Der Redak­teur als Amts­trä­ger – oder: Über die Über­le­gen­heit des öffent­li­chen Rund­funks

Redak­teu­re öffent­lich-recht­li­cher Rund­funk­an­stal­ten sind Amts­trä­ger im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB, wie jetzt der Bun­des­ge­richts­hof in einem aktu­el­len Urteil fest­stell­te.

Der Redak­teur als Amts­trä­ger – oder: Über die Über­le­gen­heit des öffent­li­chen Rund­funks

Die Lan­des­rund­funk­an­stalt – im vom Bun­des­ge­richts­hof ent­schie­de­nen Fall der Hes­si­sche Rund­funkt (hr) – ist, so der Bun­des­ge­richts­hof, eine sons­ti­ge Stel­le im Sin­ne die­ser Vor­schrift ist, die Auf­ga­ben der öffent­li­chen Ver­wal­tung wahr­nimmt. Die Begrün­dung hier­für liest sich frei­lich wie eine Phil­ip­pi­ka gegen das Pri­vat­fern­se­hen:

Die öffent­lich-recht­li­che Rechts­form

Zwar ver­neint der Bun­des­ge­richts­hof die Auf­fas­sung, wonach Kör­per­schaf­ten und Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts schon auf Grund ihrer Rechts­na­tur stets sons­ti­ge Stel­len gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB sei­en. Der öffent­lich-recht­li­chen Orga­ni­sa­ti­ons­form der betref­fen­den Stel­le kommt in die­sem Zusam­men­hang kei­ne allein aus­schlag­ge­ben­de Aus­sa­ge­kraft zu. Sie hat aller­dings, so der BGH, erheb­li­che indi­zi­el­le Bedeu­tung für das Vor­lie­gen des Tat­be­stands­merk­mals „sons­ti­ge Stel­le“ [1].

Die Erfül­lung öffent­lich Auf­ga­ben durch den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk

Unter einer sons­ti­gen Stel­le ist, so der BGH wei­ter, eine behör­den­ähn­li­che Insti­tu­ti­on zu ver­ste­hen, die selbst zwar kei­ne Behör­de im ver­wal­tungs­recht­li­chen Sinn, aber recht­lich befugt ist, bei der Aus­füh­rung von Geset­zen und bei der Erfül­lung von öffent­li­chen Auf­ga­ben mit­zu­wir­ken [2]. Zu den öffent­li­chen Auf­ga­ben gehö­ren dabei nicht nur die der Ein­griffs- und Leis­tungs­ver­wal­tung, son­dern auch der Bereich der staat­li­chen Daseins­vor­sor­ge [3]. Der hr wirkt – eben­so wie die übri­gen öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten – in die­sem Sin­ne bei der Erfül­lung einer öffent­li­chen Auf­ga­be mit.

Die öffent­li­che Auf­ga­be der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, wie sie durch die stän­di­ge Recht­spre­chung des BVerfG ent­wi­ckelt wor­den ist und seit dem 1. April 2004 auch durch § 11 RStV grob skiz­ziert wird [4], besteht in der Sicher­stel­lung der uner­läss­li­chen Grund­ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit Rund­funk­pro­gram­men. Die­se Grund­ver­sor­gung gewähr­leis­tet, dass auch unter den heu­ti­gen Bedin­gun­gen des dua­len Rund­funk­sys­tems der klas­si-sche Auf­trag des Rund­funks erfüllt wird, der neben sei­ner Rol­le für die Mei­nungs- und poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung, neben Unter­hal­tung und über lau­fen­de Bericht­erstat­tung hin­aus­ge­hen­der Infor­ma­ti­on auch sei­ne kul­tu­rel­le Ver­ant­wor­tung umfasst [5]. Zur Infor­ma­ti­on im Sin­ne des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags gehört die gegen­ständ­lich unein­ge­schränk­te Infor­ma­ti­on über alle Lebens­be­rei­che. Auch die Bedeu­tung der Bericht­erstat­tung über Sport­er­eig­nis­se erschöpft sich des­halb nicht in ihrem Unter­hal­tungs­wert, son­dern erfüllt dar­über hin­aus eine wich­ti­ge gesell­schaft­li­che Funk­ti­on, indem sie Iden­ti­fi­ka­ti­ons­mög­lich­kei­ten im loka­len und natio­na­len Rah­men bie­tet und Anknüp­fungs­punkt für eine brei­te Kom­mu­ni­ka­ti­on in der Bevöl­ke­rung ist [6].

