Par­tei­en­be­tei­li­gung an Medi­en­un­ter­neh­men

Ein abso­lu­tes Ver­bot für poli­ti­sche Par­tei­en, sich an pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tun­gen zu betei­li­gen, wie es etwa das Hes­si­sche Pri­vat­rund­funk­ge­setz vor­sieht, ist nach einem heu­te ver­kün­de­ten Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ver­fas­sungs­wid­rig.

Par­tei­en­be­tei­li­gung an Medi­en­un­ter­neh­men

Der Nor­men­kon­troll­an­trag von 232 Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges gegen § 6 Abs. 2 Nr. 4 Hes­si­sches Pri­vat­rund­funk­ge­setz, wonach es poli­ti­schen Par­tei­en und Wäh­ler­grup­pen ver­wehrt ist, sich direkt oder mit­tel­bar an pri­va­ten Rund­funk­un­ter­neh­men zu betei­li­gen, ist erfolg­reich. Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts stell­te fest, dass die ange­grif­fe­ne Norm mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG unver­ein­bar ist. Dem Gesetz­ge­ber steht es zwar frei, Par­tei­en die unmit­tel­ba­re oder mit­tel­ba­re Betei­li­gung an pri­va­ten Rund­funk­un­ter­neh­men inso­weit zu unter­sa­gen, als sie dadurch bestim­men­den Ein­fluss auf die
Pro­gramm­ge­stal­tung oder die Pro­gramm­in­hal­te neh­men kön­nen. Das abso­lu­te Ver­bot für poli­ti­sche Par­tei­en, sich an pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tun­gen zu betei­li­gen, ist dage­gen mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar.

Der Gesetz­ge­ber ist gehal­ten, bis zum 30. Juni 2009 den Ver­fas­sungs­ver­stoß durch eine Neu­re­ge­lung zu behe­ben.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ist for­mell ver­fas­sungs­ge­mäß, ins­be­son­de­re hat das Land Hes­sen die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz. Es han­delt sich nicht um eine Rege­lung des Par­tei­en­rechts, für die gemäß Art. 21 Abs. 3 GG eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des besteht, son­dern um eine des Rund­funk­rechts. Unmit­tel­ba­rer Rege­lungs­ge­gen­stand ist das Ver­fah­ren über die Zulas­sung von pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tun­gen. Im Zusam­men­hang mit den Zulas­sungs­be­din­gun­gen, durch die u.a. auch ande­re staats­na­he natür­li­che und juris­ti­sche Per­so­nen aus dem Kreis der Rund­funk­ver­an­stal­ter aus­ge­schlos­sen wer­den, wird deut­lich, dass es um eine umfas­sen­de Rege­lung zur Gewähr­leis­tung der Staats­fer­ne des Rund­funks geht.

§ 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ist jedoch mate­ri­ell ver­fas­sungs­wid­rig. Das abso­lu­te Ver­bot für poli­ti­sche Par­tei­en, sich an pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tun­gen zu betei­li­gen, ver­stößt gegen Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­hält Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Auf­trag zur Gewähr­leis­tung der Rund­funk­frei­heit, der auf eine Ord­nung zielt, die sicher­stellt, dass die Viel­falt der bestehen­den Mei­nun­gen im Rund­funk in mög­lichs­ter Brei­te und Voll­stän­dig­keit Aus­druck fin­det. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG for­dert zudem die Staats­frei­heit des Rund­funks. Es ist dem Gesetz­ge­ber daher ver­sagt, Rege­lun­gen zu tref­fen, die zulas­sen, dass der Staat unmit­tel­bar oder mit­tel­bar ein Unter­neh­men beherrscht, das Rund­funk­sen­dun­gen ver­an­stal­tet. In dem Beherr­schungs­ver­bot erschöpft sich die Garan­tie der Rund­funk­frei­heit gegen­über dem Staat aber nicht. Viel­mehr soll jede poli­ti­sche Instru­men­ta­li­sie­rung des Rund­funks aus­ge­schlos­sen wer­den.

