Ein­sicht in Stel­lung­nah­men gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss

Über die gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges abge­ge­be­ne Stel­lung­nah­me steht dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um als Urhe­ber der Infor­ma­ti­on die Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung im Sin­ne von § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG zu.

Ein­sicht in Stel­lung­nah­men gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss

In dem jetzt vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall begehrt der Klä­ger, ein Rechts­an­walt, Zugang zu Stel­lung­nah­men, die das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz in zwei Peti­ti­ons­ver­fah­ren gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges abge­ge­ben hat. Der Klä­ger befasst sich u.a. mit Fra­gen der Reha­bi­li­tie­rung der Opfer der so genann­ten Boden- und Indus­trie­re­form in der dama­li­gen Sowje­ti­schen Besat­zungs­zo­ne (SBZ). Das Minis­te­ri­um lehn­te die Anfra­ge auf Zugang zu den Stel­lung­nah­men ab. Auf die hier­ge­gen erho­be­ne Kla­ge ver­pflich­te­te das Ver­wal­tungs­ge­richt die Beklag­te zur Aus­hän­di­gung der strei­ti­gen Stel­lung­nah­men in Kopie. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat die Beru­fung der Beklag­ten zurück­ge­wie­sen. Dage­gen ist die Beklag­te in die Revi­si­on gegan­gen.

Nun hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Revi­si­on zurück­ge­wie­sen:

  1. Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beklag­ten schei­tert der gel­tend gemach­te Anspruch auf Zugang zu den gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss abge­ge­be­nen Stel­lung­nah­men nicht bereits an einer inso­weit feh­len­den Anwend­bar­keit des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­set­zes. Nach § 1 Abs. 3 IFG gehen Rege­lun­gen in ande­ren Rechts­vor­schrif­ten über den Zugang zu amt­li­chen Infor­ma­tio­nen mit Aus­nah­me des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vor. Die Vor­schrift über die Berichts­pflicht des Peti­ti­ons­aus­schus­ses (§ 112 GO-BT) ist kei­ne in die­sem Sin­ne vor­ran­gi­ge Rechts­vor­schrift. Denn das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz wird nur durch Nor­men ver­drängt und ist die­sen gegen­über sub­si­di­är, die einen mit § 1 Abs. 1 IFG iden­ti­schen sach­li­chen Rege­lungs­ge­gen­stand auf­wei­sen 1; nur inso­weit kann dem Fach­recht Gel­tung ver­schafft wer­den. Die genann­te Vor­schrift der Geschäfts­ord­nung regelt die Unter­rich­tung des Bun­des­tags und damit auch der Öffent­lich­keit über die behan­del­ten Peti­tio­nen und betrifft inso­fern den Zugang zu amt­li­chen Infor­ma­tio­nen. Sie legt des­we­gen nur Pflich­ten des Peti­ti­ons­aus­schus­ses fest. Über die Aus­kunfts­pflicht von Behör­den im Sin­ne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG wird hin­ge­gen nichts – und folg­lich nichts gegen­über der all­ge­mei­nen Vor­schrift des § 1 Abs. 1 IFG Vor­ran­gi­ges – gere­gelt.
  2. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maß­ga­be die­ses Geset­zes gegen­über Behör­den des Bun­des einen Anspruch auf Zugang zu amt­li­chen Infor­ma­tio­nen. Dar­über hin­aus rich­tet sich der Anspruch nach § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG gegen sons­ti­ge Bun­des­or­ga­ne und Bun­des­ein­rich­tun­gen, soweit sie öffent­lich-recht­li­che Ver­wal­tungs­auf­ga­ben wahr­neh­men. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz zählt zu den nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG grund­sätz­lich zur Aus­kunft ver­pflich­te­ten Behör­den. Die Stel­lung­nah­men gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss sind hier­von nicht aus­ge­nom­men. Dies gilt auch dann, wenn sie sich nicht auf die Dar­stel­lung der für die Peti­ti­on rele­van­ten Rechts­grund­la­gen und Ver­wal­tungs­pra­xis beschrän­ken, son­dern sich zugleich zu einem gesetz­ge­be­ri­schen Hand­lungs­be­darf ver­hal­ten. Sol­che Erwä­gun­gen sind zwar der geset­zes­vor­be­rei­ten­den Tätig­keit zuzu­ord­nen. Aber auch für die­se Tätig­keit als Teil des Regie­rungs­han­delns gilt kei­ne Aus­nah­me.