Nur soweit und solan­ge der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk in vol­lem Umfang funk­ti­ons­tüch­tig bleibt, kön­nen die der­zei­ti­gen Defi­zi­te des pri­va­ten Rund­funks an gegen­ständ­li­cher Brei­te und the­ma­ti­scher Viel­falt hin­ge­nom­men wer­den [7]. Der Cha­rak­ter die­ser Auf­ga­ben­stel­lung als öffent­li­che Auf­ga­be, die die Tätig­keit der öffent­lich-recht­lich ver­fass­ten Rund­funk­ver­an­stal­ter von der­je­ni­gen pri­va­ter Anbie­ter unter­schei­det, fin­det sei­nen Nie­der­schlag ins­be­son­de­re in der Finan­zie­rung durch eine Anstalts­nut­zungs­ge­bühr. Das BVerfG hat viel­fach aus­ge­spro­chen, dass der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk und sei­ne beson­de­re Eigen­art, nament­lich die Finan­zie­rung durch eine Gebüh­ren­pflicht, die ohne Rück­sicht auf die Nut­zungs­ge­wohn­hei­ten der Emp­fän­ger allein an den Teil­neh­mer­sta­tus anknüpft, gera­de in der Gewähr­leis­tung des Grund­ver­sor­gungs­auf­trags ihre Recht­fer­ti­gung fin­den [8]. Die­se Finan­zie­rungs­form soll sichern, dass sich das Pro­gramm weit­ge­hend frei von öko­no­mi­schen Zwän­gen an publi­zis­ti­schen Zie­len, ins­be­son­de­re dem der inhalt­li­chen Viel­falt, ori­en­tiert [9]. Daher trifft die Auf­fas­sung nicht zu, dass als pri­mä­res Ziel der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, nicht anders als bei pri­va­ten Ver­an­stal­tern, die Gewin­nung von Markt­an­tei­len zu sehen sei.

Viel­mehr unter­schei­det sich nach Auf­fas­sung des BGH der Grund­ver­sor­gungs­auf­trag der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten wesent­lich von dem Pro­gramm­auf­trag der pri­va­ten Rund­funk­an­bie­ter. Durch den Grund­ver­sor­gungs­auf­trag ist sicher­ge­stellt, dass die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­s­tal-ten für die Gesamt­heit der Bevöl­ke­rung Pro­gram­me anbie­ten, die umfas­send und in der vol­len Brei­te des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags infor­mie­ren. Auf die­se Wei­se wird im Rah­men die­ses Pro­gramm­an­ge­bots Mei­nungs­viel­falt in der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Wei­se her­ge­stellt [10]. Dage­gen wer­den an die Brei­te des Pro­gramm­an­ge­bots und die Siche­rung gleich­ge­wich­ti­ger Viel­falt im pri­va­ten Rund­funk nicht gleich hohe Anfor­de­run­gen gestellt wie im öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk [11].

Dem ent­spricht, dass § 41 Abs. 2 RStV den pri­va­ten Anbie­tern von Rund­funk­voll­pro­gram­men (ledig­lich) auf­gibt, „zur Dar­stel­lung der Viel­falt im deutsch­spra­chi­gen und euro­päi­schen Raum mit einem ange­mes­se­nen Anteil an Infor­ma­ti­on, Kul­tur und Bil­dung bei­zu­tra­gen“, und dass gemäß § 25 Abs. 1 S. 1 RStV im pri­va­ten Rund­funk „inhalt­lich die Viel­falt der Mei­nun­gen im wesent­li­chen zum Aus­druck zu brin­gen“ ist. Dem­ge­gen­über haben die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten nach § 11 Abs. 1 S. 2 RStV „einen umfas­sen­den Über­blick über das inter­na­tio­na­le, euro­päi­sche, natio­na­le und regio­na­le Gesche­hen in allen wesent­li­chen Lebens­be­rei­chen zu geben“.

