Unter­su­chung von Schlacht­ge­flü­gel

Die in der nie­der­säch­si­schen Ge­büh­ren­ord­nung für die Ve­te­ri­när­ver­wal­tung (i.d.F. vom 14. Sep­tem­ber 2004) ge­trof­fe­ne Re­ge­lung, für die Un­ter­su­chung von Schlacht­ge­flü­gel „zur De­ckung hö­he­rer Kos­ten eine Ge­bühr zu er­he­ben, die die tat­säch­li­chen Kos­ten deckt“, ge­nügt nicht den An­for­de­run­gen des ver­fas­sungs­recht­li­chen Be­stimmt­heits­ge­bots. Dem Ge­büh­ren­tat­be­stand fehlt die not­wen­di­ge Re­ge­lungs­dich­te, weil er die Fest­le­gung des Ge­büh­ren­sat­zes den zu­stän­di­gen kom­mu­na­len Ve­te­ri­när­be­hör­den über­lässt, ohne einen aus­rei­chend be­stimm­ten Be­mes­sungs­maß­stab oder Ge­büh­ren­rah­men vor­zu­ge­ben.

Unter­su­chung von Schlacht­ge­flü­gel

Rechts­grund­la­ge für die Gebüh­ren­er­he­bung ist § 3 des Nie­der­säch­si­schen Ver­wal­tungs­kos­ten­ge­set­zes (NVw­KostG) i.V.m. der Gebüh­ren­ord­nung für die Vete­ri­när­ver­wal­tung (GOVet) 1.

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Lan­des Nie­der­sach­sen zur Rege­lung der Gebüh­ren für Amts­hand­lun­gen nach dem Geflü­gel­fleisch­hy­gie­ne­ge­setz hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend bejaht. Die Rege­lungs­be­fug­nis ergibt sich aus § 26 des Geflü­gel­fleisch­hy­gie­ne­ge­set­zes (GFl­HG) 2. Das Geflü­gel­fleisch­hy­gie­ne­ge­setz ist zwar mit Wir­kung vom 07.09.2005 auf­ge­ho­ben wor­den (Art. 7 Nr. 8 i.V.m. Art. 9 des Geset­zes zur Neu­ord­nung des Lebens­mit­tel- und des Fut­ter­mit­tel­rechts 3). Es fin­det aber noch Anwen­dung auf Amts­hand­lun­gen ein­schließ­lich gebüh­ren­recht­li­cher Sach­ver­hal­te, die wie hier vor dem 7.09.2005 lie­gen 4.

Der Erlass des Geflü­gel­fleisch­hy­gie­ne­ge­set­zes beruht auf der kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (Recht der För­de­rung der land­wirt­schaft­li­chen Erzeu­gung und der Siche­rung der Ernäh­rung), Art. 74 Abs. 1 Nr.20, a.F. GG (Schutz beim Ver­kehr mit Lebens­mit­teln). Für den Bereich der Gebüh­ren­er­he­bung hat der Bund von sei­ner Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis aller­dings nur ein­ge­schränkt Gebrauch gemacht. § 26 Abs. 1 GFl­HG sieht vor, dass für die Amts­hand­lun­gen nach die­sem Gesetz und den zur Durch­füh­rung die­ses Geset­zes erlas­se­nen Rechts­vor­schrif­ten kos­ten­de­cken­de Gebüh­ren und Aus­la­gen zu erhe­ben sind. Die Bestim­mung der kos­ten­pflich­ti­gen Tat­be­stän­de und die Bemes­sung der Gebüh­ren sind jedoch nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GFl­HG dem Lan­des­recht über­las­sen wor­den, womit dem Lan­des­ge­setz­ge­ber eine ori­gi­nä­re Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz zukommt (Art. 72 Abs. 1 GG) 5.

Die Gebüh­ren­ord­nung fin­de­te in § 3 NVw­KostG eine hin­rei­chend bestimm­te Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge.

