Die Besoldung von Beamten muss sich an der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und insbesondere an der Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst orientieren. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf genügte die Beamtenbesoldung in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2022 diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Das Gericht hat deshalb mehrere Verfahren ausgesetzt und die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Besoldungsregelungen dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen vorgelegt. Nach Überzeugung des Gerichts verstoßen die gesetzlichen Regelungen über die Grundgehälter der Besoldungsgruppen A 10, A 11 und A 13 gegen das aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Alimentationsprinzip.
Da die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes den Verfassungsgerichten vorbehalten ist, hat das Verwaltungsgericht die vier Verfahren ausgesetzt und dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen zur Entscheidung vorgelegt.
Geklagt hatten drei Polizeibeamte der Besoldungsgruppen A 10 und A 11 sowie ein Ministerialbeamter der Besoldungsgruppe A 13. Sie waren im Jahr 2022 im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen beschäftigt und machten geltend, ihre damalige Besoldung habe nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene Alimentation entsprochen.
Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hatte mit dem Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2022 vom 25. März 2022 eine Erhöhung der Grundgehälter um 2,8 Prozent zum 1. Dezember 2022 beschlossen. Darüber hinaus wurde durch ein weiteres Gesetz vom selben Tag der Familienzuschlag für das erste und zweite Kind neu geregelt. Dessen Höhe wurde unter anderem von der Mietenstufe der Gemeinde abhängig gemacht, in der sich der Hauptwohnsitz des Beamten befindet.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf reichen diese Maßnahmen jedoch nicht aus, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene Besoldung gerecht zu werden.
Das Gericht stützt seine Einschätzung insbesondere auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip. Danach ist der Dienstherr verpflichtet, Beamten und ihren Familien einen ihrem Amt angemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten. Die Besoldung muss dabei unter anderem die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards berücksichtigen.
Für die verfassungsrechtliche Überprüfung der Besoldung hat das Bundesverfassungsgericht ein mehrstufiges Prüfungssystem entwickelt. Dabei werden zunächst verschiedene wirtschaftliche Vergleichsparameter herangezogen, darunter die Entwicklung der Tarifentgelte im öffentlichen Dienst, der Nominallöhne und der Verbraucherpreise. Hinzu kommen unter anderem der systeminterne Besoldungsvergleich und der Vergleich mit der Besoldung anderer Dienstherren. Diese Kriterien dienen dazu, mögliche Anhaltspunkte für eine verfassungswidrige Unteralimentation festzustellen.
Nach Einschätzung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Besoldung im Jahr 2022 nicht ausreichend an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung angepasst. Insbesondere sei die Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst bei der Bemessung der Beamtenbezüge nicht hinreichend berücksichtigt worden.
Ein weiterer wesentlicher Gesichtspunkt betrifft die verfassungsrechtlich gebotene Mindestbesoldung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen einen ausreichenden Abstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau wahren. Dabei ist insbesondere das sogenannte Mindestabstandsgebot zu beachten, wonach die Nettoalimentation eines Beamten mit einer vierköpfigen Familie in der untersten Besoldungsgruppe mindestens 15 Prozent über dem grundsicherungsrechtlichen Gesamtbedarf liegen muss.
Das Verwaltungsgericht Düsseldorf geht davon aus, dass die Besoldung in weiten Teilen der Besoldungsgruppen A 5 bis A 9 im Jahr 2022 die verfassungsrechtlich gebotene Mindesthöhe nicht erreichte. Dieser Befund ist auch für die höheren Besoldungsgruppen von Bedeutung. Denn das aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleitete Abstandsgebot verlangt, dass die unterschiedliche Wertigkeit der Ämter grundsätzlich auch in einer entsprechenden Abstufung der Besoldung zum Ausdruck kommt. Eine verfassungswidrig zu niedrige Besoldung in den unteren Besoldungsgruppen kann deshalb Auswirkungen auf die Beurteilung des gesamten Besoldungsgefüges haben.
Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die Verfahren nicht dem Bundesverfassungsgericht, sondern dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster vorgelegt. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts besteht insoweit ein Wahlrecht. Hintergrund ist Art. 4 Abs. 1 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, durch den die Grundrechte des Grundgesetzes Bestandteil des unmittelbar geltenden Landesverfassungsrechts sind. Die verfassungsrechtliche Überprüfung der landesgesetzlichen Besoldungsregelungen kann daher auch durch den Verfassungsgerichtshof des Landes erfolgen.
Mit der Entscheidung für den Verfassungsgerichtshof verbindet das Verwaltungsgericht die Erwartung einer schnelleren Klärung. Während beim Bundesverfassungsgericht bereits eine hohe zweistellige Zahl von Normenkontrollverfahren zur Beamtenbesoldung anhängig sein soll, war beim nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshof bislang kein entsprechendes Verfahren anhängig.
Bereits am 4. November 2026 hatte das Verwaltungsgericht Düsseldorf beschlossen, dem Verfassungsgerichtshof die Frage vorzulegen, ob die Besoldungsregelungen für Beamte und Richter in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2013 und 2014 verfassungsgemäß waren. Die nunmehrigen Vorlagebeschlüsse betreffen unmittelbar die Besoldungsgruppen A 10, A 11 und A 13 im Jahr 2022. Ihre Bedeutung reicht jedoch über die vier Ausgangsverfahren hinaus. Beim Verwaltungsgericht Düsseldorf sind zahlreiche weitere Klagen von Beamten, Richtern und Staatsanwälten anhängig, in denen ebenfalls die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung des Jahres 2022 angegriffen wird. Die vier nun vorgelegten Verfahren wurden insoweit als Musterverfahren behandelt. Auch bei anderen Verwaltungsgerichten in Nordrhein-Westfalen sind entsprechende Verfahren anhängig. Über die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung von Richtern und Staatsanwälten nach der R-Besoldungsordnung im Jahr 2022 will das Verwaltungsgericht Düsseldorf am 11. Dezember 2026 mündlich verhandeln.
Eine abschließende Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Besoldungsregelungen ist mit den Vorlagebeschlüssen noch nicht verbunden. Darüber muss nun der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen entscheiden.
Bedeutung für die Praxis
Die Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf könnten erhebliche finanzielle und rechtliche Auswirkungen auf die Beamtenbesoldung in Nordrhein-Westfalen haben. Sollte der Verfassungsgerichtshof die gesetzlichen Regelungen für das Jahr 2022 für verfassungswidrig erklären, wäre der Landesgesetzgeber grundsätzlich verpflichtet, eine verfassungsgemäße Neuregelung zu schaffen. Ob und in welchem Umfang sich daraus Nachzahlungsansprüche ergeben, hängt insbesondere von der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs, einer möglichen gesetzlichen Neuregelung und der rechtzeitigen Geltendmachung entsprechender Ansprüche ab. Beamte, die ihre Besoldung für das Jahr 2022 bislang nicht beanstandet haben, können deshalb nicht ohne Weiteres davon ausgehen, von einer späteren Neuregelung rückwirkend zu profitieren. Für bereits anhängige Widerspruchs- und Klageverfahren kommt den Entscheidungen hingegen besondere Bedeutung zu. Über den konkreten Streitgegenstand hinaus könnten die Verfahren zudem wichtige Maßstäbe für die verfassungsrechtliche Überprüfung der Besoldung in anderen Jahren und Besoldungsgruppen liefern.
Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschlüsse vom 12. November 2025 – 26 K 2031/25, 26 K 3356/25, 26 K 3476/25 und 26 K 4259/25
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