Europäischer Stabilitätsmechanismus? Fiskalpakt? Kein (verfassungsrechtliches) Problem!

Bereits im Januar hatte das Bundesverfassungsgericht die bei ihm anhängigen Verfahren zur Euro-Krise nach den betroffenen Rechtsfragen sortiert und, einen Problemkreis – das Anleihenkaufprogramm (“Outright Monetary Transactions” – OMT) der Europäischen Zentralbank – an den Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung weitergereicht. Die danach noch verbleibenen zwei Problemkreise – der Europäischen Stabilitätsmechanismus und der Fiskalpakt (“Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion”) – hat das Bundesverfassungsgericht heute erledigt und die bei ihm anhängigen Organstreitverfahren zum ESM und zum Fiskalpakt abgewiesen.

Europäischer Stabilitätsmechanismus? Fiskalpakt? Kein (verfassungsrechtliches) Problem!

Die Verfassungsbeschwerden und das Organstreitverfahren gegen die Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, den Fiskalpakt sowie die nationalen Zustimmungs- und Begleitgesetze, das Zustimmungsgesetz zu Art. 136 Abs. 3 AEUV, das TARGET2-System und das sog. Sixpack sind nach dem heute verkündeten Urteil des Bundesverfassungsgerichts teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet.

Trotz der eingegangenen Verpflichtungen, so das Bundesverfassungsgericht, bleibt die Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages hinreichend gewahrt. Es ist jedoch haushaltsrechtlich sicherzustellen, dass etwaige Kapitalabrufe nach dem ESM-Vertrag im Rahmen der vereinbarten Obergrenzen fristgerecht und vollständig erfüllt werden können und somit eine Aussetzung von Stimmrechten Deutschlands in den ESM-Gremien zuverlässig ausgeschlossen bleibt.

  1. Durch die Haftungsbegrenzung nach Artikel 8 Absatz 5 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus in Verbindung mit Anhang II des Vertrages sowie durch die gemeinsame Auslegungserklärung der Vertragsparteien des ESM-Vertrages vom 27. September 20121 und die gleichlautende einseitige Erklärung der Bundesrepublik Deutschland2 ist hinreichend sichergestellt, dass durch den Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus keine unbegrenzten Zahlungsverpflichtungen begründet werden.
  2. Der Gesetzgeber ist mit Blick auf die Zustimmung zu Artikel 4 Absatz 8 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus verpflichtet, haushaltsrechtlich durchgehend sicherzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland Kapitalabrufen nach dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus fristgerecht und vollständig nachkommen kann.
  3. Artikel 32 Absatz 5, Artikel 34 und Artikel 35 Absatz 1 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus stehen in der Auslegung der Erklärungen vom 27.09.2012 einer hinreichenden parlamentarischen Kontrolle des Europäischen Stabilitätsmechanismus durch den Deutschen Bundestag und seiner umfassenden Unterrichtung nicht entgegen.
  4. Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages setzt voraus, dass der Legitimationszusammenhang zwischen dem Europäischen Stabilitätsmechanismus und dem Parlament unter keinen Umständen unterbrochen wird. Da der Beitritt neuer Mitglieder zum Europäischen Stabilitätsmechanismus nach Artikel 44 in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 6 Buchstabe k des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus einen einstimmigen Gouverneursratsbeschluss erfordert, besteht die Möglichkeit sicherzustellen, dass die gegenwärtig gegebene und verfassungsrechtlich geforderte Vetoposition der Bundesrepublik Deutschland auch unter veränderten Umständen erhalten bleibt.

 

ESM und Fiskalpakt[↑]

Auf seiner Tagung vom 28./29.10.2010 einigte sich der Europäische Rat darauf, zur Bewältigung der Finanz- und Staatsschuldenkrise einen “ständigen Krisenmechanismus zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt” einzurichten3. Dessen allgemeine Merkmale legten die Finanzminister der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets am 28.11.2010 fest.

Am 16./17.12 2010 einigte sich der Europäische Rat grundsätzlich auf eine Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, nach der Art. 136 ein neuer Absatz 3 hinzugefügt werden sollte. Am 17.03.2011 nahm der Deutsche Bundestag den Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und FDP zur Herstellung des Einvernehmens von Deutschem Bundestag und Bundesregierung zur Ergänzung von Art. 136 AEUV an4. Am 25.03.2011 beschloss der Europäische Rat den (endgültigen) Entwurf eines künftigen Art. 136 Abs. 3 AEUV mit folgendem Wortlaut5:

(3) Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen.

Die Bestimmung ist nach Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union am 1.05.2013 in Kraft getreten6.

Den in der Folge erarbeiteten – ersten – Entwurf eines Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESMV) unterzeichneten die Wirtschafts- und Finanzminister der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets am 11.07.2011. Am 21.07.2011 kamen die Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets überein, die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität und den künftigen Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) mit weiteren Instrumenten auszustatten. Die entsprechenden Nachverhandlungen wurden am 2.02.2012 mit der erneuten Unterzeichnung des – zweiten – Entwurfs des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus abgeschlossen7.

Mit dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus gründen die Vertragsparteien (ESM-Mitglieder) den Europäischen Stabilitätsmechanismus als internationale Finanzinstitution (Art. 1 ESMV). Dieser soll einem ESM-Mitglied unter strengen, dem gewählten Finanzhilfeinstrument angemessenen Auflagen Stabilitätshilfe gewähren dürfen (Art. 12 ESMV), wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar erscheint; in Betracht kommen vorsorgliche Finanzhilfen in Form einer vorsorglichen bedingten Kreditlinie oder eine Kreditlinie mit erweiterten Bedingungen (Art. 14 ESMV), die Gewährung von Finanzhilfen mittels Darlehen zum Zwecke der Rekapitalisierung von Finanzinstituten (Art. 15 ESMV) oder allgemein zugunsten eines ESM-Mitglieds (Art. 16 ESMV) sowie der Ankauf von Staatsanleihen eines ESM-Mitglieds am Primär- oder Sekundärmarkt (Art. 17, 18 ESMV). Für das Verfahren ist in Art. 13 ESMV vorgesehen, dass nach dem Eingang des Stabilitätshilfeersuchens von der Europäischen Kommission im Benehmen mit der Europäischen Zentralbank das Bestehen einer Gefahr für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt oder seiner Mitgliedstaaten, die Tragfähigkeit der Staatsverschuldung und der tatsächliche oder potenzielle Finanzierungsbedarf des betreffenden ESM-Mitglieds bewertet werden. Auf der Grundlage des Ersuchens und dieser Bewertung beschließt der Gouverneursrat (vgl. Art. 5 ESMV) sodann, ob dem betroffenen ESM-Mitglied eine Stabilitätshilfe zu gewähren ist. Fällt die Entscheidung positiv aus, so handelt die Europäische Kommission – im Benehmen mit der Europäischen Zentralbank und nach Möglichkeit zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds – mit dem betreffenden ESM-Mitglied ein Memorandum of Understanding (MoU) aus, in dem die mit der Finanzhilfe verbundenen Auflagen im Einzelnen ausgeführt werden. Die Europäische Kommission unterzeichnet das Memorandum of Understanding im Namen des Europäischen Stabilitätsmechanismus, vorbehaltlich der Zustimmung des Gouverneursrats. Die Europäische Kommission wird – im Benehmen mit der Europäischen Zentralbank und nach Möglichkeit zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds – damit betraut, die Einhaltung der mit der Finanzhilfe verbundenen wirtschaftspolitischen Auflagen zu überwachen.

Ein ausdrückliches Austritts- oder Kündigungsrecht enthält der Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht.

Der ESM-Vertrag ist am 27.09.2012 in Kraft getreten8; der Europäische Stabilitätsmechanismus hat seine operative Arbeit mit dem erstmaligen Zusammentreten des ESM-Gouverneursrats am 8.10.2012 aufgenommen.

Als weitere Maßnahme zur Beilegung der europäischen Finanz- und Staatsschuldenkrise wurde am 2.03.2012 der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SBVerfGV) unterzeichnet9.

Auch der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion enthält kein ausdrückliches Kündigungs- oder Austrittsrecht. Er ist am 1.01.2013 in Kraft getreten10.

Das Gesetz zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrages11, das unter anderem Änderungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes und des Stabilitätsratsgesetzes umfasst, ist nach Beschlussfassung durch den Deutschen Bundestag am 31.01.201312, Beteiligung des Vermittlungsausschusses13 und Zustimmung durch den Bundesrat am 5.07.201314 am 19.07.2013 in Kraft getreten15.

Am 29.06.2012 stimmten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat dem Entwurf eines Gesetzes zu dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25.03.2011 zur Änderung des Artikels 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist16, dem Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 02.02.2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus in der Fassung der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses17 und dem Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 02.03.2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion in der Fassung der vom Haushaltsausschuss beschlossenen Änderungsvorschläge vom 27.06.201218 jeweils mit einer Mehrheit von mehr als zwei Dritteln der Stimmen zu. Der jeweilige Artikel 1 dieser Gesetze enthält die Zustimmung zu dem entsprechenden Vertrag oder Beschluss. Ergänzend bestimmt das Gesetz zu dem Vertrag vom 02.02.2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus im Wesentlichen19:

Artikel 2
(1) Erhöhungen des genehmigten Stammkapitals nach Artikel 10 Absatz 1 des Vertrags bedürfen zum Inkrafttreten einer bundesgesetzlichen Ermächtigung zur Bereitstellung weiteren Kapitals.
(2) Der deutsche Gouverneur im Gouverneursrat des Europäischen Stabilitätsmechanismus und im Falle einer Delegation der Entscheidung nach Artikel 5 Absatz 6 Buchstabe m des Vertrags der deutsche Direktor im Direktorium des Europäischen Stabilitätsmechanismus dürfen einem Beschlussvorschlag zur Änderung der Finanzhilfeinstrumente nach Artikel 19 des Vertrags nur zustimmen oder sich bei der Abstimmung über einen solchen Beschlussvorschlag der Stimme enthalten, wenn hierzu zuvor durch Bundesgesetz ermächtigt wurde.
(3) Änderungen des Stammkapitals nach Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags und Änderungen des Beitragsschlüssels nach Artikel 11 Absatz 3 und 4 in Verbindung mit Artikel 11 Absatz 6 und Anhang I des Vertrags sind im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen.

Den Entwurf eines Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz – ESMFinG), das den finanziellen Gesamtrahmen der deutschen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus und die parlamentarischen Beteiligungsrechte bei der laufenden Tätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus regeln sollte, brachten die Fraktionen der CDU/CSU und FDP am 20.03.2012 in den Bundestag ein20. Der Gesetzentwurf bestand aus vier Paragraphen, wobei § 3 des Entwurfs mit der Überschrift “Beteiligungsrechte” noch keinen Text, sondern lediglich eine Leerstelle (“(1) […]”) enthielt. In der Begründung heißt es dazu, die Ausgestaltung der Beteiligungsrechte werde im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens erfolgen. Ein Änderungsantrag der Arbeitsgruppe Haushalt der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 30.04.2012 enthielt Regelungen zur Parlamentsbeteiligung21. In dieser Ausschussfassung war der Gesetzentwurf Gegenstand einer öffentlichen Anhörung am 7.05.201222 und der zweiten und dritten Lesung im Plenum des Deutschen Bundestages23.

Der Deutsche Bundestag beschloss das Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus24 am 29.06.2012 in der Fassung der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses25. Der Bundesrat stimmte am selben Tag zu26. Gemäß § 1 ESMFinG beteiligt sich die Bundesrepublik Deutschland am Gesamtbetrag des einzuzahlenden Kapitals des Europäischen Stabilitätsmechanismus mit einem Betrag in Höhe von 21, 71712 Milliarden Euro sowie am Gesamtbetrag des abrufbaren Kapitals mit einem Betrag in Höhe von 168, 30768 Milliarden Euro. Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, für das abrufbare Kapital in Höhe von 168, 30768 Milliarden Euro Gewährleistungen zu übernehmen27.

Mit Urteil vom 27.11.2012 entschied der Gerichtshof der Europäischen Union, dass gegen die Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV weder mit Blick auf das gewählte vereinfachte Änderungsverfahren gemäß Art. 48 Abs. 6 EUV noch hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit den sonstigen Regelungen über die Währungsunion, insbesondere Art. 125 AEUV, Bedenken bestünden28.

Am 15. und 24.03.2013 einigte sich die Eurogruppe auf Eckpunkte eines Hilfsprogramms für die Republik Zypern. Am 13.04.2013 beantragte das Bundesministerium der Finanzen beim Deutschen Bundestag die Zustimmung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ESM-Finanzierungsgesetz (ESMFinG) zur Gewährung einer Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität nach Art. 13 Abs. 2 ESMV, zur Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität nach Art. 13 Abs. 3 Satz 3 ESMV sowie zu einem bereits ausgehandelten Memorandum of Understanding nach Art. 13 Abs. 4 ESMV. In der Begründung des Antrags heißt es, “vor dem Hintergrund der politischen Übereinkunft der Eurogruppe vom 24./25.03.2013 und der zwischenzeitlich erfolgten Vorabmaßnahmen zur Restrukturierung des zyprischen Bankensektors” sehe die Bundesregierung “die Voraussetzungen für die Gewährung einer Finanzhilfe an die Republik Zypern als gegeben an”. Die Kommission habe in Zusammenarbeit mit der Europäischen Zentralbank “gegenüber der Eurogruppe die Gefährdung der Finanzstabilität der Eurozone bestätigt”29. In der von der Bundesregierung als Anlage vorgelegten, im Benehmen mit der Europäischen Zentralbank erstellten Mitteilung der Europäischen Kommission vom 12.04.2013 heißt es unter anderem, eine Zahlungsunfähigkeit Zyperns hätte “mittelbare Konsequenzen für das Euro-Währungsgebiet insgesamt und könnte erneut Zweifel an der Integrität des Euro-Währungsgebiets aufkommen lassen”30; der Deutsche Bundestag stimmte den Anträgen der Bundesregierung am 18.04.2013 zu31. Einen Antrag der Beschwerdeführer zu VI. auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hatte das Bundesverfassungsgericht zuvor abgelehnt32.

Der Gouverneursrat des Europäischen Stabilitätsmechanismus beschloss am 24.04.2013, der Republik Zypern grundsätzlich Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität zu gewähren (Art. 13 Abs. 2 ESMV). Am 8.05.2013 billigte das Direktorium des Europäischen Stabilitätsmechanismus nach Art. 13 Abs. 5 ESMV die mit Zypern ausgehandelte Vereinbarung über die Merkmale der Finanzhilfefazilität (“Financial Assistance Facility Agreement between European Stability Mechanism and the Republic of Cyprus and Central Bank of Cyprus” vom 08.05.2013).

Bereits am 24./25.03.2011 war der “Euro-Plus-Pakt” vom Europäischen Rat beschlossen worden33. Ausweislich des Vertragstextes und der Schlussfolgerungen soll er darauf abzielen, die wirtschaftliche Säule der Währungsunion zu stärken, eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets zu erreichen, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und dadurch einen höheren Grad an Konvergenz zu erreichen. Der Schwerpunkt soll vor allem auf die Politikbereiche gelegt werden, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen und die für die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und die Vermeidung schädlicher Ungleichgewichte von entscheidender Bedeutung sind34.

Im November 2011 hatte die Europäische Union zudem sechs Sekundärrechtsakte (sog. Sixpack) beschlossen:

  1. Die Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euro-Währungsgebiet35 gilt nur für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und sieht ein Sanktionssystem zur besseren Durchsetzung der präventiven und der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Euro-Währungsgebiet vor (Art. 1).
  2. Die Verordnung (EU) Nr. 1174/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet36 gilt ebenfalls nur für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und legt ein Sanktionssystem für die wirksame Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet fest (Art. 1).
  3. Die Verordnung (EU) Nr. 1175/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken37 stärkt die präventiven Überwachungs- und Koordinationsinstrumente des Stabilitäts- und Wachstumspaktes.
  4. Die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte38 legt detaillierte Regeln für die Erkennung makroökonomischer Ungleichgewichte und für die Vermeidung und Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte innerhalb der Union fest (Art. 1 Abs. 1). Diese Regeln betreffen vor allem die Möglichkeit der Organe der Europäischen Union, bei übermäßigen Ungleichgewichten mittels Empfehlungen auf den betroffenen Mitgliedstaat einzuwirken.
  5. Mit der Verordnung (EU) Nr. 1177/2011 des Rates vom 08.11.2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit39 soll durch engere Vorgaben zum Ablauf des Defizitverfahrens nach Art. 126 AEUV die Wirksamkeit der korrektiven Einwirkung bei einem übermäßigen Defizit verbessert werden.
  6. Die Richtlinie 2011/85/EU des Rates vom 08.11.2011 über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten40 zielt mit detaillierten Vorgaben unter anderem für die Systeme des öffentlichen Rechnungswesens, den Einsatz numerischer Haushaltsregeln, die mittelfristige Haushaltsplanung und die Durchführung unabhängiger Analyse und Überwachung auf die Sicherung von Transparenz und Verfügbarkeit der erforderlichen Datengrundlagen als Voraussetzung für die Einhaltung und Durchsetzung der vertraglichen Verpflichtungen hinsichtlich der Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite.