Nach den Grund­sät­zen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die in revi­si­bler Wei­se die Aus­le­gung des vom Beru­fungs­ge­richt her­an­ge­zo­ge­nen lan­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fungs­maß­stabs – Art. 43 Abs. 1 der Nie­der­säch­si­schen Ver­fas­sung – vor­ge­ben 6, muss das zum Erlass der Ver­ord­nung ermäch­ti­gen­de Gesetz Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung bestim­men. Das ist hier – aus­ge­hend von der Aus­le­gung des Lan­des­rechts durch das Beru­fungs­ge­richt – der Fall. § 3 Abs. 1, Abs. 4 Satz 2 NVw­KostG ermäch­tigt den Ver­ord­nungs­ge­ber, die gebüh­ren­pflich­ti­gen Amts­hand­lun­gen und die Gebüh­ren­hö­he fest­zu­le­gen. § 3 Abs. 3 NVw­KostG bin­det ihn dabei an die Vor­ga­ben des Gemein­schafts­rechts. Danach sind, wenn ein Rechts­akt der Euro­päi­schen Gemein­schaft die Erhe­bung von Gebüh­ren vor­sieht, die­se nach Maß­ga­be des Rechts­akts und, soweit die­ser es zulässt, ergän­zend nach Maß­ga­be des Absat­zes 2 in der betref­fen­den Gebüh­ren­ord­nung fest­zu­set­zen. § 3 Abs. 2 NVw­KostG ver­pflich­tet den Ver­ord­nungs­ge­ber zur Wah­rung des Kos­ten­de­ckungs- und des Äqui­va­lenz­prin­zips. Dadurch ist die Ermäch­ti­gung hin­rei­chend kon­kre­ti­siert und umgrenzt. Ins­be­son­de­re durf­te der Lan­des­ge­setz­ge­ber dem Ver­ord­nungs­ge­ber die Ent­schei­dung dar­über über­las­sen, ob und gege­be­nen­falls wie von den gemein­schafts­recht­li­chen Pau­schal­ge­büh­ren im Sin­ne der Richt­li­nie 85/​73/​EWG vom 29.01.1985 in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung der Richt­li­nie 96/​43/​EG vom 26.06.1996 7 abge­wi­chen wer­den soll 8.

Eine über die Gren­zen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hin­aus­ge­hen­de Ver­pflich­tung zur Nor­mie­rung der Gebüh­ren für Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen durch den par­la­men­ta­ri­schen Lan­des­ge­setz­ge­ber ergibt sich weder mit Blick auf den ver­fas­sungs­recht­li­chen Par­la­ments­vor­be­halt 9 noch aus § 26 GFl­HG. Viel­mehr dür­fen aus Sicht des Bun­des­rechts die Ein­zel­hei­ten der gebüh­ren­recht­li­chen Fest­le­gun­gen in die Zustän­dig­keit des Ver­ord­nungs­ge­bers gege­ben wer­den 10.

Dem­ge­gen­über genü­gen die Rege­lun­gen der Gebüh­ren­ord­nung mit dem Inhalt, den ihnen die Vor­in­stanz bei­gemes­sen hat, nicht den Anfor­de­run­gen des im Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) wur­zeln­den Bestimmt­heits­ge­bots.

Der Grad der von Ver­fas­sungs wegen gefor­der­ten Bestimmt­heit einer Norm hängt sowohl von der Eigen­art des gere­gel­ten Sach­ver­halts und den jewei­li­gen (Grundrechts-)Auswirkungen der Rege­lung für die Betrof­fe­nen als auch von der Art und Inten­si­tät des zuge­las­se­nen behörd­li­chen Ein­griffs ab. Im Bereich des Gebüh­ren- und Bei­trags­rechts for­dert das Bestimmt­heits­ge­bot eine dem jewei­li­gen Zusam­men­hang ange­mes­se­ne Rege­lungs­dich­te, die eine will­kür­li­che Hand­ha­bung durch die Behör­den aus­schließt. Der Gebüh­ren­schuld­ner muss die Höhe der zu erwar­ten­den Gebüh­ren­last anhand der nor­ma­ti­ven Fest­le­gun­gen im Wesent­li­chen abschät­zen kön­nen. Soweit es sich um Abga­ben mit dem unmit­tel­ba­ren Zweck einer Kos­ten­de­ckung han­delt, bedarf es nicht zwin­gend der tat­be­stand­li­chen Bestim­mung eines Abga­be­sat­zes. Hin­rei­chen­de Bestimmt­heit kann viel­mehr auch her­ge­stellt wer­den, indem die Bemes­sungs­fak­to­ren für die die Abga­be tra­gen­den Kos­ten nor­miert wer­den 11.

