Erledigt sich ein Vorausleistungsbescheid durch den Erlass des endgültigen Heranziehungsbescheides, fehlt es für die gerichtliche Entscheidung über den Vorausleistungsbescheid in der Regel dann am Fortsetzungsfeststellungsinteresse, wenn der Beitragsbescheid im Wege der Klageänderung nach § 91 VwGO zum Gegenstand des Verfahrens gemacht werden kann.
Dies gilt auch dann, wenn die Feststellung der Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Bescheids für ein späteres Verfahren rechtliche Bedeutung haben könnte.
In dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall wandte sich die klagende Eigentümerin zweier Grundstücke gegen einen Vorausleistungsbescheid über 20.998, 88 € für Straßenausbaubeiträge, mit dem die beklagte Gemeinde ihr nicht unmittelbar an der ausgebauten Straße gelegenes Wohngrundstück als beitragspflichtiges Hinterliegergrundstück herangezogen hatte. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erließ die Gemeinde einen endgültigen Beitragsbescheid, gegen den die Grundstückseigentümerin Widerspruch einlegte, und die Grundstückseigentümerin stellte ihre ursprüngliche Anfechtungsklage auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Vorausleistungsbescheids um.
Das Verwaltungsgericht Kassel gab der Klage statt1, während der Hessische Verwaltungsgerichtshof sie auf die Berufung der Gemeinde mangels Fortsetzungsfeststellungsinteresses als unzulässig abwies2. Die hiergegen gerichtete Revision der Grundstückseigentümerin wies das Bundesverwaltungsgericht zurück:
Der Verwaltungsgerichtshof ist der Sache nach davon ausgegangen, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, weil sich der Vorausleistungsbescheid durch den Erlass des endgültigen Heranziehungsbescheides erledigt hat. Dagegen wendet sich die Revision nicht; die Annahme unterliegt auch im Übrigen keinen revisionsgerichtlichen Bedenken. Ob der Rechtsgrund für die Heranziehung in einer solchen Konstellation nunmehr ausschließlich durch den endgültigen Bescheid vermittelt wird, dieser den Vorausleistungsbescheid als Rechtsgrund damit vollständig ablöst und Erledigung eintritt, ist eine Frage des irrevisiblen Landesrechts3.
Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses verneint. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage ist, rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein; entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Grundstückseigentümerin in den genannten Bereichen zu verbessern4.
Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse lässt sich nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Diese setzt eine hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird5.
Gemessen daran liegt keine Wiederholungsgefahr mit Blick auf den endgültigen Beitragsbescheid vor, weil diese sich durch dessen Erlass bereits realisiert hat. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes ist für die Grundstückseigentümerin nutzlos, weil der Erlass des (weiteren) Verwaltungsaktes nicht mehr abgewendet werden kann. Der Feststellung bedarf es auch nicht, weil sie den erlassenen Verwaltungsakt anfechten kann, um ihre Rechte wahrzunehmen6. Diese Grundsätze gelten auch im Verhältnis zwischen Vorausleistungsbescheid und endgültigem Heranziehungsbescheid7.
Eine Wiederholungsgefahr folgt entgegen der Revision auch nicht daraus, dass das Ergebnis des Fortsetzungsfeststellungsprozesses von der Gemeinde bei der Bescheidung des anhängigen Widerspruchs gegen den Heranziehungsbescheid berücksichtigt werden könne. Dies hilft nicht darüber hinweg, dass der Verwaltungsakt bereits erlassen ist. Die Möglichkeit, durch den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens auf das Ergebnis des Widerspruchsverfahrens Einfluss zu nehmen, führt nicht auf eine Wiederholungsgefahr, sondern beschreibt die mögliche Präjudizwirkung eines Feststellungsurteiles, die ihrerseits ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen kann.
