Untersuchung von Schlachtgeflügel

Die in der nie­der­säch­si­schen Ge­büh­ren­ord­nung für die Ve­te­ri­när­ver­wal­tung (i.d.F. vom 14. Sep­tem­ber 2004) ge­trof­fe­ne Re­ge­lung, für die Un­ter­su­chung von Schlacht­ge­flü­gel „zur De­ckung hö­he­rer Kos­ten eine Ge­bühr zu er­he­ben, die die tat­säch­li­chen Kos­ten deckt“, ge­nügt nicht den An­for­de­run­gen des ver­fas­sungs­recht­li­chen Be­stimmt­heits­ge­bots. Dem Ge­büh­ren­tat­be­stand fehlt die not­wen­di­ge Re­ge­lungs­dich­te, weil er die Fest­le­gung des Ge­büh­ren­sat­zes den zu­stän­di­gen kom­mu­na­len Ve­te­ri­när­be­hör­den über­lässt, ohne einen aus­rei­chend be­stimm­ten Be­mes­sungs­maß­stab oder Ge­büh­ren­rah­men vor­zu­ge­ben.

Untersuchung von Schlachtgeflügel

Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) i.V.m. der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung (GOVet)1.

Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Niedersachsen zur Regelung der Gebühren für Amtshandlungen nach dem Geflügelfleischhygienegesetz hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend bejaht. Die Regelungsbefugnis ergibt sich aus § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes (GFlHG)2. Das Geflügelfleischhygienegesetz ist zwar mit Wirkung vom 07.09.2005 aufgehoben worden (Art. 7 Nr. 8 i.V.m. Art. 9 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts3). Es findet aber noch Anwendung auf Amtshandlungen einschließlich gebührenrechtlicher Sachverhalte, die wie hier vor dem 7.09.2005 liegen4.

Der Erlass des Geflügelfleischhygienegesetzes beruht auf der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (Recht der Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung und der Sicherung der Ernährung), Art. 74 Abs. 1 Nr.20, a.F. GG (Schutz beim Verkehr mit Lebensmitteln). Für den Bereich der Gebührenerhebung hat der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis allerdings nur eingeschränkt Gebrauch gemacht. § 26 Abs. 1 GFlHG sieht vor, dass für die Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften kostendeckende Gebühren und Auslagen zu erheben sind. Die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände und die Bemessung der Gebühren sind jedoch nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GFlHG dem Landesrecht überlassen worden, womit dem Landesgesetzgeber eine originäre Gesetzgebungskompetenz zukommt (Art. 72 Abs. 1 GG)5.

Die Gebührenordnung findete in § 3 NVwKostG eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage.

Nach den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die in revisibler Weise die Auslegung des vom Berufungsgericht herangezogenen landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabs – Art. 43 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung – vorgeben6, muss das zum Erlass der Verordnung ermächtigende Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Das ist hier – ausgehend von der Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht – der Fall. § 3 Abs. 1, Abs. 4 Satz 2 NVwKostG ermächtigt den Verordnungsgeber, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührenhöhe festzulegen. § 3 Abs. 3 NVwKostG bindet ihn dabei an die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts. Danach sind, wenn ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft die Erhebung von Gebühren vorsieht, diese nach Maßgabe des Rechtsakts und, soweit dieser es zulässt, ergänzend nach Maßgabe des Absatzes 2 in der betreffenden Gebührenordnung festzusetzen. § 3 Abs. 2 NVwKostG verpflichtet den Verordnungsgeber zur Wahrung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips. Dadurch ist die Ermächtigung hinreichend konkretisiert und umgrenzt. Insbesondere durfte der Landesgesetzgeber dem Verordnungsgeber die Entscheidung darüber überlassen, ob und gegebenenfalls wie von den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren im Sinne der Richtlinie 85/73/EWG vom 29.01.1985 in der hier maßgeblichen Fassung der Richtlinie 96/43/EG vom 26.06.19967 abgewichen werden soll8.

Eine über die Grenzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung zur Normierung der Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen durch den parlamentarischen Landesgesetzgeber ergibt sich weder mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt9 noch aus § 26 GFlHG. Vielmehr dürfen aus Sicht des Bundesrechts die Einzelheiten der gebührenrechtlichen Festlegungen in die Zuständigkeit des Verordnungsgebers gegeben werden10.

Demgegenüber genügen die Regelungen der Gebührenordnung mit dem Inhalt, den ihnen die Vorinstanz beigemessen hat, nicht den Anforderungen des im Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 GG) wurzelnden Bestimmtheitsgebots.

Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden11.

Hiernach fehlt der Regelung zur Erhebung höherer Gebühren als den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Geflügel die erforderliche Bestimmtheit. Der Gebührentatbestand in Abschnitt VII.D. Nr. 4 i.V.m. Abschnitt VI.D. Nr.02.1 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet sieht lediglich vor, dass die zuständigen Behörden zur Deckung höherer Kosten eine Gebühr zu erheben haben, die die tatsächlichen Kosten deckt (entsprechend Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b der Richtlinie 85/73/EWG). Weitergehende Vorgaben dazu, wie diese Gebühr zu bemessen ist, trifft die Gebührenordnung nicht. Weder lassen sich Bemessungsfaktoren entnehmen, die die Gebührenlast für den Gebührenschuldner zumindest annähernd berechenbar machen, noch ist aus der GOVet ein Gebührenrahmen ableitbar, der die Höhe der Gebühr abschätzbar werden lässt. Zu Recht führt das angefochtene Urteil aus, dass das Tatbestandsmerkmal der tatsächlich anfallenden Kosten der Gebührenregelung keine hinreichende Bestimmtheit verleiht; denn für sich allein genommen ist es nicht geeignet, die Gebührenhöhe ausreichend deutlich zu umreißen. Es bedarf der Ausfüllung und Konkretisierung durch einen Maßstab für die Verteilung der Kosten, also der Bestimmung eines Bezugspunkts für den Gebührensatz, wie etwa die Anknüpfung an Schlachtgewicht, Tierkategorie, Schlachtzahl u.a. oder – bei Verzicht auf eine Unterscheidung – an eine einheitliche Untersuchungsgebühr. Das zeigt nicht zuletzt das vom Beklagten erstellte Gebührenverzeichnis, das bei der Festlegung der konkreten Gebührensätze nach Geflügelkategorien (Enten, Gänse, Puten, Masthähnchen, Elterntier, Legehennen) differenziert.