Der Rat der Europäischen Zentralbank hat im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise insbesondere in den Jahren 2011 und 2012 wiederholt die Anforderungen an die Bonität von notenbankfähigen Wertpapieren als Sicherheiten für Zentralbankkredite gesenkt41 und zugleich durch zwei umfangreiche langfristige Refinanzierungsgeschäfte zusätzlich etwa eine Billion Euro den Geschäftsbanken zu günstigen Kreditzinsen für drei Jahre zur Verfügung gestellt42. Mit dem TARGET2-System betreibt das Europäische System der Zentralbanken ein grenzüberschreitendes Zahlungssystem, mit dem die meisten Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie über 4.000 Geschäftsbanken ihre Zahlungsgeschäfte abwickeln.

 

Eilrechtsschutz und Teilaussetzung[↑]

Mit Urteil vom 12. September 2012 hat das Bundesverfassungsgericht die im Verfahren des Eilrechtsschutzes gestellten Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Ratifizierung des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie des Vertrages über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion und die Ausfertigung der innerstaatlichen Zustimmungs- und Begleitgesetze mit der Maßgabe abgelehnt, dass die Ratifikation des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus nur erfolgen darf, wenn zugleich völkerrechtlich sichergestellt wird, dass die Regelung des Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV sämtliche Zahlungsverpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus diesem Vertrag der Höhe nach auf die in Anhang II des Vertrages genannte Summe in dem Sinne begrenzt, dass keine Vorschrift dieses Vertrages so ausgelegt werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne Zustimmung des deutschen Vertreters höhere Zahlungsverpflichtungen begründet werden, und dass die Regelungen der Art. 32 Abs. 5, Art. 34 und Art. 35 Abs. 1 ESMV nicht der umfassenden Unterrichtung des Bundestages und des Bundesrates entgegenstehen43.

Daraufhin verständigten sich die ESM-Mitglieder auf der Grundlage eines Entwurfs des Bundesministeriums der Finanzen auf eine gemeinsame Erklärung, über die der Deutsche Bundestag am 21.09.2012 unterrichtet wurde44. Die ESM-Mitglieder gaben diese Erklärung am 27.09.2012, dem Tag des Inkrafttretens des ESM-Vertrages45 ab. Sie wurde dem Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union als Verwahrer des Vertrages (Art. 46 ESMV) durch die Regierung der Republik Zypern übermittelt46:

Die Vertreter der Vertragsparteien des am 2.02.2012 unterzeichneten Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die am 26.09.2012 in Brüssel zusammengetreten sind, vereinbaren folgende Auslegungserklärung:

Artikel 8 Absatz 5 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden “Vertrag”) begrenzt sämtliche Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II des Vertrags übersteigt.

Artikel 32 Absatz 5, Artikel 34 und Artikel 35 Absatz 1 des Vertrages stehen der umfassenden Unterrichtung der nationalen Parlamente gemäß den nationalen Vorschriften nicht entgegen.

Die oben genannten Punkte stellen eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des Vertrags gebunden zu sein.

Zugleich hat die Bundesrepublik Deutschland auch eine einseitige Erklärung gegenüber dem Generalsekretariat abgegeben, die folgenden Wortlaut hat47:

Die Bundesrepublik Deutschland bezieht sich auf die von den Parteien des Vertrages vom 02.02.2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus abgegebene und durch Zypern in ihrem Namen mit Verbalnote vom 27.09.2012 dem Ratssekretariat als Verwahrer notifizierte Erklärung, die wie folgt lautet:

Die Vertreter der Vertragsparteien des am 2.02.2012 unterzeichneten Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die am 26.09.2012 in Brüssel zusammengetreten sind, vereinbaren folgende Auslegungserklärung:

Artikel 8 Absatz 5 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden “Vertrag”) begrenzt sämtliche Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II des Vertrags übersteigt.

Artikel 32 Absatz 5, Artikel 34 und Artikel 35 Absatz 1 des Vertrages stehen der umfassenden Unterrichtung der nationalen Parlamente gemäß den nationalen Vorschriften nicht entgegen.

Die oben genannten Punkte stellen eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des Vertrags gebunden zu sein.

Die Bundesrepublik Deutschland bestätigt und wiederholt hiermit ausdrücklich diese Erklärung, die sie gemeinsam mit den anderen Vertragsparteien abgegeben hat.

Durch Verbalnote vom 04.06.2013 gab das Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union als Verwahrer des Vertrages den ESM-Mitgliedern die Notifizierung der einseitigen Erklärung der Bundesrepublik Deutschland förmlich bekannt.

Mit Beschluss vom 26 September 2012 lehnte das Bundesverfassungsgericht den Erlass einer von einem der Beschwerdeführer beantragten Vollstreckungsanordnung ab, da nicht zu erkennen sei, dass es zur Durchsetzung der im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012 enthaltenen Vorgaben einer solchen Anordnung bedürfe48.

Mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 hat das Bundesverfassungsgericht die Verfahren abgetrennt und ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union gerichtet, soweit sie sich gegen den Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 betreffend Outright Monetary Transactions (OMT), die Ankäufe von Staatsanleihen durch das Europäische System der Zentralbanken am Sekundärmarkt und ein diesbezügliches Unterlassen der Bundesregierung und des Bundestages wenden und soweit die Feststellung beantragt wird, dass den Bundestag bestimmte Handlungs- und Unterlassungspflichten im Zusammenhang mit dem genannten Beschluss treffen49.

 

Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden[↑]

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit die Beschwerdeführer rügen, dass durch das Gesetz zu dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25.03.2011 zur Änderung des Art. 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, das Gesetz zu dem Vertrag vom 02.02.2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, das Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus und das Gesetz zu dem Vertrag vom 02.03.2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion sowie durch unzureichende haushalterische Vorsorge für den Fall von Kapitalabrufen unkalkulierbare Risiken eingegangen und demokratische Entscheidungsprozesse auf die supranationale oder intergouvernementale Ebene verlagert würden, so dass eine Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung durch den Bundestag nicht länger möglich sei. Sie legen hinreichend substantiiert dar, dass die Haushaltsautonomie des Bundestages beeinträchtigt werde und sie in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verletzt seien50.

Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden unzulässig. Das gilt zum einen, soweit sie unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die formelle Verfassungswidrigkeit des ESM-Finanzierungsgesetzes, die funktionale Zuständigkeitsverteilung zwischen Plenum, Ausschüssen und sonstigen Untergliederungen des Bundestages sowie das fehlende Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit rügen, und zum anderen für die gegen die Gesetze erhobenen Grundrechtsrügen. Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden ferner, soweit sich einige Beschwerdeführer gegen Handlungen oder Unterlassungen im Zusammenhang mit dem TARGET2-System und der Refinanzierung der Geschäftsbanken sowie gegen die Anwendbarkeit bestimmter sekundärrechtlicher Rechtsakte der Europäischen Union in der Bundesrepublik Deutschland wenden. Das gilt auch, soweit ein Beschwerdeführer rügt, dass ein koordiniertes Vorgehen von Europäischem Stabilitätsmechanismus und Europäischer Zentralbank nicht ausgeschlossen sei und dass es an einem ausreichenden Risikomanagement und entsprechenden Rechnungslegungsvorschriften fehle.

Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig, soweit die Beschwerdeführer unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die formelle Verfassungswidrigkeit des ESM-Finanzierungsgesetzes, die funktionale Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Plenum des Bundestages, seinen Ausschüssen und Untergliederungen und das fehlende Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit (c) rügen sowie eine Verletzung anderer Grundrechte als Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch die genannten Gesetze geltend machen.

Die Rüge, das ESM-Finanzierungsgesetz sei mangels ordnungsgemäßer Einbringung in den Deutschen Bundestag formell verfassungswidrig, ist unzulässig, weil es insoweit an der Darlegung einer mit der Verfassungsbeschwerde rügefähigen Grundrechtsposition fehlt51. Der materielle Gehalt des Wahlrechts wird durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nur insoweit geschützt, als er in einem für die politische Selbstbestimmung des Volkes wesentlichen Bereich leerzulaufen droht, das heißt wenn die demokratische Selbstregierung des Volkes dauerhaft derart eingeschränkt wird, dass zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbstständig getroffen werden können52. Dieser materielle Schutzgehalt von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG kommt vor allem in Konstellationen zum Tragen, in denen die Kompetenzen des Bundestages auf eine Art und Weise ausgehöhlt werden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die Verwirklichung des politischen Willens der Bürger, rechtlich oder praktisch unmöglich macht53. Einen “Anspruch auf Demokratie” vermittelt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG jenseits von Ultra-vires-Konstellationen54 nur insoweit, als durch einen Vorgang demokratische Grundsätze berührt werden, die Art. 79 Abs. 3 GG auch dem Zugriff des verfassungsändernenden Gesetzgebers entzieht55.

Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden ferner, soweit einige Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Wahlrechts damit begründen, dass für bestimmte Maßnahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus die Mitwirkung lediglich des Haushaltsausschusses und nicht des Plenums des Bundestages vorgesehen ist.

Die parlamentsinterne, funktionale Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Plenum des Bundestages, seinen Ausschüssen und anderen Untergliederungen kann nicht mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden.

Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb des Bundestages zählt grundsätzlich nicht zum rügefähigen Kern des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Demokratische Mindesterfordernisse im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG sind auch bei Mehrheitsentscheidungen des Haushaltsausschusses gewahrt. Das Grundgesetz selbst sieht plenarersetzende Ausschussentscheidungen in Art. 45, Art. 45c, Art. 45d und Art. 53a GG vor. Es würde zudem den Ausnahmecharakter der auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützten Verfassungsbeschwerde verkennen und den Unterschied zum Organstreitverfahren verwischen, wenn unter Berufung auf den demokratischen Kern des Wahlrechts die innerparlamentarische Aufgabenverteilung gerügt werden könnte.

Die Verfassungsbeschwerden sind auch insoweit unzulässig, als hiermit geltend gemacht wird, zur Sicherung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung müssten Bundestag und Bundesrat über besondere Maßnahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus, etwa eine Erhöhung des Stammkapitals, entsprechend Art. 79 Abs. 2 GG mit qualifizierter Mehrheit beschließen. Der Verfassungsbeschwerde lässt sich keine schlüssige Begründung für das Bestehen eines dahingehenden Rechts der Wahlberechtigten entnehmen. Art. 79 Abs. 2 GG – auch in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG – ist eine Regel des objektiven Verfassungsrechts, die die Willensbildung innerhalb des Bundestages und des Bundesrates betrifft56. Sie vermittelt den Wahlberechtigten und damit auch den Beschwerdeführern zu IV. – abgesehen von den Fällen einer Ultra-vires-Konstellation57 – keine Rechte, weil der Umfang der Entscheidungsbefugnisse des Bundestages, mithin die Substanz des Wahlrechts, nicht davon abhängt, mit welcher Mehrheit der Bundestag seine Beschlüsse fasst. Davon abgesehen, lässt sich aus der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages kein grundrechtlicher Anspruch auf ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis ableiten. Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung wird grundsätzlich durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum wahrgenommen, durch den Beschluss über das Haushaltsgesetz, durch finanzwirksame Gesetze oder durch sonstige konstitutive Beschlüsse des Bundestages58. Dafür ist – soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt – entsprechend Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich. Anhaltspunkte dafür, dass es je nach Höhe der Verpflichtungen oder Gewährleistungsübernahmen abgestufte Anforderungen an die parlamentarische Legitimation gäbe, sind nicht ersichtlich. Eine Erhöhung des Stammkapitals des Europäischen Stabilitätsmechanismus stellte weder eine Änderung des Grundgesetzes (vgl. Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 GG) noch eine Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union dar, die das Grundgesetz seinem Inhalt nach ändern würde (vgl. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG).

Soweit gerügt wird, Art. 35 Abs. 1 ESMV verletze den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil es für die den Organ- und Amtswaltern des Europäischen Stabilitätsmechanismus zuerkannte persönliche Immunität von der Gerichtsbarkeit hinsichtlich ihrer in amtlicher Eigenschaft vorgenommenen Handlungen keine sachliche Rechtfertigung gebe, sind sie durch diese Regelung nicht selbst nachteilig betroffen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG kommt von vornherein nicht in Betracht59. Insoweit wird der Sache nach ein allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch geltend gemacht, der sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ebenso wenig ableiten lässt wie aus Art.19 Abs. 4 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG60.

Soweit Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG im Hinblick auf inflationäre Entwicklungen durch den Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und die Begleitgesetzgebung geltend machen, haben sie diese Rüge nicht hinreichend substantiiert. Der Geldwert ist in besonderer Weise gemeinschaftsbezogen und gemeinschaftsabhängig61. Es ist regelmäßig nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, im Rahmen eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen auf negative Folgewirkungen für die Geldwertstabilität zu überprüfen. Eine solche Kontrolle kommt allenfalls in Grenzfällen einer evidenten Minderung des Geldwerts durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in Betracht62. Tatsachen, die zu einer solchen Kontrolle Anlass geben könnten, sind nicht vorgetragen (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG; vgl. BVerfGE 132, 195, 236, Rn. 96).

Mangels Beschwerdebefugnis unzulässig ist schließlich die Rüge einer Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 20 Abs. 4 GG durch die Beschwerdeführer zu II. Das Widerstandsrecht ist ein subsidiäres Ausnahmerecht, dessen Verletzung nicht in einem Verfahren gerügt werden kann, in dem gegen die behauptete Beseitigung der verfassungsmäßigen Ordnung gerade gerichtliche Abhilfe gesucht wird63.

Soweit eine Verfassungsbeschwerde im Hinblick auf die funktionale Zuständigkeitsverteilung innerhalb des Deutschen Bundestages und im Hinblick auf die im ESM-Vertragsgesetz und im ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehenen Mehrheitserfordernisse unzulässig ist, kann sie nicht in eine Organklage umgedeutet werden.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht – nicht nur bei der Auslegung unklarer Anträge – den eigentlichen Sinn des mit einem Antrag verfolgten Begehrens zu erfassen und diesem, soweit prozessual möglich, Geltung zu verschaffen64. Auch ist die Umdeutung einer Verfassungsbeschwerde in eine Organklage grundsätzlich möglich. Dies setzt voraus, dass der Antrag im Organstreit zulässig wäre65. Das ist hier nicht der Fall.

Als Abgeordnete des Deutschen Bundestages hätten die Beschwerdeführer im Organstreit möglicherweise geltend machen können, dass die angegriffenen Regelungen gegen ihre parlamentarischen Beteiligungsrechte gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen66. Insofern fehlt es jedoch an einer hinreichenden Begründung des Antrags. Die Beschwerdeführer berufen sich lediglich auf ihr Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ist im Organstreit jedoch keine rügefähige Rechtsposition. Die Verletzung von Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten kann insoweit nicht geltend gemacht werden67.

Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden ferner, soweit sich Beschwerdeführer gegen “die Einrichtung des TARGET2-Systems” wenden und verschiedene Unterlassungen deutscher Verfassungsorgane in Bezug hierauf beanstanden.

Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die “Einrichtung des TARGET2-Systems”, weil sein Vollzug durch das Unionsrecht nicht gedeckt sei und sich daraus Gefährdungen für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages ergäben. Dabei bleibt allerdings unklar, ob sie sich gegen die Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 26.04.2007 über ein trans-europäisches automatisiertes Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem (TARGET2) EZB/2007/268, geändert durch die Leitlinie der EZB vom 07.05.2009 EZB/2009/969 und die Leitlinie EZB/2009/21 vom 17.09.200970 wenden oder ob der Antrag gegen die tatsächliche Durchführung des Systems gerichtet ist. Das kann jedoch dahinstehen, weil die Verfassungsbeschwerde in beiden Fällen unzulässig ist.

