Das Berliner Zweckentfremdungsverbot-Gesetz

Das Bundesverfassungsgericht hat mehrere Vorlagen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg  zum Berliner Zweckentfremdungsverbot-Gesetz als unzulässig behandelt. 

Die Vorlagebeschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg¹ betreffen die Anwendung des Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum des Landes Berlin vom 29.11.2013 (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz – ZwVbG) auf als Wohnraum errichtete Räumlichkeiten, die bereits vor Erlass des Gesetzes zur Vermietung als Ferienwohnung genutzt wurden. Das Zweckentfremdungsverbots-Gesetz stellt eine solche Nutzung von Wohnraum grundsätzlich unter den Vorbehalt einer Genehmigung.

Um der Verwendung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken entgegenzuwirken, erließ der Berliner Landesgesetzgeber das Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz – ZwVbG) vom 29.11.2013², zuletzt geändert durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes vom 27.09.2021³, das zum 12.12.2013 in Kraft trat. Aufgrund der Ermächtigung in § 1 Abs. 2 Satz 1 ZwVbG erließ das Bundesverfassungsgericht von Berlin die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbots-Verordnung – ZwVbVO) vom 04.03.2014⁴, zuletzt geändert durch Art. 3 der Verordnung zur Bestimmung eines Bedarfsermittlungsinstruments gemäß § 118 SGB IX und zur Änderung weiterer Verordnungen vom 02.07.2019⁵. § 1 ZwVbVO stellt fest, dass die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen im gesamten Stadtgebiet besonders gefährdet ist und dass die Zweckentfremdung von Wohnraum gemäß § 1 Abs. 1 ZwVbG unter den Vorbehalt einer Genehmigung gestellt ist. Nach § 5 ZwVbVO ist auf Antrag ein Negativattest auszustellen, soweit für die Nutzung von Räumlichkeiten zu anderen als Wohnzwecken eine Genehmigung nicht erforderlich ist.

Die Kläger der Ausgangsverfahren vermieten seit Oktober 2013 oder früher als Eigentümer beziehungsweise Mieter in der Innenstadt von Berlin belegene, zu Wohnzwecken errichtete Räumlichkeiten als Ferienwohnungen; zum Teil erfolgt die Vermietung gewerblich. Alle Kläger wollen diese Nutzung auch nach Ablauf der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG bestimmten Übergangsfrist von zwei Jahren fortsetzen. Sie beantragten daher beim beklagten Land Berlin jeweils die Erteilung eines Negativattests nach § 5 ZwVbVO. Das beklagte Land lehnte die Anträge ab. Die hiergegen gerichteten Klagen blieben vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg. Dagegen legten die Kläger jeweils Berufung ein.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2, Abs. 2 Nr. 1 und 2 ZwVbG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als danach auch Räumlichkeiten, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet sind, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zu anderen Zwecken bestimmt waren oder genutzt wurden, dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen.

Die vorgelegten Vorschriften seien insoweit mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar. Der eigentumsrechtliche Schutz der Räume werde nicht durch eine etwaige baurechtliche Genehmigungspflicht der Umwidmung des Wohnraums in Gewerbe- oder Ferienwohnungsraum in Frage gestellt. Bei Baurecht und Zweckentfremdungsrecht handele es sich um unterschiedliche „Rechtskreise“. Das Zweckentfremdungsverbot gelte in allen Fällen einer anderen Nutzung als zu Wohnzwecken, unabhängig davon, ob eine Genehmigungspflicht nach anderen Rechtsvorschriften bestehe und eine Genehmigung erteilt worden sei oder nicht.

Die in § 1 Abs. 3 ZwVbG normierte Rückwirkung überschreite die Grenzen einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Regelung sei unverhältnismäßig. Das Eigentum der Kläger genieße einen ausgeprägten Schutz, weil es deren persönliche Freiheit im vermögensrechtlichen Bereich sichere, indem es zum Erhalt der Lebensgrundlage beitrage. Dem stehe zwar der soziale Bezug von Wohnraum gegenüber, der darin bestehe, dass große Teile der Bevölkerung nicht in der Lage seien, aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen angewiesen seien. Dieser Umstand verstärke sich durch die gemäß § 1 Abs. 1 ZwVbG bei Erlass eines Zweckentfremdungsverbots notwendige Wohnraummangellage. Bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen habe der Gesetzgeber jedoch das öffentliche Interesse an der Bereitstellung von Wohnraum zu hoch und die Interessen der Verfügungsberechtigten zu gering bewertet. Die Kläger hätten darauf vertrauen können, dass ihre bereits ausgeübte Nutzung nicht vom Zweckentfremdungsverbot erfasst werde, auch wenn die Räume zu Wohnzwecken errichtet worden und noch zu einer solchen Nutzung geeignet seien. Die Nachteile für die Verfügungsberechtigten würden durch die Übergangsfrist des § 2 Abs. 2 Nr. 1 ZwVbG nicht kompensiert.