Der ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­satz der Staats­frei­heit des Rund­funks steht der Ein­ord­nung des Grund­ver­sor­gungs­auf­trags als öffent­li­che Auf­ga­be der Rund­funk­an­stal­ten nicht ent­ge­gen [12]. Die Orga­ni­sa­ti­on der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten als „staats­freie Anstal­ten“ [13] fin­det ihre Recht­fer­ti­gung in der beson­de­ren Natur der ihnen über­tra­ge­nen Auf­ga­be: Das Orga­ni­sa­ti­ons­sta­tut der mit der Erfül­lung des Grund­ver­sor­gungs­auf­trags befass­ten Rund­funk­ver­an­stal­ter muss Gewähr dafür bie­ten, dass im Rah­men der Pro­gramm­ge­stal­tung alle gesell­schaft­lich rele­van­ten Kräf­te zu Wort kom­men und dass die Frei­heit der Bericht­erstat­tung unan­ge­tas­tet bleibt. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie der Rund­funk­frei­heit erfor­dert zwar, dass die Rund­funk­ver­an­stal­ter dem staat­li­chen Ein­fluss ent­zo­gen oder höchs­tens einer beschränk­ten staat­li­chen Rechts­auf­sicht unter­wor­fen sind [14]. Die­ses ver­fas­sungs­recht­li­che Gebot inhalt­li­cher Unab­hän­gig­keit ändert jedoch nichts dar­an, dass die Siche­rung der Erfül­lung des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags als öffent­li­che Auf­ga­be den Bun­des­län­dern über­tra­gen ist, die sie ihrer­seits den zu die­sem Zweck errich­te­ten Rund­funk­an­stal­ten zuge­wie­sen haben, weil sie die­se Auf­ga­be wegen des Gebots der Staats­frei­heit nicht unmit­tel­bar selbst wahr­neh­men kön­nen [15]. Das BVerfG hat die Ver­an­stal­tung von Rund­funk­sen­dun­gen durch die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten aus­drück­lich als öffent­li­che Auf­ga­be [16] bzw. Auf­ga­be der öffent­li­chen Ver­wal­tung [17] bewer­tet.

Zwar hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Jahr 1984 ent­schie­den, dass der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk als Trä­ger des Grund­rechts aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG in einer Gegen­po­si­ti­on zum Staat ste­he und inso­weit nicht als Teil der staat­li­chen Orga­ni­sa­ti­on betrach­tet wer­den kön­ne [18]. Die­se Ent­schei­dung steht aber im Zusam­men­hang mit der Fra­ge des Bestehens eines unmit­tel­bar aus der ver­fas­sungs­recht­li­chen Gewähr­leis­tung der Pres­se­frei­heit her­ge­lei­te­ten Aus­kunfts­an­spruchs der Pres­se gegen eine Rund­funk­an­stalt als staat­li­che Stel­le. Ihr kann wegen die­ses spe­zi­el­len Kon­texts jedoch nichts für die Fra­ge der Anwend­bar­keit des straf­recht­li­chen Amts­trä­ger­be­griffs auf die ver­ant­wort­li­chen Redak­teu­re der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ent­nom­men wer­den. Soweit das BVerwG zugleich aus­ge­spro­chen hat, die Ver­an­stal­tung von Rund­funk­sen­dun­gen sei nicht mit­tel­ba­re Staats­ver­wal­tung, ist dies zudem durch neue­re Recht­spre­chung des BVerfG über­holt. Die­ses hat auch nach dem Zeit­punkt der Errich­tung des dua­len Rund­funk­sys­tems aus­drück­lich dar­an fest­ge­hal­ten, dass die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten unge­ach­tet des Grund­sat­zes ihrer Staats­frei­heit Trä­ger mit­tel­ba­rer Staats­ver­wal­tung sind [19].