Der Grund­satz der Staats­frei­heit ist auch im Ver­hält­nis zu den Par­tei­en zu beach­ten. Zwar sind die­se nicht dem Staat zuzu­ord­nen; jedoch besteht eine gewis­se Staats­nä­he der Par­tei­en, die eine Beach­tung des Grund­sat­zes der Staats­frei­heit des Rund­funks für die Aus­ge­stal­tung von Par­tei­be­tei­li­gun­gen an Rund­funk­ver­an­stal­tern not­wen­dig macht. Die Par­tei­en wei­sen ver­gli­chen mit ande­ren gesell­schaft­li­chen Kräf­ten eine beson­de­re Staats­nä­he auf. Sie sind ihrem Wesen nach auf die Erlan­gung staat­li­cher Macht aus­ge­rich­tet und üben ent­schei­den­den Ein­fluss auf die Beset­zung der obers­ten Staats­äm­ter aus. Die Par­tei­en beein­flus­sen die Bil­dung des Staats­wil­lens, indem sie in die staat­li­chen Insti­tu­tio­nen hin­ein­wir­ken, vor allem durch Ein­fluss­nah­me auf die Beschlüs­se und Maß­nah­men von Par­la­ment und Regie­rung. Hier­bei kommt es zu per­so­nel­len Über­schnei­dun­gen zwi­schen poli­ti­scher Par­tei und Staats­or­gan. Der Grund­satz der Staats­frei­heit des Rund­funks ist vom Gesetz­ge­ber daher grund­sätz­lich auch bei der Betei­li­gung von poli­ti­schen Par­tei­en an der Ver­an­stal­tung und Über­wa­chung von Rund­funk zu beach­ten.

Bei der Zulas­sung von Bewer­bern zum Pri­vat­rund­funk hat der Gesetz­ge­ber nicht nur die Mei­nungs­viel­falt und die Staats­frei­heit des Rund­funks zu beach­ten. Er muss auch die Rech­te pri­va­ter Rund­funk­be­trei­ber und die ver­fas­sungs­recht­lich abge­si­cher­te Posi­ti­on der Par­tei­en berück­sich­ti­gen. Par­tei­en kön­nen sich eben­so wie auf die Mei­nungs­frei­heit grund­sätz­lich auch auf die Rund­funk­frei­heit beru­fen. Die Kom­mu­ni­ka­ti­ons­frei­hei­ten aus Art. 5 Abs. 1 GG ergän­zen die beson­de­re, durch den Mit­wir­kungs­auf­trag des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG gepräg­te, Funk­ti­on der Par­tei­en.

Der Gesetz­ge­ber hat einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum bei der Rege­lung der Zuläs­sig­keit der Betei­li­gung von Par­tei­en am Pri­vat­rund­funk. Ihm steht es frei, den Par­tei­en die Zulas­sung zur Ver­an­stal­tung von Pri­vat­rund­funk zu ver­weh­ren, soweit sie bestim­men­den Ein­fluss auf die Pro­gramm­ge­stal­tung oder Pro­gramm­in­hal­te neh­men kön­nen. In die­sen Fäl­len ist der Aus­schluss von Par­tei­en zur Her­stel­lung und Erhal­tung der Mei­nungs­viel­falt im Rund­funk und zur Gewähr­leis­tung der Staats­frei­heit geeig­net, denn es bestehen Gefah­ren für die mit der Ver­wirk­li­chung der Rund­funk­frei­heit ver­folg­ten Zie­le, vor allem für die Staats­frei­heit des Rund­funks. Ein Ver­bot für Par­tei­en, sich mit bestim­men­dem Ein­fluss an pri­va­ten Rund­funk­un­ter­neh­men zu betei­li­gen, dient der Abwehr staats­na­her Ein­fluss­nah­me auf die inhalt­li­che Pro­gramm­ge­stal­tung. Der Gesetz­ge­ber darf nicht nur mani­fes­te Gefah­ren unmit­tel­ba­rer Len­kung oder Maß­re­ge­lung des Rund­funks abweh­ren, son­dern auch indi­rek­ten Ein­wir­kun­gen weh­ren, mit denen Ein­fluss auf das Pro­gramm oder Druck auf die im Rund­funk Täti­gen aus­ge­übt wer­den kann. Par­tei­en kön­nen auch im Rund­funk­be­reich einen Ein­fluss aus­üben, der sich von einem als “staat­lich” in Erschei­nung tre­ten­den Ein­fluss der Mehr­heits­par­tei­en kaum unter­schei­den lässt. Des­halb sind jeden­falls die­je­ni­gen lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den, nach denen poli­ti­schen Par­tei­en, Wäh­ler­ver­ei­ni­gun­gen und von ihnen wirt­schaft­lich abhän­gi­gen Unter­neh­men und Ver­ei­ni­gun­gen eine Erlaub­nis zum Betrei­ben von Pri­vat­rund­funk nicht erteilt wer­den darf. Aller­dings ist der Gesetz­ge­ber nicht gehal­ten, sich bei der Begren­zung der Betei­li­gungs­mög­lich­kei­ten der Par­tei­en an Rund­funk­un­ter­neh­men auf das Ver­bot einer Beherr­schung im Sin­ne von § 17 AktG zu beschrän­ken. Ent­schei­dend ist nicht allein der nomi­na­le Anteil am Kapi­tal oder an Stimm­rech­ten, son­dern der tat­säch­li­che Ein­fluss auf die Pro­gramm­ge­stal­tung oder die Pro­gramm­in­hal­te. Es obliegt dem Gesetz­ge­ber, hier­für geeig­ne­te und nach­voll­zieh­ba­re Kri­te­ri­en zu nor­mie­ren.