Hier­nach fehlt der Rege­lung zur Erhe­bung höhe­rer Gebüh­ren als den gemein­schafts­recht­li­chen Pau­schal­ge­büh­ren für die Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chung bei Geflü­gel die erfor­der­li­che Bestimmt­heit. Der Gebüh­ren­tat­be­stand in Abschnitt VII.D. Nr. 4 i.V.m. Abschnitt VI.D. Nr.02.1 des Gebüh­ren­ver­zeich­nis­ses zur GOVet sieht ledig­lich vor, dass die zustän­di­gen Behör­den zur Deckung höhe­rer Kos­ten eine Gebühr zu erhe­ben haben, die die tat­säch­li­chen Kos­ten deckt (ent­spre­chend Anhang A Kapi­tel I Nr. 4 Buchst. b der Richt­li­nie 85/​73/​EWG). Wei­ter­ge­hen­de Vor­ga­ben dazu, wie die­se Gebühr zu bemes­sen ist, trifft die Gebüh­ren­ord­nung nicht. Weder las­sen sich Bemes­sungs­fak­to­ren ent­neh­men, die die Gebüh­ren­last für den Gebüh­ren­schuld­ner zumin­dest annä­hernd bere­chen­bar machen, noch ist aus der GOVet ein Gebüh­ren­rah­men ableit­bar, der die Höhe der Gebühr abschätz­bar wer­den lässt. Zu Recht führt das ange­foch­te­ne Urteil aus, dass das Tat­be­stands­merk­mal der tat­säch­lich anfal­len­den Kos­ten der Gebüh­ren­re­ge­lung kei­ne hin­rei­chen­de Bestimmt­heit ver­leiht; denn für sich allein genom­men ist es nicht geeig­net, die Gebüh­ren­hö­he aus­rei­chend deut­lich zu umrei­ßen. Es bedarf der Aus­fül­lung und Kon­kre­ti­sie­rung durch einen Maß­stab für die Ver­tei­lung der Kos­ten, also der Bestim­mung eines Bezugs­punkts für den Gebüh­ren­satz, wie etwa die Anknüp­fung an Schlacht­ge­wicht, Tier­ka­te­go­rie, Schlacht­zahl u.a. oder – bei Ver­zicht auf eine Unter­schei­dung – an eine ein­heit­li­che Unter­su­chungs­ge­bühr. Das zeigt nicht zuletzt das vom Beklag­ten erstell­te Gebüh­ren­ver­zeich­nis, das bei der Fest­le­gung der kon­kre­ten Gebüh­ren­sät­ze nach Geflü­gel­ka­te­go­ri­en (Enten, Gän­se, Puten, Mast­hähn­chen, Eltern­tier, Lege­hen­nen) dif­fe­ren­ziert.

Bei der Wahl des Ver­tei­lungs­maß­stabs han­delt es sich um einen für die Höhe der zu ent­rich­ten­den Gebühr bedeut­sa­men Para­me­ter. Die Ent­schei­dung dar­über ist des­halb durch Rechts­satz zu tref­fen. Die Vor­ga­be eines Ver­tei­lungs­maß­stabs lässt sich der Gebüh­ren­ord­nung weder aus­drück­lich noch sinn­ge­mäß ent­neh­men. Es bleibt viel­mehr der zustän­di­gen Ver­wal­tungs­be­hör­de über­las­sen, ob sie inso­weit an der Struk­tur der gemein­schafts­recht­li­chen Pau­schal­ge­bühr anknüpft oder aber wie der Beklag­te einen ande­ren Maß­stab zugrun­de legt.

Gegen die Annah­me man­geln­der Bestimmt­heit lässt sich nicht anfüh­ren, dass der Ver­ord­nungs­ge­ber in § 1a Abs. 3 GOVet unter Über­nah­me der ent­spre­chen­den Vor­schrift der Richt­li­nie 85/​73/​EWG (Art. 5 Abs. 1) gere­gelt hat, wel­che Art von Kos­ten bei der Gebüh­ren­be­mes­sung berück­sich­ti­gungs­fä­hig sind. Rich­tig ist, dass damit die Bemes­sungs­grund­la­ge für die tat­säch­li­chen Kos­ten im Sin­ne von Abschnitt VII. des Gebüh­ren­ver­zeich­nis­ses zur GOVet vor­ge­ge­ben ist. Das ver­schafft dem Gebüh­ren­tat­be­stand jedoch nicht die gebo­te­ne Rege­lungs­dich­te, weil damit die feh­len­de Vor­ga­be des anzu­wen­den­den Ver­tei­lungs­maß­stabs nicht kom­pen­siert wird.