Die vorgelegten Vorschriften seien, soweit sie Rückwirkung entfalteten, auch mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Es fehle an gewichtigen Gemeinwohlgründen, die den Eingriff rechtfertigen könnten.

Die Vorschriften seien auch entscheidungserheblich. Im Falle ihrer Verfassungsmäßigkeit hätten die angefochtenen Urteile Bestand. Denn das Zweckentfremdungsverbot beruhe auf der formell und materiell rechtmäßigen Feststellung einer Wohnraummangellage durch die Zweckentfremdungsverbots-Verordnung und die Vorschriften schlössen den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung eines Negativattests aus. Wären diese Vorschriften dagegen, soweit sie Rückwirkung entfalteten, verfassungswidrig, stünde den Klägern ein Anspruch auf Erteilung eines Negativattests zu, weil deren Räumlichkeiten dann nicht unter das Zweckentfremdungsverbot fielen.

Zu den Verfahren haben das Abgeordnetenhaus von Berlin und die Senatsverwaltung von Berlin, die Bezirksämter Tempelhof-Schöneberg und Mitte, der Bundesverband Freier Immobilien- und Wohnungsunternehmen e.V. – Landesverband Berlin-Brandenburg e.V. (gemeinsam mit Haus und Grund Berlin – Bund der Berliner Haus- und Grundbesitzervereine e.V.), der Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen e.V., der Berliner Mieterverein e.V., die Berliner MieterGemeinschaft e.V. sowie die Beteiligten der Ausgangsverfahren Stellung genommen.

Die Vorlagen sind unzulässig.

Der Zulässigkeit der Vorlagen stehen nicht schon Unklarheiten hinsichtlich ihres Gegenstands entgegen, denn diese können durch eine einschränkende Auslegung der Vorlagefrage unter Berücksichtigung der Begründung der Vorlagebeschlüsse überwunden werden⁶. Aus dieser ergibt sich, dass das Oberverwaltungsgericht nicht alle vorgelegten Vorschriften zur Überprüfung stellen möchte, sondern nur § 1 Abs. 3 ZwVbG, soweit danach auch Räumlichkeiten, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet sind, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zu anderen Zwecken bestimmt waren oder genutzt wurden, dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen.

Der insoweit zur Überprüfung gestellte § 1 Abs. 3 ZwVbG in der Fassung vom 22.03.2016 gilt unverändert bis heute fort.

Allerdings hat das Gericht die Vorlagen nicht hinreichend begründet.

Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Das vorlegende Gericht muss gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen⁷. Dabei muss es sich jedenfalls mit nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinander setzen⁸. Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbesondere der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auseinandersetzen⁹. Zudem muss das vorlegende Gericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtern und vertretbar begründen, dass es diese nicht für möglich hält¹⁰.

Um die Entscheidungserheblichkeit in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise darzulegen, muss das vorlegende Gericht verdeutlichen, dass sich die Beantwortung der gestellten Verfassungsfrage als unerlässlich darstellt, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden kann¹¹. Der Vorlagebeschluss muss daher mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit¹². Für eine ausreichende Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift müssen die Ausführungen des vorlegenden Gerichts erkennen lassen, dass diese sorgfältig geprüft worden ist¹³. Die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit richtet sich grundsätzlich nach der Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts. Doch darf diese nicht offensichtlich unhaltbar sein¹⁴. Die Norm muss unter Auseinandersetzung mit der Rechtslage und den in Literatur sowie Rechtsprechung entwickelten Auffassungen ausgelegt werden¹⁵.

Gemessen daran hat das Oberverwaltungsgericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG weder im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG noch auf Art. 12 Abs. 1 GG noch im Hinblick auf das allgemeine Vertrauensschutzgebot hinreichend dargelegt.