    Das Gesetz ent­hält kei­ne aus­drück­li­che Defi­ni­ti­on des Begriffs der Behör­de, der in einem orga­ni­sa­to­risch-insti­tu­tio­nel­len oder in einem funk­tio­nel­len Sinn ver­wen­det wer­den kann. Die Rege­lung des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG legt indes­sen ein funk­tio­nel­les Ver­ständ­nis nahe, indem sie bei sons­ti­gen Bun­des­or­ga­nen und ‑ein­rich­tun­gen die Anwend­bar­keit des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­set­zes von der jeweils wahr­ge­nom­me­nen Auf­ga­be abhän­gig macht. Die­ses auf die Auf­ga­be bezo­ge­ne Merk­mal kenn­zeich­net dann sowohl die in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG als auch die im fol­gen­den Satz genann­ten Anspruchs­ver­pflich­te­ten. Die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs bestä­tigt dies durch den Ver­weis auf § 1 Abs. 4 VwVfG 2. Danach sind Behör­den alle Stel­len, die Auf­ga­ben der öffent­li­chen Ver­wal­tung wahr­neh­men.

    Der Begriff der Stel­le hat einen orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Bezug. Er bezeich­net eine gewis­se orga­ni­sa­to­ri­sche Eigen­stän­dig­keit und meint jede Per­son des öffent­li­chen Rechts und ihre Orga­ne, d.h. jede Orga­ni­sa­ti­ons­ein­heit, die durch Orga­ni­sa­ti­ons­recht gebil­det, vom Wech­sel des Amts­in­ha­bers unab­hän­gig und nach den ein­schlä­gi­gen Zustän­dig­keits­re­ge­lun­gen beru­fen ist, unter eige­nem Namen eigen­stän­di­ge Auf­ga­ben wahr­zu­neh­men 3. Beim Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz als einer Behör­de im orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Sin­ne sind die­se Vor­aus­set­zun­gen ohne Wei­te­res gege­ben.

    Nach mate­ri­el­len Kri­te­ri­en ent­schei­det sich, ob die Auf­ga­ben der Stel­le dem Bereich der öffent­li­chen Ver­wal­tung zuzu­rech­nen sind. Der Ver­such einer posi­ti­ven Umschrei­bung der Ver­wal­tung führt aller­dings nicht wei­ter. Denn damit wer­den nur ein­zel­ne typi­sche Merk­ma­le der Ver­wal­tung her­vor­ge­ho­ben, ohne aller­dings ihre Viel­falt abschlie­ßend zu erfas­sen. Das kann nur eine nega­ti­ve Begriffs­be­stim­mung leis­ten, die den Bereich der Ver­wal­tung im Wege der Sub­trak­ti­ons­me­tho­de allein in Abgren­zung von den ande­ren Staats­funk­tio­nen ermit­telt 4. Die­ser Ansatz führt zu einem wei­ten Ver­ständ­nis der Ver­wal­tung, wenn in Anleh­nung an den in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG zum Aus­druck kom­men­den Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung bzw. der Funk­tio­nen­tren­nung die Ver­wal­tung mit der voll­zie­hen­den Gewalt gleich­ge­setzt und ledig­lich der Gesetz­ge­bung und der Recht­spre­chung gegen­über­ge­stellt wird. Der Bereich der Ver­wal­tung fällt dem­ge­gen­über enger aus, wenn – wie nach Ansicht der Beklag­ten gebo­ten – inner­halb der Exe­ku­ti­ve die typi­scher­wei­se geset­zes­ge­bun­de­ne Ver­wal­tung von der Auf­ga­be der Regie­rung unter­schie­den wird, die Anteil an der Staats­lei­tung hat und in den allein von der Ver­fas­sung gesetz­ten recht­li­chen Gren­zen Zie­le und Zwe­cke des staat­li­chen Han­delns vor­gibt 5.

    Wenn auch im Staats­recht die Eigen­stän­dig­keit der Regie­rungs­funk­ti­on betont wird, so weist der Rechts­be­griff der Ver­wal­tung gleich­wohl einen geset­zes­über­grei­fend all­ge­mein gül­ti­gen Inhalt nicht auf; er ist viel­mehr je eigen­stän­dig zu bestim­men 6. Der Norm­text kann inso­weit aus sich her­aus aus­sa­ge­kräf­tig sein. So spricht etwa § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG von der „Regie­rung und ande­ren Stel­len der Ver­wal­tung“ und gibt damit für einen uni­ons­recht­lich deter­mi­nier­ten Aus­schnitt des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­rechts 7 zu erken­nen, dass die Ver­wal­tung umfas­send ver­stan­den wird 8. Fehlt es wie hier im Geset­zes­text an aus­drück­li­chen Hin­wei­sen auf das maß­geb­li­che Norm­ver­ständ­nis, ist auf den jewei­li­gen Rege­lungs­zu­sam­men­hang und das Rege­lungs­ziel des Geset­zes abzu­stel­len. Das führt hier zu einem wei­ten Ver­ständ­nis der Ver­wal­tung und hier­an anknüp­fend zu einem umfas­sen­den Begriff der Behör­de.