Versteht man die Verfassungsbeschwerde als gegen die Leitlinie EZB/2007/2 gerichtet, ist sie – unabhängig von der Frage, ob diese überhaupt zum Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde gemacht werden könnte – jedenfalls verfristet (§ 93 Abs. 3 BVerfGG). Zwar wurde die Leitlinie aus dem Jahr 2007 zuletzt durch die Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 05.12 2012 über ein transeuropäisches automatisiertes Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem (Neufassung) EZB/2012/2771 geändert. Die Änderungen betreffen ausweislich des ersten Erwägungsgrundes der Leitlinie vor allem den Informationsaustausch im System der Europäischen Zentralbanken und die Sanktionsmöglichkeiten gegen Banken. Da weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass die Neufassung eine Beschwer für die Beschwerdeführer begründet hat72, konnte der Erlass der Neufassung die – bezogen auf die letzte vorangegangene Änderung im Oktober 2010 abgelaufene – Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde nicht erneut eröffnen.

Soweit mit der Verfassungsbeschwerde die Durchführung der TARGET2-Leitlinie angegriffen werden soll, ist sie ebenfalls unzulässig, weil die jeweiligen Beschwerdeführer bereits nicht hinreichend substantiiert dargelegt haben (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG), dass sie in eigenen Rechten verletzt werden73. Das TARGET2-System dient der technischen Abwicklung von grenzüberschreitenden Zahlungsvorgängen. Die Deutsche Bundesbank beschreibt es insoweit als das Zahlungssystem der Zentralbanken des Eurosystems für die Abwicklung eilbedürftiger Überweisungen in Echtzeit, bei dem Kreditinstitute gegen eine monatliche Fixgebühr ihren Zahlungsverkehr über eine einheitliche Plattform abwickeln. TARGET2-Salden entstehen durch die tägliche Saldierung der grenzüberschreitenden Transaktionen. Sie stellen Forderungen oder Verbindlichkeiten gegenüber der Europäischen Zentralbank dar. Die Beschwerdeführer haben nicht aufgezeigt, auf welche Weise und in welchem Umfang von der Durchführung des TARGET2-Systems eine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages und damit ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ausgehen könnte.

Soweit sich der Beschwerdeführer mit Blick auf das TARGET2-System gegen das Unterlassen der Bundesregierung wendet, darauf hinzuwirken, dass die TARGET2-Salden der Höhe nach begrenzt, regelmäßig ausgeglichen und abgebaut werden, sowie gegen das Unterlassen, auf eine Änderung der rechtlichen Rahmenbedingungen des Systems der Europäischen Zentralbanken in dem Sinne hinzuwirken, dass die Geldschöpfung einer nationalen Zentralbank prozentual nicht ihren Kapitalanteil an der Europäischen Zentralbank übersteigen darf, hat er eine mögliche Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch die gerügte Untätigkeit nicht aufgezeigt. Er trägt insoweit lediglich vor, dass sich das TARGET2-System aufgrund eines Konstruktionsfehlers der Währungsunion zu einem Mechanismus entwickelt habe, der auf die Haftungsübernahme für Willensentscheidungen fremder Staaten hinauslaufe und überdies das Demokratieprinzip verletze, weil die bestehenden TARGET2-Salden die Entscheidungsfreiheit der Bundesrepublik Deutschland – etwa mit Blick auf ein Verlassen des Euro-Währungsgebiets – erheblich beeinträchtigten. Er legt jedoch nicht dar, warum die Entstehung der Salden gleichbedeutend mit einem Haftungsmechanismus im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist und wie und in welcher Höhe sich aufgrund des vermeintlichen Mechanismus Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt ergeben.

Entsprechendes gilt, soweit Beschwerdeführer die Feststellung begehren, das Unterlassen der Bundesregierung, Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV beim Gerichtshof der Europäischen Union gegen das TARGET2-System zu erheben, verletze Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Allerdings machen die Beschwerdeführer zu II. auch geltend, die unkorrigierte Fortführung des TARGET2-Systems stelle einen ausbrechenden Rechtsakt dar, der mit dem unionsrechtlichen Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung unvereinbar sei und daher der demokratischen Legitimation entbehre. Insoweit fehlt es indes an Darlegungen dazu, inwiefern das Europäische System der Zentralbanken, indem es, wie behauptet, aus der Kreditvergabe einzelner Notenbanken resultierende übermäßige TARGET2-Salden nicht regelmäßig abbaue oder kompensiere, in rechtlicher Hinsicht – nicht nur in bestimmter ökonomischer Perspektive – jenseits seines Mandats handelt. Bereits deshalb gibt das Beschwerdevorbringen keinen Anlass, der Frage nachzugehen, inwieweit die im BVerfG, Beschluss vom 14.01.201474 aus der Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane entwickelten Handlungspflichten hier von Bedeutung sein könnten.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer ist auch insoweit unzulässig, als sie Maßnahmen der Europäischen Zentralbank im Zusammenhang mit der Refinanzierung der Geschäftsbanken beanstandet. Der Beschwerdevortrag genügt bereits nicht den Mindestanforderungen an die Begründung einer Verfassungsbeschwerde (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Sie behaupten lediglich pauschal, die Europäische Zentralbank akzeptiere ungeeignete Sicherheiten.

Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden schließlich, soweit sie sich gegen die Anwendung bestimmter sekundärrechtlicher Rechtsakte der Europäischen Union und des Euro-Plus-Paktes in der Bundesrepublik Deutschland wenden. Die Beschwerdeführer rügen insoweit, die Rechtsakte des sogenannten Sixpack seien ausbrechende Rechtsakte im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, weil sie eine Wirtschaftsregierung der Europäischen Union begründeten und damit ein wesentlicher Baustein eines Bundesstaates seien. Zugleich entleerten sie das Wahlrecht der Deutschen, weil die Wähler nicht länger über ihr wirtschaftliches Schicksal bestimmen könnten.

Mit diesem Vortrag legen die Beschwerdeführer eine Verletzung in ihrem Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG weder unter dem Gesichtspunkt eines Eingriffs in die von Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität noch unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung von Reaktionspflichten deutscher Staatsorgane auf qualifizierte Ultra-vires-Akte dar75. Die pauschale Behauptung, die sechs Sekundärrechtsakte des Sixpacks begründeten eine Wirtschaftsregierung der Europäischen Union, genügt weder zur Darlegung einer Entleerung des Wahlrechts durch Verlust unverzichtbarer Entscheidungsbefugnisse des Deutschen Bundestages noch zur Darlegung eines etwaigen Anspruchs auf Feststellung eines Ultra-vires-Handelns der Europäischen Union. Die Beschwerdeführer befassen sich weder mit den Einzelheiten der von ihnen angegriffenen Regelungen noch damit, dass diese sich eng an Art. 126 AEUV und die entsprechende Staatspraxis anlehnen. Über die Behauptung der Errichtung einer “Wirtschaftsdiktatur” der Europäischen Union hinaus tragen sie zudem nichts Greifbares zu erwartbaren Auswirkungen der im Sixpack gebündelten Maßnahmen vor. Insbesondere bleibt offen, weshalb der Deutsche Bundestag durch die Umsetzung der angegriffenen Regelungen daran gehindert werden könnte, eigenständige wirtschaftspolitische Entscheidungen zu treffen.

Auch soweit sich die Beschwerdeführer gegen die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte wenden, legen sie eine mögliche Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht hinreichend substantiiert dar. Die Rüge, die Ermächtigungsgrundlage (Art. 121 Abs. 6 AEUV) sei unzutreffend gewählt und dadurch seien zugleich wesentliche Rechte des Deutschen Bundestages verkürzt worden, genügt dafür nicht. Insbesondere ist nicht vorgetragen, welche Mitwirkungs- und Informationsrechte des Deutschen Bundestages verletzt worden sein sollen.

Ebenso wenig substantiiert ist der Antrag auf Feststellung einer Verletzung ihrer Rechte durch den Euro-Plus-Pakt. Die Beschwerdeführer halten diesen für einen ausbrechenden Rechtsakt, der dazu beiträgt und beitragen soll, die Europäische Union zu einem Bundesstaat zu entwickeln. Inwiefern der Euro-Plus-Pakt, der selbst Sanktionen nicht vorsieht76 und zudem von den Beschwerdeführern als “Augenwischerei” bezeichnet wird, gleichwohl dem Deutschen Bundestag in einem Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG berührenden Umfang Kompetenzen entziehen könnte, erschließt sich nach dem Beschwerdevortrag nicht. Die Beschwerdeführer zu II. begründen im Wesentlichen mit ökonomischen Argumenten lediglich, warum aus ihrer Sicht der Euro-Plus-Pakt einen weiteren Schritt auf dem Weg zu einer mit der Souveränität des Deutschen Volkes unvereinbaren Schulden- und Finanzunion darstellt.

Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde ferner, soweit gerügt wird, dass ein koordiniertes Vorgehen von Europäischem Stabilitätsmechanismus und Europäischer Zentralbank durch den Gesetzgeber nicht ausgeschlossen77 und ein ausreichendes Risikomanagement und entsprechende Rechnungslegungsvorschriften mit Blick auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht geschaffen worden seien. Es ist nicht erkennbar, inwieweit allein dadurch sein Wahlrecht aus Art. 38 Abs.1 Satz 1 GG entleert sein könnte.

 

Zur Zulässigkeit des Organstreitverfahrens[↑]

Der Antrag im Organstreitverfahren ist nur zulässig, soweit die Antragstellerin geltend macht, durch die angegriffenen Gesetze entäußere sich der Deutsche Bundestag seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung; als Fraktion des Deutschen Bundestages ist sie insoweit antragsbefugt (Art. 20 Abs.1 und Abs. 2, Art. 23 Abs. 1, Art. 110 GG, vgl. BVerfGE 123, 267, 338 f.; 132, 195, 237, Rn. 102).

Soweit die Antragstellerin geltend macht, sie sei im Zusammenhang mit dem Gesetz zu dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25.03.2011 zur Änderung des Art. 136 AEUV in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt worden, an einem Konvent im Rahmen des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 2 bis Abs. 5 EUV teilzunehmen, ist der Antrag mangels Darlegung einer Rechtsverletzung im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG unzulässig78.

Auch soweit die Antragstellerin die im ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehene funktionale Zuständigkeitsverteilung zwischen Haushaltsausschuss und Plenum rügt, hat sie die Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht substantiiert dargelegt. Die Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an einen Ausschuss des Deutschen Bundestages kann weder das Recht einer Fraktion noch ein Recht des Deutschen Bundestages verletzen, das die Fraktion im Wege der Prozessstandschaft geltend machen könnte.

Fraktionen im Deutschen Bundestag sind Zusammenschlüsse von Abgeordneten, deren Rechtsstellung – ebenso wie der Status der Abgeordneten – aus Art. 38 Abs. 1 GG abzuleiten ist79. Dementsprechend haben die Fraktionen ein aus Art. 38 Abs. 1 GG abgeleitetes Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung80; es gilt der Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen81. Die gleichberechtigte Mitwirkung der Fraktionen an der parlamentarischen Willensbildung wird unter anderem durch den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit abgesichert, der dann zum Tragen kommt, wenn der Bundestag seine verfassungsrechtliche Stellung als Repräsentationsorgan nicht durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder wahrnimmt82. Nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit muss jede Untergliederung des Bundestages ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln83.

Dem Anspruch einer Fraktion auf Gleichbehandlung mit den anderen Fraktionen ist mit Blick auf die funktionale Zuständigkeitsverteilung innerhalb des Parlaments allerdings Genüge getan, wenn der Ausschuss gemäß § 12 GOBT der Gewichtung der im Plenum vertretenen Fraktionen entsprechend besetzt und dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Rechnung getragen ist84. Weitergehende Rechte ergeben sich für die Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 GG insoweit nicht. Die im ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehene Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an den Haushaltsausschuss berührt die Antragstellerin daher nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten.

Die Antragstellerin kann aber auch nicht die durch diese Zuweisung berührten Rechte ihrer Mitglieder im Weg der Prozessstandschaft durchsetzen. Zwar führt jede Delegation von Aufgaben und Befugnissen auf eine Untergliederung des Parlaments dazu, dass das Recht der ihr nicht angehörenden Abgeordneten, als Vertreter des ganzen Volkes gleichermaßen an der Legitimation und Kontrolle der Staatsgewalt teilzuhaben (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG), berührt wird. Dies kann jedoch nur von den betroffenen Abgeordneten selbst geltend gemacht werden. Eine Prozessstandschaft der Fraktion würde auch dem freien Mandat widersprechen. Sie würde es ermöglichen, dass die Ausübung der Abgeordnetenrechte nicht von der Gewissensentscheidung des einzelnen Abgeordneten abhinge, sondern von einem Mehrheitsbeschluss der Fraktion oder gar nur einer Entscheidung der Fraktionsführung85.

Die Zuweisung einer parlamentarischen Aufgabe an einen Ausschuss verletzt auch kein Recht des Deutschen Bundestages, das die Antragstellerin im Wege der Prozessstandschaft für diesen geltend machen könnte, auch wenn die Zuweisung die verfassungsrechtlichen Anforderungen86 nicht erfüllte und deshalb gegen das Demokratieprinzip verstieße. Das von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geschützte Demokratieprinzip ist kein Recht des Deutschen Bundestages, auch nicht, soweit es durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärt wird87. Für einen Organstreit ist insoweit kein Raum, weil dieses Verfahren auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen zielt. Das Organstreitverfahren dient der gegenseitigen Abgrenzung von Kompetenzen der Verfassungsorgane oder ihrer Teile in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns88.

Der Antrag ist schließlich unzulässig, soweit die Antragstellerin mit Blick auf das ESM-Finanzierungsgesetz geltend macht, besonders bedeutsame Maßnahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus wie die Erhöhung des Stammkapitals bedürften wegen ihrer Bedeutung für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung entsprechend Art. 23 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 und Art. 79 Abs. 2 GG der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder von Bundestag und Bundesrat. Eine Verletzung eigener Rechte oder von Rechten des Deutschen Bundestages, die im Organstreit geltend gemacht werden könnten, ist damit nicht vorgetragen. Art. 79 Abs. 2 GG – auch in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG – ist eine Regel des objektiven Verfassungsrechts, die die Willensbildung innerhalb des Bundestages und des Bundesrates betrifft89. Sie verleiht der Antragstellerin – abgesehen von den Fällen einer Ultra-vires-Konstellation90 keine eigenen oder abgeleiteten Rechte, weil der Umfang der Rechte der Fraktionen und des Bundestages nicht davon abhängt, mit welcher Mehrheit der Bundestag seine Beschlüsse fasst.

 

Das grundrechtsgleich geschützte Wahlrecht und das Demo­kratie­prinzip[↑]

Das durch Art. 38 Abs. 1 GG geschützte Wahlrecht gewährleistet als grundrechtsgleiches Recht die Selbstbestimmung der Bürger und garantiert die freie und gleiche Teilhabe an der in Deutschland ausgeübten Staatsgewalt91. Sein Gewährleistungsgehalt umfasst die Grundsätze des Demokratiegebots im Sinne von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, die Art. 79 Abs. 3 GG als Identität der Verfassung auch vor dem Zugriff durch den verfassungsändernden Gesetzgeber schützt92. Vor diesem Hintergrund muss der Gesetzgeber ausreichende Vorkehrungen treffen, um seine Integrationsverantwortung dauerhaft erfüllen zu können. Er darf sich namentlich seines Budgetrechts nicht begeben.

Das Grundgesetz untersagt nicht nur die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz auf die Europäische Union oder im Zusammenhang mit ihr geschaffene Einrichtungen93. Auch Blankettermächtigungen zur Ausübung öffentlicher Gewalt dürfen die deutschen Verfassungsorgane nicht erteilen94. Dynamische Vertragsvorschriften müssen deshalb, wenn sie noch in einer Weise ausgelegt werden können, die die Integrationsverantwortung wahrt, jedenfalls an geeignete Sicherungen zur effektiven Wahrnehmung dieser Verantwortung geknüpft werden. Für Grenzfälle des noch verfassungsrechtlich Zulässigen muss der Gesetzgeber gegebenenfalls mit seinen die Zustimmung begleitenden Gesetzen wirksame Vorkehrungen dafür treffen, dass sich seine Integrationsverantwortung hinreichend entfalten kann95.

