Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te in der Peri­phe­rie

Soweit nach Satz 2 des Plan­sat­zes 3.3.7 des Lan­des­ent­wick­lungs­plans Baden-Würt­tem­berg 2002 Stand­or­te für Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te abwei­chend von der Regel aus­nahms­wei­se auch in Gemein­den ohne zen­tral­ört­li­che Funk­ti­on in Betracht kom­men, wenn dies nach den raum­struk­tu­rel­len Gege­ben­hei­ten zur Siche­rung der Grund­ver­sor­gung gebo­ten ist, kann hier­bei nicht allein auf die in der Gemein­de bereits vor­han­de­nen Ver­kaufs­flä­chen abge­stellt wer­den. Viel­mehr kann ein Aus­nah­me­fall auch bei hin­rei­chend vor­han­de­nen Ver­kaufs­flä­chen in Betracht kom­men, wenn die Errich­tung eines groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­del­be­triebs bzw. die Erwei­te­rung zu einem sol­chen zur (nach­hal­ti­gen) Siche­rung gera­de der ver­brau­cher­na­hen Grund­ver­sor­gung gebo­ten ist.

Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te in der Peri­phe­rie

Im hier vom Ver­wal­tugns­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg ent­schie­de­nen Fall ent­hält der maß­geb­li­che Regio­nal­plan 2000 des Regio­nal­ver­bands Hoch­rhein-Boden­see selbst kein die Erhal­tung, Erwei­te­rung und Ansied­lung von sog. Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten betref­fen­des ver­bind­li­ches Ziel. Viel­mehr ver­weist er in Plan­satz 2.6.4 „Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te“ ledig­lich nach­richt­lich auf den Plan­satz 2.2.34 des Lan­des­ent­wick­lungs­plans, wonach in den Städ­ten und Gemein­den die tra­di­tio­nel­len inner­städ­ti­schen und inner­ge­meind­li­chen Ein­kaufs­be­rei­che als wich­ti­ger Bestand­teil der zen­tral­ört­li­chen Ver­sor­gungs­ker­ne erhal­ten und wei­ter­ent­wi­ckelt wer­den sol­len, um die ver­brau­cher­na­he Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung und die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Ver­sor­gungs­ker­ne zu gewähr­leis­ten. In sei­ner aktu­ell gel­ten­den Fas­sung von 2002 ent­hält der Lan­des­ent­wick­lungs­plan in Plan­satz 3.03.7 zwar nun­mehr das Ziel, wonach sich Ein­kaufs­zen­tren, groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be und sons­ti­ge groß­flä­chi­ge Han­dels­be­trie­be für End­ver­brau­cher (Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te) in das zen­tral­ört­li­che Ver­sor­gungs­sys­tem ein­fü­gen sol­len; in der Regel dür­fen die­se nur in Ober‑, Mit­tel und Unter­zen­tren aus­ge­wie­sen, errich­tet oder erwei­tert wer­den. Hier­von abwei­chend kom­men jedoch auch Stand­or­te in Klein­zen­tren und Gemein­den ohne zen­tral­ört­li­che Funk­ti­on dann in Betracht, wenn dies nach den raum­struk­tu­rel­len Gege­ben­hei­ten „zur Siche­rung der Grund­ver­sor­gung gebo­ten“ ist oder die­se in Ver­dich­tungs­räu­men lie­gen und mit Sied­lungs­be­rei­chen benach­bar­ter Ober- Mit­tel- oder Unter­zen­tren zusam­men­ge­wach­sen sind.

Bei dem aus­drück­lich als „Ziel“ gekenn­zeich­ne­ten Plan­satz Nr. 3.3.7 han­delt es sich ent­spre­chend sei­ner for­ma­len Bezeich­nung auch mate­ri­ell um ein Ziel der Raum­ord­nung, das die Antrags­geg­ne­rin unge­ach­tet des­sen zu beach­ten hat­te, dass eine Kon­kre­ti­sie­rung auf Regio­nal­plan­e­be­ne nicht erfolgt ist. Als Ziel ist die­ser Plan­satz hin­rei­chend bestimmt; auch dass es sich um eine Soll­vor­schrift han­delt, die dar­über hin­aus bereits zwei aus­drück­li­che Aus­nah­men vor­sieht, steht dem Ziel­cha­rak­ter nicht ent­ge­gen 1.