Das Eigentum ist ein elementares Grundrecht und sein Schutz von besonderer Bedeutung für den sozialen Rechtsstaat¹⁶. Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, den Trägerinnen und Trägern des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen¹⁷. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet¹⁸. Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 GG)¹⁹.

In Bezug auf Grundstücke schützt Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG auch das Recht, ein Grundstück baulich zu nutzen²⁰. Die bauliche Nutzung vermittelt dem Eigentümer in besonderer Weise einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich und ermöglicht damit eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung²¹. Das Recht der baulichen Nutzung eines Grundstücks ist allerdings von vornherein nur im Rahmen der Gesetze geschützt²⁰. Gesetze, die im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, sind insoweit auch untergesetzliche – auf gesetzlicher Ermächtigung beruhende – Normen²². Welche Befugnisse einem Eigentümer in einem bestimmten Zeitpunkt konkret zustehen, wird daher durch die Gesamtheit aller in diesem Zeitpunkt geltenden verfassungsmäßigen, die Eigentümerstellung regelnden Vorschriften bürgerlichen und öffentlichen Rechts festgelegt. Ergibt sich hieraus, dass Eigentümerinnen oder Eigentümer eine bestimmte Befugnis nicht haben, so gehört diese nicht zu ihrem Eigentumsrecht²³. Inhalt und Schranken der erlaubten Grundstücksnutzung werden daher insbesondere auch von den bauplanungsrechtlichen Vorgaben bestimmt, denen das betroffene Grundstück unterliegt, etwa von Bebauungsplänen²⁴. Ein durch Art. 14 Abs. 1 GG bewirkter Bestandsschutz greift daher nur dann, wenn die bauliche Nutzung zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigt worden ist, also formell baurechtmäßig war, oder jedenfalls genehmigungsfähig, also materiell baurechtmäßig war²⁵.

Einen möglichen Verstoß von § 1 Abs. 3 ZwVbG gegen Art. 14 Abs. 1 GG hat das Oberverwaltungsgericht danach nicht hinreichend dargelegt.

Das Oberverwaltungsgericht geht davon aus, dass es sich bei Baurecht und Zweckentfremdungsrecht um zwei unterschiedliche „Rechtskreise“ handele. Dies mag fachrechtlich zutreffen, denn die zuständige Behörde hat hinsichtlich der Erteilung eines Negativattests nach § 5 ZwVbVO nur Fragen des Zweckentfremdungsrechts nicht aber solche des Baurechts zu prüfen. Der hieraus vom Oberverwaltungsgericht gezogene Schluss, die durch § 1 Abs. 3 Satz 1 ZwVbG bewirkte tatbestandliche Rückanknüpfung beseitige bisher bestehende, durch die Eigentumsgarantie geschützte Rechtspositionen, zeigt jedoch das Vorliegen eines Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG nicht auf. Das vorlegende Gericht übergeht, dass verfassungsrechtlich die Nutzungsbefugnisse des Grundeigentümers durch baurechtliche Vorgaben determiniert sind und verhält sich nicht dazu, ob und inwieweit die Nutzung baulicher Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes nach dem historisch jeweils einschlägigen Bauplanungsrecht in Berlin überhaupt zulässig war.

Mangels einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit stellt die Nutzung einer baulichen Anlage zur Vermietung als Ferienwohnung jedenfalls keine Wohnnutzung dar²⁶. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes konnte sie etwa in einem durch Bebauungsplan ausgewiesenen reinen und allgemeinen Wohngebiet grundsätzlich unzulässig sein (vgl. § 3 Abs. 1 und 2, § 4 Abs. 1 und 2 BauNVO) und in besonderen Wohngebieten, Misch- und Kerngebieten nur zulässig sein, wenn sie als Betrieb des Beherbergungsgewerbes (§ 4a Abs. 2 Nr. 2, § 6 Abs. 2 Nr. 3 bzw. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) oder als Gewerbebetrieb (§ 4a Abs. 2 Nr. 3, § 6 Abs. 2 Nr. 4 bzw. § 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) einzuordnen gewesen wäre, was im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes ungeklärt war²⁷. Im unbeplanten Innenbereich war die Nutzung als Ferienwohnung dagegen etwa gemäß § 34 Abs. 1 BauGB nur dann zulässig, wenn sie sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügte.

