Kopien aus einer Personalakte

Die Gewährung von Akteneinsicht eines Beamten in seine Personalakte ist keine Angelegenheit, die das bestehende Dienstverhältnis von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 2 LGebG BW betrifft und damit nicht gebührenpflichtig.

Kopien aus einer Personalakte

So die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe in dem hier vorliegenden Fall einer Fachoberlehrerin, die als Fachoberlehrerin im Beamtenverhältnis zum beklagten Land Baden-Württemberg steht. Im Zusammenhang mit einer gegen sie erhobenen „Dienstaufsichtsbeschwerde“ beantragte der jetzige Prozessbevollmächtigte der Klägerin Akteneinsicht. Das selbständige Anfertigen von Kopien wurde ihm dabei nicht gestattet.Nach Anforderung verschiedener Seiten aus der Personalakte der Klägerin ergingen gegen diese zwei Gebührenbescheide vom 03.02.2011 über 30,00 EUR für 30 Kopien/Mehrfertigungen sowie über 192,00 EUR für 192 Kopien/Mehrfertigungen. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die Gebührenbescheide hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG. Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts liegt vor, wenn der Inhalt der getroffenen Regelung für die Beteiligten im Sinne des § 13 LVwVfG so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach richten können, und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können1. Nach diesen Vorgaben bestehen an der hinreichenden Bestimmtheit der angefochtenen Gebührenbescheide keine Zweifel.

Die Bescheide setzen jeweils eine Gebühr in einer bestimmten Höhe fest. Für die Klägerin als Adressatin ist damit ohne Weiteres erkennbar, welche Regelung die Bescheide ihr gegenüber treffen und welches Handeln von ihr gefordert wird. Dass sich beide Bescheide vom 03.02.2011 lediglich durch eine unterschiedliche Höhe der Gebühr und der genannten Anzahl der erstellten Fotokopien/Mehrfertigungen unterscheiden, ändert an ihren klaren Regelungen nichts.

Die Bescheide sind auch sonst in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Ihre Rechtsgrundlagen finden sie in § 4 Abs. 1 und Abs. 2 LGebG i.V.m. Ziff. 6.2 der Verordnung des Kultusministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Kultusministeriums2.

Nach § 4 Abs. 1 LGebG setzen die Behörden, die die öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest. Diese Voraussetzungen liegen vor.

Das Regierungspräsidium Karlsruhe nimmt nach §§ 34 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 SchulG, 13 Satz 1 LVG u.a. die Dienstaufsicht über die Lehrer war. Es ist damit die für die Gewähr der Akteneinsicht zuständige Behörde im Sinne des § 2 Abs. 1 LGebG.

Das Übersenden der begehrten Aktenseiten aus der Personalakte der Klägerin stellt eine öffentliche Leistung im Sinne des § 2 Abs. 2 LGebG dar. Nach dieser Vorschrift ist eine öffentliche Leistung behördliches Handeln (§ 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG). Unter diesen Begriff fällt auch das Übersenden von Aktenseiten im Rahmen eines Akteneinsichtsgesuchs.

Nach der Gesetzesbegründung zum LGebG sind Handlungen einer Behörde „alle hoheitlichen Maßnahmen, seien es aktive oder auch passive in Ansehung der Unterlassung möglicher Eingriffsmöglichkeiten durch die Behörde“, wobei „der Begriff der öffentlichen Leistung nicht identisch mit dem des Verwaltungsaktes“ ist3. Hierunter fällt auch schlicht-hoheitliches Handeln4. Bei der Gewähr von Akteneinsicht prüft die zuständige Behörde zunächst, ob die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (z.B. aus § 29 LVwVfG oder § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG) erfüllt sind, um im Anschluss hieran Akteneinsicht zu gewähren oder den Antrag abzulehnen. Die Gewähr von Akteneinsicht erfolgt demnach zwischen Klägerin und dem beklagten Land in einem Über- und Unterordnungsverhältnis und stellt daher eine hoheitliche Maßnahme dar. Auch das von der Rechtsprechung geforderte Handeln mit Außenwirkung liegt vor, da das die Akteneinsicht gewährende Regierungspräsidium gegenüber der Klägerin erkennbar eigenständig in Erscheinung getreten ist5.