    Für den Bereich des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­set­zes wird die Aus­le­gung des Begriffs der öffent­li­chen Ver­wal­tung ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beklag­ten nicht von den Vor­ga­ben des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­rechts geprägt.

    Zum einen ver­weist das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz inso­weit nicht auf das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz. Viel­mehr über­nimmt das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz nur den dort nor­mier­ten Behör­den­be­griff 9. Die zum Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz ergan­ge­ne Recht­spre­chung, die u.a. mit dem Begriff des Regie­rungs­akts einen geson­der­ten Bereich der Regie­rungs­tä­tig­keit aner­kennt, bezieht sich dem­ge­gen­über auf den Begriff der Ver­wal­tungs­tä­tig­keit nach § 1 Abs. 1 VwVfG, die den Anwen­dungs­be­reich des Geset­zes umschreibt und somit dem Indi­vi­du­al­rechts­schutz beim Ver­wal­tungs­han­deln ver­pflich­tet ist 10. Dar­um geht es beim Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz aber nicht. Zwar wird mit dem Antrag auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang ein eige­nes Ver­wal­tungs­ver­fah­ren eröff­net. Des­sen Anknüp­fungs­punkt, die begehr­te amt­li­che Infor­ma­ti­on, muss aber nicht aus einem behörd­li­chen Han­deln stam­men, das als sol­ches dem Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz unter­liegt.

    Zum ande­ren kann ein enger Bezug zum Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz auch nicht mit der Erwä­gung bejaht wer­den, dass das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz der Sache nach ver­wal­tungs­ver­fah­rens­recht­li­che Rege­lun­gen ent­hal­te. Denn das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz gewährt einen eigen­stän­di­gen mate­ri­ell­recht­li­chen Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang, der sich vom Akten­ein­sichts­recht im Ver­wal­tungs­ver­fah­ren grund­le­gend unter­schei­det BVerwG, (Beschluss vom 15.10.2007 – 7 B 9.07, Buch­holz 451.09 IHKG Nr. 20; vgl. etwa Gusy, GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 81 ff. m.w.N.)).

    Gibt dem­nach der geset­zes­über­grei­fen­de Rege­lungs­zu­sam­men­hang für ein enges Ver­ständ­nis von Ver­wal­tung nichts her, erge­ben sich aus einer Zusam­men­schau der Rege­lun­gen in § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 IFG dem­ge­gen­über Anhalts­punk­te für ein umfas­sen­des Ver­ständ­nis. Aus­ge­hend von einem funk­tio­nel­len Behör­den­be­griff hat die Rege­lung in § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG für die sons­ti­gen Bun­des­or­ga­ne und ‑ein­rich­tun­gen kei­ne kon­sti­tu­ti­ve Bedeu­tung 11. Viel­mehr soll ledig­lich klar­ge­stellt wer­den, dass auch Bun­des­tag, Bun­des­rat, Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und Bun­des­ge­rich­te sowie Bun­des­bank vom Gel­tungs­be­reich des Geset­zes erfasst sind, soweit sie öffent­lich-recht­li­che Ver­wal­tungs­auf­ga­ben wahr­neh­men 12. Ein ent­spre­chen­der und bei Zugrun­de­le­gung der Rechts­an­sicht der Beklag­ten gleich­falls klar­stel­len­der Hin­weis, dass bei einem wich­ti­gen Teil der von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erfass­ten Behör­den im orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Sin­ne, näm­lich den obers­ten Bun­des­be­hör­den, ein ganz bedeu­ten­der Aus­schnitt ihrer Tätig­keit aus­ge­nom­men sein soll, fehlt indes­sen. Das legt den Schluss nahe, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG im Wesent­li­chen den Bereich der Staats­tä­tig­keit bezeich­nen soll, auf die sich die Infor­ma­ti­ons­pflicht nicht erstreckt. Davon geht auch die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs aus, nach der „nach § 1 Abs. 1 (…) nur der spe­zi­fi­sche Bereich der Wahr­neh­mung par­la­men­ta­ri­scher Ange­le­gen­hei­ten, (…) der Recht­spre­chung und sons­ti­ger unab­hän­gi­ger Tätig­kei­ten vom Infor­ma­ti­ons­zu­gang aus­ge­nom­men blei­ben“ soll 13.

    Ent­schei­dend für die Aus­le­gung des Begriffs der öffent­li­chen Ver­wal­tung ist letzt­lich das Rege­lungs­ziel des Geset­zes. Sinn und Zweck des Geset­zes erschlie­ßen sich ins­be­son­de­re auch unter Berück­sich­ti­gung der Geset­zes­ma­te­ria­li­en. Hier­nach spricht, wie bereits das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend aus­ge­führt hat, alles für ein wei­tes Ver­ständ­nis 14.