Ob auf­grund der im Plan­satz ver­wand­ten und unter dem Begriff „Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te“ zusam­men­ge­fass­ten „Ein­kaufs­zen­tren, groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be und sons­ti­ge groß­flä­chi­ge Han­dels­be­trie­be für End­ver­brau­cher“, mit denen ersicht­lich an die Begriff­lich­kei­ten in § 11 Abs. 3 BauN­VO ange­knüpft wer­den soll­te 2, bereits jeg­li­che groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be 3 oder nur sol­che Betrie­be erfasst wer­den, die sich nach Art, Lage oder Umfang – regel­mä­ßig (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 3 BauN­VO) oder auch nur im Ein­zel­fall (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 4 BauN­VO) – auf die Ver­wirk­li­chung der Zie­le der Raum­ord­nung und Lan­des­pla­nung nicht nur unwe­sent­lich aus­wir­ken kön­nen 4, kann letzt­lich dahin­ste­hen. Für letz­te­res sprä­chen Sinn und Zweck des Plan­sat­zes, die Errich­tung, Erwei­te­rung und Ansied­lung raum­be­deut­sa­mer Vor­ha­ben zu steu­ern, sowie die damit ver­bun­de­ne Ein­schrän­kung der gemeind­li­chen Pla­nungs­ho­heit, die durch ein über­ört­li­ches Inter­es­se gerecht­fer­tigt sein muss. Dem ent­spre­chend fin­det sich in Nr.02.3 des in der von der LEP-Begrün­dung in Bezug genom­me­nen Ein­zel­han­dels­er­las­ses vom 21.02.2001 – Az.: 6 – 2500.4/7 – GABl.2001, 290, ergänzt durch die Erlas­se des IM v. 13.06.2006 – 6 – 2500.4/7 – bzw. des WiM v. 14.06.2006 – 5R-4325/68 -)) auch die Wen­dung, dass groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be und sons­ti­ge groß­flä­chi­ge Han­dels­be­trie­be dann als Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te gäl­ten, wenn sie nicht nur unwe­sent­li­che Aus­wir­kun­gen auf die Ver­wirk­li­chung der Zie­le der Raum­ord­nung oder auf die städ­te­bau­li­che Ent­wick­lung haben kön­nen. Auch die hin­rei­chen­de Bestimmt­heit wäre bei einer sol­chen Aus­le­gung nicht in Fra­ge gestellt 5. Um im Ein­zel­fall zu klä­ren, ob ein bestimm­ter groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trieb von dem Plan­satz Nr. 3.3.7 erfasst wird, kön­nen dann frei­lich wei­te­re Ermitt­lun­gen nötig sein. Erfor­der­li­chen­falls könn­te dies auch in einem Raum­ord­nungs­ver­fah­ren geklärt wer­den (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 ROG i.V.m. § 1 Satz 2 Nr.19 ROV 6).

Auch bei einer ent­spre­chen­den ein­schrän­ken­den Aus­le­gung des Plan­sat­zes 7 war die­ser vor­lie­gend zu beach­ten, weil das mit der Aus­wei­sung eines Son­der­ge­biets ermög­lich­te Vor­ha­ben ent­spre­chend der Regel­ver­mu­tung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauN­VO nicht nur unwe­sent­li­che Aus­wir­kun­gen auf die Ver­wirk­li­chung der Raum­ord­nung haben kann. Auf die Aus­wir­kun­gen auf die städ­te­bau­li­che Ent­wick­lung kann es in vor­lie­gen­dem Zusam­men­hang frei­lich nicht ankom­men 8. War­um die Regel­ver­mu­tung im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang ohne­hin kei­ne Anwen­dung fin­den soll­te, wie der Ver­tre­ter der Antrags­geg­ne­rin meint, ver­mag der Senat aller­dings nicht zu erken­nen 9.

Soweit das Regie­rungs­prä­si­di­um in sei­ner Stel­lung­nah­me vom 20.05.2009 die Fest­set­zung eines Son­der­ge­biets für einen Lebens­mit­tel- und Geträn­ke­markt aus raum­ord­ne­ri­scher Sicht für „grund­sätz­lich unbe­denk­lich“ gehal­ten hat, weil es um die Erwei­te­rung einer bereits vor­han­de­nen Ein­zel­han­dels­nut­zung an einem städ­te­bau­lich völ­lig inte­grier­ten Stand­ort gehe, kann dar­aus noch nicht geschlos­sen wer­den, dass eine von der Regel­ver­mu­tung abwei­chen­de Beur­tei­lung ange­zeigt war, son­dern ledig­lich, dass eine Neu­errich­tung des Lebens- und Geträn­ke­markts unge­ach­tet sei­ner poten­ti­el­len Aus­wir­kun­gen auf die Ver­wirk­li­chung der Zie­le der Raum­ord­nung noch raum­ver­träg­lich sei. Abge­se­hen davon, dass nicht zu erken­nen ist, war­um allein schon des­halb ent­spre­chen­de Aus­wir­kun­gen nicht zu besor­gen sein soll­ten, weil bereits ein (wohl noch nicht die Groß­flä­chig­keit über­schrei­ten­der) Lebens- und Geträn­ke­markt vor­han­den war 10 und die­ser an inte­grier­ter Lage neu errich­tet wer­den soll­te 11, hat das Regie­rungs­prä­si­di­um sei­ne Zustim­mung immer­hin davon abhän­gig gemacht, dass der Bebau­ungs­plan „Im Ried – Auf dem Ried“ spä­tes­tens bei Inkraft­tre­ten des Bebau­ungs­plans 'Weber­stra­ße' geän­dert wer­de, weil eine sonst mög­li­che Ansied­lung wei­te­rer groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be zu einem aus raum­ord­ne­ri­scher Sicht nicht hin­nehm­ba­ren erheb­li­chen Bedeu­tungs­über­schuss des nicht zen­tra­len Orts L. führ­te.