Die auf das Akteneinsichtsgesuch hin kopierten Seiten der Personalakte stellen eine individuell zurechenbare Leistung im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 LGebG dar. Individuell zurechenbar ist eine öffentliche Leistung nach dieser Vorschrift, wenn die Leistung im Interesse des Einzelnen erbracht wird, wobei nach § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG insbesondere auch die verantwortliche Veranlassung einer öffentlichen Leistung hierzu gehört. Daran bestehen im vorliegenden Fall keine Zweifel. Die Akteneinsicht dient der Klägerin dazu, die gegen sie erhobenen Vorwürfe zu überprüfen und ggf. (prozessuale) Maßnahmen einzuleiten. Sie liegt ausschließlich in ihrem Interesse.

Es liegen auch weder eine sachliche Gebührenbefreiung noch andere kostenbeschränkende Umstände vor.

Die Klägerin kann eine sachliche Gebührenfreiheit nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 LGebG nicht in Anspruch nehmen.

Nach dieser Vorschrift werden Gebühren nicht erhoben für öffentliche Leistungen, die das bestehende oder frühere Dienstverhältnis von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes betreffen. Hiervon ist das Akteneinsichtsgesuch der Klägerin nicht umfasst.

Nach der Gesetzesbegründung umfasst „der Regelungsgehalt [des § 9 Abs. 1 Nr. 2 LGebG] weiterhin den Bereich der öffentlichen Leistungen, die sich im Rahmen des Dienstverhältnisses der Beamten, Angestellten, Arbeiter und Versorgungsempfänger des öffentlichen Dienstes ergeben (vgl. auch § 80 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LVwVfG).“6. Für die Annahme einer sachlichen Gebührenfreiheit kommt es folglich auf die Zuordnung der öffentlichen Leistung zu dem Dienstverhältnis an. Der Landesgesetzgeber drückt diese enge Beziehung zwischen öffentlicher Leistung und Dienstverhältnis dadurch aus, dass er von solchen Leistungen spricht, die „sich im Rahmen“ des Dienstverhältnisses ergeben. Hiervon ausgehend sollen z.B. Ernennungen, Beförderungen, Entlassungen, Maßnahmen in Disziplinarverfahren oder Genehmigung oder Versagung für Nebentätigkeiten von der Gebührenfreiheit erfasst werden7. Diese beispielhaft genannten Maßnahmen stimmen darin überein, dass sie unmittelbar an das Dienstverhältnis anknüpfen bzw. es sich um Rechtsakte handelt, die sie sich unmittelbar aus ihm ergeben. An ihrer Erbringung besteht ein hohes öffentliches Interesse, das die Gebührenfreiheit rechtfertigt8. Demgegenüber knüpft das Akteneinsichtsgesuch nicht unmittelbar an das Beamtenverhältnis der Klägerin an. Es handelt es sich bei ihm um keine Maßnahme, die Ausfluss (gerade) des Dienstverhältnisses ist, sondern es steht lediglich zufälligerweise mit dem Beamtenverhältnis der Klägerin in Zusammenhang. Gegen die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 1 Nr. 2 LGebG spricht ferner, dass an der Erbringung der Akteneinsicht kein hohes öffentliches Interesse besteht. Es dient vielmehr allein dem Interesse der Klägerin.

Der Gebührenanspruch des beklagten Landes ist auch nicht verwirkt. Verwirkung setzt nach gefestigter Rechtsprechung sowohl das Vorliegen eines Zeit-, als auch Umstandsmoments voraus9. Hieran fehlt es.