    Das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz will die demo­kra­ti­schen Betei­li­gungs­rech­te der Bür­ger durch die Ver­bes­se­rung der Infor­ma­ti­ons­zu­gangs­rech­te stär­ken und vor allem auf der Grund­la­ge der so ver­mit­tel­ten Erkennt­nis­se der Mei­nungs- und Wil­lens­bil­dung in der Demo­kra­tie die­nen 15. Die­ser Zweck wür­de nur unvoll­kom­men geför­dert, wenn gera­de der Bereich der Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung grund­le­gen­der Wei­chen­stel­lun­gen für das Gemein­we­sen vom Gel­tungs­be­reich des Geset­zes aus­ge­nom­men wäre. In Ein­klang mit der all­ge­mei­nen Ziel­set­zung des Geset­zes ist der Gesetz­ge­ber aus­weis­lich der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs ohne Wei­te­res davon aus­ge­gan­gen, dass nicht nur die all­täg­li­che ins­be­son­de­re der Anwen­dung der Geset­ze die­nen­de Ver­wal­tungs­tä­tig­keit, son­dern gera­de auch der Bereich des Regie­rungs­han­delns grund­sätz­lich dem Anwen­dungs­be­reich des Geset­zes unter­fal­len soll­te und sich Aus­nah­men – jeden­falls grund­sätz­lich – nach Maß­ga­be der gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Infor­ma­ti­ons­ver­sa­gungs­grün­de recht­fer­ti­gen las­sen müs­sen. Nur so lässt sich erklä­ren, dass die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs, der im wei­te­ren Ver­lauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens nicht wider­spro­chen wor­den ist, aus­drück­lich einen von der Ver­fas­sung gebo­te­nen Ver­wei­ge­rungs­grund für einen Teil­aus­schnitt des Regie­rungs­han­delns – näm­lich den Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung – anführt 16. Dies wäre ent­behr­lich, wenn die obers­ten Bun­des­be­hör­den in ihrer Rol­le als Trä­ger der Regie­rungs­tä­tig­keit schon nicht zum Kreis der Anspruchs­ver­pflich­te­ten gehör­ten. Ent­spre­chen­des hat ins­be­son­de­re für den Ver­sa­gungs­grund des § 3 Nr. 3 Buchst. a IFG zu gel­ten. Auch die aus­drück­li­che Ein­ord­nung der Vor­be­rei­tung von Geset­zen in den Bun­des­mi­nis­te­ri­en als wesent­li­cher Teil der Ver­wal­tungs­tä­tig­keit 2 kann nicht als rechts­ir­rig und des­halb unbe­acht­lich abge­tan wer­den.

    Die­ser Aus­le­gung des Begriffs der Ver­wal­tung, der sich grund­sätz­lich auch auf das Regie­rungs­han­deln erstreckt, ste­hen ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­ga­ben nicht ent­ge­gen. Die Ein­wän­de der Beklag­ten grei­fen nicht durch.

    Die im Grund­ge­setz ver­wirk­lich­te Staats­form der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie mit der par­la­men­ta­ri­schen Ver­ant­wort­lich­keit der Regie­rung ent­fal­tet kei­ne Sperr­wir­kung gegen­über der Ermög­li­chung einer infor­mel­len öffent­li­chen Kon­trol­le auch des Regie­rungs­han­delns durch einen grund­sätz­lich umfas­sen­den Infor­ma­ti­ons­zu­gang.

    In der par­la­men­ta­ri­schen Demo­kra­tie wird die Herr­schaft des Vol­kes durch die Wahl der Volks­ver­tre­tung media­ti­siert, also nicht dau­ernd unmit­tel­bar aus­ge­übt. Die Wahl ist dabei das wesent­li­che Ele­ment des Pro­zes­ses der Wil­lens­bil­dung vom Volk zu den Staats­or­ga­nen 17. Im Wahl­akt erschöpft sich die­ser Pro­zess aller­dings nicht. Denn das Recht des Bür­gers auf Teil­ha­be an der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung äußert sich nicht nur dar­in, son­dern auch in der Ein­fluss­nah­me auf den stän­di­gen Pro­zess der poli­ti­schen Mei­nungs­bil­dung, der Bil­dung der „öffent­li­chen Mei­nung“ 18. Die demo­kra­ti­sche Ord­nung ist des­we­gen durch einen par­la­ments­über­grei­fen­den Pro­zess­cha­rak­ter gekenn­zeich­net 19. Die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le der Regie­rung, die den demo­kra­ti­schen Ver­ant­wort­lich­keits­zu­sam­men­hang gegen­über dem Reprä­sen­ta­ti­ons­or­gan her­stellt, schließt des­we­gen eine Kon­trol­le durch die öffent­li­che Mei­nung, die auf fun­dier­te Infor­ma­tio­nen ange­wie­sen ist, nicht aus. Viel­mehr kön­nen sich die­se ver­schie­de­nen Kon­trol­len auch ergän­zen 20. Die­ser staats­recht­li­chen Ver­or­tung des vom Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz ermög­lich­ten Infor­ma­ti­ons­zu­gangs steht nicht ent­ge­gen, dass er als Jeder­manns­recht nicht dem Staats­bür­ger als dem Zurech­nungs­end­sub­jekt der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on der Staats­ge­walt vor­be­hal­ten ist. Denn der auf die demo­kra­ti­sche Wil­lens­bil­dung bezo­ge­ne Wir­kungs­zu­sam­men­hang wird durch eine in per­so­nel­ler Hin­sicht über­schie­ßen­de Rege­lung nicht beein­träch­tigt.

