Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG erfordert auch dann, wenn sie sich auf die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens stützt, eine Gesamtwürdigung des Einzelfalles mit einer prognostischen Einschätzung der Persönlichkeit des Betroffenen.
Die Überprüfung von Angehörigen der Bundeswehr auf Sicherheitsbedenken ist eine vorbeugende Maßnahme, die Sicherheitsrisiken nach Möglichkeit ausschließen soll1. Dabei obliegt es der zuständigen Stelle, aufgrund einer an diesem Zweck der Sicherheitsüberprüfung orientierten Gesamtwürdigung des Einzelfalls die ihr übermittelten Erkenntnisse im Hinblick auf die vorgesehene Tätigkeit zu bewerten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 SÜG).
Zuständig für die Entscheidung, ob in der Person des Soldaten ein Sicherheitsrisiko vorliegt, ist hier gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG in Verbindung mit Nr. 2416 ZDv 2/30 die jeweilige Geheimschutzbeauftragte.
Dem zuständigen Geheimschutzbeauftragten steht bei der Entscheidung, ob in der Person eines Soldaten ein Sicherheitsrisiko festzustellen ist, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob der Geheimschutzbeauftragte von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat2.
Wegen der präventiven Funktion der Sicherheitsüberprüfung und wegen des hohen Ranges der zu schützenden Rechtsgüter liegt ein Sicherheitsrisiko bereits dann vor, wenn tatsächliche Anhaltspunkte Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit oder eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste begründen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SÜG). Dabei hat im Zweifel das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen Belangen (§ 14 Abs. 3 Satz 3 SÜG). Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos, die zugleich eine Prognose über die künftige Zuverlässigkeit und Integrität des Soldaten darstellt, darf sich jedoch nicht auf eine vage Vermutung oder eine rein ab-strakte Besorgnis stützen. Dabei gibt es keine „Beweislast“, weder für den Soldaten dahingehend, dass er die Sicherheitsinteressen der Bundeswehr bisher gewahrt hat und künftig wahren wird, noch für die zuständige Stelle, dass der Soldat diesen Erwartungen nicht gerecht geworden ist oder ihnen künftig nicht gerecht werden wird3.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können sich tatsächliche Anhaltspunkte, die eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG und damit ein Sicherheitsrisiko begründen, aus einer hohen Verschuldung des Betroffenen ergeben4. Aus der Tatsache einer erheblichen Schuldenlast allein kann allerdings – auch in Fällen eines Insolvenzverfahrens des Betroffenen – noch nicht zwingend auf das Bestehen eines Sicherheitsrisikos geschlossen werden; vielmehr ist stets eine wertende Beurteilung des Einzelfalls erforderlich, in die z.B. der Aspekt einbezogen werden kann, ob, wie weit und mit welchem Erfolg die sogenannte Wohlverhaltensphase des Insolvenzschuldners schon vorangeschritten ist5.
In dem hier angefochtenen Bescheid der Geheimschutzbeauftragten wird eine Schuldensituation des Soldaten festgestellt, die es diesem unmöglich macht, seinen finanziellen Verpflichtungen uneingeschränkt und in vollem Umfang Rechnung zu tragen. Mit der am 23.11.2010 erfolgten Eröffnung des Verbraucherinsolvenzverfahrens steht – wie das Amtsgericht ausdrücklich ausgeführt hat – die Zahlungsunfähigkeit des Soldaten fest (§ 17 i.V.m. § 304 Abs. 1 Satz 1 InsO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann bereits der Umstand der Zahlungsunfähigkeit eines Soldaten die Annahme eines Sicherheitsrisikos durch den zuständigen Geheimschutzbeauftragten rechtfertigen, wenn die Entscheidung im Übrigen insbesondere bei der Prognose die notwendige einzelfallbezogene Würdigung der Indizwirkung der Zahlungsunfähigkeit für ein mögliches Sicherheitsrisiko enthält6.
Diesem Erfordernis entsprechen die angefochtenen Bescheide nicht.
Sowohl die Geheimschutzbeauftragte beim …amt als auch das Bundesministerium der Verteidigung haben bei den prognostischen Erwägungen übereinstimmend auf eine objektiv feststehende besondere Gefährdung des Soldaten durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste verwiesen, die für die gesamte Dauer der sogenannten Wohlverhaltensphase bestehe und deshalb eine positive Prognose für diesen Zeitraum ausschließe.
