Der Redak­teur als Amts­trä­ger – oder: Über die Über­le­gen­heit des öffent­li­chen Rund­funks

Redak­teu­re öffent­lich-recht­li­cher Rund­funk­an­stal­ten sind Amts­trä­ger im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB, wie jetzt der Bun­des­ge­richts­hof in einem aktu­el­len Urteil fest­stell­te.

Der Redak­teur als Amts­trä­ger – oder: Über die Über­le­gen­heit des öffent­li­chen Rund­funks

Die Lan­des­rund­funk­an­stalt – im vom Bun­des­ge­richts­hof ent­schie­de­nen Fall der Hes­si­sche Rund­funkt (hr) – ist, so der Bun­des­ge­richts­hof, eine sons­ti­ge Stel­le im Sin­ne die­ser Vor­schrift ist, die Auf­ga­ben der öffent­li­chen Ver­wal­tung wahr­nimmt. Die Begrün­dung hier­für liest sich frei­lich wie eine Phil­ip­pi­ka gegen das Pri­vat­fern­se­hen:

Die öffent­lich-recht­li­che Rechts­form

Zwar ver­neint der Bun­des­ge­richts­hof die Auf­fas­sung, wonach Kör­per­schaf­ten und Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts schon auf Grund ihrer Rechts­na­tur stets sons­ti­ge Stel­len gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB sei­en. Der öffent­lich-recht­li­chen Orga­ni­sa­ti­ons­form der betref­fen­den Stel­le kommt in die­sem Zusam­men­hang kei­ne allein aus­schlag­ge­ben­de Aus­sa­ge­kraft zu. Sie hat aller­dings, so der BGH, erheb­li­che indi­zi­el­le Bedeu­tung für das Vor­lie­gen des Tat­be­stands­merk­mals „sons­ti­ge Stel­le” 1.

Die Erfül­lung öffent­lich Auf­ga­ben durch den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk

Unter einer sons­ti­gen Stel­le ist, so der BGH wei­ter, eine behör­den­ähn­li­che Insti­tu­ti­on zu ver­ste­hen, die selbst zwar kei­ne Behör­de im ver­wal­tungs­recht­li­chen Sinn, aber recht­lich befugt ist, bei der Aus­füh­rung von Geset­zen und bei der Erfül­lung von öffent­li­chen Auf­ga­ben mit­zu­wir­ken 2. Zu den öffent­li­chen Auf­ga­ben gehö­ren dabei nicht nur die der Ein­griffs- und Leis­tungs­ver­wal­tung, son­dern auch der Bereich der staat­li­chen Daseins­vor­sor­ge 3. Der hr wirkt – eben­so wie die übri­gen öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten – in die­sem Sin­ne bei der Erfül­lung einer öffent­li­chen Auf­ga­be mit.

Die öffent­li­che Auf­ga­be der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, wie sie durch die stän­di­ge Recht­spre­chung des BVerfG ent­wi­ckelt wor­den ist und seit dem 1. April 2004 auch durch § 11 RStV grob skiz­ziert wird 4, besteht in der Sicher­stel­lung der uner­läss­li­chen Grund­ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit Rund­funk­pro­gram­men. Die­se Grund­ver­sor­gung gewähr­leis­tet, dass auch unter den heu­ti­gen Bedin­gun­gen des dua­len Rund­funk­sys­tems der klas­si-sche Auf­trag des Rund­funks erfüllt wird, der neben sei­ner Rol­le für die Mei­nungs- und poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung, neben Unter­hal­tung und über lau­fen­de Bericht­erstat­tung hin­aus­ge­hen­der Infor­ma­ti­on auch sei­ne kul­tu­rel­le Ver­ant­wor­tung umfasst 5. Zur Infor­ma­ti­on im Sin­ne des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags gehört die gegen­ständ­lich unein­ge­schränk­te Infor­ma­ti­on über alle Lebens­be­rei­che. Auch die Bedeu­tung der Bericht­erstat­tung über Sport­er­eig­nis­se erschöpft sich des­halb nicht in ihrem Unter­hal­tungs­wert, son­dern erfüllt dar­über hin­aus eine wich­ti­ge gesell­schaft­li­che Funk­ti­on, indem sie Iden­ti­fi­ka­ti­ons­mög­lich­kei­ten im loka­len und natio­na­len Rah­men bie­tet und Anknüp­fungs­punkt für eine brei­te Kom­mu­ni­ka­ti­on in der Bevöl­ke­rung ist 6.

