten Stra­ßen­pla­nung ver­hängt wer­de, noch in den Bereich der ent­schä­di­gungs­los hin­zu­neh­men­den Sozi­al­bin­dung fal­len kön­ne, obwohl die Ver­an­las­sung der Pla­nung durch „eigen­tü­mer­frem­de Inter­es­sen“ klar zuta­ge tre­te. Dem lie­ge der Gedan­ke der Soli­dar­ge­mein­schaft der betrof­fe­nen Eigen­tü­mer zugrun­de, auf den zur inter­es­sen­ge­rech­ten Bewäl­ti­gung eigen­tums­recht­li­cher Kon­flik­te auch bei der Umle­gung zurück­ge­grif­fen wer­den kön­ne [14]. Es kom­me nach alle­dem dar­auf an, ob die Umle­gung im kon­kre­ten Fall ins­ge­samt noch als pri­vat­nüt­zig ange­se­hen wer­den kön­ne [15]. Zu den dabei für die Gesamt­be­ur­tei­lung maß­ge­ben­den Umstän­den kann auch die Absicht der Gemein­de gehö­ren, (Sanierungs-)Maßnahmen zur Behe­bung eines städ­te­bau­li­chen Miss­stan­des (z.B. ver­kehrs­be­ding­te Beein­träch­ti­gun­gen auf­grund erheb­li­cher Ver­kehrs­stau­un­gen auf einem bestehen­den über­ört­li­chen Ver­kehrs­weg mit ent­spre­chen­dem Rück­stau in die anschlie­ßen­den Stra­ßen des Plan­ge­biets hin­ein sowie dor­ti­ge Lärm- und Abgas­im­mis­sio­nen) durch­zu­füh­ren [6].

Die Umle­gung muss dafür nicht nur den genann­ten Zie­len die­nen, son­dern die­se müs­sen zudem ohne Umle­gung uner­reich­bar, nur unzu­läng­lich oder ver­spä­tet erreich­bar sein. Nach­dem ein Umle­gungs­ver­fah­ren immer­hin eine Ver­fü­gungs- und Ver­än­de­rungs­sper­re (§ 51 Bau­GB) nach sich zieht und den Grund­stücks­be­trof­fe­nen für den not­wen­di­gen Grund­stücks­tausch dar­über hin­aus die Ver­fah­rens­herr­schaft ent­zieht [16], folgt schon aus dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Mit­tels – wie er auch in den Vor­aus­set­zun­gen der Erfor­der­lich­keit der Umle­gung in § 46 Abs. 1 Bau­GB zum Aus­druck kommt –, dass eine Umle­gung nicht ange­ord­net wer­den darf, wenn in con­cre­to ande­re die Eigen­tums- und Ver­trags­frei­heit der Betei­lig­ten weni­ger berüh­ren­de Mit­tel eben­falls eine not­wen­di­ge Neu­ord­nung des Bodens im Umle­gungs­ge­biet ermög­li­chen wür­den [17]. Maß­ge­bend ist der Inhalt der zu ver­wirk­li­chen­den Pla­nung oder, soweit die­se fehlt, die geord­ne­te städ­te­bau­li­che Ent­wick­lung. Erfor­der­lich ist die Umle­gung dann, wenn unter Berück­sich­ti­gung die­ser Kri­te­ri­en dem öffent­li­chen Inter­es­se an einer plan­ge­rech­ten Boden­ord­nung höhe­res Gewicht bei­zu­mes­sen ist als den Inter­es­sen der Eigen­tü­mer an einem unver­än­der­ten Zuschnitt ihrer Grund­stü­cke [18].

Dem­entspre­chend ist hier die Umle­gung nach den vor­ste­hen­den Aus­füh­run­gen erfor­der­lich, weil eine beab­sich­tig­te hin­rei­chen­de Erschlie­ßung nicht nur uner­heb­li­cher Flä­chen des Umle­gungs­ge­biets bis dato nicht gesi­chert ist und eine Neu­ge­stal­tung von Grund­stü­cken erfor­der­lich ist.

Dage­gen kann die Beru­fung nicht mit Erfolg ein­wen­den, soweit eine Erschlie­ßung von betrof­fe­nen Grund­stü­cken bis dato feh­le, sei die­se auch frei­wil­lig, auf pri­vat­recht­li­cher Grund­la­ge mög­lich gewe­sen.

Zwar fehlt die Erfor­der­lich­keit einer Umle­gung im o.g. Sin­ne, wenn die betrof­fe­nen Eigen­tü­mer bereit und in der Lage sind, ein­ver­nehm­lich die Grund­stücks­neu­ord­nung im Wege pri­va­ter (Tausch-)Ver­trä­ge vor­zu­neh­men [19]; dazu gehört dann aber auch die Bereit­stel­lung der Flä­chen für die Erschlie­ßungs­an­la­gen oder Gemein­be­darfs­flä­chen [20].

Dass vor­lie­gend eine sol­che – umfas­sen­de – Bereit­schaft bei den betrof­fe­nen Grund­stücks­ei­gen­tü­mern bestün­de, ist weder näher dar­ge­tan noch sind dafür sonst Anhalts­punk­te ersicht­lich.