Das ist im Ansatz – unter anderem mit Blick auf die Bekanntmachung des Eröffnungsbeschlusses und auf damit erleichterte Möglichkeiten der Identifizierung einer Person, die sich in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindet7 – rechtlich nicht zu beanstanden, wenn es nach der der Geheimschutzbeauftragten zustehenden fachlichen Einschätzungsprärogative8 tatsächlich eine derartige sicherheitsrechtliche „Regelvermutung“ geben sollte.
Der zuständige Geheimschutzbeauftragte hat sich aber bei der Beurteilung, ob ein Sicherheitsrisiko festzustellen ist, prognostisch zur künftigen Entwicklung der Persönlichkeit des Soldaten und seiner Verhältnisse zu äußern, weil das Sicherheitsüberprüfungsverfahren im besonderen Maße einer vorbeugenden Risikoeinschätzung dient9. Dieses Erfordernis beruht auf dem Umstand, dass die Feststellung eines Sicherheitsrisikos keine zusätzliche Ebene der repressiven Reaktion auf ein individuelles (Fehl-)Verhalten des Betroffenen (gegebenenfalls nach einer disziplinarrechtlichen und/oder strafrechtlichen Ahndung) darstellt, sondern eine Maßnahme der vorbeugenden Gefahrenabwehr. Der Aspekt der Gefahrenabwehr im Sicherheitsüberprüfungsrecht reduziert sich dabei nicht auf eine Abwehr abstrakter Gefahren oder Gefährdungslagen, sondern wird entscheidend durch die Bewertung der Persönlichkeit des Betroffenen und der Art und des Schwerpunkts der konkreten vorgesehenen sicherheitsempfindlichen Tätigkeit geprägt. Das unterstreicht der Gesetzgeber in § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG, wo er die Feststellung eines Sicherheitsrisikos von der Gesamtwürdigung des Einzelfalles, insbesondere im Hinblick auf die vorgesehene Tätigkeit, abhängig macht.
Das gilt auch für Fälle, in denen gegen den Betroffenen ein Insolvenzverfahren eröffnet worden ist. Auch und insbesondere dann, wenn der zuständige Geheimschutzbeauftragte bei einer solchen Sachlage von der Feststellung eines Sicherheitsrisikos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG absieht, ist er bei Anwendung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG im Hinblick auf die erforderliche Risikoeinschätzung verpflichtet, Gesichtspunkte der Persönlichkeitsstruktur des betroffenen Soldaten und die Frage der Gefährdungsintensität nach der Eröffnung des Insolvenzverfahrens und im Verlauf der Wohlverhaltensphase zu würdigen. Wortlaut und Normzweck des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG verlangen eine spezifische Prüfung der Gefährdungsintensität, weil die Norm ausdrücklich an eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste anknüpft. In diesem Zusammenhang kann für die Abwägung und die Prognose von Bedeutung sein, wie weit das Insolvenzverfahren fortgeschritten ist10, ob der Termin für die angekündigte Restschuldbefreiung noch in weiter Zukunft liegt oder – wie im Fall des Soldaten – bereits relativ kurzfristig absehbar ist. Im maßgeblichen Zeitpunkt für die gerichtliche Überprüfung hatte der Soldat die Wohlverhaltensphase immerhin bereits zu zwei Dritteln beanstandungsfrei absolviert.
Zu diesen Gesichtspunkten und zu ihrer Relevanz für die Tätigkeit des Soldaten als Laborassistent in einem dem Sabotageschutz unterliegenden Institut … haben weder die Geheimschutzbeauftragte beim …amt noch das Bundesministerium der Verteidigung in den angefochtenen Bescheiden oder im Vorlageschreiben prognostisch Stellung genommen. Vielmehr haben sie maßgeblich auf eine objektive Gefährdung, also auf ein abstraktes Risiko abgestellt und damit eine gewisse „Automatik“ zwischen der Eröffnung des Insolvenzverfahrens und der Feststellung eines Sicherheitsrisikos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG etabliert. Daher fehlt es an der erforderlichen einzelfallbezogenen prognostischen Würdigung der Indizwirkung der Zahlungsunfähigkeit des Soldaten für ein mögliches Sicherheitsrisiko nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG.
Außerdem weist die angefochtene Entscheidung einen Verfahrensfehler auf.
