Verbrauchermärkte auf der grünen Wiese und die Niederlassungsfreiheit

Ein Mitgliedstaat der Europäischen Union kann die Eröffnung großer Einzelhandelseinrichtungen nicht von wirtschaftlichen Erwägungen – z. B. den Auswirkungen auf die bestehenden Einzelhandelsgeschäfte oder der Ansiedlung eines Unternehmens auf dem Markt –abhängig machen. Eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit kann nicht mit solchen Erwägungen gerechtfertigt werden. Dies entschied jetzt der Gerichtshof der Europäischen Union auf eine Vertragsverletzungsklage, die die Europäische Kommission gegen Spanien erhoben hatte.

Verbrauchermärkte auf der grünen Wiese und die Niederlassungsfreiheit

Eine solche Vertragsverletzungsklage, die sich gegen einen Mitgliedstaat richtet, der gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat, kann von der Kommission oder einem anderen Mitgliedstaat erhoben werden. Stellt der Gerichtshof der Europäischen Union die Vertragsverletzung fest, hat der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil unverzüglich nachzukommen. Ist die Kommission der Auffassung, dass der Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachgekommen ist, kann sie erneut klagen und finanzielle Sanktionen beantragen. Hat ein Mitgliedstaat der Kommission die Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie nicht mitgeteilt, kann der Gerichtshof der Europäischen Union auf Vorschlag der Kommission jedoch bereits mit dem ersten Urteil Sanktionen verhängen.

Die Europäische Kommission sah die Niederlassungsfreiheit durch die Regelung über die Bedingungen für die Ansiedlung großer Einzelhandelseinrichtungen im Gebiet der Autonomen Gemeinschaft Katalonien verletzt. Einige dieser Bedingungen sind in einem nationalen spanischen Gesetz, andere in der regionalen katalanischen Regelung festgelegt. So unterliegt jede Neueröffnung einer großen Einzelhandelseinrichtung im Gebiet der Autonomen Gemeinschaft Katalonien einer Regelung über die vorherige Einholung einer Erlaubnis, die für die Gebiete, die für neue Einzelhandelseinrichtungen in Betracht kommen, und für die Verkaufsfläche dieser Einrichtungen Beschränkungen vorsieht.

Der Gerichtshof der Europäischen Union stellt in seinem jetzt verkündeten Urteil fest, dass die streitige Regelung insgesamt eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt. Sie ist nämlich geeignet, für Wirtschaftsteilnehmer anderer Mitgliedstaaten die Ausübung ihrer Tätigkeit im Gebiet der Autonomen Gemeinschaft Katalonien weniger attraktiv zu machen und dadurch ihre Niederlassung auf dem spanischen Markt zu beeinträchtigen.

Der Europäische Gerichtshof weist allerdings darauf hin, dass eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit der vorliegenden Art durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein kann, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgehen. Zu derartigen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören u. a. der Umweltschutz, die Raumordnung und der Verbraucherschutz. Rein wirtschaftliche Ziele können dagegen kein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein. Nach diesem Hinweis prüft hat der Gerichtshof, ob einige Vorschriften der Regelung gerechtfertigt sein können.

Zu den Beschränkungen großer Einzelhandelseinrichtungen hinsichtlich Standort und Größe

Der Gerichtshof der Europäischen Union stellt fest, dass Spanien dadurch gegen die ihm nach dem Grundsatz der Niederlassungsfreiheit obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat, dass es Vorschriften erlassen und aufrechterhalten hat, die