Bei der Wahl des Verteilungsmaßstabs handelt es sich um einen für die Höhe der zu entrichtenden Gebühr bedeutsamen Parameter. Die Entscheidung darüber ist deshalb durch Rechtssatz zu treffen. Die Vorgabe eines Verteilungsmaßstabs lässt sich der Gebührenordnung weder ausdrücklich noch sinngemäß entnehmen. Es bleibt vielmehr der zuständigen Verwaltungsbehörde überlassen, ob sie insoweit an der Struktur der gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühr anknüpft oder aber wie der Beklagte einen anderen Maßstab zugrunde legt.

Gegen die Annahme mangelnder Bestimmtheit lässt sich nicht anführen, dass der Verordnungsgeber in § 1a Abs. 3 GOVet unter Übernahme der entsprechenden Vorschrift der Richtlinie 85/73/EWG (Art. 5 Abs. 1) geregelt hat, welche Art von Kosten bei der Gebührenbemessung berücksichtigungsfähig sind. Richtig ist, dass damit die Bemessungsgrundlage für die tatsächlichen Kosten im Sinne von Abschnitt VII. des Gebührenverzeichnisses zur GOVet vorgegeben ist. Das verschafft dem Gebührentatbestand jedoch nicht die gebotene Regelungsdichte, weil damit die fehlende Vorgabe des anzuwendenden Verteilungsmaßstabs nicht kompensiert wird.

Der Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot erstreckt sich auch auf die Erhebung der Rückstandsuntersuchungsgebühr und der Gebühr für Untersuchungen außerhalb der normalen Arbeitszeit; denn die Bemessung dieser Gebühren basiert auf der Gebühr für die gewöhnliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach Abschnitt VII.D. Nr. 4 (vgl. Abschnitt VII.D. Nr. 6 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet sowie § 1a Abs. 4 GOVet).

Die Gebührenregelungen genügen dagegen den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes. Dieser verfassungsrechtliche Vorbehalt verlangt, dass staatliches Handeln in den grundlegenden, namentlich grundrechtsrelevanten Bereichen durch ein förmliches Gesetz legitimiert ist. Gemeint ist also ein Parlamentsvorbehalt12. Danach ist dieser Grundsatz kein Prüfungsmaßstab in Bezug auf die notwendige Regelungsdichte der als Rechtsverordnung erlassenen Gebührenordnung.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Juni 2013 – 3 C 7.12

  1. vom 22.03.1995, Nds. GVBl S. 63, i.d.F. vom 14.09.2004, Nds. GVBl S. 322 []
  2. vom 17.07.1996, BGBl I S. 991, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.05.2004, BGBl I S. 934 []
  3. vom 01.09.2005, BGBl I S. 2618, 2666 []
  4. so bereits für die Parallelvorschrift des § 24 FlHG: BVerwG, Urteil vom 20.12.2007 – 3 C 50.06, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 Rn. 15 []
  5. vgl. BVerwG, Urteile vom 27.04.2000 – 1 C 7.99, BVerwGE 111, 143, 146 ff. = Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr.19 S. 10 f. und vom 20.12.2007 a.a.O. Rn. 14, jeweils zu § 24 FlHG []
  6. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 – 3 C 17.11, NVwZ-RR 2013, 105 Rn. 32 m.w.N. []
  7. ABl EG Nr. L 162 S. 1 []
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.2000 a.a.O. S. 149 f.; zur Bedeutung des Kostendeckungsprinzips für die Bestimmtheit von Zweck und Ausmaß der Ermächtigungsnorm siehe auch Urteil vom 03.03.1989 – 8 C 11.87, Buchholz 445.5 § 47 WaStrG Nr. 1 S. 3 []
  9. dazu z.B. BVerfG, Urteil vom 06.07.1999 – 2 BvF 3/90, BVerfGE 101, 1, 33 f. m.w.N. []
  10. BVerwG, Urteil vom 27.04.2000 a.a.O. S. 148 []
  11. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 u.a., BVerfGE 108, 186, 234 ff.; BVerwG, Urteile vom 02.07.1969 – 4 C 68.67, Buchholz 11 Art.20 GG Nr. 6 S. 4 und vom 09.03.1990 – 8 C 20.88, Buchholz 11 Art.20 GG Nr. 117 S. 13 f.; Beschlüsse vom 20.08.1997 – 8 B 170.97, BVerwGE 105, 144, 147 f. = Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 5 S. 15 f. und vom 25.09.1989 – 8 B 95.89, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 7 f. []
  12. vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 – 1 BvR 1640/97, BVerfGE 98, 218, 251 []