Nur soweit und solan­ge der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk in vol­lem Umfang funk­ti­ons­tüch­tig bleibt, kön­nen die der­zei­ti­gen Defi­zi­te des pri­va­ten Rund­funks an gegen­ständ­li­cher Brei­te und the­ma­ti­scher Viel­falt hin­ge­nom­men wer­den 7. Der Cha­rak­ter die­ser Auf­ga­ben­stel­lung als öffent­li­che Auf­ga­be, die die Tätig­keit der öffent­lich-recht­lich ver­fass­ten Rund­funk­ver­an­stal­ter von der­je­ni­gen pri­va­ter Anbie­ter unter­schei­det, fin­det sei­nen Nie­der­schlag ins­be­son­de­re in der Finan­zie­rung durch eine Anstalts­nut­zungs­ge­bühr. Das BVerfG hat viel­fach aus­ge­spro­chen, dass der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk und sei­ne beson­de­re Eigen­art, nament­lich die Finan­zie­rung durch eine Gebüh­ren­pflicht, die ohne Rück­sicht auf die Nut­zungs­ge­wohn­hei­ten der Emp­fän­ger allein an den Teil­neh­mer­sta­tus anknüpft, gera­de in der Gewähr­leis­tung des Grund­ver­sor­gungs­auf­trags ihre Recht­fer­ti­gung fin­den 8. Die­se Finan­zie­rungs­form soll sichern, dass sich das Pro­gramm weit­ge­hend frei von öko­no­mi­schen Zwän­gen an publi­zis­ti­schen Zie­len, ins­be­son­de­re dem der inhalt­li­chen Viel­falt, ori­en­tiert 9. Daher trifft die Auf­fas­sung nicht zu, dass als pri­mä­res Ziel der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, nicht anders als bei pri­va­ten Ver­an­stal­tern, die Gewin­nung von Markt­an­tei­len zu sehen sei.

Viel­mehr unter­schei­det sich nach Auf­fas­sung des BGH der Grund­ver­sor­gungs­auf­trag der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten wesent­lich von dem Pro­gramm­auf­trag der pri­va­ten Rund­funk­an­bie­ter. Durch den Grund­ver­sor­gungs­auf­trag ist sicher­ge­stellt, dass die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­s­tal-ten für die Gesamt­heit der Bevöl­ke­rung Pro­gram­me anbie­ten, die umfas­send und in der vol­len Brei­te des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags infor­mie­ren. Auf die­se Wei­se wird im Rah­men die­ses Pro­gramm­an­ge­bots Mei­nungs­viel­falt in der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Wei­se her­ge­stellt 10. Dage­gen wer­den an die Brei­te des Pro­gramm­an­ge­bots und die Siche­rung gleich­ge­wich­ti­ger Viel­falt im pri­va­ten Rund­funk nicht gleich hohe Anfor­de­run­gen gestellt wie im öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk 11.

Dem ent­spricht, dass § 41 Abs. 2 RStV den pri­va­ten Anbie­tern von Rund­funk­voll­pro­gram­men (ledig­lich) auf­gibt, „zur Dar­stel­lung der Viel­falt im deutsch­spra­chi­gen und euro­päi­schen Raum mit einem ange­mes­se­nen Anteil an Infor­ma­ti­on, Kul­tur und Bil­dung bei­zu­tra­gen”, und dass gemäß § 25 Abs. 1 S. 1 RStV im pri­va­ten Rund­funk „inhalt­lich die Viel­falt der Mei­nun­gen im wesent­li­chen zum Aus­druck zu brin­gen” ist. Dem­ge­gen­über haben die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten nach § 11 Abs. 1 S. 2 RStV „einen umfas­sen­den Über­blick über das inter­na­tio­na­le, euro­päi­sche, natio­na­le und regio­na­le Gesche­hen in allen wesent­li­chen Lebens­be­rei­chen zu geben”.