Dem­ge­gen­über bedeu­tet das abso­lu­te Ver­bot für poli­ti­sche Par­tei­en, sich an pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tern zu betei­li­gen, kei­ne zuläs­si­ge gesetz­ge­be­ri­sche Aus­ge­stal­tung der Rund­funk­frei­heit. Das abso­lu­te Betei­li­gungs­ver­bot ver­fehlt die vom Gesetz­ge­ber her­zu­stel­len­de ange­mes­se­ne Zuord­nung der ver­schie­de­nen Rechts­po­si­tio­nen. Die für die poli­ti­schen Par­tei­en ein­tre­ten­den Nach­tei­le ste­hen auch bei Berück­sich­ti­gung der weit­rei­chen­den Aus­ge­stal­tungs­er­mäch­ti­gung des Gesetz­ge­bers zum Maß der För­de­rung der mit der Rege­lung ver­folg­ten Zie­le außer Ver­hält­nis. Das Ver­bot jeg­li­cher mit­tel­ba­rer und unmit­tel­ba­rer Betei­li­gung an pri­va­ten Rund­funk­ver­an­stal­tern zwingt Par­tei­en, bei auch nur sehr gering­fü­gi­ger Betei­li­gung ihre Antei­le zu ver­äu­ßern, unab­hän­gig davon, ob die Par­tei bei einer gering­fü­gi­gen Betei­li­gung über­haupt Ein­fluss auf das jewei­li­ge Rund­funk­un­ter­neh­men aus­üben könn­te.

Rund­funk­ver­an­stal­ter und Bewer­ber um eine Zulas­sung wer­den durch § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG eben­falls in ihrem Recht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG betrof­fen. Gera­de bezo­gen auf gering­fü­gi­ge Betei­li­gun­gen kön­nen sich die betrof­fe­nen Unter­neh­men nur mit außer­or­dent­li­chem Auf­wand und wohl nicht mit letz­ter Sicher­heit dage­gen schüt­zen, dass, etwa bei mehr­fach gestuf­ten Betei­li­gungs­ver­hält­nis­sen, nicht doch eine mit­tel­ba­re Mini­mal­be­tei­li­gung einer Par­tei vor­liegt, und lau­fen damit Gefahr, dass ihnen der Wider­ruf oder die Ver­sa­gung der Zulas­sung droht.

Soweit von Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten die Möglichkeit von Abspra­chen und die Schlie­ßung von Koali­tio­nen auch bei gering­fü­gi­gen Betei­li­gun­gen als Recht­fer­ti­gung für ein abso­lu­tes Ver­bot von Betei­li­gun­gen einer Par­tei an einem pri­va­ten Rund­funk­an­bie­ter ange­spro­chen wird, kann die­ser Gefahr durch ein Gebot der Ver­öf­fent­li­chung aller Betei­li­gun­gen ent­spro­chen wer­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/​03