Zur Darlegung eines möglichen Verstoßes von § 1 Abs. 3 ZwVbG gegen Art. 14 Abs. 1 GG hätte es daher Ausführungen dazu bedurft, ob die Nutzung von Räumlichkeiten zur Vermietung als Ferienwohnung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes nach dem historisch einschlägigen Bauplanungsrecht in Berlin überhaupt durch Art. 14 Abs. 1 GG – zumindest nicht nur in Ausnahmefällen – geschützt war. Hierzu führt das Oberverwaltungsgericht jedoch nichts aus. Eine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG ist im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG daher nicht hinreichend dargelegt.

Das Gericht hat auch eine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht hinreichend dargelegt.

12 Abs. 1 GG gewährt das Recht, eine Tätigkeit als Beruf zu ergreifen und frei auszuüben²⁸. Art. 12 Abs. 1 GG schützt vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind, indem sie eine Berufstätigkeit unmittelbar unterbinden oder beschränken; hingegen schützt die Berufsfreiheit nicht gegen jede Regelung, die Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit beeinflusst²⁹. Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG richtet sich nicht gegen jedwede auch nur mittelbar wirkende Beeinträchtigung des Berufs. Es genügt nicht, dass eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfaltet³⁰. Gleichwohl kann der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt sein durch Normen, die zwar die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben³¹.

Diese Maßstäbe hat das Oberverwaltungsgericht nicht hinreichend in den Blick genommen. Es fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Erfordernis einer berufsregelnden Tendenz sowie eine auf Art. 12 Abs. 1 GG bezogene Prüfung der Verhältnismäßigkeit. Das vorlegende Gericht verweist lediglich auf seine Ausführungen zu Art. 14 Abs. 1 GG, was nicht ausreicht.

Auch im Hinblick auf das allgemeine Vertrauensschutzgebot hat das vorlegende Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG nicht hinreichend dargelegt.

2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG enthält ein allgemeines Vertrauensschutzgebot³². Die Grundrechte wie auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen³³. Soweit die Voraussetzungen eines grundrechtsspezifischen Vertrauensschutzes wie etwa nach Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG, nicht erfüllt sind, kommt allgemeiner Vertrauensschutz nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG in Betracht³⁴. Geschützt ist danach das Vertrauen, nicht mit in unzulässiger Weise rückwirkenden Gesetzen belastet zu werden. Es würde Einzelne in ihrer Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt an ihr Verhalten oder an sie betreffende Umstände ohne Weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt ihres rechtserheblichen Verhaltens galten³⁵. Das gilt unter anderem dann, wenn eine nach altem Recht erreichte Position entwertet wird und gerade die Rechtsänderung Ursache dieser Entwertung ist³⁶.

Zwar können die Ausführungen zu der nach Auffassung des vorlegenden Gerichts unverhältnismäßigen Rückwirkung des § 1 Abs. 3 ZwVbG neben Art. 14 Abs. 1 GG auch auf das allgemeine Vertrauensschutzgebot bezogen angesehen werden. Die Überzeugung von einer Verletzung dieses Gebots ist durch diese Ausführungen allerdings nicht dargelegt. Denn auch das allgemeine Vertrauensschutzgebot schützt nur vor Regelungen, die im Vergleich zum bislang bestehenden Recht belastendere Rechtsfolgen zeitigen, was bei einer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 1 Abs. 3 ZwVbG bauplanungsrechtlich unzulässigen Nutzung baulicher Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung nicht gegeben wäre. Dazu fehlen aber auch hier Ausführungen.

Das vorlegende Gericht hat auch die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise dargelegt.

Zwar hat das Oberverwaltungsgericht die einfach-rechtliche Entscheidungserheblichkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG ausreichend dargelegt. Es zeigt nachvollziehbar auf, dass die Berufungen der Kläger bei angenommener Gültigkeit der Norm keinen Erfolg haben, weil die Vorschrift den Anspruch der Kläger auf Erteilung eines Negativattests nach § 5 ZwVbVO ausschließt, soweit sie Rückwirkung entfaltet. Ebenso ist den Vorlagebeschlüssen hinreichend zu entnehmen, dass das Oberverwaltungsgericht die klägerischen Berufungen bei unterstellter Ungültigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG, soweit er Rückwirkung entfaltet, für erfolgreich hält, weil den Klägern in diesem Fall ein Anspruch auf Erteilung eines Negativattests zusteht. Die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts ist für das Bundesverfassungsgericht insoweit bindend, weil sie in Auseinandersetzung mit einschlägiger Rechtsprechung und Literatur nachvollziehbar dargelegt wird und nicht offensichtlich unhaltbar ist.