Der ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­satz der Staats­frei­heit des Rund­funks steht der Ein­ord­nung des Grund­ver­sor­gungs­auf­trags als öffent­li­che Auf­ga­be der Rund­funk­an­stal­ten nicht ent­ge­gen 12. Die Orga­ni­sa­ti­on der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten als „staats­freie Anstal­ten” 13 fin­det ihre Recht­fer­ti­gung in der beson­de­ren Natur der ihnen über­tra­ge­nen Auf­ga­be: Das Orga­ni­sa­ti­ons­sta­tut der mit der Erfül­lung des Grund­ver­sor­gungs­auf­trags befass­ten Rund­funk­ver­an­stal­ter muss Gewähr dafür bie­ten, dass im Rah­men der Pro­gramm­ge­stal­tung alle gesell­schaft­lich rele­van­ten Kräf­te zu Wort kom­men und dass die Frei­heit der Bericht­erstat­tung unan­ge­tas­tet bleibt. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie der Rund­funk­frei­heit erfor­dert zwar, dass die Rund­funk­ver­an­stal­ter dem staat­li­chen Ein­fluss ent­zo­gen oder höchs­tens einer beschränk­ten staat­li­chen Rechts­auf­sicht unter­wor­fen sind 14. Die­ses ver­fas­sungs­recht­li­che Gebot inhalt­li­cher Unab­hän­gig­keit ändert jedoch nichts dar­an, dass die Siche­rung der Erfül­lung des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags als öffent­li­che Auf­ga­be den Bun­des­län­dern über­tra­gen ist, die sie ihrer­seits den zu die­sem Zweck errich­te­ten Rund­funk­an­stal­ten zuge­wie­sen haben, weil sie die­se Auf­ga­be wegen des Gebots der Staats­frei­heit nicht unmit­tel­bar selbst wahr­neh­men kön­nen 15. Das BVerfG hat die Ver­an­stal­tung von Rund­funk­sen­dun­gen durch die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten aus­drück­lich als öffent­li­che Auf­ga­be 16 bzw. Auf­ga­be der öffent­li­chen Ver­wal­tung 17 bewer­tet.

Zwar hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Jahr 1984 ent­schie­den, dass der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk als Trä­ger des Grund­rechts aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG in einer Gegen­po­si­ti­on zum Staat ste­he und inso­weit nicht als Teil der staat­li­chen Orga­ni­sa­ti­on betrach­tet wer­den kön­ne 18. Die­se Ent­schei­dung steht aber im Zusam­men­hang mit der Fra­ge des Bestehens eines unmit­tel­bar aus der ver­fas­sungs­recht­li­chen Gewähr­leis­tung der Pres­se­frei­heit her­ge­lei­te­ten Aus­kunfts­an­spruchs der Pres­se gegen eine Rund­funk­an­stalt als staat­li­che Stel­le. Ihr kann wegen die­ses spe­zi­el­len Kon­texts jedoch nichts für die Fra­ge der Anwend­bar­keit des straf­recht­li­chen Amts­trä­ger­be­griffs auf die ver­ant­wort­li­chen Redak­teu­re der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ent­nom­men wer­den. Soweit das BVerwG zugleich aus­ge­spro­chen hat, die Ver­an­stal­tung von Rund­funk­sen­dun­gen sei nicht mit­tel­ba­re Staats­ver­wal­tung, ist dies zudem durch neue­re Recht­spre­chung des BVerfG über­holt. Die­ses hat auch nach dem Zeit­punkt der Errich­tung des dua­len Rund­funk­sys­tems aus­drück­lich dar­an fest­ge­hal­ten, dass die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten unge­ach­tet des Grund­sat­zes ihrer Staats­frei­heit Trä­ger mit­tel­ba­rer Staats­ver­wal­tung sind 19.

