Steu­er­hin­ter­zie­hung mit­tels Milch­quo­te

Ist es straf­bar, wenn sie Milch, die aus den alten Bun­des­län­dern stammt, als sol­che aus den neu­en Bun­des­län­dern dekla­rie­ren? Ja, und zwar als Steu­er­hin­ter­zie­hung. Denn eine Steu­er­hin­ter­zie­hung kann ein Land­wirt auch durch Mani­pu­la­tio­nen bei Erhe­bung der "Milch­ab­ga­be" bege­hen. Die­se Auf­fas­sung bestä­tig­te jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und nahm die Ver­fas­sungs­be­schwer­den eines hes­si­schen und eines thü­rin­gi­schen Land­wirts, die sich gegen ihre Ver­ur­tei­lung wegen Steu­er­hin­ter­zie­hung rich­te­ten, nicht zur Ent­schei­dung an.

Steu­er­hin­ter­zie­hung mit­tels Milch­quo­te

Die Markt­or­ga­ni­sa­ti­on für Milch

Ab 1964 führ­te die Euro­päi­sche Gemein­schaft schritt­wei­se eine gemein­sa­me Markt­or­ga­ni­sa­ti­on für Milch ein, die Inter­ven­ti­ons­maß­nah­men zur Stüt­zung des Milch­prei­ses und die Fest­le­gung eines Richt­prei­ses für Milch durch den Rat vor­sah [1]. Um Über­schuss­pro­duk­tio­nen zu ver­mei­den, wur­de bei den Erzeu­gern oder den Käu­fern von Kuh­milch für fünf auf­ein­an­der fol­gen­de Milch­wirt­schafts­jah­re eine zusätz­li­che Abga­be erho­ben, die bei Über­schrei­tung bestimm­ter Refe­renz­men­gen fäl­lig wer­den soll­te. Für jeden Mit­glied­staat wur­de eine Gesamt­ga­ran­tie­men­ge fest­ge­setzt. Durch Ver­ord­nung (EWG) Nr. 3577/​90 des Rates vom 4. Dezem­ber 1990 über die für die Land­wirt­schaft erfor­der­li­chen Über­gangs­maß­nah­men und Anpas­sun­gen auf­grund der Her­stel­lung der deut­schen Ein­heit [2] erklär­te der Gemein­schafts­ge­setz­ge­ber die Zusatz­ab­ga­ben­re­ge­lung für auf das Gebiet der ehe­ma­li­gen Deut­schen Demo­kra­ti­schen Repu­blik ab 1. April 1991 anwend­bar.

Mit der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92 wur­de das Milch­quo­ten­sys­tem grund­le­gend neu gere­gelt [3]. Art. 1 der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92 traf die grund­le­gen­de Bestim­mung über die Erhe­bung der Abga­be für wei­te­re sie­ben Milch­wirt­schafts­jah­re ab 1. April 1993 und setz­te deren Höhe auf 115 % des Milch­richt­prei­ses fest. Zur Höhe der ein­zel­be­trieb­li­chen Refe­renz­men­gen bestimm­te Art. 4 Abs. 1, dass die­se grund­sätz­lich der am 31. März 1993 zur Ver­fü­gung ste­hen­den Men­ge ent­spre­chen soll­te. Bestim­mun­gen über die Höhe der den Mit­glied­staa­ten zuste­hen­den Gesamt­ga­ran­tie­men­gen fan­den sich in den Milch­wirt­schafts­jah­ren 1996/​1997 bis 1998/​1999 in Art. 3 Abs. 2 der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92, wobei jeweils Tei­le der für Deutsch­land aus­ge­wie­se­nen Gesamt­men­gen in einer Fuß­no­te für die neu­en Län­der vor­ge­se­hen waren. Hin­sicht­lich der Moda­li­tä­ten der Abga­ben­er­he­bung sah Art. 2 Abs. 1 Unter­abs. 1 vor, die bei Über­schrei­tung der Gesamt­ga­ran­tie­men­gen fäl­li­ge Abga­be auf alle Erzeu­ger zu ver­tei­len, die zur Men­gen­über­schrei­tung bei­getra­gen hat­ten. Art. 2 Abs. 1 UAbs 2 eröff­ne­te den Mit­glied­staa­ten inso­fern die Mög­lich­keit, die Über­schrei­tung von Refe­renz­men­gen durch Ver­rech­nung mit unge­nutz­ten Refe­renz­men­gen ande­rer Erzeu­ger zu kom­pen­sie­ren.