    Soweit die Beklag­te auf die beson­de­re Schutz­be­dürf­tig­keit sen­si­bler und ver­trau­li­cher Infor­ma­tio­nen aus dem Bereich der Regie­rung ver­weist, so ist dem zunächst unter Beach­tung der jeweils kon­kre­ten Umstän­de nach Maß­ga­be der gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Ver­wei­ge­rungs­grün­de Rech­nung zu tra­gen. Dabei sind ver­fas­sungs­recht­lich begrün­de­te Rechts­po­si­tio­nen zu berück­sich­ti­gen. Falls erfor­der­lich sind ergän­zend ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­re Wei­ge­rungs­grün­de her­an­zu­zie­hen 21.

    Sind per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten des Peten­ten betrof­fen, greift der Schutz durch § 5 IFG. Die not­wen­di­ge Ver­trau­ens­be­zie­hung zwi­schen Petent und Par­la­ment als Funk­ti­ons­be­din­gung des Peti­ti­ons­grund­rechts nach Art. 17 GG wird damit gewähr­leis­tet.

  3. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz ist zur Ver­fü­gung über die Stel­lung­nah­men berech­tigt; es hat dem­nach über den Antrag zu ent­schei­den.

    Nach der als Zustän­dig­keits­be­stim­mung aus­ge­stal­te­ten Vor­schrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG ent­schei­det die­je­ni­ge Behör­de über den Infor­ma­ti­ons­zu­gang, der die Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung zusteht. Mit die­sem Kri­te­ri­um macht das Gesetz deut­lich, dass die ledig­lich fak­ti­sche Ver­fü­gungs­mög­lich­keit im Unter­schied etwa zu § 2 Abs. 4 Satz 1 UIG 22 nicht aus­reicht. Die Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung liegt aber auch nicht bereits dann vor, wenn die Infor­ma­ti­on nach for­ma­len Kri­te­ri­en ord­nungs­ge­mäß Teil der Akten der grund­sätz­lich infor­ma­ti­ons­pflich­ti­gen Behör­de ist. Die ord­nungs­mä­ßi­ge Zuge­hö­rig­keit zu den Akten ist nur not­wen­di­ge, nicht aber hin­rei­chen­de Bedin­gung für die Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung.