Bei dem Verstreichenlassen von ca. viereinhalb Monaten zwischen Gewähr der Akteneinsicht (16.09.2010) und Festsetzung der Gebühr durch Bescheid (03.02.2011) handelt es sich schon um keine hinreichend umfassende Zeitspanne. Darüber hinaus fehlt es am Umstandsmoment. Zu dessen Annahme wären besondere Umstände erforderlich, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen würden10. Das Regierungspräsidium hat jedoch gegenüber der Klägerin keinen Vertrauenstatbestand geschaffen, der die nunmehr erfolgte Gebührenerhebung als treuwidrigen Verstoß erscheinen lassen würde. Der bloße Zeitablauf zwischen Übersendung der Kopien einerseits und der nachfolgenden Festsetzung der Gebühren genügt hierfür offensichtlich nicht. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin am 11.12.2008 und am 27.10.2010 kostenlos Kopien anfertigen durfte. Dass zu diesen Vorgängen bislang keine Gebührenfestsetzung erfolgte, führt nicht dazu, dass ein entsprechender Vertrauenstatbestand begründet wird. Denn dem Regierungspräsidium ist es derzeit noch unbenommen, für das Kopieren Gebühren zu erheben, da die Festsetzungsverjährungsfrist des § 17 Abs. 1 LGebG noch nicht abgelaufen ist. Solange diese Frist noch läuft, stellt die Gebührenfestsetzung anlässlich der nach dem 11.12.2008 bzw. 27.10.2010 gewährten Akteneinsicht keine willkürliche Ungleichbehandlung dar, die ggf. einen Vertrauenstatbestand begründen könnte.

Die Höhe der festgesetzten Gebühren entspricht den gesetzlichen Vorgaben des § 4 Abs. 2 LGebG i.V.m. Ziff. 6.2 GebVO KM.

Soweit die Klägerin geltend macht, die angewendete Verordnung existiere nicht, ist dies für das Gericht nicht nachvollziehbar. Sie ist am 01.01.2007 in Kraft getreten (§ 2 Abs. 1 GebVO KM) und seither nicht aufgehoben worden. Das Regierungspräsidium war auch zur Anwendung dieser Verordnung berufen, da es, soweit es die (schulische) Dienstaufsicht der Lehrer innehat, zum Geschäftsbereich des Kultusministeriums gehört und in diesem Zusammenhang als staatliche Behörde öffentliche Leistungen erbringt (§ 1 GebVO KM).

Ziff. 6.2 der GebVO KM ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Höhe der hier vorliegenden Gebühr nach festen Sätzen (§ 12 Abs. 1 Var. 1 und Abs. 2 Nr. 1 LGebG) bestimmt sich nach den in § 7 LGebG niedergelegten Grundsätzen zur Gebührenbemessung.

Nach dieser Vorschrift soll die Gebühr die mit der öffentlichen Leistung verbundenen Verwaltungskosten aller an der Leistung Beteiligten decken (§ 7 Abs. 1 LGebG). Außerdem ist die wirtschaftliche und sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner zum Zeitpunkt ihrer Beendigung zu berücksichtigen (§ 7 Abs. 2 LGebG) und die Gebühr darf nicht in einem Missverhältnis zur öffentlichen Leistung stehen (§ 7 Abs. 3 LGebG).

Soweit die Klägerin die Höhe der festgesetzten Gebühr im Rahmen eines Vergleichs mit Nr. 7000 Ziff. 1 Buchst. a) des Vergütungsverzeichnisses zum RVG (- VV RVG -) und Nr. 9000 Ziff. 1 des Kostenverzeichnisses zum GKG (– KV GKG –) beanstandet, macht sie damit im Ergebnis eine unverhältnismäßige Gebührenhöhe im Sinne des § 7 Abs. 3 LGebG geltend. Das in dieser Vorschrift niedergelegte Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Bei Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Das Äquivalenzprinzip verbietet die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. Es verbietet eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entfernt11. Nach diesen Grundsätzen ist die Gebührenhöhe unter Zugrundelegung der allein gerügten Unverhältnismäßigkeit12 nicht zu beanstanden.

Nach Nr. 7000 Ziff. 1 Buchst. a) VV RVG können für die ersten 50 abzurechnenden Seiten je Seite 0,50 EUR und für jede weitere Seite 0,15 EUR für Ablichtungen und Ausdrucke aus Behörden- und Gerichtsakten, soweit deren Herstellung zur sachgemäßen Bearbeitung der Rechtssache geboten war, vom Rechtsanwalt gegenüber seinem Mandanten geltend gemacht werden. Nr. 7000 steht in Teil 7 des VV RVG, der mit „Auslagen“ überschrieben ist. Vorbemerkung 7 (1) Satz 2 VV RVG stellt insoweit klar, dass der Rechtsanwalt Ersatz der entstandenen Aufwendungen (§ 675 i.V.m. § 670 BGB) verlangen kann, soweit nichts anderes bestimmt ist. Dies verdeutlicht den Unterschied zu den vom Regierungspräsidium festgesetzten Gebühren.