Der Ver­stoß gegen das Bestimmt­heits­ge­bot erstreckt sich auch auf die Erhe­bung der Rück­stands­un­ter­su­chungs­ge­bühr und der Gebühr für Unter­su­chun­gen außer­halb der nor­ma­len Arbeits­zeit; denn die Bemes­sung die­ser Gebüh­ren basiert auf der Gebühr für die gewöhn­li­che Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chung nach Abschnitt VII.D. Nr. 4 (vgl. Abschnitt VII.D. Nr. 6 des Gebüh­ren­ver­zeich­nis­ses zur GOVet sowie § 1a Abs. 4 GOVet).

Die Gebüh­ren­re­ge­lun­gen genü­gen dage­gen den Anfor­de­run­gen des Vor­be­halts des Geset­zes. Die­ser ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­be­halt ver­langt, dass staat­li­ches Han­deln in den grund­le­gen­den, nament­lich grund­rechts­re­le­van­ten Berei­chen durch ein förm­li­ches Gesetz legi­ti­miert ist. Gemeint ist also ein Par­la­ments­vor­be­halt 12. Danach ist die­ser Grund­satz kein Prü­fungs­maß­stab in Bezug auf die not­wen­di­ge Rege­lungs­dich­te der als Rechts­ver­ord­nung erlas­se­nen Gebüh­ren­ord­nung.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. Juni 2013 – 3 C 7.12

  1. vom 22.03.1995, Nds. GVBl S. 63, i.d.F. vom 14.09.2004, Nds. GVBl S. 322[]
  2. vom 17.07.1996, BGBl I S. 991, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 13.05.2004, BGBl I S. 934[]
  3. vom 01.09.2005, BGBl I S. 2618, 2666[]
  4. so bereits für die Par­al­lel­vor­schrift des § 24 FlHG: BVerwG, Urteil vom 20.12.2007 – 3 C 50.06, Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr. 27 Rn. 15[]
  5. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 27.04.2000 – 1 C 7.99, BVerw­GE 111, 143, 146 ff. = Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr.19 S. 10 f. und vom 20.12.2007 a.a.O. Rn. 14, jeweils zu § 24 FlHG[]
  6. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 – 3 C 17.11, NVwZ-RR 2013, 105 Rn. 32 m.w.N.[]
  7. ABl EG Nr. L 162 S. 1[]
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.2000 a.a.O. S. 149 f.; zur Bedeu­tung des Kos­ten­de­ckungs­prin­zips für die Bestimmt­heit von Zweck und Aus­maß der Ermäch­ti­gungs­norm sie­he auch Urteil vom 03.03.1989 – 8 C 11.87, Buch­holz 445.5 § 47 WaStrG Nr. 1 S. 3[]
  9. dazu z.B. BVerfG, Urteil vom 06.07.1999 – 2 BvF 3/​90, BVerfGE 101, 1, 33 f. m.w.N.[]
  10. BVerwG, Urteil vom 27.04.2000 a.a.O. S. 148[]
  11. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/​99 u.a., BVerfGE 108, 186, 234 ff.; BVerwG, Urtei­le vom 02.07.1969 – 4 C 68.67, Buch­holz 11 Art.20 GG Nr. 6 S. 4 und vom 09.03.1990 – 8 C 20.88, Buch­holz 11 Art.20 GG Nr. 117 S. 13 f.; Beschlüs­se vom 20.08.1997 – 8 B 170.97, BVerw­GE 105, 144, 147 f. = Buch­holz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 5 S. 15 f. und vom 25.09.1989 – 8 B 95.89, Buch­holz 401.8 Ver­wal­tungs­ge­büh­ren Nr. 23 S. 7 f.[]
  12. vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 – 1 BvR 1640/​97, BVerfGE 98, 218, 251[]