Art. 38 Abs. 1 GG wird insbesondere verletzt, wenn sich der Deutsche Bundestag seiner Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können96. Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat97. Der Bundestag muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar98, das auch in einem System intergouvernementalen Regierens Beachtung verlangt. Die Haushaltsautonomie der nationalen Parlamente wird durch unionsrechtliche Vorkehrungen abgesichert und nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich die Mitgliedstaaten zu einer bestimmten Fiskalpolitik verpflichten. Die Überschreitung einer unmittelbar aus dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes ableitbaren Obergrenze von Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen kommt allenfalls in Betracht, wenn im Eintrittsfall die Haushaltsautonomie zumindest für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe.

Auch in einem System intergouvernementalen Regierens müssen die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages als Repräsentanten des Volkes die Kontrolle über grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen behalten. Mit der Öffnung für die internationale Zusammenarbeit und die europäische Integration bindet sich die Bundesrepublik Deutschland nicht nur rechtlich, sondern auch finanzpolitisch. Selbst wenn solche Bindungen einen erheblichen Umfang annehmen, wird das Budgetrecht nicht ohne Weiteres in einer über Art. 38 Abs. 1 GG rügefähigen Weise verletzt. Für die Einhaltung des Demokratiegebots kommt es vielmehr entscheidend darauf an, dass der Bundestag der Ort bleibt, an dem eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf internationale und europäische Verbindlichkeiten99. Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen ohne konstitutive Zustimmung des Bundestages entschieden oder würden überstaatliche Rechtspflichten ohne entsprechende Willensentscheidung des Bundestages begründet, so geriete das Parlament in die Rolle des bloßen Nachvollzugs und könnte die haushaltspolitische Gesamtverantwortung im Rahmen seines Budgetrechts nicht mehr wahrnehmen100.

Der Bundestag darf seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen. Je größer das finanzielle Ausmaß von Haftungsübernahmen oder Verpflichtungsermächtigungen ist, umso wirksamer müssen Zustimmungs- und Ablehnungsrechte sowie Kontrollbefugnisse des Bundestages ausgestaltet werden. Insbesondere darf dieser sich keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern, die – sei es aufgrund ihrer Gesamtkonzeption, sei es aufgrund einer Gesamtwürdigung der Einzelmaßnahmen – zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen können, seien es Ausgaben oder Einnahmeausfälle. Dieses Verbot, sich der Budgetverantwortung zu entäußern, beschränkt nicht etwa unzulässig die Haushaltskompetenz des Gesetzgebers, sondern zielt gerade auf deren Bewahrung101.

Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und dauerhaft “Herr seiner Entschlüsse” bleibt102. Es ist zwar in erster Linie Sache des Bundestages selbst, in Abwägung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mittel- und langfristiger Gewährleistungen darüber zu befinden, in welcher Gesamthöhe Gewährleistungssummen noch verantwortbar sind103. Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt jedoch, dass der Bundestag einem intergouvernemental oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der – einmal in Gang gesetzt – seiner Kontrolle und Einwirkung entzogen ist104.

Es dürfen zudem keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Soweit überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund ihrer Größenordnungen für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme von Bürgschaften, deren Einlösung die Haushaltsautonomie gefährden kann, oder durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen, bedarf nicht nur jede einzelne Disposition der Zustimmung des Bundestages; es muss darüber hinaus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht105. Die den Bundestag im Hinblick auf die Übertragung von Kompetenzen auf die Europäische Union treffende Integrationsverantwortung106 findet hierin ihre Entsprechung für haushaltswirksame Maßnahmen vergleichbaren Gewichts107.

Der Deutsche Bundestag kann seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht ohne ausreichende Informationen über die von ihm zu verantwortenden Entscheidungen von haushaltsrechtlicher Bedeutung wahrnehmen. Das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG gebietet daher, dass er an diejenigen Informationen gelangen muss, die er für eine Abschätzung der wesentlichen Grundlagen und Konsequenzen seiner Entscheidung benötigt (vgl. nur Art. 43 Abs. 1, Art. 44 GG)108. Dieser Grundsatz gilt nicht nur im nationalen Haushaltsrecht (vgl. etwa Art. 114 GG), sondern auch in Angelegenheiten der Europäischen Union (vgl. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG; vgl. BVerfGE 132, 195, 242, Rn. 111).

Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages wird seit dem Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion durch die Bestimmungen des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union abgesichert. Diese Bestimmungen stehen der nationalen Haushaltsautonomie als einer wesentlichen, nicht entäußerbaren Kompetenz der unmittelbar demokratisch legitimierten Parlamente der Mitgliedstaaten nicht entgegen, sondern setzen sie voraus109.

Die Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers auf eine bestimmte Haushalts- und Fiskalpolitik ist – ungeachtet des auf prinzipielle rechtliche Reversibilität angelegten Demokratieprinzips aus Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG – nicht von vornherein demokratiewidrig110. Sie kann grundsätzlich auch durch die Übertragung wesentlicher haushaltspolitischer Entscheidungen auf Organe einer supra- oder internationalen Organisation oder die Übernahme entsprechender völkerrechtlicher Verpflichtungen erfolgen. Die Entscheidung, ob und in welchem Umfang dies sinnvoll ist, obliegt in erster Linie dem Gesetzgeber.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat durch die tatbestandliche Konkretisierung und sachliche Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme von Bund und Ländern (insbesondere Art. 109 Abs. 3 und Abs. 5, Art. 109a, Art. 115 GG n.F., Art. 143d Abs. 1 GG) klargestellt, dass eine Selbstbindung der Parlamente und die damit verbundene fühlbare Beschränkung ihrer haushaltspolitischen Handlungsfähigkeit gerade im Interesse einer langfristigen Erhaltung der demokratischen Gestaltungsfähigkeit notwendig sein können111. Mag eine derartige Bindung die demokratischen Gestaltungsspielräume in der Gegenwart auch beschränken, so dient sie doch zugleich deren Sicherung für die Zukunft. Zwar stellt auch eine langfristig besorgniserregende Entwicklung des Schuldenstandes keine verfassungsrechtlich relevante Beeinträchtigung der Kompetenz des Gesetzgebers zu einer situationsabhängigen diskretionären Fiskalpolitik dar. Dennoch führt sie zu einer faktischen Verengung von Entscheidungsspielräumen112. Deren Vermeidung ist ein legitimes (verfassungs-)gesetzgeberisches Ziel113.

Die Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers auf eine bestimmte Haushalts- und Fiskalpolitik kann grundsätzlich auch auf der Basis des Unions- oder Völkerrechts erfolgen.

Die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegten Anforderungen an eine tragfähige Haushaltswirtschaft (Art. 123 bis Art. 126, Art. 136 AEUV) begrenzen den Spielraum des nationalen Gesetzgebers bei der Wahrnehmung seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung. Vergleichbares gilt – seine Übereinstimmung mit dem Primärrecht, die hier nicht zu untersuchen ist, unterstellt – für das unionale Sekundärrecht114.

Es steht den Mitgliedstaaten im Übrigen frei, über die bestehenden wirtschafts- und haushaltspolitischen Bindungen des Unionsrechts hinaus weitere Bindungen einzugehen, soweit diese nicht in Widerspruch zu den unionsrechtlichen Vorgaben geraten (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV). Die Bundesrepublik Deutschland kann daher innerstaatlich strengere Regelungen für ihre Haushaltspolitik einführen und sich auch entsprechend vertraglich verpflichten115.

Dabei ist es in erster Linie Sache des Gesetzgebers, abzuwägen, ob und in welchem Umfang zur Erhaltung demokratischer Gestaltungs- und Entscheidungsspielräume auch für die Zukunft Bindungen in Bezug auf das Ausgabeverhalten geboten und deshalb – spiegelbildlich – eine Verringerung des Gestaltungs- und Entscheidungsspielraums in der Gegenwart hinzunehmen ist. Das Bundesverfassungsgericht kann sich hier nicht mit eigener Sachkompetenz an die Stelle der dazu zuvörderst berufenen Gesetzgebungskörperschaften setzen116. Es hat jedoch sicherzustellen, dass der demokratische Prozess offen bleibt, aufgrund anderer Mehrheitsentscheidungen rechtliche Umwertungen erfolgen können117 und eine irreversible rechtliche Präjudizierung künftiger Generationen vermieden wird118.

Ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip darüber hinaus eine justiziable Begrenzung der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen oder Haftungszusagen herleiten lässt, musste das Bundesverfassungsgericht bislang nicht entscheiden. Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Obergrenze könnte allenfalls überschritten sein, wenn sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen im Eintrittsfall so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie jedenfalls für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe. Dies kommt nur bei einer evidenten Überschreitung äußerster Grenzen in Betracht119.

Bei der Prüfung, ob der Umfang von Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen zu einer Entäußerung der Haushaltsautonomie des Bundestages führen könnte, verfügt der Gesetzgeber namentlich mit Blick auf die Frage der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für die Handlungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers über einen weiten Einschätzungsspielraum. Das gilt auch für die Abschätzung der künftigen Tragfähigkeit des Bundeshaushaltes und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens der Bundesrepublik Deutschland120, einschließlich der Berücksichtigung der Folgen alternativer Handlungsoptionen121.

 

Verfassungsgemäßheit des ESM[↑]

Nach diesen Maßstäben haben die Verfassungsbeschwerden und das Organstreitverfahren keinen Erfolg. Gegen das Gesetz zu dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25.03.2011 zur Änderung des Artikels 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Das Gesetz zu dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25.03.2011 zur Änderung des Artikels 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, verletzt die Beschwerdeführer und die Antragstellerin zu VII. nicht in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Insbesondere führt Art. 136 Abs. 3 AEUV nicht zum Verlust der Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages. Art. 136 Abs. 3 AEUV ist hinreichend bestimmt.

Art. 136 Abs. 3 AEUV verletzt weder das Demokratiegebot noch sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung der Währungsunion.

Mit Art. 136 Abs. 3 AEUV wird weder ein finanzwirksamer Mechanismus in Gang gesetzt noch werden haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen. Art. 136 Abs. 3 AEUV ermöglicht den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets lediglich, einen Stabilitätsmechanismus zur Gewährung von Finanzhilfen auf völkervertraglicher Grundlage zu installieren und bestätigt insofern die fortdauernde Herrschaft der Mitgliedstaaten über die Verträge. Inwieweit die konkrete Ausgestaltung des auf der Grundlage von Art. 136 Abs. 3 AEUV errichteten Europäischen Stabilitätsmechanismus selbst verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, betrifft nicht die hier maßgebliche Frage, ob der Deutsche Bundestag der Einführung des Art. 136 Abs. 3 AEUV unter Wahrung des durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kernbereichs zustimmen durfte122.

Zwar bedeuten die Aufnahme von Art. 136 Abs. 3 AEUV und die Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus – ausgehend von dem Vertragsverständnis, in dem Deutschland die Wirtschafts- und Währungsunion mitbegründet hat – durchaus eine grundlegende Umgestaltung der ursprünglichen Wirtschafts- und Währungsunion, weil sich diese damit, wenn auch in begrenztem Umfang, von dem sie bislang charakterisierenden Prinzip der Eigenständigkeit der nationalen Haushalte gelöst hat123. Die stabilitätsgerichtete Ausrichtung der Wirtschafts- und Währungsunion wird damit jedoch nicht aufgegeben. Verfassungsrechtlich wesentliche Bestandteile der Währungsunion124 wie die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank (vgl. Art. 130 AEUV), ihre Verpflichtung auf das vorrangige Ziel der Preisstabilität (vgl. Art. 127 AEUV) und das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung (Art. 123 AEUV) werden nicht berührt. Art. 136 Abs. 3 AEUV befreit die Mitgliedstaaten nicht von der Verpflichtung zur Haushaltsdisziplin (vgl. Art. 126, Art. 136 Abs. 1 AEUV) und ist im Übrigen ersichtlich als Ausnahmevorschrift konzipiert125.

Die Entscheidung des Gesetzgebers, die Währungsunion um die Möglichkeit aktiver Stabilisierungsmaßnahmen zu ergänzen, sowie die damit verbundene Prognose, mit solchen Maßnahmen die Stabilität der Währungsunion gewährleisten und fortentwickeln zu können126, hat das Bundesverfassungsgericht angesichts des Einschätzungsspielraums der zuständigen Verfassungsorgane grundsätzlich auch insoweit zu respektieren, als Risiken für die Preisstabilität aufgrund dieser Entscheidung nicht auszuschließen sind127.

Art. 136 Abs. 3 AEUV ist auch hinreichend bestimmt. Durch die Norm werden keine Hoheitsrechte übertragen. Sie regelt lediglich den Einsatz des Stabilitätsmechanismus, unterwirft ihn restriktiven Bedingungen und löst für sich genommen – unter dem Blickwinkel von Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG – keine die Integrationsverantwortung der Gesetzgebungsorgane sichernden Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm aus128.

 

Auftrag an den Gesetzgeber[↑]

Der Gesetzgeber hat jedoch durchgehend sicherzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland Kapitalabrufen nach Art. 9 ESMV, gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 25 ESMV, fristgerecht und vollständig nachkommen kann.

Das Gesetz zu dem Vertrag vom 02.02.2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus trägt den Anforderungen der Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG Rechnung. Die Bestimmungen des ESM-Vertrages sind mit der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages vereinbar. Eine Verletzung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages ergibt sich insbesondere nicht aus dem Umfang der Zahlungspflichten, die Deutschland bei der Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus eingegangen ist. Deren absolute Höhe überschreitet nicht aus dem Demokratieprinzip allenfalls ableitbare äußerste Grenzen. Soweit nach dem Vertragswortlaut eine der Höhe nach unbegrenzte Zahlungspflicht zumindest denkbar erscheint, wird die Gefahr einer solchen Auslegung jedenfalls durch die gemeinsame Erklärung der ESM-Mitglieder vom 27.09.2012 sowie die einseitige Erklärung der Bundesrepublik Deutschland vom selben Tage in völkerrechtlich verbindlicher Weise ausgeschlossen. Für Entscheidungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus, die die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betreffen, ist jedenfalls derzeit gesichert, dass sie nicht gegen die Stimmen der deutschen Vertreter in den Organen des Europäischen Stabilitätsmechanismus ergehen können, der Legitimationszusammenhang zwischen dem Parlament und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus also nicht unterbrochen wird. Die Regelung über die Aussetzung der Stimmrechte nach Art. 4 Abs. 8 ESMV ist mit der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages vereinbar. Allerdings muss haushaltsrechtlich durchgehend sichergestellt sein, dass die Bundesrepublik Deutschland Kapitalabrufen nach Art. 9 ESMV, gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 ESMV, fristgerecht und vollständig nachkommen kann. Die verfassungsrechtlich gebotene parlamentarische Kontrolle der Tätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus ist gewährleistet. Die Möglichkeit einer Ausgabe von Anteilen am Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem vom Nennwert abweichenden Kurs nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV führt, für sich genommen, ebenso wenig zu einer Gefährdung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung wie das Risiko aus der Geschäftstätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus erwachsender finanzwirksamer Verluste. Eine Erweiterung der bestehenden Zahlungspflichten Deutschlands im Wege der Kapitalerhöhung ist zwar möglich, bedürfte aber der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften; eine völkerrechtliche Verpflichtung zur Vornahme einer solchen Kapitalerhöhung besteht nicht. Schließlich begründet der ESM-Vertrag auch keine unauflösbare Bindung Deutschlands.

Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Obergrenze für Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen könnte, wie dargelegt, allenfalls überschritten sein, wenn die Haushaltsautonomie des Bundestages zumindest für einen nennenswerten Zeitraum praktisch vollständig leerliefe129. Dabei verfügt der Gesetzgeber namentlich mit Blick auf die Frage der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für seine Handlungsfreiheit über einen weiten Einschätzungsspielraum, den das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren hat.

Aus der absoluten Höhe der mit der Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus eingegangenen Zahlungspflichten Deutschlands von derzeit 190, 0248 Milliarden Euro lässt sich vor diesem Hintergrund keine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages ableiten. Die vom Gesetzgeber getroffene Einschätzung, die sich aus der Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus ergebenden Zahlungspflichten führten – auch unter Berücksichtigung der deutschen Beteiligung an der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität, der der Hellenischen Republik gewährten bilateralen Finanzhilfen sowie der Risiken aus der Teilnahme am Europäischen System der Zentralbanken und dem Internationalen Währungsfonds – nicht zu einem vollständigen Leerlaufen der Haushaltsautonomie, ist jedenfalls nicht evident fehlerhaft und daher vom Bundesverfassungsgericht hinzunehmen130.