Doch selbst dann, wenn bereits auf­grund des Umstands, dass ledig­lich ein Erwei­te­rungs­vor­ha­ben an einem inte­grier­ten, gut erreich­ba­ren Stand­ort in Rede steht, eine von der Regel­ver­mu­tung abwei­chen­de Beur­tei­lung in Betracht kom­men soll­te 12, weil vor allem der Errich­tung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be in peri­phe­rer Lage („auf der grü­nen Wie­se“) ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den soll, wäre hier gleich­wohl von poten­ti­el­len Aus­wir­kun­gen aus­zu­ge­hen 13. Auch wenn eine kon­kre­te Beein­träch­ti­gung der Ver­sor­gungs­si­tua­ti­on – der benach­bar­ten Gemein­den ein­schließ­lich des Mit­tel­zen­trums Walds­hut-Tien­gen – wenig wahr­schein­lich sein mag, kann ein aus einem Lebens­mit­tel- und Geträn­ke­markt (ein­schließ­lich einer vor­ge­la­ger­ten Mall) bestehen­der ein­heit­li­cher (ledig­lich über einen gemein­sa­men Anlie­fe­rungs­be­reich ver­fü­gen­der) Betrieb 14 mit einer Ver­kaufs­flä­che von ins­ge­samt 1.650 m² und einer guten Ver­kehrs­an­bin­dung (B 34), wie er dem Bebau­ungs­plan zugrun­de­liegt, auf­grund der ihm zukom­men­den über­ört­li­chen, über den Ein­zugs­be­reich der Stand­ort­ge­mein­de hin­aus­ge­hen­den Bedeu­tung (vgl. die Stel­lung­nah­men des Ein­zel­han­dels­ver­bands und der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer) zumin­dest zu einer Erhö­hung des über­ört­li­chen Ver­kehrs­auf­kom­mens füh­ren und inso­fern dem Grund­satz der effek­ti­ven Nut­zung und Bün­de­lung der Infra­struk­tur und des Ver­kehrs wider­spre­chen. U. a. sol­ches zu ver­mei­den ist gera­de Sinn des aner­kann­ten Zen­tra­le-Orte-Prin­zips, das sich auch in § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 ROG fin­det, der anord­net, dass die Sied­lungs­tä­tig­keit auf ein Sys­tem leis­tungs­fä­hi­ger zen­tra­ler Orte aus­zu­rich­ten ist 15. Poten­ti­el­le Aus­wir­kun­gen auf die Ver­wirk­li­chung der Zie­le der Raum­ord­nung kön­nen bei einer ein­schrän­ken­den Aus­le­gung des Plan­sat­zes frei­lich nicht schon des­halb ange­nom­men wer­den, weil gegen den Plan­satz Nr. 3.3.7 ver­sto­ßen wür­de 16. Denn dies stell­te im Hin­blick auf den zunächst zu bestim­men­den Gel­tungs­an­spruch einen Zir­kel­schluss dar.

Auch wenn der Plan­satz Nr. 3.3.7 grund­sätz­lich zu beach­ten war, konn­te von die­sem doch auf­grund der in Satz 2 aus­drück­lich vor­ge­se­he­nen Aus­nah­me abge­wi­chen wer­den. Auch vor dem Hin­ter­grund der Stel­lung­nah­men des Ein­zel­han­dels­ver­bands und der Indus­trie- und Han­dels­kam­mer kann die Erwei­te­rung des Ein­zel­han­dels­be­triebs nach den raum­struk­tu­rel­len Gege­ben­hei­ten „zur Siche­rung der Grund­ver­sor­gung“ (der aus ca. 7.580 Ein­woh­nern bestehen­den Bevöl­ke­rung von L.) noch als gebo­ten ange­se­hen wer­den. Zwar wur­de in die­sen ange­sichts der offen­ba­ren Über­schrei­tung der ermit­tel­ten Ange­bots­flä­che nicht mehr von einer blo­ßen Siche­rung, son­dern von einer erheb­li­chen Ver­bes­se­rung der Grund­ver­sor­gung gespro­chen 17. Doch kann in die­sem Zusam­men­hang nicht außer Betracht blei­ben, dass, wor­auf die Antrags­geg­ne­rin in der münd­li­chen Ver­hand­lung über­zeu­gend hin­ge­wie­sen hat, die ver­brau­cher­na­he Grund­ver­sor­gung der in der Orts­mit­te woh­nen­den, ins­be­son­de­re nicht mobi­len Bevöl­ke­rung von L. mit den in peri­pher Lage vor­han­de­nen zwei Dis­count-Märk­ten (mit jeweils ca. 800 m²) noch nicht gewähr­leis­tet erscheint. Inso­fern durf­te die Antrags­geg­ne­rin auch unge­ach­tet des bereits an einem wei­te­ren, weni­ger inte­grier­ten Stand­ort vor­han­de­nen Voll­sor­ti­ment­ers (mit ca. 800 m²) die Erwei­te­rung zur (nach­hal­ti­gen) Siche­rung gera­de der ver­brau­cher­na­hen Grund­ver­sor­gung an die­sem inte­grier­ten Stand­ort als gebo­ten anse­hen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 8a Bau­GB).