    Ver­fü­gungs­be­rech­tigt über eine Infor­ma­ti­on ist grund­sätz­lich deren Urhe­ber 23. Dem­je­ni­gen, der die Infor­ma­ti­on im Rah­men der Erfül­lung der ihm oblie­gen­den Auf­ga­ben erho­ben oder selbst geschaf­fen hat, ist sie auch zur wei­te­ren Ver­wen­dung zuge­wie­sen. Das umfasst auch die Ent­schei­dung, wel­chem Per­so­nen­kreis sie zugäng­lich gemacht wer­den soll. Wird die Infor­ma­ti­on im wei­te­ren Ver­lauf ande­ren Behör­den über­mit­telt und ist sie dem­nach an meh­re­ren Stel­len ver­füg­bar, soll mit dem Merk­mal der Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung eine sach­an­ge­mes­se­ne Ent­schei­dungs­zu­stän­dig­keit ermög­licht wer­den, die sowohl der Auf­ga­ben­ver­tei­lung auf Sei­ten der Behör­den als auch dem Inter­es­se des Infor­ma­ti­ons­be­rech­tig­ten an einer aus sei­ner Sicht nach­voll­zieh­ba­ren Bestim­mung der aus­kunfts­pflich­ti­gen Stel­le Rech­nung trägt. Ins­be­son­de­re ange­sichts der umfang­rei­chen Abstim­mungs­pra­xis unter den Behör­den, auf­grund deren die­se in gro­ßem Umfang als Teil der bei ihnen geführ­ten Akten über Infor­ma­tio­nen ver­fü­gen, die nicht von ihnen erho­ben wor­den sind, sol­len die Ver­fah­ren auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang bei der Behör­de kon­zen­triert wer­den, der die größ­te Sach­nä­he zum Ver­fah­ren zukommt bzw. die die Ver­fah­rens­füh­rung inne­hat 24. Nach der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs soll maß­ge­bend sein, ob die Behör­de ein Ver­fü­gungs­recht kraft Geset­zes oder – gege­be­nen­falls still­schwei­gen­der – Ver­ein­ba­rung erhält 25. Die Beklag­te kann sich indes­sen nicht dar­auf beru­fen, dass allein dem Peti­ti­ons­aus­schuss die Ver­fah­rens­herr­schaft über das Peti­ti­ons­ver­fah­ren zukom­me und er des­halb allein über alle ihm über­mit­tel­ten Unter­la­gen ver­fü­gen dür­fe. Soweit auch in der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs von einem Über­gang der Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung die Rede ist, bezieht sich das jeweils nur dar­auf, dass bei Wei­ter­ga­be der Infor­ma­ti­on der wei­te­re Emp­fän­ger ein eige­nes Ver­fü­gungs­recht erhält. Der Urhe­ber der Infor­ma­ti­on ver­liert sei­ne Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung damit aber nicht ohne Wei­te­res, zumal wenn er die­se Infor­ma­ti­on wei­ter­hin (auch) in sei­nem Akten­be­stand behält 26. Mit dem Argu­ment der Sach­nä­he bzw. der Ver­fah­rens­füh­rung ist im Ver­hält­nis zum Urhe­ber nichts gewon­nen; denn das Minis­te­ri­um nimmt durch die Stel­lung­nah­me gegen­über dem Peti­ti­ons­aus­schuss eine eige­ne, gera­de ihm oblie­gen­de Auf­ga­be war. Ob etwas ande­res dann gel­ten könn­te, wenn der Urhe­ber der Infor­ma­ti­on der die Infor­ma­ti­on anfor­dern­den Stel­le ledig­lich eine eher for­mel­le Unter­stüt­zung leis­tet, indem er etwa sei­ne per­so­nel­len und säch­li­chen Mit­tel zur Mate­ri­al­samm­lung zur Ver­fü­gung stellt, kann dahin­ste­hen. Denn hier soll­te ersicht­lich die Ver­wal­tungs­pra­xis vor dem all­ge­mei­nen recht­li­chen und tat­säch­li­chen – hier zugleich zeit­ge­schicht­li­chen – Hin­ter­grund dar­ge­stellt und gege­be­nen­falls die Fra­ge nach einem gesetz­ge­be­ri­schen Hand­lungs­be­darf beant­wor­tet wer­den.

  4. Ver­sa­gungs­grün­de ste­hen dem Anspruch auf Zugang zu den strei­ti­gen Unter­la­gen nicht ent­ge­gen. Für das Vor­lie­gen der tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der von der Beklag­ten in Anspruch genom­me­nen Wei­ge­rungs­grün­de ist nichts dar­ge­tan.

    Die Beru­fung auf § 3 Nr. 4 IFG geht fehl. Danach besteht der Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang nicht, wenn die Infor­ma­ti­on einer durch Rechts­vor­schrift oder durch die All­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrift zum mate­ri­el­len und orga­ni­sa­to­ri­schen Schutz von Ver­schluss­sa­chen gere­gel­ten Geheim­hal­tungs- und Ver­trau­lich­keits­pflicht oder einem Berufs- oder beson­de­ren Amts­ge­heim­nis unter­liegt. Die Stel­lung­nah­men wer­den von dem damit gewähr­leis­te­ten beson­de­ren Geheim­nis­schutz nicht erfasst. Die von der Beklag­ten ange­führ­ten, auf die Arbeit des Peti­ti­ons­aus­schus­ses bezo­ge­nen Ver­trau­lich­keits­be­stim­mun­gen betref­fen nur des­sen Tätig­keit und des­sen Infor­ma­tio­nen; im Ver­hält­nis zum ver­fü­gungs­be­rech­tig­ten Bun­des­mi­nis­te­ri­um sind sie ohne Bedeu­tung. Wie die Ver­schwie­gen­heits­pflicht nach § 44d AbgG ein­zu­ord­nen wäre, kann dahin­ste­hen, denn jeden­falls gilt sie nur für den Abge­ord­ne­ten und hat kei­ner­lei über­schie­ßen­de Wir­kun­gen.

    § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG steht dem Infor­ma­ti­ons­an­spruch eben­so wenig ent­ge­gen. Nach die­ser Bestim­mung besteht der Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang nicht, wenn und solan­ge die Bera­tun­gen von Behör­den beein­träch­tigt wer­den. Ange­sichts des Schutz­zwecks der Vor­schrift ist die allein in § 3 Nr. 3 Buchst. a IFG erwähn­te „not­wen­di­ge Ver­trau­lich­keit“ auch auf die behörd­li­chen Bera­tun­gen zu bezie­hen. Mit der For­mu­lie­rung „solan­ge“ macht das Gesetz deut­lich, dass der Infor­ma­ti­ons­zu­gang grund­sätz­lich nur auf­ge­scho­ben ist. Die Dau­er die­ses Auf­schubs bestimmt sich danach, ob der Schutz der Ver­trau­lich­keit wei­ter­hin eine Offen­le­gung der Bera­tungs­in­ter­na ver­bie­tet. Der Abschluss des lau­fen­den Ver­fah­rens bil­det dabei kei­ne unüber­wind­ba­re zeit­li­che Gren­ze 27.

    Es kann dahin­ste­hen, ob die Stel­lung­nah­me als rei­ne Bera­tungs­grund­la­ge, die Rück­schlüs­se auf den Gang der Mei­nungs­bil­dung im Peti­ti­ons­aus­schuss nicht zulässt, nach die­sen Maß­stä­ben über­haupt schutz­wür­dig ist. Es ist jeden­falls nicht ersicht­lich, dass allein durch das Wis­sen um eine spä­te­re Offen­le­gung einer nicht vom Peti­ti­ons­aus­schuss stam­men­den und inso­weit exter­nen Bera­tungs­grund­la­ge der Wil­lens­bil­dungs­pro­zess im Aus­schuss beein­träch­tigt wer­den könn­te.

    Soweit die Beklag­te der Ansicht ist, dass die Stel­lung­nah­me als Ergeb­nis ver­trau­li­cher Bera­tun­gen und Abstim­mungs­pro­zes­se zwi­schen dem Peti­ti­ons­aus­schuss und dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um zu schüt­zen sei, folgt der Senat dem nicht. Ein sol­ches Vor­ge­hen lie­ße sich mit Sinn und Zweck des jeden­falls auch aus Art. 17 GG abzu­lei­ten­den Peti­ti­ons­in­for­ma­ti­ons­rechts nicht ver­ein­ba­ren. Der Peti­ti­ons­aus­schuss hat danach die Befug­nis, sich über den der Peti­ti­on zugrun­de lie­gen­den Sach­ver­halt alle die­je­ni­gen Infor­ma­tio­nen von der Exe­ku­ti­ve zu beschaf­fen, derer er bedarf, um die Peti­ti­on sach­ge­mäß behan­deln zu kön­nen. Das umfasst – für Beschwer­den in § 1 des Geset­zes über die Befug­nis­se des Peti­ti­ons­aus­schus­ses des Deut­schen Bun­des­ta­ges (PetAG) aus­drück­lich nor­miert – zunächst das Recht, von den zustän­di­gen Minis­tern Aus­kunft zu ver­lan­gen 28. Die Aus­kunft als eine der Arbeits­grund­la­gen des Peti­ti­ons­aus­schus­ses hat allein die Exe­ku­ti­ve zu ver­ant­wor­ten. Auch wenn der Peti­ti­ons­aus­schuss zusätz­li­che und ergän­zen­de Infor­ma­tio­nen for­dert, macht dies die von der Exe­ku­ti­ve abzu­ge­ben­de Stel­lung­nah­me nicht zu einem Pro­dukt ver­trau­li­cher Bera­tun­gen mit dem Peti­ti­ons­aus­schuss.

    Ohne Erfolg beruft sich die Beklag­te schließ­lich dar­auf, dass dem begehr­ten Infor­ma­ti­ons­zu­gang der Schutz des Kern­be­reichs exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung ent­ge­gen­ste­he.

    Die­se aus­ge­hend vom Gewal­ten­tei­lungs­prin­zip ins­be­son­de­re im Par­la­ments­recht ent­wi­ckel­te Rechts­fi­gur schließt zur Wah­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit und Eigen­ver­ant­wor­tung der Regie­rung einen auch von par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schüs­sen grund­sätz­lich nicht aus­forsch­ba­ren Initiativ‑, Bera­tungs- und Hand­lungs­be­reich ein 29. Zu die­sem Bereich gehört die Wil­lens­bil­dung der Regie­rung selbst, sowohl hin­sicht­lich der Erör­te­run­gen im Kabi­nett als auch bei der Vor­be­rei­tung von Kabi­netts- und Res­sort­ent­schei­dun­gen, die sich vor­nehm­lich in res­sort­über­grei­fen­den und ‑inter­nen Abstim­mungs­pro­zes­sen voll­zieht. Um ein Mit­re­gie­ren Drit­ter bei noch aus­ste­hen­den Ent­schei­dun­gen der Regie­rung zu ver­hin­dern, erstreckt sich die Kon­troll­kom­pe­tenz des Par­la­ments daher grund­sätz­lich nur auf bereits abge­schlos­se­ne Vor­gän­ge. Lau­fen­de Ver­hand­lun­gen und Ent­schei­dungs­vor­be­rei­tun­gen sind zur Wah­rung eigen­ver­ant­wort­li­cher Kom­pe­tenz­aus­übung der Regie­rung geschützt. Aber auch bei abge­schlos­se­nen Vor­gän­gen sind Fäl­le mög­lich, die dem Ein­blick Außen­ste­hen­der wei­ter­hin ver­schlos­sen blei­ben müs­sen. Die­se Grund­sät­ze sind auch bei Ansprü­chen nach dem Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz zu berück­sich­ti­gen. In wel­cher Wei­se das im Ein­zel­nen zu gesche­hen hat, kann hier dahin­ste­hen. Denn eine Stel­lung­nah­me, die bestim­mungs­ge­mäß einem ande­ren Ver­fas­sungs­or­gan über­mit­telt wor­den ist, hat den abso­lut geschütz­ten Bin­nen­be­reich der Regie­rung ver­las­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 3. Novem­ber 2011 – 7 C 4.11