Mit dem Beitritt zum Europäischen Stabilitätsmechanismus ist die Bundesrepublik Deutschland keine der Höhe nach unbeschränkten oder nicht hinreichend absehbaren Zahlungsverpflichtungen eingegangen.

Die in Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV geregelte ausdrückliche Haftungsbeschränkung der ESM-Mitglieder auf ihren jeweiligen Anteil am genehmigten Stammkapital begrenzt die haushaltswirksamen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus derzeit verbindlich auf 190, 0248 Milliarden Euro131.

Zwar erschien im Hinblick auf die Regelungen über den revidierten erhöhten Kapitalabruf (Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 ESMV) zunächst auch eine Auslegung des Vertragswortlauts möglich, auf deren Grundlage sich eine Verletzung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages hätte ergeben können132; eine solche Interpretation ist jedoch durch die gemeinsame Auslegungserklärung der Vertragsparteien des ESM-Vertrages vom 27.09.2012133 und die gleichlautende einseitige Erklärung der Bundesrepublik Deutschland134 völkerrechtlich wirksam ausgeschlossen worden135. Nach diesen Erklärungen begrenzt Art. 8 Abs. 5 ESMV sämtliche Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrages so ausgelegt werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und ohne Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II des Vertrages übersteigt136.

Soweit der Beschwerdeführer zu V. die völkerrechtliche Wirksamkeit der einseitigen Erklärung der Bundesrepublik Deutschland zur Auslegung des ESM-Vertrages vom 27.09.2012 bezweifelt, kommt es darauf im Ergebnis nicht an, da die Erklärung mit gleichem Wortlaut von allen Mitgliedern des Europäischen Stabilitätsmechanismus abgegeben wurde.

Die Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung durch den Bundestag setzt ferner voraus, dass der Legitimationszusammenhang zwischen dem Europäischen Stabilitätsmechanismus und dem Parlament unter keinen Umständen unterbrochen wird137.

Soweit die Entscheidungen der ESM-Organe die haushaltspolitische Gesamtverantwortung betreffen (können) – das ist jedenfalls bei den in Art. 5 Abs. 6 Buchstabe b, f, i und l ESMV genannten Beschlüssen vorstellbar, wird der notwendige Legitimationszusammenhang dadurch gewährleistet, dass diese Beschlüsse nicht gegen die Stimme des deutschen Vertreters in den ESM-Organen gefasst werden können138. Da die Beschlüsse nach Art. 5 Abs. 6 Buchstabe b, f, i und l ESMV einstimmig ergehen (Art. 4 Abs. 3 ESMV) und im Fall des sogenannten Dringlichkeitsabstimmungsverfahrens nach Art. 4 Abs. 4 Satz 2 ESMV eine qualifizierte Mehrheit von 85 % der Stimmen erforderlich ist, ist eine Entscheidung gegen die Stimme des deutschen Vertreters, der derzeit über 27, 1464% der Stimmrechte verfügt (Art. 4 Abs. 7 ESMV i.V.m. Anhang I), in den genannten Fällen ausgeschlossen. Das gilt auch für alle weiteren Beschlüsse der ESM-Organe, soweit diese im Einzelfall die haushaltspolitische Gesamtverantwortung betreffen sollten: Die Beschlüsse der ESM-Organe setzen – von den Fällen der Art. 9 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 ESMV abgesehen – zumindest eine qualifizierte Mehrheit von 80% der Stimmrechte (Art. 4 Abs. 5 ESMV) voraus, so dass auch im ESM-Vertrag nicht ausdrücklich genannte Beschlüsse nach Art. 5 Abs. 7 Buchstabe n ESMV, deren Relevanz für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung sich nicht prognostizieren lässt, nicht gegen die Stimme des deutschen Vertreters ergehen können. Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages kann daher auf der Ebene der innerstaatlichen Gesetzgebung durch die Bindung des jeweiligen deutschen Vertreters in den ESM-Organen gewahrt werden und wird durch den ESM-Vertrag folglich nicht beeinträchtigt139.

Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Bundesrepublik Deutschland durch den Beitritt anderer Staaten zum Europäischen Stabilitätsmechanismus und die damit einhergehende Verschiebung der Stimmgewichte in den ESM-Organen (vgl. Art. 2 Abs. 3 ESMV) bei Entscheidungen, die mit qualifizierter Mehrheit (Art. 4 Abs. 5 ESMV) gefasst werden, ihre Sperrminorität zu verlieren drohte. Die vertraglich begründete Vetoposition der Bundesrepublik Deutschland in den ESM-Organen kann vielmehr auch dann abgesichert werden.

Ausweislich des Art. 5 Abs. 6 Buchstabe l ESMV werden infolge eines Beitritts neuer Mitglieder Anpassungen des ESM-Vertrages erforderlich. In diesem Zusammenhang können die derzeitigen Mehrheitserfordernisse so angepasst werden, dass die gegenwärtig gegebene und verfassungsrechtlich geforderte Vetoposition Deutschlands auch unter veränderten Umständen erhalten bleibt. Nach Art. 44 ESMV erfordert ein Beitritt zum Europäischen Stabilitätsmechanismus einen einstimmigen Gouverneursratsbeschluss (Art. 44 i.V.m. Art. 5 Abs. 6 Buchstabe k ESMV). Die Bundesregierung hat demnach die Möglichkeit und gegebenenfalls die Pflicht, zur Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages ihre Zustimmung zur Genehmigung eines Beitrittsantrags von einer Änderung des Art. 4 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 ESMV abhängig zu machen.

Besondere Bedeutung erlangen die Integrationsverantwortung des Bundestages und die verfassungsrechtliche Maßgabe, dass sich der Bundestag seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung nicht entäußern darf140, im Hinblick auf die in Art. 4 Abs. 8 ESMV vorgesehene Aussetzung der Stimmrechte. Insoweit bedarf es einer haushaltsrechtlichen Absicherung der Zahlungsfähigkeit, die verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Das ist derzeit gewährleistet.

Kommt ein ESM-Mitglied seinen vertraglichen Pflichten, insbesondere bei Kapitalabrufen nach Maßgabe der Art. 8, Art. 9 und Art. 10 ESMV, nicht fristgerecht und in voller Höhe nach, werden sämtliche Stimmrechte des säumigen ESM-Mitglieds ausgesetzt (Art. 4 Abs. 8 ESMV).

Die Aussetzung der Stimmrechte nach Art. 4 Abs. 8 ESMV hat zur Folge, dass der betroffene Mitgliedstaat bis zur Zahlung der geforderten Kapitalanteile ipso iure sämtliche Stimmrechte in allen Kollegialorganen des Europäischen Stabilitätsmechanismus verliert, also für die Dauer seiner Säumnis auf die Entscheidungen des Gouverneursrats und des Direktoriums – auch wenn sie mit der umstrittenen Zahlungsverpflichtung nichts zu tun haben – keinen Einfluss mehr nehmen kann. Die vertraglich vereinbarten Erfordernisse hinsichtlich der Beschlussfähigkeit der ESM-Organe (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 ESMV) und der jeweils erforderlichen Mehrheiten (Art. 4 Abs. 4 bis Abs. 6 ESMV) werden für die Dauer der Aussetzung der Stimmrechte eines oder mehrerer Mitglieder nach Art. 4 Abs. 8 Satz 2 ESMV entsprechend neu berechnet. Solange zumindest ein Mitgliedstaat stimmberechtigt bleibt, führt die Stimmrechtsaussetzung also – unabhängig von der Zahl der ausgesetzten Stimmrechte – unter keinen Umständen zur Beschlussunfähigkeit der ESM-Organe oder dazu, dass in den Organen bestimmte Mehrheiten nicht mehr erreicht werden könnten.

Während der Aussetzung der Stimmrechte eines oder mehrerer ESM-Mitglieder können – mit Ausnahme der Beschlüsse über Veränderungen des genehmigten Stammkapitals (vgl. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 ESMV) – sämtliche Entscheidungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus ohne Mitwirkung der betroffenen ESM-Mitglieder gefasst werden. Das schließt Beschlüsse über weitere Kapitalabrufe (Art. 9 Abs. 1 ESMV) und über die Gewährung von Stabilitätshilfen im Einzelfall und ihre Konditionierung (Art. 13 ff. ESMV) ebenso ein wie eine Änderung der Liste der Finanzhilfeinstrumente (Art.19 ESMV).

Einen wirkungsvollen, insbesondere mit aufschiebender Wirkung ausgestatteten Rechtsbehelf gegen die Aussetzung der Stimmrechte nach Art. 4 Abs. 8 Satz 1 ESMV sieht der ESM-Vertrag nicht vor. Über den Widerspruch eines Mitgliedstaates gegen die Aussetzung seiner Stimmrechte, der als “Streitigkeit zwischen einem ESM-Mitglied und dem ESM” im Sinn von Art. 37 Abs. 2 ESMV zu werten wäre, entscheidet – wiederum unter Aussetzung der Stimmrechte des betroffenen ESM-Mitglieds (Art. 37 Abs. 2 Satz 2 ESMV) – der Gouverneursrat mit qualifizierter Mehrheit; dessen Entscheidung kann vor dem Gerichtshof der Europäischen Union angefochten werden (Art. 37 Abs. 3 ESMV). Nach Wortlaut und Zweck des Art. 4 Abs. 8 ESMV sowie nach der Systematik des Vertrages ist davon auszugehen, dass die Aussetzung der Stimmrechte während der gesamten Verfahrensdauer bestehen bleibt.

Käme es zu einer Aussetzung der Stimmrechte der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 4 Abs. 8 Satz 1 ESMV, liefe die innerstaatlich vorgesehene Beteiligung des Bundestages an den Entscheidungen der ESM-Organe für die Dauer der Stimmrechtsaussetzung leer. Damit entfiele aus deutscher Sicht zugleich die demokratische Legitimation und Kontrolle der in diesem Zeitraum getroffenen Entscheidungen, und zwar unabhängig davon, welche Abstimmungsregeln der Vertrag für die konkret zu treffenden Entscheidungen vorsieht. Betroffen wären unter Umständen auch Entscheidungen, die die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berühren und daher grundsätzlich seiner Mitwirkung bedürfen141. Das gilt etwa für Entscheidungen über die Ausgabe von Anteilen zu einem anderen Kurs als zum Nennwert (Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV), über weitere Kapitalabrufe (Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 ESMV), über die Gewährung von Stabilitätshilfen einschließlich der Festlegung wirtschaftspolitischer Auflagen in einem Memorandum of Understanding nach Art. 13 Abs. 3 ESMV und über die Wahl der Instrumente sowie für die Festlegung der Finanzierungsbedingungen nach Maßgabe der Art. 12 bis Art. 18 ESMV und für die Änderung der Liste der Finanzhilfeinstrumente, die der Europäische Stabilitätsmechanismus nutzen kann (Art.19 ESMV).

Um eine Aussetzung der Stimmrechte zu vermeiden, hat der Bundestag daher nicht nur den auf die Bundesrepublik Deutschland entfallenden, in Art. 8 Abs. 2 Satz 2 ESMV geregelten Anteil am anfänglich einzuzahlenden Kapital im Haushalt bereitzustellen, sondern im gebotenen Umfang auch durchgehend sicherzustellen, dass die weiteren auf Deutschland entfallenden Anteile am genehmigten Stammkapital nach Art. 8 Abs. 1 ESMV im Fall von Abrufen nach Art. 9 ESMV, gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 ESMV, jederzeit fristgerecht und vollständig eingezahlt werden können142. Ob eine Zahlungsaufforderung des Europäischen Stabilitätsmechanismus berechtigt ist, spielt insoweit keine Rolle. Entscheidend ist vielmehr allein, ob die Bundesrepublik Deutschland eine geforderte Zahlung im gebotenen Umfang und Zeitrahmen tatsächlich vornehmen kann und von Verfassungs wegen vornehmen darf. Ersteres ist vor allem eine Frage der Liquidität. Hierzu hat der Deutsche Bundestag durch seine Verfahrensbevollmächtigten erklärt, das Liquiditätsmanagement der “Finanzagentur GmbH” sei hinreichend “umsichtig und leistungsfähig”, um fristgerechte Einzahlungen zu gewährleisten; diese tatsächliche Einschätzung ist vom Bundesverfassungsgericht hinzunehmen. Letzteres ist eine Frage der Vereinbarkeit fristgerechter und vollständiger Zahlung mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes.

Nach Art. 110 Abs. 1 GG müssen alle zu erwartenden Ausgaben und Einnahmen des Bundes in den Haushaltsplan eingestellt werden. Der Haushaltsplan, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch Haushaltsgesetz festgestellt wird, ist Wirtschaftsplan und zugleich staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform143. Er erfüllt eine demokratische Legitimations- und Kontrollfunktion im Hinblick auf sämtliche Einnahmen und Ausgaben des Staates und dient zugleich auch der Information der Öffentlichkeit. Vor diesem Hintergrund ist das Budgetrecht eines der wichtigsten Rechte des Parlaments und ein wesentliches Instrument der parlamentarischen Regierungskontrolle144. Der besondere Gesetzesvorbehalt des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet das Parlament dazu, sowohl sich selbst als auch der Öffentlichkeit Rechenschaft über die Einnahmen und Ausgaben des Staates abzulegen. Nicht zuletzt deshalb wird die parlamentarische Aussprache über den Haushalt – einschließlich des Maßes der Verschuldung – als politische Generaldebatte verstanden145. Erweisen sich die vorhandenen Haushaltsansätze im Laufe des jeweiligen Haushaltsjahres als zu gering oder ergeben sich sachliche Bedürfnisse, die das Haushaltsgesetz nicht berücksichtigt hat, besteht für die Bundesregierung die verfassungsrechtliche Pflicht, eine Änderungsvorlage zum Haushaltsplan (Nachtragshaushalt) nach Maßgabe des Art. 110 Abs. 3 GG einzubringen, um die Vollständigkeit des Haushaltsplans zu gewährleisten146.

Da der Haushaltsplan nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG vor Beginn des jeweiligen Rechnungsjahres festgestellt werden muss, ist ihm ein Prognoseelement notwendig zu Eigen147, so dass sich im Haushaltsvollzug immer Abweichungen vom Haushaltsplan ergeben werden. Das liegt in der Natur der Sache. Nicht mehr mit dem Grundsatz der Haushaltswahrheit vereinbar sind jedoch bewusst fehlerhafte oder auch “gegriffene” Haushaltsansätze, die trotz naheliegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um eine realitätsnahe und insoweit “gültige” Prognose der zu erwartenden Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen148.

Art. 112 GG erlaubt eine Durchbrechung des haushaltsrechtlichen Parlamentsvorbehalts im Hinblick auf “überplanmäßige und außerplanmäßige” Ausgaben, sofern hierfür ein “unvorhergesehenes und unabweisbares” Bedürfnis besteht. Wenn die Voraussetzungen des Art. 112 GG erfüllt sind, kann der Bundesminister der Finanzen im Einzelfall Ausgaben bewilligen, für die der Haushaltsplan entweder gar keinen (außerplanmäßige Ausgaben) oder zumindest keinen ausreichenden (überplanmäßige Ausgaben) Ansatz enthält. Es handelt sich dabei um eine subsidiäre Notkompetenz der Exekutive für den Fall, dass eine parlamentarische Bewilligung zu spät käme149.

Es ist derzeit haushaltsrechtlich ausreichend sichergestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland sämtlichen für die Anwendung von Art. 4 Abs. 8 ESMV relevanten Zahlungsaufforderungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus – bis zur Höhe ihres Anteils am genehmigten Stammkapital (Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV) – so rechtzeitig und umfassend nachkommen kann, dass eine Stimmrechtsaussetzung praktisch ausgeschlossen ist.

Seit Inkrafttreten des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus waren im jeweiligen Haushaltsplan die Ausgaben für die ersten vier (von insgesamt fünf) Tranchen des deutschen Anteils am anfänglich eingezahlten Stammkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus eingestellt150. Für die fünfte Rate ist nach Angaben der Bundesregierung eine weitere Ausgabe im Haushaltsplan für das Jahr 2014 vorgesehen.