Kein „ver­län­ger­ter Arm des Staa­tes” erfor­der­lich

Für die Eigen­schaft einer Anstalt oder Kör­per­schaft des öffent­li­chen Rechts als sons­ti­ge Stel­le im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB kommt es nicht dar­auf an, dass die betref­fen­de Stel­le bei der Wahr­neh­mung öffent­li­cher Auf­ga­ben der­art staat­li­cher Steue­rung unter­liegt, dass sie bei einer Gesamt­be­trach­tung der sie kenn­zeich­nen­den Merk­ma­le als „ver­län­ger­ter Arm” des Staa­tes erscheint 12. Die­ses Abgren­zungs­kri­te­ri­um hat der Bun­des­ge­richts­hof in stän­di­ger Recht­spre­chung für den Bereich der Tätig­keit pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­ter Ein­rich­tun­gen und Unter­neh­men der öffent­li­chen Hand ent­wi­ckelt 20, weil es in die­sem Zusam­men­hang eines aus­sa­ge­kräf­ti­gen Unter­schei­dungs­merk­mals von staat­li­chem und pri­va­tem Han­deln bedarf 21. Auf die Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben in Orga­ni­sa­ti­ons­for­men des öffent­li­chen Rechts ist es nicht über­trag­bar. Viel­mehr ist es hier gera­de das insti­tu­tio­nel­le Moment, das die Inte­gri­tät und Funk­ti­ons­tüch­tig­keit des Ver­wal­tungs­ap­pa­rats und das öffent­li­che Ver­trau­en in die staat­li­chen Insti­tu­tio­nen in den Blick gera­ten lässt, auch ohne dass der Auf­ga­ben­trä­ger einer Steue­rung der Auf­ga­ben­er­fül­lung durch staat­li­che Behör­den im enge­ren Sinn unter­liegt 22. Vor die­sem Hin­ter­grund stel­len auch sol­che Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts, die auf Grund der beson­de­ren Natur der ihnen zur Erfül­lung anver­trau­ten öffent­li­chen Auf­ga­be von staat­li­cher Steue­rung frei blei­ben müs­sen und des­halb nicht der Staats­auf­sicht unter­lie­gen, sons­ti­ge Stel­len im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB dar.

Dem ent­spricht, dass der 3. Straf­se­nat des Bun­des­ge­richts­hofs mit sei­nem Urteil vom 11. Mai 2001 23 die Ver­ur­tei­lung eines Bediens­te­ten der GEZ – einer nicht rechts­fä­hi­gen Gemein­schafts­ein­rich­tung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, die die­se auf der Grund­la­ge einer zwi­schen ihnen geschlos­se­nen Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung betrei­ben – wegen Bestech­lich­keit bestä­tigt hat.

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 27. Novem­ber 2009 – 2 StR 104/​09

  1. BGH NJW 2009, 3248, 3249; vgl. auch BGHSt 37, 191, 195 ff.
  2. BGHSt 49, 214, 219; BGH NJW 2007, 2932, 2933; 2009, 3248, 3249
  3. st. Rechtspr.; vgl. BGHSt 38, 199, 201 m.w.N.
  4. vgl. Eifert/​Eicher in Beck´scher Komm. z. Rund­funk­recht 2. Aufl. § 11 RStV Rn. 49
  5. BVerfGE 73, 118, 157 ff.; 74, 297, 324 f.; 83, 238, 297 f.; 87, 181, 198 f.; 119, 181, 214 ff.
  6. BVerfGE 97, 228, 257
  7. BVerfGE 90, 60, 90 f.; 119, 181, 218
  8. BVerfGE 73, 118, 158; 87, 181, 199 f.; 90, 60, 90 f.; 119, 181, 219
  9. BVerfGE 119, 181, 219
  10. BVerfGE 83, 238, 297 f.; 87, 181, 198 f.
  11. BVerfGE 73, 118, 158 f.; 83, 238, 316
  12. aA Hell­mann wis­tra 2007, 281, 283; Berns­mann in FS für Herz­berg, 167, 171 ff.
  13. Lan­ge, Die öffent-lich­recht­li­che Anstalt, VVDStRL Heft 44, 169, 192 f.
  14. BVerfGE 12, 205, 259 ff.
  15. vgl. BVerfGE 31, 314, 329
  16. BVerfGE 12, 205, 243
  17. BVerfGE 12, 205, 245 u. 247; 31, 314, 329
  18. BVerw­GE 70, 310, 316
  19. BVerfG NVwZ 2004, 472
  20. vgl. z.B. BGHSt 43, 370, 377; 45, 16, 19; 49, 214, 219; 50, 299, 303
  21. BGH NJW 2007, 2932, 2933
  22. ähnl. Lenck­ner ZStW 1994, 502, 532 f.; Haft NJW 1995, 1113, 1114 ff.
  23. 3 StR 549/​00 = BGHSt 47, 22