Unab­hän­gig davon käme auch ein aty­pi­scher Aus­nah­me­fall in Betracht. Da es sich bei dem Plan­satz um eine Soll­vor­schrift han­delt, kann von die­sem auch in aty­pi­schen Fäl­len abge­wi­chen wer­den 18. Ein sol­cher dürf­te im Hin­blick auf das Ziel, Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te vor­ran­gig in inte­grier­ten Lagen zu erwei­tern und der hier nur gerin­gen über­ört­li­chen ver­kehr­li­chen Aus­wir­kun­gen der Pla­nung anzu­neh­men sein.

Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 2. August 2012 – 5 S 1444/​10

  1. vgl. hier­zu aus­führ­lich VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 – 3 S 2110/​08, VBlBW 2010, 357; Urteil vom 21.09.2010 – 3 S 324/​08, NuR 2011, 149; BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 – 4 CN 20.02, BVerw­GE 119, 54; Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14.01, BVerw­GE 119, 25; Urteil vom 22.06.2011 – 4 CN 4.10, BVerw­GE 140, 54; Hess. VGH, Urteil vom 24.08.2006 – 3 N 2489/​05, BRS 70 Nr. 5[]
  2. vgl. auch die Begrün­dung zu Nr. 3. 3.7 und den in Bezug genom­me­nen Ein­zel­han­dels­er­lass; hier­zu auch Nds. OVG, Urteil vom 15.03.2012 – 1 KN 152/​10 -; BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O.[]
  3. vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 – 4 C 10.04, BVerw­GE 124, 364[]
  4. vgl. § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauN­VO; so VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O; wohl auch bereits Urteil vom 17.09.2009, a.a.O.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 – 4 C 54.80, BVerw­GE 68, 342; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010 – 3 S 324/​08, NuR 2011, 149[]
  6. hier­zu Söf­ker, a.a.O., § 11 BauN­VO Rn. 69[]
  7. zu einer ent­spre­chen­den Aus­le­gung auch Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.[]
  8. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.[]
  9. vgl. hier­zu die Plan­be­grün­dung zu 3.37, S. B 36 und den Ein­zel­han­dels­er­lass a.a.O. Nr. 2.3[]
  10. sie­he hier­zu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.2005 – 3 S 479/​05, NJOZ 2005, 3862[]
  11. anders mög­li­cher­wei­se Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 – 9 N 844/​06, ESVGH 57, 72[]
  12. vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 , a.a.O.[]
  13. vgl. aller­dings den Ein­zel­han­dels­er­lass, a.a.O., Nr.02.03.2, S. 294, wonach die Abschät­zung mög­li­cher Aus­wirk­lun­gen auf kon­kre­te Unter­su­chun­gen gestützt wer­den müs­se[]
  14. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 – 4 C 14.04, BVerw­GE 124, 376 u. Urteil vom 24.11.2005 – 4 C 8.05, Buch­holz 406.12 § 11 BauN­VO Nr. 31[]
  15. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerw­GE 138, 301; OVG Bln.-Brbg., Urteil vom 12.05.2006 – OVG 12 A 28.05, BRS 70 Nr. 4[]
  16. so VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.2005 – 3 S 479/​05, NJOV 2005, 3861[]
  17. vgl. zu die­sem Begriff Nds. OVG, Urteil vom 15.03.2012, a.a.O.; Hess. VGH, Urteil vom 24.08.2006 – 3 N 2489/​05, BRS 70 Nr. 5[]
  18. vgl. auch Begrün­dung LEP 2002 zu 3.3.7, S. B36; VG Frei­burg, Urteil vom 24.02.2010 – 1 K 1204/​08, BauR 2010, 950[]