Über diesen Anteil am anfänglich eingezahlten Kapital hinaus ermächtigt § 1 Abs. 2 Satz 1 ESMFinG den Bundesminister der Finanzen – gestützt auf Art. 115 Abs. 1 GG151, für das abrufbare Kapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus in Höhe von 168, 30768 Milliarden Euro “Gewährleistungen” zu übernehmen. Eine haushaltsrechtliche Absicherung ist damit jedoch nicht verbunden (vgl. auch § 1 Abs. 2 Satz 2 ESMFinG).

Weder das Notbewilligungsrecht nach Art. 112 GG noch die Aufstellung eines Nachtragshaushalts sind in jedem Fall geeignet, eine vollständige und fristgerechte Begleichung der deutschen Zahlungsverpflichtungen zu gewährleisten.

Ein Rückgriff auf das Notbewilligungsrecht des Bundesministers der Finanzen nach Art. 112 Satz 2 GG (vgl. auch § 37 Abs. 1 Satz 2 BHO) setzt voraus, dass die zu bewilligende Ausgabe oder ihre Dringlichkeit von den an der Haushaltsaufstellung beteiligten Verfassungsorganen tatsächlich nicht vorausgesehen worden ist. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Zahlungsverpflichtungen aus Art. 9 ESMV dem Grunde und ihrer maximalen Höhe nach feststehen. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12.09.2012 – unter ausdrücklicher Bezugnahme auf Art. 110 Abs. 1 GG, § 22 HGrG und § 16 BHO auf die Notwendigkeit einer haushalterischen Absicherung der Zahlungspflichten hingewiesen152. Hinzu kommt, dass im Hinblick auf die überragende verfassungsrechtliche Stellung des Parlaments beim Erlass des Haushaltsgesetzes dem Nachtragshaushalt gegenüber dem Notbewilligungsrecht nach Art. 112 GG – bei dem das Parlament von jeglicher (auch nachträglicher) Mitwirkung ausgeschlossen ist – der Vorrang zukommt153.

Auch die Möglichkeit, einen Nachtragshaushalt aufzustellen, sichert nicht in allen Fällen die fristgerechte und vollständige Bedienung von Kapitalabrufen des Europäischen Stabilitätsmechanismus in Einklang mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes. Zeichnet sich die Möglichkeit eines Kapitalabrufs gemäß Art. 9 ESMV ab, ist grundsätzlich die Aufnahme eines entsprechenden Ansatzes in den Haushaltsplan geboten. Trotz der verfahrensrechtlichen Vereinfachungen für den Erlass eines Nachtragshaushalts (vgl. Art. 110 Abs. 3 Halbsatz 2 GG) ist das Gesetzgebungsverfahren zeitaufwändig und von den Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat abhängig. So steht dem Bundesrat nach Art. 110 Abs. 3 Halbsatz 2 GG eine dreiwöchige Frist zur Stellungnahme zu, die er zwar nicht ausnutzen muss, aber ausnutzen kann. Die bei Kapitalabrufen zu wahrende Zahlungsfrist ist demgegenüber im günstigsten Fall “angemessen” (Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 ESMV; nach den in Umsetzung von Art. 9 Abs. 4 ESMV durch das Direktorium erlassenen Regelungen und Bedingungen für Kapitalabrufe vom 09.10.2012 sollen die Zahlungsfristen in den Fällen des Art. 9 Abs. 1 ESMV vier und in den Fällen des Art. 9 Abs. 2 ESMV zwei Monate nicht überschreiten) und beträgt im dringlichsten Fall lediglich sieben Tage (Art. 9 Abs. 3 Satz 4 ESMV). Zwar ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein Nachtragshaushalt unter günstigen Umständen – also bei gleichgerichtetem Zusammenwirken aller beteiligten Verfassungsorgane und unter Verzicht auf geltende Fristen – innerhalb von sieben Tagen erlassen werden kann; daraus folgt aber nicht, dass dies auch in jedem Fall gelingt. Das gilt ungeachtet der verfassungsrechtlichen Pflicht aller an der Haushaltsaufstellung beteiligten Organe, die jederzeitige Erfüllbarkeit von Kapitalabrufen haushalterisch sicherzustellen154.

Für absehbare Zahlungspflichten nach Art. 8 Abs. 4 Satz 2 ESMV in Verbindung mit Art. 9 ESMV sind Ansätze im Haushaltsplan vorzusehen. Dies ergibt sich aus den Grundsätzen der Vollständigkeit und der Wahrheit des Haushalts. In welcher Höhe der Haushaltsgesetzgeber mögliche Kapitalabrufe durch einen Ansatz im Bundeshaushalt berücksichtigt, hängt von den jeweiligen Umständen ab und setzt eine “gültige” Prognose über deren Wahrscheinlichkeit, Zeitpunkt und Höhe voraus.

Unsicherheiten bei der Bewertung künftiger Kapitalabrufe schließen die Prognose des Haushaltsgesetzgebers nicht aus. So steht nicht nur das maximale Volumen der Zahlungspflichten fest (Art. 8 Abs. 4 ESMV); auch die Wahrscheinlichkeit und der Zeitpunkt des Auftretens von Finanzierungsproblemen einzelner Mitgliedstaaten lassen sich anhand verschiedener Parameter – etwa der Verschuldungsquote und der Laufzeit und Fälligkeit der Staatsanleihen eines ESM-Mitglieds – prognostizieren155. Entsprechendes gilt für die Risiken aus der Geschäftstätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus, seiner Anleiheoperationen (Art. 21 ESMV) und seiner Anlagepolitik (Art. 22 ESMV).

Die bisherige Prognose des Haushaltsgesetzgebers, dass sich die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit der Finanzierung des Europäischen Stabilitätsmechanismus auf das anfänglich eingezahlte Stammkapital im Sinne von Art. 8 Abs. 2 Satz 2 ESMV beschränken156, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Art. 32 Abs. 5, Art. 34 und Art. 35 Abs. 1 ESMV, die die Unverletzlichkeit sämtlicher amtlicher Unterlagen des Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie Schweigepflicht und Immunität seiner Organmitglieder und Mitarbeiter regeln, verstoßen im Ergebnis nicht gegen Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG und den – allein im Rahmen des Organstreitverfahrens rügefähigen – Anspruch des Bundestages auf frühestmögliche und umfassende Unterrichtung aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG157. Sie sind so auszulegen, dass sie einer hinreichenden parlamentarischen Kontrolle des Europäischen Stabilitätsmechanismus durch den Deutschen Bundestag nicht entgegenstehen158.

Soweit eine hiervon abweichende Auslegungsmöglichkeit bestand159, ist diese jedenfalls durch die gemeinsame Auslegungserklärung der Vertragsparteien des ESM-Vertrages vom 27.09.2012160 und die gleichlautende einseitige Erklärung der Bundesrepublik Deutschland161 völkerrechtlich wirksam ausgeschlossen worden162. Die Auslegungserklärungen stellen klar, dass Art. 32 Abs. 5, Art. 34 und Art. 35 Abs. 1 ESMV der umfassenden Unterrichtung des Bundestages nicht entgegenstehen.

Der summenmäßigen Begrenzung der Zahlungspflichten steht auch die in Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV vorgesehene Möglichkeit, Anteile am Stammkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem vom Nennwert abweichenden Kurs auszugeben, nicht entgegen163. Zwar kann die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages von Entscheidungen nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV betroffen sein, wenn durch die Ausgabe von Anteilen am Stammkapital zu einem über dem Nennwert liegenden Kurs zusätzliche Einzahlungspflichten entstehen. Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages ist indes jedenfalls dadurch abgesichert, dass ein Beschluss nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV nicht gegen die Stimme des deutschen Vertreters im zuständigen ESM-Organ gefasst werden kann.

Auch aus der abstrakten Möglichkeit, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus finanzielle Verluste generieren könnte, ergibt sich keine Gefährdung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundetages. Bei der Frage, ob – und gegebenenfalls in welchem Umfang – mit Verlusten aus der Geschäftstätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu rechnen ist, kommt dem Gesetzgeber – wie bei jeder Beteiligung an einer internationalen Finanzinstitution – ein vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektierender Einschätzungsspielraum zu164. Dass der Gesetzgeber diesen Einschätzungsspielraum mit seiner Zustimmung zum ESM-Vertrag überschritten haben könnte, ist nicht ersichtlich.

Der Vertrag geht davon aus, dass es im Zuge der Geschäftstätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu Verlusten kommen kann. Denn er ermächtigt ihn für diesen Fall in Art. 9 Abs. 2 ESMV, gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 ESMV, zu Kapitalabrufen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass nicht nur das deutsche Gesamtengagement im ESM-Vertrag (Art. 8 Abs. 1, Anhänge I und II) durch den Bundestag gebilligt worden ist (§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 ESMFinG), sondern dass jede einzelne Stabilitätshilfe nach Art. 13 Abs. 2 ESMV sowie die Unterzeichnung des jeweiligen Memorandum of Understanding nach Art. 13 Abs. 4 ESMV einer einvernehmlichen Beschlussfassung des Gouverneursrats bedürfen und damit mittelbar auch an die Zustimmung des Deutschen Bundestages gebunden sind (vgl. § 4 Abs. 1 ESMFinG). Da der Bundestag auf diese Weise Höhe, Konditionalität und Dauer der Stabilitätshilfen zugunsten hilfesuchender Mitgliedstaaten mitbestimmen kann, kann er auch die Wahrscheinlichkeit und die Höhe später möglicherweise erfolgender Kapitalabrufe nach Art. 9 Abs. 2 ESMV maßgeblich beeinflussen165.

Im Hinblick auf mögliche Verluste aus der sonstigen Geschäftstätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus, vor allem aus seinen Anleiheoperationen nach Art. 21 ESMV, bestehen zwar keine vergleichbaren Einwirkungsmöglichkeiten des Bundestages. Er kann jedoch über seine Zustimmung zu den detaillierten Leitlinien für Anleiheoperationen (Art. 21 Abs. 2 ESMV) und die Anlagepolitik (Art. 22 Abs. 1 ESMV), die den Europäischen Stabilitätsmechanismus auf ein solides Finanz- und Risikomanagement verpflichten, hinreichenden Einfluss auf dessen Geschäftstätigkeit nehmen166.

Eine Erweiterung der Zahlungspflichten über die derzeit geltende Summe von 190, 0248 Milliarden Euro hinaus kommt nur im Wege der Kapitalerhöhung nach Art. 10 Abs. 1 ESMV, gegebenenfalls in Verbindung mit einem Beschluss nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV, in Betracht. Insoweit bedarf es jedoch stets einer einstimmigen Entscheidung des Gouverneursrats (Art. 5 Abs. 6 Buchstabe b und d ESMV) oder, im Fall einer Delegation dieser Beschlüsse nach Art. 5 Abs. 6 Buchstabe m ESMV, des Direktoriums (Art. 6 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Art. 5 Abs. 6 Buchstabe b und d ESMV). Somit ist hinreichend sichergestellt, dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages gewahrt bleibt.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers zu I. lässt sich dem ESM-Vertrag keine völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur Zustimmung zu einer Kapitalerhöhung nach Art. 10 ESMV zum Zwecke der Erhaltung oder Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus entnehmen. Nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 ESMV überprüft der Gouverneursrat regelmäßig die Angemessenheit des genehmigten Stammkapitals des Europäischen Stabilitätsmechanismus. Er kann beschließen, das Stammkapital von aktuell 700 Milliarden Euro (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 ESMV) weiter zu erhöhen (Art. 10 Abs. 1 Satz 2 ESMV). Für die Annahme, dass aus Art. 10 ESMV – über dessen Wortlaut hinaus – eine Rechtspflicht der Mitgliedstaaten folgt, einer Kapitalerhöhung zuzustimmen, gibt es keine Anhaltspunkte, im Gegenteil spricht alles für die Maßgeblichkeit des Wortlauts. Hinzu kommt, dass die Entscheidung über die Kapitalerhöhung ausweislich des Art. 5 Abs. 6 Buchstabe d ESMV einstimmig ergehen muss und ausweislich des Art. 10 Abs. 1 Satz 3 ESMV eines nationalen Notifizierungsverfahrens bedarf. Die Entscheidung über eine Kapitalerhöhung soll also nicht allein aus der objektiven Notwendigkeit einer Kapitalerhöhung zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus folgen, sondern aufgrund neuerlicher (politischer) Entscheidungen in den Mitgliedstaaten. Eine materielle Zustimmungspflicht würde diesen Mechanismus überspielen167.

Ferner geht aus der Erklärung der Bundesrepublik Deutschland vom 27.09.2012, sowie der gleichlautenden gemeinsamen Erklärung der Mitgliedstaaten168 hervor, dass die Haftung der einzelnen Mitgliedstaaten gerade nicht – auch nicht zum Zweck der Stabilisierung des Euro-Währungsgebiets – unbegrenzt, sondern zunächst auf ihren jeweiligen Anteil am genehmigten Stammkapital begrenzt sein soll169. Eine spätere Kapitalerhöhung wird dadurch zwar nicht ausgeschlossen. Aus der Erklärung geht jedoch der unmissverständliche, eine Berufung auf gegenteilige implizite Verpflichtungen ausschließende, Wille der Vertragsparteien hervor, über die Zahlung von höheren Beträgen als den in Anhang II des ESM-Vertrages festgehaltenen gegebenenfalls autonom zu entscheiden.

Schließlich begründet das Fehlen einer ausdrücklichen Austrittsregelung im ESM-Vertrag keine Verletzung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung. Durch die Haftungsbegrenzung nach Art. 8 Abs. 5 ESMV in Verbindung mit Anhang II ist hinreichend sichergestellt, dass durch den ESM-Vertrag kein irreversibler Zahlungs- und Gewährleistungsautomatismus begründet wird, weshalb es keiner vertraglichen Regelung eines besonderen Kündigungs- oder Austrittsrechts bedarf170. Zudem ist der Austritt von Mitgliedstaaten trotz fehlender ausdrücklicher Regelung möglich.

 

Die Einbindung des Deutschen Bundestages[↑]

Im Ergebnis mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar sind – soweit sie im vorliegenden Verfahren zulässigerweise gerügt sind – auch die Vorschriften über die Einbindung des Deutschen Bundestages in die Entscheidungsprozesse des Europäischen Stabilitätsmechanismus, die sich aus dem Gesetz zu dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und dem ESM-Finanzierungsgesetz ergeben.

Die Vorschriften des Gesetzes zu dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und des ESM-Finanzierungsgesetzes genügen – jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung – den Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG an die Ausgestaltung der Beteiligungsrechte und Einwirkungsmöglichkeiten des Deutschen Bundestages zur Sicherung einer demokratischen Steuerung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie zur Sicherung seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung171.

Die Begleitgesetzgebung hat die Funktion, die verfassungsrechtlich gebotenen Beteiligungsrechte der gesetzgebenden Körperschaften an der Tätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus im nationalen Recht abzubilden und zu konkretisieren172. Sie hat sicherzustellen, dass der Bundestag – vermittelt über die Bundesregierung – einen bestimmenden Einfluss auf das Handeln des Europäischen Stabilitätsmechanismus ausüben kann173 und hierdurch seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung sowie die Integrationsverantwortung wahrzunehmen in der Lage ist174. Die Anforderungen an die Sicherung einer demokratischen Steuerung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages werden im Hinblick auf die Mitwirkungsrechte des Bundestages jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung des ESM-Finanzierungsgesetzes, im Hinblick auf seine Informationsrechte und die personelle Legitimation der deutschen Vertreter in den Organen des Europäischen Stabilitätsmechanismus uneingeschränkt erfüllt175.

Der Gesetzgeber hat für die Entscheidungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus, die für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung eine Rolle spielen, eine parlamentarische Rückbindung vorgesehen, indem er in Art. 2 ESMVertrG, in § 4 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 und in § 5 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 ESMFinG festgelegt hat, dass die deutschen Mitglieder im Gouverneursrat und Direktorium an den Sitzungen der Organe des Europäischen Stabilitätsmechanismus teilzunehmen und die Beschlüsse des Deutschen Bundestages durch ihr Abstimmungsverhalten in den Organen umzusetzen haben. Dass einige der Entscheidungen an das Votum des Plenums (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ESMFinG), andere lediglich an dasjenige des Haushaltsausschusses (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 ESMFinG) geknüpft sind, betrifft nicht die grundsätzliche – und hier allein zu entscheidende – Frage der Beteiligung des Deutschen Bundestages176.