Kein „ver­län­ger­ter Arm des Staa­tes“ erfor­der­lich

Für die Eigen­schaft einer Anstalt oder Kör­per­schaft des öffent­li­chen Rechts als sons­ti­ge Stel­le im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB kommt es nicht dar­auf an, dass die betref­fen­de Stel­le bei der Wahr­neh­mung öffent­li­cher Auf­ga­ben der­art staat­li­cher Steue­rung unter­liegt, dass sie bei einer Gesamt­be­trach­tung der sie kenn­zeich­nen­den Merk­ma­le als „ver­län­ger­ter Arm“ des Staa­tes erscheint [12]. Die­ses Abgren­zungs­kri­te­ri­um hat der Bun­des­ge­richts­hof in stän­di­ger Recht­spre­chung für den Bereich der Tätig­keit pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­ter Ein­rich­tun­gen und Unter­neh­men der öffent­li­chen Hand ent­wi­ckelt [20], weil es in die­sem Zusam­men­hang eines aus­sa­ge­kräf­ti­gen Unter­schei­dungs­merk­mals von staat­li­chem und pri­va­tem Han­deln bedarf [21]. Auf die Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben in Orga­ni­sa­ti­ons­for­men des öffent­li­chen Rechts ist es nicht über­trag­bar. Viel­mehr ist es hier gera­de das insti­tu­tio­nel­le Moment, das die Inte­gri­tät und Funk­ti­ons­tüch­tig­keit des Ver­wal­tungs­ap­pa­rats und das öffent­li­che Ver­trau­en in die staat­li­chen Insti­tu­tio­nen in den Blick gera­ten lässt, auch ohne dass der Auf­ga­ben­trä­ger einer Steue­rung der Auf­ga­ben­er­fül­lung durch staat­li­che Behör­den im enge­ren Sinn unter­liegt [22]. Vor die­sem Hin­ter­grund stel­len auch sol­che Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts, die auf Grund der beson­de­ren Natur der ihnen zur Erfül­lung anver­trau­ten öffent­li­chen Auf­ga­be von staat­li­cher Steue­rung frei blei­ben müs­sen und des­halb nicht der Staats­auf­sicht unter­lie­gen, sons­ti­ge Stel­len im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB dar.

Dem ent­spricht, dass der 3. Straf­se­nat des Bun­des­ge­richts­hofs mit sei­nem Urteil vom 11. Mai 2001 [23] die Ver­ur­tei­lung eines Bediens­te­ten der GEZ – einer nicht rechts­fä­hi­gen Gemein­schafts­ein­rich­tung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, die die­se auf der Grund­la­ge einer zwi­schen ihnen geschlos­se­nen Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­rung betrei­ben – wegen Bestech­lich­keit bestä­tigt hat.

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 27. Novem­ber 2009 – 2 StR 104/​09

  1. BGH NJW 2009, 3248, 3249; vgl. auch BGHSt 37, 191, 195 ff.[]
  2. BGHSt 49, 214, 219; BGH NJW 2007, 2932, 2933; 2009, 3248, 3249[]
  3. st. Rechtspr.; vgl. BGHSt 38, 199, 201 m.w.N.[]
  4. vgl. Eifert/​Eicher in Beck´scher Komm. z. Rund­funk­recht 2. Aufl. § 11 RStV Rn. 49[]
  5. BVerfGE 73, 118, 157 ff.; 74, 297, 324 f.; 83, 238, 297 f.; 87, 181, 198 f.; 119, 181, 214 ff.[]
  6. BVerfGE 97, 228, 257[]
  7. BVerfGE 90, 60, 90 f.; 119, 181, 218[]
  8. BVerfGE 73, 118, 158; 87, 181, 199 f.; 90, 60, 90 f.; 119, 181, 219[]
  9. BVerfGE 119, 181, 219[]
  10. BVerfGE 83, 238, 297 f.; 87, 181, 198 f.[]
  11. BVerfGE 73, 118, 158 f.; 83, 238, 316[]
  12. aA Hell­mann wis­tra 2007, 281, 283; Berns­mann in FS für Herz­berg, 167, 171 ff.[][]
  13. Lan­ge, Die öffent-lich­recht­li­che Anstalt, VVDStRL Heft 44, 169, 192 f.[]
  14. BVerfGE 12, 205, 259 ff.[]
  15. vgl. BVerfGE 31, 314, 329[]
  16. BVerfGE 12, 205, 243[]
  17. BVerfGE 12, 205, 245 u. 247; 31, 314, 329[]
  18. BVerw­GE 70, 310, 316[]
  19. BVerfG NVwZ 2004, 472[]
  20. vgl. z.B. BGHSt 43, 370, 377; 45, 16, 19; 49, 214, 219; 50, 299, 303[]
  21. BGH NJW 2007, 2932, 2933[]
  22. ähnl. Lenck­ner ZStW 1994, 502, 532 f.; Haft NJW 1995, 1113, 1114 ff.[]
  23. 3 StR 549/​00 = BGHSt 47, 22[]