Allerdings hat das vorlegende Gericht nicht verdeutlicht, dass die Beantwortung der gestellten Verfassungsfrage unerlässlich ist, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden kann.

Das Bundesverfassungsgericht hat eine zur Prüfung gestellte Norm im Hinblick auf den konkreten Ausgangsfall zu überprüfen³⁷. Es prüft im Rahmen der konkreten Normenkontrolle eine Regelung nur insoweit am Maßstab der Grundrechte, als die Beteiligten des Ausgangsverfahrens hiervon betroffen sind und eine Grundrechtsverletzung in Betracht kommt³⁸. Nur insoweit kommt es für die in den Ausgangsverfahren zu treffenden Entscheidungen auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm an³⁹.

Es können daher allein solche Rechtsfragen zur Entscheidung gestellt werden, denen im Ausgangsverfahren rechtliche Bedeutung zukommt⁴⁰. Wirkt sich die zur Prüfung gestellte Vorschrift auf die von ihr Betroffenen in ganz unterschiedlicher Weise aus, so ist für die fachgerichtliche Entscheidung im Ausgangsverfahren die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung lediglich insoweit entscheidungserheblich, als es um die spezifische Betroffenheit der Parteien des Ausgangsverfahrens geht; nur insoweit kann die Regelung Gegenstand der Normenkontrolle sein⁴¹.

Gemessen daran hat das vorlegende Gericht nicht aufgezeigt, dass die Ausgangsverfahren Anlass geben, die Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG zu untersuchen. Es fehlt an der Darlegung einer möglichen Verletzung der Kläger der Ausgangsverfahren in ihren Grundrechten.

Für die Beurteilung einer möglichen Verletzung von Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG sowie im Rahmen des allgemeinen Vertrauensschutzgebots kommt es maßgeblich darauf an, ob die Nutzung der betroffenen Räumlichkeiten zur Vermietung als Ferienwohnung nach dem im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes geltenden Baurecht erlaubt war. Sowohl die materielle als auch die formelle Baurechtmäßigkeit dieser Nutzung hat daher Einfluss auf die verfassungsrechtliche Beurteilung. Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch in keinem Verfahren dargelegt, dass die Nutzung der in Rede stehenden baulichen Anlagen zur Vermietung als Ferienwohnung im Zeitpunkt des Erlasses des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes bauplanungsrechtlich zulässig war. Es schließt damit nicht aus, dass die betriebene Nutzung bereits bauplanungsrechtlich unzulässig, also nicht einmal genehmigungsfähig war und ihr daher insoweit kein Bestandsschutz zukam⁴². Dann bedeutete das Zweckentfremdungsverbot aber keine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, weil Inhalt und Schranken der Eigentumsnutzung bereits durch das Bauplanungsrecht bestimmt gewesen wären und eine solche Nutzung untersagt hätten.

Zudem fehlt es im Hinblick auf die Ausgangsverfahren zum Teil an der erforderlichen Auseinandersetzung mit einem möglicherweise zerstörten Vertrauen der Kläger.

Für die Frage, ab welchem Zeitpunkt bereits vor Verkündung einer Neuregelung nicht mehr auf den Bestand der noch geltenden Rechtslage vertraut werden kann, ist in erster Linie der Gang des Gesetzgebungsverfahrens bis zur Neuregelung und dabei vor allem die öffentliche Bekanntgabe entsprechender Entwurfstexte entscheidend⁴³. Die Einbringung eines Gesetzentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ kann das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage zerstören, so dass eine darin vorgesehene Neuregelung ohne Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes unechte Rückwirkung entfalten darf⁴⁴. Der Vertrauensschutz kann auch bereits mit Ankündigung einer Gesetzesänderung entfallen⁴⁵. Das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage bleibt aber gleichwohl schutzwürdig, wenn etwa Betroffene schon vor der Einbringung des neuen Gesetzes verbindliche Festlegungen getroffen hatten⁴⁶ oder Leistungen vor der Verkündung des neuen Rechts ausgezahlt wurden, selbst wenn die Vereinbarung erst nach der eigentlich vertrauenszerstörenden Einbringung des Gesetzes erfolgt sein sollte⁴⁷.