Die Umset­zung der gemein­schafts­recht­li­chen Vor­ga­ben zur Milch­markt­ord­nung erfolg­te in Deutsch­land über das Markt­or­ga­ni­sa­ti­ons­ge­setz [4].

Auf der Grund­la­ge ent­spre­chen­der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gun­gen in § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG und § 12 Abs. 2 S. 1 MOG traf die Milch-Garan­ti­en­men­gen-Ver­ord­nung [5], nähe­re Bestim­mun­gen über die Durch­füh­rung der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92. § 7b Abs. 1 MGV ermög­lich­te es den Käu­fern von Milch­pro­duk­ten, im Regel­fall also den Mol­ke­rei­en, Anlie­fe­rungs-Refe­renz­men­gen, die im jewei­li­gen Zwölf­mo­nats­zeit­raum nicht genutzt wor­den waren (Unter­lie­fe­run­gen), ande­ren Milch­er­zeu­gern, deren Lie­fe­run­gen die ihnen zuge­teil­te Anlie­fe­rungs-Refe­renz­men­ge über­schrit­ten hat­ten (Über­lie­fe­rer), nach­träg­lich zuzu­tei­len. Aller­dings sta­tu­ier­te Satz 8 ein Sal­die­rungs­ver­bot zwi­schen alten und neu­en Län­dern [6]:

Nicht genutz­te Anlie­fe­rungs-Refe­renz­men­gen, die sich auf Betrie­be oder Betriebs­tei­le in dem in Arti­kel 3 des Eini­gungs­ver­tra­ges genann­ten Gebiet bezie­hen, dür­fen nur ande­ren Milch­er­zeu­gern, deren Betrieb ganz oder teil­wei­se in die­sem Gebiet liegt, zuge­teilt wer­den; dies gilt für Anlie­fe­rungs-Refe­renz­men­gen, die sich auf Betrie­be oder Betriebs­tei­le außer­halb die­ses Gebie­tes bezie­hen, ent­spre­chend.

Die Straf­bar­keit der Hin­ter­zie­hung der zusätz­li­chen Abga­be auf Milch folg­te aus § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG [7], wonach auf Abga­ben zu Markt­ord­nungs­zwe­cken, die nach Rege­lun­gen im Sin­ne des § 1 Abs. 2 hin­sicht­lich Markt­ord­nungs­wa­ren erho­ben wur­den, die Vor­schrif­ten der Abga­ben­ord­nung – ein­schließ­lich des § 370 AO – ent­spre­chend anzu­wen­den waren. § 35 MOG ent­hielt ergän­zen­de Vor­schrif­ten über die Anwen­dung der „nach § 12 Abs. 1 Satz 1 anzu­wen­den­den Straf- und Buß­geld­vor­schrif­ten der Abga­ben­ord­nung“.

Der den Ver­fas­sungs­be­schwer­den zugrun­de lie­gen­de Sach­ver­halt

Auf der Grund­la­ge die­ser Ende der 1990er Jah­re gel­ten­den euro­päi­schen Ver­ord­nung (EWG) Nr. 3590/​92 ver­füg­ten die Milch­er­zeu­ger über soge­nann­te Refe­renz­men­gen, die jähr­lich pro­du­ziert wer­den durf­ten; bei Über­schrei­tung der Refe­renz­men­gen wur­de eine Abga­be in Höhe von 115 % des Milch­prei­ses erho­ben. „Zuviel­lie­fe­run­gen“ ein­zel­ner Erzeu­ger durf­ten grund­sätz­lich mit „Zuwe­nig­lie­fe­run­gen“ ande­rer Her­stel­ler ver­rech­net (sal­diert) wer­den. Eine Sal­die­rung im Ver­hält­nis zwi­schen Erzeu­gern in den alten und neu­en Bun­des­län­dern war aber durch § 7b MGV, der auf der Grund­la­ge des Mark­ord­nungs­ge­set­zes vom Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ernäh­rung, Land­wirt­schaft und Fors­ten erlas­se­nen Milch-Garan­tie­men­gen-Ver­ord­nung, aus­ge­schlos­sen. Auf die Abga­be waren nach § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG die Bestim­mun­gen der Abga­ben­ord­nung ein­schließ­lich der Straf­be­stim­mun­gen anzu­wen­den.