  1. Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 165[]
  2. BTDrucks 15/​4493 S. 7[][]
  3. BVerwG, Urteil vom 20.07.1984 – 7 C 28.83, BVerw­GE 70, 5, 13 = Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 198; vgl. Schmitz, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 1 Rn. 241, 248 f.[]
  4. vgl. nur Ehlers, in: Erichsen/​Ehlers (Hrsg.), All­ge­mei­nes Ver­wal­tungs­recht, 14. Aufl. 2008, § 1 Rn. 5 ff. m.w.N.[]
  5. vgl. etwa Schrö­der, HStR, Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 106 Rn. 4, 10 f., 29 f.[]
  6. vgl. Ehlers a.a.O. Rn. 12[]
  7. sie­he Art. 2 Nr. 2 der Richt­li­nie 2003/​4/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 28.01.2003 über den Zugang der Öffent­lich­keit zu Umwelt­in­for­ma­tio­nen[]
  8. sie­he hier­zu auch BVerwG, Urteil vom 18.10.2005 – 7 C 5.04, Buch­holz 406.252 § 2 UIG Nr. 1 Rn. 21[]
  9. vgl. Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 79[]
  10. sie­he Schmitz a.a.O. § 1 Rn. 83, 165 ff., 186 ff.; vgl. auch Pie­per, Infor­ma­ti­ons­frei­heit und Infor­ma­ti­ons­recht, Jahr­buch 2008, S. 59, 75 f.[]
  11. Schoch a.a.O. § 1 Rn. 90[]
  12. BTDrucks 15/​4493 S. 7 f.[]
  13. BTDrucks 15/​4493 S. 8[]
  14. so auch Schoch a.a.O. § 1 Rn. 84, 88; Sitsen, Das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz des Bun­des, 2009, S. 111 ff.; Gur­lit, Verw 2011, S. 75, 84 ff.; Schaar, Infor­ma­ti­ons­frei­heit und Infor­ma­ti­ons­recht, Jahr­buch 2010, S. 1, 4 ff.; Sokol, FS Jae­ger, 2011, S. 573, 587; a.A. etwa Pie­per a.a.O. S. 59, 68 ff.[]
  15. BTDrucks 15/​4493 S. 6[]
  16. BTDrucks 15/​4493 S. 12[]
  17. BVerfG, Urteil vom 03.03.2009 – 2 BvC 3/​07, 2 BvC 4.07, BVerfGE 123, 39 []
  18. BVerfG, Urteil vom 19.07.1966 – 2 BvF 1/​65, BVerfGE 20, 56, 98[]
  19. vgl. Drei­er, in ders. , GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2008, Art. 20 Rn. 83[]
  20. vgl. Böcken­för­de, HStR, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 34 Rn. 19; sowie Scherz­berg, GVwR, Bd. III, § 49 Rn. 126; Kahl, GVwR, Bd. III, § 47 Rn. 210[]
  21. sie­he BVerwG, Urteil vom 03.11.2011 – 7 C 3.11 – I. 1. b) cc) []
  22. sie­he dazu Reidt/​Schiller, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht I, § 2 UIG Rn. 53[]
  23. sie­he BTDrucks 15/​4493 S. 14[]
  24. vgl. Ber­ger, in Berger/​Roth/​Scheel, IFG, 2006, § 7 Rn. 5[]
  25. BTDrucks 15/​4493 S. 14[]
  26. vgl. auch Fluck, in: Fluck/​Theuer, Infor­ma­ti­ons­frei­heits­recht, IFG Bund, § 7 Rn. 57[]
  27. vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.07.2011 – 7 B 14.11, NVwZ 2011, 1072 Rn. 5[]
  28. vgl. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 45c Rn. 49, 59[]
  29. sie­he zuletzt BVerfG, Beschluss vom 17.06.2009 – 2 BvE 3/​07, BVerfGE 124, 78 []