Das Oberverwaltungsgericht geht davon aus, § 1 Abs. 3 ZwVbG entfalte für alle Kläger der Ausgangsverfahren im Hinblick auf den durch Art. 14 Abs. 1 GG vermittelten Schutz des Eigentums unechte Rückwirkung. Selbst wenn dies zuträfe, wären jedenfalls hinsichtlich der Ausgangsverfahren, in denen die Räumlichkeiten erst nach dem 23.01.2013 zur Vermietung als Ferienwohnung genutzt wurden, für eine Darlegung der Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 3 ZwVbG Ausführungen dazu erforderlich gewesen, dass überhaupt noch auf den Bestand der bisherigen Rechtslage vertraut werden durfte. Denn mit dem von der damaligen Opposition im Berliner Abgeordnetenhaus eingebrachten Entwurf eines Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 23.01.2013 war die politische Diskussion darüber eröffnet, ob auch in der Vergangenheit zweckentfremdete Wohnungen in die gesetzliche Regelung einbezogen werden sollten. In dem Entwurf war vorgesehen, dass das Gesetz für alle als Wohnraum errichteten oder genutzten Wohnungen gelten sollte, die nach dem 13.06.2002 zweckentfremdet wurden (§ 1 Abs. 5 des Entwurfs); Verfügungs- und Nutzungsberechtigte sollten danach keinen generellen Vertrauensschutz genießen⁴⁸. Das Oberverwaltungsgericht legt auch nicht dar, dass die Einbringung dieses Gesetzentwurfs Vertrauen ausnahmsweise nicht zerstört hätte. Damit, welchen Einfluss die erst zum 1.05.2014 in Kraft getretene Zweckentfremdungsverbots-Verordnung – an welche die Genehmigungspflicht anknüpft (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 ZwVbG) – auf einen möglichen Vertrauensschutz hatte, setzt es sich nicht auseinander.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 29. April 2022 – 1 BvL 2/17, 1 BvL 6/17, 1 BvL 5/17, 1 BvL 4/17 und 1 BvL 3/17

1. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 06.04.2017 – OVG 5 B 14.16; OVG 5 B 15.16; OVG 5 B 52.16; OVG 5 B 53.16 und OVG 5 B 1.17[↩]
2. GVBl S. 626[↩]
3. GVBl S. 1131[↩]
4. GVBl S. 73[↩]
5. GVBl S. 475[↩]
6. vgl. dazu BVerfGE 88, 145 <158 f.> 110, 412 <430 f.> BVerfG, Beschluss vom 24.06.2010 – 1 BvL 5/10, Rn. 21[↩]
7. vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.> 138, 1 <13 f. Rn. 37> 141, 1 <11 Rn. 23> m.w.N.[↩]
8. vgl. BVerfGE 86, 52 <57> 136, 127 <142 Rn. 45>[↩]
9. vgl. BVerfGE 76, 100 <104> 138, 1 <15 f. Rn. 42> 141, 1 <11 Rn. 23> m.w.N.[↩]
10. vgl. BVerfGE 85, 329 <333 f.> 121, 108 <117> 124, 251 <262> m.w.N.[↩]
11. vgl. BVerfGE 11, 330 <335> 42, 42 <50> 50, 108 <113> 63, 1 <22>[↩]
12. vgl. BVerfGE 141, 143 <160 Rn. 34> 147, 253 <300 f. Rn. 87> 148, 64 <67 f. Rn. 13> stRspr[↩]
13. vgl. BVerfGE 127, 335 <355 f.> 136, 127 <141 Rn. 43> 148, 64 <67 f. Rn. 13>[↩]
14. vgl. BVerfGE 143, 38 <51 Rn. 28> 148, 64 <67 f. Rn. 13> stRspr[↩]
15. vgl. BVerfGE 105, 48 <56> 136, 127 <142 Rn. 44> 148, 64 <67 f. Rn. 13>[↩]
16. BVerfGE 143, 246 <323 Rn. 216> m.w.N.[↩]
17. vgl. BVerfGE 50, 290 <338 f.>[↩]
18. vgl. BVerfGE 100, 226 <241> 102, 1 <15> 143, 246 <323 Rn. 216> stRspr[↩]
19. vgl. BVerfGE 134, 242 <290 f. Rn. 167 f.> 143, 246 <323 f. Rn. 216> 149, 86 <112 Rn. 70>[↩]
20. vgl. BVerfGE 35, 263 <276> 104, 1 <11>[↩][↩]
21. BVerfGE 104, 1 <11>[↩]
22. vgl. BVerfGE 79, 174 <192> dazu auch BVerfG, Beschluss vom 24.07.2000 – 1 BvR 151/99, Rn. 4 m.w.N.[↩]
23. vgl. BVerfGE 20, 351 <355 f.> 24, 367 <396> 58, 300 <336> 74, 129 <148>[↩]
24. vgl. BVerfGE 34, 139 <144 f.> 70, 35 <52 f.> 79, 174 <191 f.> 104, 1 <10 f.> BVerfGK 19, 50 <55> dazu auch BVerfG, Beschluss vom 22.02.1999 – 1 BvR 565/91, Rn. 7 f.; Beschluss vom 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01, Rn. 12; Beschluss vom 08.12.2004 – 1 BvR 1238/04, Rn. 13; Beschluss vom 15.09.2011 – 1 BvR 2232/10, Rn. 34[↩]
25. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.07.2000 – 1 BvR 151/99, Rn. 8 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 05.06.2007 – 4 B 20.07, Rn. 3 m.w.N.[↩]
26. vgl. BVerwGE 160, 104 <108 Rn. 17> BVerwG, Beschluss vom 07.09.1984 – 4 N 3.84, Rn. 21; Beschluss vom 27.11.1987 – 4 B 230-231.87, Rn. 3; Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, Rn. 3; Beschluss vom 06.10.1994 – 4 B 178.94, Rn. 6; Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95, Rn. 12[↩]
27. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 – 4 CN 6.17, Rn. 15 f. und 23 f.; s.a. Nds. OVG, Beschluss vom 22.11.2013 – 1 LA 49/13, Rn. 18; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.05.2016 – 10 S 34.15, Rn. 6; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.07.2016 – 5 S 2220/15, Rn. 10; Bayerischer VGH, Beschluss vom 12.12.2019 – 15 CS 19.1609, Rn. 6[↩]
28. vgl. BVerfGE 141, 121 <130 Rn. 32> m.w.N.[↩]
29. vgl. BVerfGE 155, 238 <277 Rn. 95 f.> m.w.N.[↩]
30. vgl. BVerfGE 113, 29 <48> m.w.N.[↩]
31. vgl. BVerfGE 113, 29 <48> 155, 238 <277 f. Rn. 96 f.> stRspr[↩]
32. vgl. BVerfGE 128, 90 <105> 155, 238 <287 Rn. 122> stRspr[↩]
33. BVerfGE 132, 302 <317 Rn. 41>[↩]
34. vgl. BVerfGE 155, 238 <287 f. Rn. 122> m.w.N.[↩]
35. BVerfGE 155, 238 <289 Rn. 127> m.w.N.[↩]
36. vgl. BVerfGE 155, 238 <290 Rn. 130>[↩]
37. vgl. BVerfGE 81, 363 <375> 130, 263 <290 f.>[↩]
38. vgl. BVerfGE 116, 96 <120> 117, 272 <291 f.> 122, 151 <180> 126, 369 <387> 145, 106 <140 Rn. 95>[↩]
39. vgl. BVerfGE 58, 300 <317 f.> stRspr[↩]
40. vgl. BVerfGE 8, 274 <291 ff.> stRspr[↩]
41. vgl. BVerfGE 117, 272 <291> vgl. schon BVerfGE 81, 363 <375>[↩]
42. vgl. zum Bestandsschutz BVerfG, Beschluss vom 24.07.2000 – 1 BvR 151/99, Rn. 8; BVerwG, Beschluss vom 05.06.2007 – 4 B 20.07, Rn. 3; jeweils m.w.N.[↩]
43. vgl. BVerfGE 148, 217 <260 Rn. 150>[↩]
44. vgl. BVerfGE 127, 31 <50> 143, 246 <385 Rn. 377> 145, 20 <98 Rn.199> 148, 217 <260 f. Rn. 151>[↩]
45. vgl. BVerfGE 97, 67 <82>[↩]
46. vgl. BVerfGE 127, 31 <49> 132, 302 <323 f. Rn. 54 ff.> 148, 217 <257 Rn. 140>[↩]
47. vgl. BVerfGE 127, 31 <56 ff.>[↩]
48. vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, Abgeordnetenhaus Berlin Drucks 17/0781, S. 9 f.[↩]