Die Beschwer­de­füh­rer – Milch­er­zeu­ger aus Hes­sen und Thü­rin­gen – sind auf der Grund­la­ge von § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO in Ver­bin­dung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 MOG zu Frei­heits­stra­fen ver­ur­teilt wor­den, weil sie sich dar­an betei­lig­ten, in den alten Län­dern erzeug­te Milch als Milch aus den neu­en Län­dern aus­zu­ge­ben, um ent­ge­gen § 7b MGV von unge­nutz­ten Refe­renz­men­gen aus den neu­en Län­dern zu pro­fi­tie­ren.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die gegen die Ver­ur­tei­lun­gen gerich­te­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­den nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men, die den Ver­ur­tei­lun­gen zugrun­de lie­gen­den Vor­schrif­ten sind nach Über­zeu­gung der Ver­fas­sungs­rich­ter mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.

Die Straf­bar­keit als Steu­er­hin­ter­zie­hung

Die für die Ver­ur­tei­lung der Beschwer­de­füh­rer rele­van­ten Vor­schrif­ten des mate­ri­el­len Abga­ben­rechts waren – soweit sie der Nach­prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unter­lie­gen – for­mell und mate­ri­ell ver­fas­sungs­ge­mäß. Ins­be­son­de­re beinhal­te­te § 7b MGV kei­nen Ein­griff in Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG und führ­te auch nicht zu einer ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­gen Ungleich­be­hand­lung. Milch-Refe­renz­men­gen, die west­deut­schen Milch­er­zeu­gern auf­grund der Milch-Garan­tie­men­gen-Ver­ord­nung 1984 ursprüng­lich zuge­teilt wor­den waren, wur­den durch das Sal­die­rungs­ver­bot nicht berührt; soweit die "eige­ne", zuge­teil­te Refe­renz­men­ge reich­te, durf­ten west­deut­sche Milch­er­zeu­ger auch nach Ein­füh­rung des Sal­die­rungs­ver­bo­tes wei­ter­hin abga­be­frei Milch lie­fern. Die Vor­schrift beruh­te auf einer hin­rei­chend bestimm­ten Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge und war auch nicht wegen Ver­sto­ßes gegen das Zitier­ge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unwirk­sam.

Der Straf­tat­be­stand des § 370 Abs. 1 AO in Ver­bin­dung mit § 12 Abs. 1 MOG genüg­te den Anfor­de­run­gen des straf­recht­li­chen Bestimmt­heits­grund­sat­zes aus Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 GG. Dies gilt auch, soweit dar­aus die Straf­bar­keit der Hin­ter­zie­hung der zusätz­li­chen Abga­be auf Milch nach der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92 in den Milch­wirt­schafts­jah­ren 1996/​1997 bis 1998/​1999 folg­te. Ins­be­son­de­re waren für die in Betracht kom­men­den Adres­sa­ten der Norm – näm­lich Land­wir­te und ande­re beruf­lich mit der Milch­er­zeu­gung und der ent­spre­chen­den Abga­ben­er­he­bung in Berüh­rung kom­men­den Per­so­nen – die Straf­bar­keits­vor­aus­set­zun­gen in hin­rei­chen­der Wei­se erkenn­bar. Wer das Quo­ten­sys­tem nach Markt­ord­nungs­ge­setz, Ver­ord­nung Nr. 3950/​92 und Milch-Garan­tie­men­gen-Ver­ord­nung nicht wenigs­tens der Sache nach kann­te, stand von vorn­her­ein nicht in Gefahr, sich wegen unlau­te­rer Betei­li­gung dar­an straf­bar zu machen.

Die Ver­wei­sung auf das mate­ri­el­le Abga­ben­recht führ­te auch nicht zu einem Ver­lust der par­la­men­ta­ri­schen Ver­ant­wor­tung für die Ent­schei­dung über die Gren­zen der Straf­bar­keit. Auf der Rechts­fol­gen­sei­te waren Art und Maß der Stra­fe abschlie­ßend im for­mel­len Gesetz fest­ge­legt. Aber auch auf der Tat­be­stands­sei­te gin­gen die dem Gemein­schafts­ge­setz­ge­ber und dem natio­na­len Ver­ord­nungs­ge­ber ver­blei­ben­den Ein­fluss­mög­lich­kei­ten über eine ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ge Spe­zi­fi­zie­rung jeden­falls nicht hin­aus. § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO erschöpft sich nicht in einer blo­ßen Wei­ter­ver­wei­sung auf das Abga­ben­recht, son­dern lässt somit einen bestimm­ten Unrechts­typ deut­lich erken­nen, indem er die tat­be­stand­li­che Hand­lung ("wer den Finanz­be­hör­den oder ande­ren Behör­den über steu­er­lich erheb­li­che Tat­sa­chen unrich­ti­ge oder unvoll­stän­di­ge Anga­ben macht") wie den Tat­er­folg ("und dadurch Steu­ern ver­kürzt oder für sich oder einen ande­ren nicht gerecht­fer­tig­te Steu­er­vor­tei­le erlangt") in einer all­ge­mein­ver­ständ­li­chen, einer Par­al­lel­wer­tung in der Lai­en­sphä­re zugäng­li­chen Wei­se aus­führt.