Dem Soldaten war nach der gesetzlichen Anordnung in § 14 Abs. 3 Satz 4 und § 6 Abs. 1 Satz 1 SÜG vor Ablehnung der Zulassung zu einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit Gelegenheit zu geben, sich persönlich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Die Geheimschutzbeauftragte beim …amt hat dem Soldaten mit ihrer Anhörungsverfügung vom 07.07.2011 aber lediglich eine Anhörung im schriftlichen Verfahren unter Verwendung eines ihm zur Verfügung gestellten Beiblattes angeboten. Diese Gestaltung der Anhörung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit § 6 Abs. 1 Satz 1 SÜG nicht zu vereinbaren und deshalb unzulässig11.
Eine derartige Verletzung des Rechts auf persönliche Anhörung des Betroffenen führt im jeweiligen Einzelfall zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung des oder der Geheimschutzbeauftragten, wenn sich die Vorenthaltung der Möglichkeit, sich gerade persönlich und nicht nur schriftlich zu äußern, entscheidungserheblich auf die Feststellung eines Sicherheitsrisikos ausgewirkt hat. Das ist im Fall des Soldaten nicht mit der notwendigen Sicherheit auszuschließen.
Der Soldat hat sich vor Erlass der angefochtenen Entscheidung ausführlich schriftlich – sowohl selbst als auch durch seinen Bevollmächtigten – geäußert. Speziell zu den Voraussetzungen der im Ergebnis dann entscheidungstragenden Feststellung eines Sicherheitsrisikos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG hat sein Bevollmächtigter im Schriftsatz vom 14.03.2012 unter dem Abschnitt „7. Sonstiges“ Tatsachen dargelegt, die aus Sicht des Soldaten gegen eine negative Prognose sprechen, und abschließend formuliert: „Sollten dennoch Zweifel verbleiben, erklärt sich Herr M. L. hiermit bereit, in Begleitung des Unterzeichners einen persönlichen Termin im …amt wahrzunehmen“. Auf dieses Angebot ist die Geheimschutzbeauftragte im Verlauf des weiteren Anhörungs-Schriftwechsels nicht eingegangen. Eine persönliche Anhörung des Soldaten hat nach Aktenlage nicht stattgefunden. Da die erforderliche Prognose – wie oben dargelegt – auch eine Bewertung der Persönlichkeitsstruktur des Betroffenen einschließt, die im Einzelfall durch eine persönliche Anhörung unterstützt werden kann, ist es nicht ausgeschlossen, dass sich die Unterlassung der vom Soldaten ausdrücklich angebotenen persönlichen Anhörung auf die negative Prognose und damit auf das Ergebnis der angefochtenen Entscheidung ausgewirkt hat.
Die angefochtenen Bescheide sind deshalb aufzuheben (§ 19 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO).
Die Geheimschutzbeauftragte beim …amt hat von Amts wegen eine neue Entscheidung über die Frage zu treffen, ob in der Person des Soldaten ein Sicherheitsrisiko besteht, sofern dieser wieder in sicherheitsempfindlicher Tätigkeit verwendet werden soll.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Mai 2015 – 1 WB 54.2014 –
- stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 27 m.w.N.[↩]
- stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 21.07.2011 – 1 WB 12.11, BVerwGE 140, 384 Rn. 24 ff. m.w.N.[↩]
- stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 30.05.2012 – 1 WB 58.11 30; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 22.05.1975 – 2 BvL 13/73, BVerfGE 39, 334, 353[↩]
- z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 15.12 2009 – 1 WB 58.09, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22; und vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 35[↩]
- stRspr, z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 06.09.2007 – 1 WB 61.06; vom 15.12 2009 – 1 WB 58.09, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22; vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 35; und vom 30.01.2014 – 1 WB 47.13 36[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 36 m.w.N.[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.01.2014 – 1 WB 47.13 37[↩]
- dazu im Einzelnen: BVerwG, Beschluss vom 21.07.2011 – 1 WB 12.11, BVerwGE 140, 384 Rn. 32[↩]
- stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 15.12 2009 – 1 WB 58.09, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22 Rn. 29 m.w.N.[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.01.2014 – 1 WB 47.13 36[↩]
- dazu im Einzelnen und zum Folgenden: BVerwG, Beschluss vom 26.11.2013 – 1 WB 57.12, BVerwGE 148, 267 Rn. 56 ff.[↩]