Bereits die vom ESM-Vertrag vorgesehene Möglichkeit einer Fortentwicklung der Instrumente (vgl. Art.19 ESMV) lässt es nicht zu, alle Fälle, in denen eine Parlamentsbeteiligung angezeigt sein wird, schon jetzt im Einzelnen zu erfassen und zu regeln. Die Beteiligungsrechte müssen – sei es durch Gesetzesänderung, sei es durch Auslegung – mit der Vertragsentwicklung Schritt halten, so dass die effektive Wahrnehmung der parlamentarischen Haushalts- und Integrationsverantwortung in jedem Fall sichergestellt ist177. Vor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber eine Änderung der Finanzhilfeinstrumente nach Art.19 ESMV an das Erfordernis einer bundesgesetzlichen Ermächtigung gebunden (Art. 2 Abs. 2 ESMVertrG). Sollte sich im Vollzug des ESM-Vertrages ergeben, dass weitere wesentliche Mitwirkungserfordernisse nicht ausdrücklich geregelt sind, bietet die Regelung des § 4 Abs. 1 ESMFinG, die lediglich exemplarisch (“insbesondere”) drei Entscheidungsfelder des Europäischen Stabilitätsmechanismus nennt, in denen das Plenum zu entscheiden hat, hinreichenden Raum für eine verfassungskonforme Handhabung. Entsprechendes gilt für die Auffangvorschrift des § 5 Abs. 3 ESMFinG, die die Bundesregierung in allen nicht anderweitig geregelten Fällen, in denen nicht die Haushaltsverantwortung des Bundestages berührt wird, zur Beteiligung des Haushaltsausschusses des Bundestages und zur Berücksichtigung seiner Stellungnahmen verpflichtet178.

Im Hinblick auf die durch Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV eröffnete Möglichkeit, Anteile am Stammkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem vom Nennwert abweichenden Kurs auszugeben, die für sich genommen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, fehlt es zwar an einer ausdrücklichen Einbindung des Bundestages; die Regelungen des ESM-Finanzierungsgesetzes gestatten jedoch eine mit Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbare verfassungskonforme Handhabung179.

Während der Gesetzgeber für Entscheidungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus über die Gewährung von Stabilitätshilfen (Art. 13 Abs. 2 ESMV) sowie für die Annahme einer Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität (Art. 13 Abs. 3 Satz 3 ESMV) und die Zustimmung zu einem entsprechenden Memorandum of Understanding (Art. 13 Abs. 4 ESMV) in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 sowie Abs. 2 ESMFinG eine vorherige Zustimmung des Bundestages ausdrücklich für erforderlich erklärt hat, fehlt es für den Tatbestand des Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV und die entsprechende Zuständigkeit des Gouverneursrats (Art. 5 Abs. 6 Buchstabe b ESMV) an einer entsprechenden Regelung. Indes lässt sich durch Rückgriff auf die allgemeine Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 ESMFinG, wonach Beschlüsse “in Angelegenheiten des Europäischen Stabilitätsmechanismus, die die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betreffen”, einer vorherigen Zustimmung des Bundestages bedürfen, die verfassungsrechtlich gebotene Beteiligung des Bundestages mit hinreichender Sicherheit gewährleisten180.

Eine dahingehende verfassungskonforme Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 ESMFinG ist durch den Wortlaut des Gesetzes gedeckt und wahrt die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers181. Auf der Grundlage einer solchen Auslegung ist gewährleistet, dass der Bundestag seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung auch tatsächlich effektiv wahrnehmen kann182, und dass die Entscheidung, ob und – wenn ja – in welcher Weise der Bundestag an Beschlüssen der ESM-Organe nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV beteiligt wird, im konkreten Fall nicht allein der Einschätzung der Exekutive überantwortet bleibt.

Soweit gefordert wird, die Mitwirkung des deutschen Vertreters an Entscheidungen über die Ausgabe von Anteilen über dem Nennwert nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV bedürfe einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung, sind dafür verfassungsrechtliche Gründe nicht ersichtlich. Eine solche Anforderung ist im Grundgesetz weder – wie etwa bei Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG – ausdrücklich vorgesehen, noch folgt sie aus der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages. Für letztere kommt es auf die Beteiligung des Bundestages und nicht darauf an, dass diese Beteiligung in der Form eines Gesetzes erfolgt. Budgetrecht und haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages können vielmehr durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum wahrgenommen werden183, durch den Beschluss über das Haushaltsgesetz, durch finanzwirksame Gesetze oder durch einen sonstigen, konstitutiven Beschluss des Plenums184. Aus dem Umstand, dass für die Erhöhung des genehmigten Stammkapitals in Art. 2 Abs. 1 ESMVertrG ausdrücklich eine bundesgesetzliche Ermächtigung vorgesehen ist, folgt nicht, dass Gleiches auch für Entscheidungen nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV gelten müsse.

Die im ESM-Finanzierungsgesetz enthaltenen Informationsrechte des Bundestages genügen den Anforderungen des – im Organstreitverfahren der Antragstellerin zu VII. maßstäblichen – Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG185. Die Vorschriften des ESM-Vertrages, insbesondere Art. 34 ESMV, stehen einer den Anforderungen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG entsprechenden Unterrichtung des Bundestages nicht entgegen.

Die Tätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus ist eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 GG und löst ebenso wie dessen Errichtung und Ausgestaltung Mitwirkungs- und Informationsrechte des Bundestages aus186. § 7 Abs. 1 bis Abs. 3 ESMFinG wiederholt die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG an die Informationspflichten der Bundesregierung und gewährleistet damit das parlamentarische Informationsrecht. Zudem lässt § 7 Abs. 10 ESMFinG weitergehende Rechte aus dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union unberührt187.

Auch unter dem Gesichtspunkt der von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geforderten demokratischen Legitimation der Tätigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus gibt es gegen die Ausgestaltung der Vertretung Deutschlands in den Organen des Europäischen Stabilitätsmechanismus nichts zu erinnern.

Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG garantiert in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG, dass sich die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse auf das Staatsvolk zurückführen lassen188 und diesem gegenüber verantwortet werden189. Legitimationsbedürftig ist jedes amtliche Verhalten mit Entscheidungscharakter. Das gilt auch für die Wahrnehmung von Mitentscheidungsbefugnissen190 und Mitgliedschaftsrechten in internationalen Organisationen oder der Europäischen Union. Demokratische Legitimation setzt dabei einen effektiven Einfluss des Staatsvolkes auf das hoheitliche Handeln voraus191.

In personeller Hinsicht ist ein Amtswalter demokratisch legitimiert, wenn seine Bestellung in einer ununterbrochenen Legitimationskette auf das Volk zurückgeführt werden kann192. Sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt die Ausübung von Staatsgewalt insbesondere durch parlamentarische Vorgaben für das Verwaltungshandeln, den Einfluss des Parlaments auf die Politik der Regierung sowie die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung193. Je intensiver eine in Rede stehende Maßnahme Grundrechte berührt194 oder von grundlegender Bedeutung für die Allgemeinheit ist, desto höher muss auch das demokratische Legitimationsniveau ausfallen. Entscheidend ist insoweit nicht die Form der Legitimation, sondern die Effektivität, mit der die Entscheidungsprozesse demokratisch gesteuert werden195. Dabei kommt es auf das Zusammenwirken der verschiedenen Legitimationsgrundlagen an196. Eine verminderte Legitimation über den einen Legitimationsstrang kann durch eine verstärkte Legitimation über andere Stränge ausgeglichen werden197.

Mit Blick auf die außen- und integrationspolitische Tätigkeit der Exekutive ist zu berücksichtigen, dass die sachlich-inhaltliche Legitimation nur begrenzt durch parlamentarische Vorgaben ausgestaltet werden kann. Der Verkehr mit anderen Staaten, die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung Deutschlands fallen grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Bundesregierung198. Die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben notwendigen Freiräume stehen einer strikten parlamentarischen Determinierung entgegen199. Die in dieser Hinsicht herabgesetzten Anforderungen an die sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation können dadurch ausgeglichen werden, dass der jeweilige Amtswalter im Auftrag und nach Weisung der Regierung handelt und die Regierung damit in die Lage versetzt, Verantwortung gegenüber dem Parlament und dem Volk zu übernehmen200.

Nach diesen Maßstäben bestehen keine Bedenken gegen die deutsche Vertretung in den Gremien des Europäischen Stabilitätsmechanismus.

Soweit die Mitwirkung der deutschen Vertreter in den ESM-Organen die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages betrifft, sind allerdings, um dessen maßgeblichen Einfluss zu wahren, konkrete parlamentarische Weisungen an die Bundesregierung erforderlich. Das ESM-Finanzierungsgesetz setzt demgemäß ersichtlich voraus, dass die deutschen Vertreter an die Beschlüsse des Bundestages gebunden und ihm gegenüber rechenschaftspflichtig sind201.

In welcher Weise der Gesetzgeber sicherstellt, dass die Sachentscheidungen des Bundestages in den ESM-Organen auch zutreffend umgesetzt werden, wird durch die Verfassung nicht im Einzelnen vorgegeben.

Deutsches Mitglied im Gouverneursrat ist der Bundesminister der Finanzen (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 ESMV). Er ist durch die Berufung in die Bundesregierung durch den vom Parlament gewählten Bundeskanzler personell demokratisch legitimiert und zumindest mittelbar vom Vertrauen des Bundestages abhängig (Art. 64 Abs. 1, Art. 67 Abs. 1 GG) und diesem gegenüber auch rechenschaftspflichtig (vgl. Art. 114 Abs. 1 GG).

Auch die Entsendung eines Staatssekretärs in das Direktorium des Europäischen Stabilitätsmechanismus und die Bestellung eines Ministerialbeamten zu dessen Vertreter sind nicht zu beanstanden. In personeller Hinsicht sind auch sie aufgrund einer ununterbrochenen Kette individueller Bestellungsakte demokratisch legitimiert. Sachlich-inhaltlich legitimiert sind sie in der Ausübung ihrer Funktion durch die vertraglichen Vorgaben für den Europäischen Stabilitätsmechanismus und durch ihre Bindung an die im ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehenen Beschlussfassungen des Deutschen Bundestages. Sowohl der Staatssekretär als auch der ihn vertretende Beamte bieten aufgrund ihrer Stellung im Verwaltungsaufbau im Sinne von Art. 33 Abs. 4 GG ausreichend Gewähr dafür, dass die mit ihrer Tätigkeit im Europäischen Stabilitätsmechanismus verbundene Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse den für das Berufsbeamtentum institutionell garantierten besonderen Sicherungen qualifizierter, loyaler und gesetzestreuer Aufgabenerfüllung unterliegt202 und etwaige Vorgaben des Deutschen Bundestages weisungsgemäß umgesetzt werden.

Der ESM-Vertrag steht der vom ESM-Finanzierungsgesetz vorausgesetzten und auch im Übrigen verfassungsrechtlich gebotenen Weisungsgebundenheit der deutschen Vertreter in den ESM-Gremien nicht entgegen. Er geht – insbesondere auf der Grundlage der durch die gemeinsame Erklärung der ESM-Mitglieder sowie die wortgleiche einseitige Erklärung Deutschlands vom 27.09.2012203 völkerrechtlich verbindlichen Auslegung der Regelungen über die Schweigepflicht (Art. 34 ESMV) und die persönliche Immunität (Art. 35 ESMV) – von der parlamentarischen Verantwortlichkeit seiner Organmitglieder aus. Das ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass im Gouverneursrat die Finanzminister der ESM-Mitglieder vertreten sind (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 ESMV), und aus deren – an keinerlei Bedingungen geknüpfter – Befugnis, ein Mitglied des Direktoriums und dessen Stellvertreter vorzuschlagen und zu entlassen (Art. 6 Abs. 1 Satz 2, Art. 43 ESMV). Die Regelung ermöglicht es, eine Bindung an Weisungen der nationalen Regierung durchzusetzen und damit den Einfluss des Parlaments sicherzustellen204.

 

Verfassungsgemäßheit des Fiskalpaktes[↑]

Schließlich verstößt auch das Gesetz zu dem Vertrag vom 02.03.2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SBVerfG-Vertrag – SBVerfGV) nicht gegen Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Seine wesentlichen Inhalte decken sich mit verfassungsrechtlichen (vgl. insbesondere Art. 109, Art. 109a, Art. 115 und Art. 143 GG) und unionsrechtlichen (vgl. insbesondere Art. 126 AEUV) Vorgaben205.

Der Vertrag räumt den Organen der Europäischen Union keine Befugnisse ein, die die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berühren und zwingt die Bundesrepublik Deutschland nicht zu einer dauerhaften, nicht mehr reversiblen Festlegung ihrer Wirtschaftspolitik206. Zwar stützen sich die Vertragsparteien nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SBVerfGV bei der Einrichtung des Korrekturmechanismus zum Abbau staatlicher Defizite auf von der Europäischen Kommission vorzuschlagende Grundsätze, die insbesondere die Art, den Umfang und den zeitlichen Rahmen der auch unter außergewöhnlichen Umständen zu treffenden Korrekturmaßnahmen sowie die Rolle und Unabhängigkeit der auf nationaler Ebene für die Überwachung der Defizit- und Schuldenstandskriterien zuständigen Institutionen betreffen. Damit wird aber der Kommission nicht die Befugnis verliehen, an die Parlamente konkrete Vorgaben für die Gestaltung des Haushaltes zu richten207. Das ergibt sich insbesondere daraus, dass der zum Abbau von staatlichen Defiziten einzurichtende Korrekturmechanismus gemäß Art. 3 Abs. 2 Satz 3 SBVerfGV unter dem Vorbehalt der Wahrung der parlamentarischen Vorrechte steht. Ebenso wenig kann der Gerichtshof der Europäischen Union die Anwendung der Korrekturmechanismen kontrollieren208.

Jedenfalls angesichts der Regeln des allgemeinen Völkerrechts zu den Möglichkeiten der Vertragsbeendigung ist auch das Fehlen eines ausdrücklichen vertraglichen Kündigungsrechts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden209.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 18. März 2014 – 2 BvR 1390/122 BvR 1421/122 BvR 1438/122 BvR 1439/122 BvR 1440/122 BvR 1824/122 BvE 6/12