Aber: nur ein­ge­schränk­te Über­prü­fung

Die Fra­ge, ob die zusätz­li­che Abga­be durch Milch wegen ihrer „erdros­seln­den“ Höhe Art. 14 Abs. 1 GG oder ande­re Grund­rech­te ver­letz­te, ist einer Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­zo­gen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt übt sei­ne Grund­rechts­kon­trol­le über in Deutsch­land ange­wand­tes Uni­ons­recht grund­sätz­lich nicht mehr aus, solan­ge und soweit die Euro­päi­sche Uni­on einen wirk­sa­men Schutz der Grund­rech­te gegen­über der Hoheits­ge­walt der Uni­on gene­rell gewähr­leis­tet, der dem vom Grund­ge­setz jeweils als unab­ding­bar gebo­te­nen Grund­rechts­schutz im Wesent­li­chen gleich zu ach­ten ist [8]. Eine inner­staat­li­che Rechts­vor­schrift, die eine Richt­li­nie in deut­sches Recht umsetzt, wird inso­weit nicht an den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes gemes­sen, als das Uni­ons­recht kei­nen Umset­zungs­spiel­raum lässt, son­dern zwin­gen­de Vor­ga­ben macht [9]. Ent­spre­chend kann auch eine inner­staat­li­che Rechts­vor­schrift, die nicht zur Umset­zung, son­dern zur Ergän­zung und Durch­füh­rung zwin­gen­den Uni­ons­rechts – wie vor­lie­gend der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92 – erlas­sen wor­den ist, inso­weit nicht am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes über­prüft wer­den, als sich eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen die vom Uni­ons­ge­setz­ge­ber getrof­fe­nen Fest­le­gun­gen rich­tet.

Danach ent­zieht sich die Fest­le­gung der Höhe der Zusatz­ab­ga­be auf 115% des Milch-Richt­prei­ses einer Über­prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt; denn sie ergab sich unmit­tel­bar aus Art. 1 der Ver­ord­nung Nr. 3950/​92, ohne dass inso­fern dem natio­na­len Gesetz- oder Ver­ord­nungge­ber Spiel­räu­me eröff­net wor­den wären.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 29. April 2010 – 2 BvR 871/​04 und 2 BvR 414/​08

  1. näher Thie­le, Das Recht der Gemein­sa­men Agrar­po­li­tik der EG, 1997, S. 123 ff.[]
  2. ABlEG Nr. L 353 vom 17.12.1990, S. 23[]
  3. vgl. Gehr­ke, Die Milch­quo­ten­re­ge­lung, 1996, S. 78[]
  4. Gesetz zur Durch­füh­rung der gemein­sa­men Markt­or­ga­ni­sa­tio­nen ((heu­te: Gesetz zur Durch­füh­rung der gemein­sa­men Markt­or­ga­ni­sa­tio­nen und der Direkt­zah­lun­gen) vom 31. August 1972, BGBl I S. 1617[]
  5. Ver­ord­nung über die Abga­ben im Rah­men von Garan­tie­men­gen im Bereich der Markt­or­ga­ni­sa­ti­on für Milch und Milch­er­zeug­nis­se in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 21. März 1994, BGBl I S. 586, zuletzt geän­dert durch die 33. Ver­ord­nung zur Ände­rung der Milch-Garan­tie­men­gen-Ver­ord­nung vom 25. März 1996, BGBl I S. 535[]
  6. ver­glei­che zum Sal­die­rungs­ver­fah­ren und zur Abga­ben­be­rech­nung im Ein­zel­nen Düsing/​Kauch, Die Zusatz­ab­ga­be im Milch­sek­tor, 2001, S. 123 f., sowie Gehr­ke, Die Milch­quo­ten­re­ge­lung, 1996, S. 66 ff.[]
  7. in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 20.09.1995, BGBl I S. 1146[]
  8. BVerfGE 73, 339, 387; 102, 147, 162 f.; 123, 267, 399[]
  9. vgl. BVerfGE 118, 79, 95 ff.; BVerfG, Urteil vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/​08, 1 BvR 263/​08 und 1 BvR 586/​08[]