  • die Ansiedlung großer Einzelhandelseinrichtungen außerhalb von konsolidierten städtischen Gebieten einer begrenzten Anzahl von Gemeinden verbieten; große Einzelhandelseinrichtungen können sich nämlich nur in konsolidierten städtischen Gebieten von Gemeinden ansiedeln, die das Zentrum eines Bezirks sind oder die mehr als 25 000 Einwohner oder unter Berücksichtigung des Fremdenverkehrs eine entsprechende Einwohnerzahl haben;
  • die Ansiedlung neuer Verbrauchermärkte auf Bezirke beschränken, in denen kein Überangebot an Einzelhandelseinrichtungen besteht (für das Jahr 2009 wurde ein solches Überangebot in 37 von 41 Bezirken der Autonomen Gemeinschaft Kataloniens prognostiziert) und
  • vorsehen, dass auf solche neuen Verbrauchermärkte nicht mehr als 9% der Ausgaben für Produkte des täglichen Bedarfs und 7% der Ausgaben für Produkte des mittel- und langfristigen Bedarfs entfallen dürfen.

Zwar sind Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel, um die vom Königreich Spanien genannten Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen, doch hat Spanien keine hinreichenden Gesichtspunkte vorgetragen, um zu erläutern, weshalb die Beschränkungen zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderlich sein sollen. Angesichts dieser fehlenden Erläuterung und der spürbaren Auswirkungen der in Rede stehenden Beschränkungen der Möglichkeit zur Eröffnung großer Einzelhandelseinrichtungen in Katalonien stellt der Gerichtshof fest, dass die spezifischen Beschränkungen großer Einzelhandelseinrichtungen hinsichtlich Standort und Größe nicht gerechtfertigt sind.

Zu den Bedingungen für den Erhalt einer spezifischen Gewerbeerlaubnis für die Eröffnung großer Einzelhandelseinrichtungen

Die nationale Regelung sieht hierzu vor, dass die Behörden verpflichtet sind, die Ausstattung des betreffenden Gebiets mit Einzelhandelseinrichtungen und die Auswirkungen einer neuen Ansiedlung auf die Einzelhandelsstruktur dieses Gebiets zu berücksichtigen. Außerdem schreibt die katalanische Regelung den Behörden vor, im Rahmen des Verfahrens zur Erteilung dieser Erlaubnis ein Gutachten über die Auswirkung der Ansiedlung des antragstellenden Unternehmens auf dem relevanten Markt einzuholen.

Die Erteilung der Gewerbeerlaubnis setzt aufgrund dieser beiden Erfordernisse voraus, dass im Hinblick auf die Ansiedlungsdichte und die Auswirkungen auf den bestehenden Einzelhandel bestimmte Obergrenzen eingehalten werden; werden diese überschritten, ist die Eröffnung neuer Einzelhandelseinrichtungen nicht möglich. Da es sich hierbei um rein wirtschaftliche Erwägungen handelt, können sie kein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein und daher eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nicht rechtfertigen. Deshalb steht in Bezug auf die Bedingungen für den Erhalt einer spezifischen Gewerbeerlaubnis für die Eröffnung großer Einzelhandelseinrichtungen der Grundsatz der Niederlassungsfreiheit den nationalen und den katalanischen Vorschriften entgegen, nach denen Obergrenzen für die Ansiedlungsdichte in Bezug auf das um eine Erlaubnis nachsuchende Unternehmen und die Auswirkungen einer neuen Ansiedlung auf den bestehenden Einzelhandel einzuhalten sind.

Im Rahmen des Verfahrens für die Erteilung der Gewerbeerlaubnis für die Eröffnung großer Einzelhandelseinrichtungen schreibt die Regelung schließlich vor, das ein Ausschuss für Einrichtungen des Handels zu konsultieren ist, der für die Erstellung eines Gutachtens insbesondere im Zusammenhang mit Fragen der Raumordnung und des Umweltschutzes zuständig ist. Hierzu stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass der Grundsatz der Niederlassungsfreiheit der katalanischen Regelung entgegensteht, soweit sie die Zusammensetzung des Ausschusses für Einrichtungen des Handels so regelt, dass die Vertretung der Interessen des bestehenden Einzelhandels sichergestellt, die Vertretung der Vereinigungen, die im Bereich des Umweltschutzes tätig sind, und der Verbraucherschutzverbände aber nicht vorgesehen ist.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 24. März 2011 – C-400/08 [Kommission / Spanien]