  1. BGBl II S. 1086 []
  2. BGBl II S. 1087 []
  3. EUCO 25/1/10 REV 1, Schlussfolgerungen, S. 2 []
  4. BT-Drs. 17/4880; BTPlenprot Nr. 17/96, S. 11015 C []
  5. EUCO 10/11, Schlussfolgerungen, Anlage II, S. 21 ff. []
  6. vgl. BGBl II S. 1047 []
  7. vgl. BT-Drs. 17/9045, S. 29 []
  8. BGBl II S. 1086 []
  9. BGBl II S. 1006 ff. []
  10. vgl. BGBl II S. 162 []
  11. BT-Drs. 17/12058 []
  12. BT-Plenarprotokoll 17/219, S. 27216 f. []
  13. BR-Drs. 71/13, B []
  14. BR-Drs. 540/13, BR-Plenarprotokoll 912, S. 369 f. []
  15. BGBl I S. 2398 []
  16. BT-Drs. 17/9047 []
  17. BT-Drs. 17/9045; 17/10126; 17/10172 []
  18. BT-Drs. 17/9046; 17/10125; 17/10171 []
  19. BGBl II S. 981 []
  20. vgl. BT-Drs. 17/9048, S. 4 []
  21. vgl. Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages, Ausschussdrucksache 4410 []
  22. vgl. BT-Drs. 17/10172, S. 5 []
  23. vgl. BT-Plenarprotokoll 17/188, S. 22743 f. []
  24. ESM-Finanzierungsgesetz – ESMFinG []
  25. BT-Drs. 17/9048; 17/10126 []
  26. BR-Plenarprotokoll 898, S. 312 []
  27. BGBl I 2012 S.1918 []
  28. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, Rs. – C-370/12, Pringle, Slg. 2012, I-0000, Rn. 106 ff. []
  29. BT-Drs. 17/13060, S. 3 f. []
  30. vgl. BT-Drs. 17/13060, S.20 []
  31. BT-Plenarprotokoll 17/234, S. 29179 ff. []
  32. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.2013 – 2 BvQ 17/13, NVwZ 2013, S. 858 ff. []
  33. EUCO 10/1/11 REV 1, Anlage I []
  34. vgl. im Einzelnen BVerfGE 131, 152 ff. []
  35. ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 1 []
  36. ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 8 []
  37. ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 12 []
  38. ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 25 []
  39. ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 33 []
  40. ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 41 []
  41. vgl. etwa Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 06.05.2010 über temporäre Maßnahmen hinsichtlich der Notenbankfähigkeit der von der griechischen Regierung begebenen oder garantierten marktfähigen Schuldtitel EZB/2010/3, ABl EU Nr. L 117 vom 11.05.2010, S. 102; Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 31.03.2011 über temporäre Maßnahmen hinsichtlich der Notenbankfähigkeit der von der irischen Regierung begebenen oder garantierten marktfähigen Schuldtitel EZB/2011/4, ABl EU Nr. L 94 vom 08.04.2011, S. 33; Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 07.07.2011 über temporäre Maßnahmen hinsichtlich der Notenbankfähigkeit der von der portugiesischen Regierung begebenen oder garantierten marktfähigen Schuldtitel EZB/2011/10, ABl EU Nr. L 182 vom 12.07.2011, S. 31 []
  42. vgl. Pressemitteilung der EZB vom 08.12 2011 []
  43. BVerfGE 132, 195, 196 f. []
  44. BT-Drs. 17/10767, S. 3 []
  45. BGBl II S. 1086 []
  46. vgl. BGBl II S. 1086 []
  47. BGBl II S. 1087 []
  48. BVerfG, Beschluss vom 26.09.2012 – 2 BvR 1390/12 []
  49. BVerfG, Beschluss vom 17.12.2013 – 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13 und 2 BvE 13/13 []
  50. vgl. BVerfGE 132, 195, 234, Rn. 91; zur Zulässigkeit und zu den Anforderungen an die Substantiierung dieser Rüge vgl. BVerfGE 129, 124, 167 ff. []
  51. vgl. BVerfGE 132, 195, 235, Rn. 94 []
  52. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330; 129, 124, 168 []
  53. vgl. BVerfGE 129, 124, 170 []
  54. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13 u. a. 53 []
  55. vgl. BVerfGE 123, 267, 340; 129, 124, 177; 132, 195, 238, Rn. 104 []
  56. vgl. BVerfGE 2, 143, 161; 90, 286, 341 []
  57. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13 u. a. 25 []
  58. vgl. BVerfGE 130, 318, 347 []
  59. vgl. BVerfGE 63, 255, 265 f. []
  60. vgl. BVerfGE 132, 195, 235, Rn. 95 []
  61. BVerfGE 97, 350, 371; 129, 124, 174 []
  62. vgl. BVerfGE 129, 124, 174 []
  63. vgl. BVerfGE 89, 155, 180; 123, 267, 333; 132, 195, 236, Rn. 97 []
  64. vgl. BVerfGE 54, 53, 54; 68, 1, 64 []
  65. vgl. BVerfGE 13, 54, 94 f. []
  66. vgl. BVerfGE 64, 301, 313; 108, 251, 266 f.; 118, 277, 320; 130, 318, 340 []
  67. vgl. BVerfGE 94, 351, 365; 99, 19, 29; 118, 277, 320 []
  68. ABl EU Nr. L 237 vom 08.09.2007, S. 1 []
  69. ABl EU Nr. L 123 vom 19.05.2009, S. 94 []
  70. ABl EU Nr. L 260 vom 03.10.2009, S. 31 []
  71. ABl EU Nr. L 30 vom 30.01.2013, S. 1 ff. []
  72. vgl. BVerfGE 79, 1, 14; 122, 63, 74 ff.; 129, 208, 235 []
  73. vgl. BVerfGE 123, 267, 329 m.w.N. []
  74. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13 u. a. []
  75. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13, 2 BvE 13/13 []
  76. vgl. BVerfGE 131, 152, 224 f. []
  77. vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 12.09.2012 – 2 BvR 1390/12 u. a. []
  78. vgl. BVerfGE 132, 195, 237, Rn. 101 []
  79. vgl. BVerfGE 70, 324, 362 f.; 112, 118, 135 []
  80. vgl. BVerfGE 84, 304, 325; 96, 264, 278; 112, 118, 133 []
  81. vgl. BVerfGE 93, 195, 204 []
  82. vgl. BVerfGE 80, 188, 218; 130, 318, 342 []
  83. vgl. BVerfGE 80, 188, 222; 112, 118, 133; 130, 318, 354 []
  84. vgl. BVerfGE 112, 118, 133; 130, 318, 353 f. []
  85. vgl. zur Stellung der Abgeordneten im Verhältnis zu den Fraktionen BVerfGE 10, 4, 14; 114, 121, 150; Badura, in: Bonner Kommentar, Bd. 7, Art. 38 Rn. 89, 91, Februar 2008; Klein, in: Maunz/Dürig, GG; Art. 38 Rn.201, Oktober 2010; Magiera, in: Sachs, GG, 6. Aufl.2011, Art. 38 Rn. 49; Trute, in: v.Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl.2012, Art. 38 Rn. 89, jeweils m.w.N. []
  86. vgl. BVerfGE 130, 318, 350 ff. []
  87. vgl. BVerfGE 123, 267, 339 []
  88. vgl. BVerfGE 68, 1, 69 ff.; 73, 1, 30; 104, 151, 193 f.; 123, 267, 339 []
  89. vgl. BVerfGE 2, 143, 161; 90, 286, 341 []
  90. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13 u. a. 25 []
  91. vgl. BVerfGE 37, 271, 279; 73, 339, 375; 123, 267, 340 []
  92. BVerfGE 132, 195, 238, Rn. 104; vgl. auch BVerfGE 123, 267, 340; 129, 124, 177 []
  93. vgl. BVerfGE 89, 155, 187 f., 192, 199; vgl. auch BVerfGE 58, 1, 37; 104, 151, 210; 123, 267, 349; 132, 195, 238, Rn. 105 []
  94. vgl. BVerfGE 58, 1, 37; 89, 155, 183 f., 187; 123, 267, 351; 132, 195, 238, Rn. 105 []
  95. BVerfGE 123, 267, 353; 132, 195, 239, Rn. 105 []
  96. BVerfGE 129, 124, 177; 132, 195, 239, Rn. 106 []
  97. vgl. BVerfGE 123, 267, 359; 132, 195, 239, Rn. 106 []
  98. vgl. BVerfGE 70, 324, 355 f.; 79, 311, 329; 129, 124, 177; 132, 195, 239, Rn. 106 []
  99. vgl. BVerfGE 129, 124, 177; 130, 318, 344; 131, 152, 205 f.; 132, 195, 239 f., Rn. 107 []
  100. BVerfGE 129, 124, 178 f.; 130, 318, 344 f.; 132, 195, 240, Rn. 107 []
  101. vgl. BVerfGE 129, 124, 179; 132, 195, 240, Rn. 108 []
  102. vgl. BVerfGE 129, 124, 179 f.; 132, 195, 240, Rn. 109 []
  103. vgl. BVerfGE 79, 311, 343; 119, 96, 142 f.; 132, 195, 240 f., Rn. 109 []
  104. BVerfGE 129, 124, 180; 132, 195, 241, Rn. 109 []
  105. BVerfGE 132, 195, 241, Rn. 110; vgl. auch BVerfGE 129, 124, 180 f. []
  106. vgl. BVerfGE 123, 267, 356 ff. []
  107. BVerfGE 129, 124, 181; 132, 195, 241, Rn. 110 []
  108. sowie BVerfGE 67, 100, 130; 77, 1, 48; 110, 199, 225; 124, 78, 114; 131, 152, 202 f.; 132, 195, 241 f., Rn. 111 []
  109. vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 243, Rn. 114 ff. []
  110. vgl. BVerfGE 79, 311, 331 ff.; 119, 96, 137 ff.; 132, 195, 244 f., Rn. 119 f. []
  111. vgl. BVerfGE 129, 124, 170 []
  112. vgl. BVerfGE 119, 96, 147 []
  113. BVerfGE 132, 195, 245, Rn. 120 []
  114. vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 245 f., Rn. 122 []
  115. vgl. BVerfGE 129, 124, 181 f.; 132, 195, 246, Rn. 123 []
  116. BVerfGE 129, 124, 183 []
  117. vgl. BVerfGE 5, 85, 198 f.; 44, 125, 142; 123, 267, 367 []
  118. BVerfGE 132, 195, 246 f., Rn. 124 []
  119. vgl. BVerfGE 129, 124, 182 f.; 132, 195, 242, Rn. 112 []
  120. vgl. BVerfGE 129, 124, 182 f. []
  121. BVerfGE 132, 195, 242 f., Rn. 113 []
  122. vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 249 f., Rn. 131 ff. []
  123. vgl. dazu BVerfGE 129, 124, 181 f.; 132, 195, 248, Rn. 128; vgl. aber EuGH, Urteil vom 27.11.2012, Rs. – C-370/12 – Pringle, Rn. 73 ff. []
  124. vgl. BVerfGE 89, 155, 205; 97, 350, 369; 129, 124, 181 f.; 132, 195, 248, Rn. 129 []
  125. vgl. BVerfGE 132, 195, 248 f., Rn. 129 []
  126. vgl. BVerfGE 89, 155, 207; 97, 350, 369 []
  127. vgl. BVerfGE 132, 195, 249, Rn. 130 []
  128. vgl. BVerfGE 132, 195, 250 f., Rn. 134 []
  129. vgl. BVerfGE 129, 124, 183; 132, 195, 242, Rn. 112 []
  130. BVerfGE 132, 195, 264, Rn. 167 []
  131. vgl. BVerfGE 132, 195, 252 ff., Rn. 138 ff. []
  132. vgl. dazu im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 253 ff., Rn. 142 ff.; siehe auch ÖstVfGH, Entscheidung vom 16.03.2013 – SV 2/12-18, Rn. 102 []
  133. BGBl II S. 1086 []
  134. BGBl II S. 1087 []
  135. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit eines solchen Ausschlusses vgl. BVerfGE 132, 195, 256 f., Rn. 147 ff. []
  136. vgl. auch ÖstVfGH, Entscheidung vom 16.03.2013 – SV 2/12-18, Rn. 82 f., 104 []
  137. vgl. BVerfGE 132, 195, 264, Rn. 166 []
  138. vgl. BVerfGE 132, 195, 251, Rn. 136 []
  139. vgl. BVerfGE 132, 195, 265, 273, Rn. 169, 185 []
  140. vgl. BVerfGE 129, 124, 177 ff.; 132, 195, 260, Rn. 157 ff. []
  141. vgl. BVerfGE 129, 124, 179 ff.; 132, 195, 262, Rn. 162 []
  142. BVerfGE 132, 195, 263, Rn. 164 []
  143. BVerfGE 45, 1, 32; 70, 324, 355 ff.; 79, 311, 328 f.; 129, 124, 178 []
  144. vgl. BVerfGE 49, 89, 125; 55, 274, 303; 70, 324, 356; 110, 199, 225 []
  145. BVerfGE 123, 267, 361; 129, 124, 178 []
  146. vgl. BVerfGE 45, 1, 34; implizit auch BVerfGE 119, 96, 122 ff. []
  147. vgl. BVerfGE 30, 250, 263; 113, 167, 234; 119, 96, 130 []
  148. vgl. BVerfGE 119, 96, 130 []
  149. vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 112 Rn. 3, Dezember 2007; Heintzen, in: v.Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 112 Rn. 1 []
  150. vgl. Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2012 (Nachtragshaushaltsgesetz 2012) vom 13.09.2012, BGBl I S.1902; Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) vom 20.12 2012, BGBl I S. 2757 []
  151. vgl. BT-Drs. 17/9048, S. 6 []
  152. vgl. BVerfGE 132, 195, 263, Rn. 164 []
  153. vgl. BVerfGE 45, 1, 32, 34 ff. []
  154. vgl. BVerfGE 132, 195, 263, Rn. 164 []
  155. so auch der estnische Staatsgerichtshof, Riigikohus, Urteil vom 12.07.2012 – 3-4-1-6-12, Abs.-Nr.197 []
  156. vgl. BT-Drs. 17/9045, S. 2 []
  157. vgl. BVerfGE 131, 152, 202 ff. []
  158. vgl. dazu BVerfGE 132, 195, 257 ff., Rn. 150 ff. []
  159. vgl. BVerfGE 132, 195, 259, Rn. 154 f. []
  160. BGBl II S. 1086 []
  161. BGBl II S. 1087 []
  162. vgl. auch ÖstVfGH, Entscheidung vom 16.03.2013 – SV 2/12-18, Rn. 95 []
  163. vgl. BVerfGE 132, 195, 253, 265, Rn. 141, 169 []
  164. vgl. BVerfGE 129, 124, 182 f. []
  165. vgl. BVerfGE 132, 195, 265 f., Rn. 170 []
  166. vgl. BVerfGE 132, 195, 266, Rn. 171 []
  167. so auch der estnische Staatsgerichtshof, Riigikohus, Urteil vom 12.07.2012 – 3-4-1-6-12, Abs.-Nr. 105 f., 144 []
  168. BGBl II S. 1086 f. []
  169. vgl. auch Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV; dazu BVerfGE 132, 195, 252, Rn. 140; ÖstVfGH, Entscheidung vom 16.03.2013 – SV 2/12-18, Rn. 83 []
  170. vgl. BVerfGE 132, 195, 268, Rn. 175 []
  171. BVerfGE 132, 195, 269, Rn. 176 ff. []
  172. vgl. BVerfGE 123, 267, 433 []
  173. vgl. BVerfGE 123, 267, 356, 433 ff. []
  174. vgl. BVerfGE 129, 124, 177 ff., 186; 132, 195, 270, Rn. 178 []
  175. vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 269 ff., Rn. 177 ff. []
  176. BVerfGE 132, 195, 270, Rn. 179 []
  177. vgl. BVerfGE 132, 195, 272, Rn. 183 []
  178. BVerfGE 132, 195, 271, Rn. 180 []
  179. vgl. bereits BVerfGE 132, 195, 274, Rn. 188 []
  180. vgl. BVerfGE 132, 195, 274, Rn. 188 []
  181. vgl. BVerfGE 49, 148, 157; 54, 277, 300; 86, 288, 320 []
  182. vgl. BVerfGE 129, 124, 184 f. []
  183. vgl. BVerfGE 70, 324, 356; 129, 124, 178 f. []
  184. vgl. BVerfGE 90, 286, 383 ff.; 130, 318, 347 []
  185. vgl. BVerfGE 132, 195, 271, Rn. 181 []
  186. vgl. BVerfGE 131, 152, 215 ff. []
  187. vgl. BVerfGE 132, 195, 271, Rn. 182 []
  188. vgl. BVerfGE 77, 1, 40; 83, 60, 71 f.; 89, 155, 182; 93, 37, 66; 107, 59, 87; 130, 76, 123 []
  189. vgl. BVerfGE 83, 60, 72 []
  190. vgl. BVerfGE 47, 253, 273; 83, 60, 73 []
  191. vgl. BVerfGE 83, 60, 71 f.; 89, 155, 182; 93, 37, 67; 107, 59, 87; 119, 331, 366; 130, 76, 123 []
  192. vgl. BVerfGE 52, 95, 130; 68, 1, 88; 77, 1, 40; 83, 60, 72 f.; 130, 76, 124 []
  193. vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 67; 107, 59, 87 f.; 130, 76, 123 []
  194. vgl. BVerfGE 93, 37, 73; 130, 76, 124 []
  195. vgl. BVerfGE 93, 37, 67 []
  196. vgl. BVerfGE 93, 37, 66 f.; 130, 76, 124 []
  197. vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66 f.; 107, 59, 87 f.; 130, 76, 124 []
  198. vgl. BVerfGE 131, 152, 195 []
  199. vgl. BVerfGE 49, 89, 124 ff. []
  200. vgl. BVerfGE 9, 268, 281 f.; 93, 37, 67; 130, 76, 124 []
  201. BVerfGE 132, 195, 272, Rn. 183 []
  202. vgl. BVerfGE 119, 247, 260 f.; 130, 76, 111 f. []
  203. BGBl II S. 1086 f. []
  204. vgl. BVerfGE 132, 195, 272, Rn. 184 []
  205. vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 278 ff., Rn.197 ff.; auch ÖstVfGH, Entscheidung vom 03.10.2013 – SV 1/2013-15, Rn. 47 []
  206. vgl. dazu im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 278, Rn.196 []
  207. vgl. auch Conseil constitutionnel, Décision n°2012-653 DC vom 09.08.2012, cons. 25 []
  208. vgl. BVerfGE 132, 195, 284 f., Rn. 211 ff. []
  209. vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195, 285 ff., Rn. 214 ff. []