Vor allem steht der Erfor­der­lich­keit und damit der Zuläs­sig­keit der Umle­gung im Streit­fall nicht die vor­ran­gi­ge Mög­lich­keit einer Ent­eig­nung zur Erlan­gung erfor­der­li­cher Ver­kehrs­flä­chen ent­ge­gen.

Denn nach zutref­fen­der all­ge­mei­ner Ansicht [21], der auch die Beru­fung nicht ent­ge­gen­tritt, stellt die Ent­eig­nung gegen­über der Umle­gung wegen des die­ser inne­woh­nen­den Prin­zips der soli­da­ri­schen Las­ten­ver­tei­lung regel­mä­ßig kei­nen gerin­ge­ren, son­dern einen inva­si­ve­ren Ein­griff dar. Die Umle­gung greift zwar in den Eigen­tums­be­stand ein, formt ihn aber im Inter­es­se des Eigen­tü­mers um und ist daher ein vor­ran­gig ein­zu­set­zen­des Instru­ment der Plan­ver­wirk­li­chung; sie ist gegen­über der Ent­eig­nung das wesent­lich mil­de­re Mit­tel, weil sie auf Koope­ra­ti­on und Bestands­er­hal­tung gerich­tet ist, statt – wie die Ent­eig­nung – auf Kon­fron­ta­ti­on und ent­schä­di­gungs­pflich­ti­ge Weg­nah­me [22]. Der Ent­eig­nung kommt kein Vor­rang zu, weil sie nur auf den Ent­zug von Eigen­tum, nicht aber auf die Neu­ord­nung gan­zer Berei­che gerich­tet sein kann [23].

Gemes­sen dar­an ist im hier ent­schie­de­nen Fall auch aus­nahms­wei­se kein Vor­rang der Ent­eig­nung anzu­neh­men. Die ent­spre­chen­de Ansicht der Beru­fung beruht schließ­lich – in erkenn­ba­rer Anleh­nung an die Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts­hofs [6] – erklär­ter­ma­ßen auf der Prä­mis­se, die geplan­ten Maß­nah­men erfolg­ten aus­schließ­lich fremd­nüt­zig und dien­ten ledig­lich der Beschaf­fung öffent­li­cher Ver­kehrs­flä­chen, ins­be­son­de­re zur Ent­las­tung von Durch­gangs­stra­ßen. Die­se Prä­mis­se trifft indes­sen, wie aus­ge­führt, gera­de nicht zu.

Ober­lan­des­ge­richt Karls­ru­he, Urteil vom 9. Dezem­ber 2011 – 21 U 2/​11 Baul
[Nicht­zu­las­sungs­be­schwer­de hier­ge­gen wur­de zurück­ge­wie­sen: Bun­des­ge­richts­hof, Beschluss vom 13. Sep­tem­ber 2012 – II ZR 4/​112]

  1. im Anschluss an BGH, Beschluss vom 12.07.1990 -III ZR 141/​89[]
  2. vgl. BGH NJW 1981, 2122/​2123; BGHR Bau­GB § 45 Abs. 1 Umle­gungs­zweck 1[]
  3. vgl. BGH WM 1967, 637/​638; NVwZ-RR 1998, 8 m.w.N.[]
  4. vgl. näher Die­te­rich, a.a.O., Rn. 30 ff.[]
  5. vgl. Otte, a.a.O., § 45, Rn. 10[]
  6. vgl. BGHZ 113, 139[][][]
  7. BGH, a.a.O.[]
  8. BGH, a.a.O., Rn. 15[]
  9. vgl. BGH WM 1968, 1282/​1283; 1982, 434/​435; BGHR Bau­GB § 45 Abs. 1 Umle­gungs­zweck 1; Otte, a.a.O., § 45, Rn. 4 m.w.N.[]
  10. vgl. BGH WM 1966, 1059; 1967, 637; 1968, 1282, 1283[]
  11. BGHZ 113, 139[]
  12. BGH, BGHR Bau­GB § 45 Abs. 1 Umle­gungs­zweck 1; DVBl.1984, 337/​338[]
  13. BGHZ 73, 161, 172[]
  14. Bie­len­berg DÖV 1973, 833; Schmidt-Aßmann DVBl.1982, 152, 156[]
  15. BGHZ 113, 139, m.w.N.[]
  16. Löhr, a.a.O., Vorb §§ 45–84, Rn. 10; Schrie­ver, a.a.O., § 47, Rn. 94[]
  17. vgl. BGHZ 100, 148; OLG Nürn­berg, ZfIR 2002, 307; Stang, a.a.O., Rn. 11a; Otte, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, § 46, Rn. 5[]
  18. Stang, a.a.O., § 46, Rn. 10[]
  19. Stang, a.a.O.; BVerfG NVwZ 2001, 1023; vgl. auch Löhr, a.a.O., § 46, Rn. 5 m.w.N.[]
  20. BGH NJW 1981, 2124; Stang, a.a.O., Rn. 10[]
  21. vgl. BGHZ 113, 139; Otte, a.a.O., § 46, Rn. 5, 7 m.w.N.; Stang, a.a.O., Rn. 10[]
  22. OLG Nürn­berg, a.a.O., Rn. 53[]
  23. Stang, a.a.O.[]