Auch die von der Grundstückseigentümerin geltend gemachten Möglichkeiten einer Nachveranlagung, der Aufhebung des erlassenen Beitragsbescheids oder ihrer Heranziehung für den Ausbau weiterer Anlagen begründen keine Wiederholungsgefahr. Zwar beschränkt sich diese nicht nur auf den vom Vorausleistungsbescheid abgedeckten Veranlagungszeitraum und das Verhältnis zum endgültigen Heranziehungsbescheid, sondern betrifft auch zukünftige Zeiträume, die Gegenstand weiterer vorläufiger und endgültiger Bescheide sein können8. Insofern ist der Verwaltungsgerichtshof aber zu Recht davon ausgegangen, dass es jedenfalls an hinreichend konkreten Anhaltspunkten für derartige Szenarien fehlt. Nach den Angaben der Gemeinde in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof ist weder ein weiterer Ausbau der Straße K. noch der L.-Straße geplant. Gründe für eine Aufhebung des Heranziehungsbescheides durch die Gemeinde sind ebenfalls nicht ersichtlich. Schließlich ist auch eine Nachveranlagung der Grundstückseigentümerin nicht hinreichend sicher absehbar. Der Umstand, dass zahlreiche weitere Anlieger Widersprüche gegen ihre Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen für die Straße K. eingelegt haben, reicht dafür nicht aus. Ob die Widerspruchs- oder ggf. sich anschließende gerichtliche Verfahren erfolgreich sind und im Ergebnis zu einer Nachveranlagung der übrigen Beitragspflichtigen führen, ist ungewiss. Die Grundstückseigentümerin trägt dazu auch nichts Näheres vor.
Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner im Ergebnis zu Recht kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen einer Präjudizwirkung für das Verfahren gegen den Heranziehungsbescheid angenommen. Ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann grundsätzlich auch dann bestehen, wenn die Feststellung für ein anderes Rechtsverhältnis, insbesondere ein anderes Verfahren, vorgreiflich sein kann. Ebenso wie bei der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannten Fallgruppe eines beabsichtigten Schadensersatz- oder Entschädigungsprozesses muss es sich jedoch um eine Vorfrage handeln, deren rechtskräftige Klärung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Rechtsposition der Grundstückseigentümerin in dem weiteren Rechtsstreit verbessern könnte9. Dies hängt vom Umfang der Rechtskraft des Feststellungsurteils und seiner Bindungswirkung ab10.
Zwar müsste die Gemeinde – anders als der Verwaltungsgerichtshof meint – es gegen sich gelten lassen, wenn in einem rechtskräftigen Feststellungsurteil die vorteilsrelevante Inanspruchnahmemöglichkeit für das Hinterliegergrundstück nach § 11 Abs. 1 Satz 4 KAG HE – und damit die Beitragspflichtigkeit dem Grunde nach – verneint würde. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist gleichwohl aus prozessökonomischen Erwägungen abzulehnen.
Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Wird eine Klage abgewiesen (oder einer Anfechtungsklage stattgegeben), geben erst die tragenden Gründe Aufschluss darüber, weshalb ein geltend gemachter Anspruch verneint (oder bejaht) wurde. Deshalb nehmen diese an der Rechtskraft des Urteils teil. Die Entscheidung über eine Anfechtungsklage erschöpft sich demnach nicht in dem Rechtsschluss, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist, sondern umfasst grundsätzlich die Feststellung, dass die Voraussetzungen der unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage vorliegen oder nicht vorliegen11.