Auf Grundlage des zwischen Rechtsanwalt und Mandanten geschlossenen Geschäftsbesorgungsvertrags (§ 675 Abs. 1 BGB) begrenzt Teil 7 des VV RVG den Vergütungsanspruch des Rechtsanwalt der Höhe nach für seine Auslagen. Teil 7 des VV RVG und insbesondere Nr. 7000 Ziff. 1 Buchst a) VV RVG gelten in pauschalierter Form die Kosten des Rechtsanwalts ab, die er für seinen Mandant verauslagen musste. Im Ergebnis werden durch die Auslagentatbestände die angefallenen Kosten z.B. für Kopiergeräte, Papier, Toner etc. abgegolten. Hiervon unterscheiden sich die erhobenen Gebühren grundlegend. Denn sie sind eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner auferlegt werden (§ 2 Abs. 4 LGebG). Im vorliegenden Fall gleichen sie nicht nur die dem Regierungspräsidium entstandenen Kosten für den Vorhalt und Verbrauch des Materials aus. Teil der im Sinne von § 2 Abs. 4 LGebG erbrachten Leistung ist neben der Abgeltung der Auslagen auch die der Gewähr der Akteneinsicht zugrundeliegende Entscheidung und deren Durchführung. Angesichts dieses grundlegenden Unterschieds zwischen Abgeltung von Auslagen und den festgesetzten Gebühren begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass die in der GebVO KM festgelegte Gebühr von 1 EUR je kopierter Seite die Auslagenpauschale übersteigt.

Diese Überlegungen gelten analog für Nr. 9000 Ziff. 1 KV GKG, der Vorbild für die Regelung im VV RVG war13. Auch diese Nummer, die sich im Teil 9 „Auslagen“ befindet, gilt die Kosten für die Vorhaltung und den Verbrauch des Materials und der Kosten des die Ablichtungen anfertigen Personals ab. Nicht dagegen berücksichtigt diese Ziffer daneben noch einen Verwaltungsaufwand, der durch die Entscheidung über das Akteneinsichtsgesuch entsteht.

Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteil vom 29. November 2011 – 6 K 1262/11

  1. vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 37, Rn. 5, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 – 4 C 41.87, NVwZ 1990, 658, 659 und vom 02.07.2008 – 7 C 38.07, NVwZ 2009, 52, 53[]
  2. Gebührenverordnung Kultusministerium – GebVO KM vom 29. August 2006[]
  3. vgl. LT-Drs. 13/3477, S. 39[]
  4. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.12.2008 – 2 S 1162/07, VBlBW 2009, 261; VG Karlsruhe, Urteil vom 26.07.2011 – 6 K 2797/10; Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 2 LGebG, Rn. 24[]
  5. VGH Bad.-Württ., a.a.O.[]
  6. LT-Drs. 13/3477, S. 48[]
  7. vgl. Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, § 9 LGebG, Rn. 85 mit weiteren Beispielen[]
  8. vgl. Schlabach, a.a.O., Rn. 9[]
  9. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 25.01.1974 – IV C 2.72, BVerwGE 44, 294 und Beschluss vom 28.08.1987 – 4 N 3.86, BVerwGE 78, 85[]
  10. so bereits BVerwG, Urteil vom 28.03.1958 – III C 2.57, NJW 1959, 740[]
  11. BVerwG, Urteil vom 30.04.2003 – 6 C 5.02, NVwZ 2003, 1385 m.w.N.[]
  12. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30.04.2003 – 6 C 5.02, NVwZ 2003, 1385, 1387[]
  13. vgl. Ludwig Kroiß, in: Mayer/Kroiß, RVG, 4. Aufl. 2009, RVG Nrn. 7000-7002 VV, Rn. 2[]