§ 121 VwGO kann über seinen Wortlaut hinaus auch bei unterschiedlichen Streitgegenständen Bindungswirkung erzeugen12. Die Vorschrift will eine wiederholte Inanspruchnahme der Justiz in derselben Sache sowie widersprechende gerichtliche Entscheidungen verhindern. Was durch eine gerichtliche Entscheidung klargestellt worden ist, soll nicht erneut zum Gegenstand eines Streits unter den Beteiligten gemacht werden13. Die Frage, wann es sich um dieselbe Sache handelt, kann bei Verschiedenheit der Streitgegenstände nicht mithilfe des Begriffs des Streitgegenstandes beantwortet werden, der durch den Klageanspruch und den Klagegrund bestimmt wird14. Nach Sinn und Zweck der Rechtskraft ist von derselben Sache auszugehen, wenn der Sachverhalt, der im Vorprozess an einem gesetzlichen Tatbestandsmerkmal gemessen worden ist, im Folgeprozess erneut an diesem Tatbestandsmerkmal zu messen ist. Decken sich die Tatbestandsmerkmale und beanspruchen sie für denselben Sachverhalt Geltung, entfaltet ihre Bejahung oder Verneinung im Vorprozess für den Folgeprozess Bindungswirkung15.
Nach der Auslegung des hessischen Kommunalabgabengesetzes durch den Verwaltungsgerichtshof ist die Heranziehbarkeit des Hinterliegergrundstücks sowohl Voraussetzung für die Erhebung von Vorausleistungen als auch für die Heranziehung zum endgültigen Straßenausbaubeitrag (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 10 Satz 1 KAG HE). Hätte die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den Vorausleistungsbescheid Erfolg, weil es an einer vorteilsrelevanten Inanspruchnahmemöglichkeit des Hinterliegergrundstücks fehlt, würde diese die Entscheidung tragende Verneinung des Tatbestandsmerkmals das Gericht im Verfahren gegen den Beitragsbescheid sowie bereits die Gemeinde im laufenden Widerspruchsverfahren16 binden.
Die Vorgreiflichkeit für einen Folgeprozess führt aber nicht um ihrer selbst willen zur Annahme eines berechtigten Interesses im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, sondern aus prozessökonomischen Erwägungen. Dabei spielt insbesondere die Erwägung eine Rolle, dass die Grundstückseigentümerin nicht ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht werden soll17. Verspricht die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts – trotz Bestehens einer Präjudizwirkung – im Vergleich zu anderen Verfahrensoptionen keinen prozessökonomischen Vorteil, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse gleichwohl abzulehnen18.
Gemessen daran besteht hier kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend darauf verwiesen, dass der Eintritt der präjudiziellen Wirkung des Fortsetzungsfeststellungsprozesses jedenfalls deshalb ungewiss ist, weil die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides auch aus Gründen festgestellt werden kann, die für die Beurteilung des endgültigen Beitragsbescheides unerheblich sind. Vor allem aber fehlt es für die gerichtliche Entscheidung über den erledigten Vorausleistungsbescheid am prozessökonomischen Nutzen, wenn zugleich die Möglichkeit bestand, den endgültigen Beitragsbescheid im Wege der Klageänderung nach § 91 VwGO zum Gegenstand des Verfahrens zu machen. Denn dann kann unter Wahrung des von der Grundstückseigentümerin in zeitlicher und finanzieller Hinsicht getätigten prozessualen Aufwands in der Regel ein weiterer Prozess vermieden werden.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat eine solche Klageänderung hier zu Recht als zulässig bewertet. Voraussetzung dafür ist – wenn die Gemeinde nicht zustimmt – deren Sachdienlichkeit. Auch dieser Begriff wird weitgehend von Erwägungen der Prozessökonomie beherrscht. Eine Klageänderung ist in der Regel sachdienlich, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt19. Das ist vorliegend der Fall. Mit der Entscheidung über den endgültigen Heranziehungsbescheid ist die ausbaubeitragsrechtliche Streitigkeit regelmäßig (endgültig) abgeschlossen. Inhaltlich steht im Mittelpunkt der Argumentation der Grundstückseigentümerin sowohl im Vorausleistungs- als auch im Widerspruchsverfahren gegen den Beitragsbescheid die Frage der Inanspruchnahmemöglichkeit und damit der Heranziehbarkeit des Hinterliegergrundstücks dem Grunde nach. Hilfsweise hat sie jeweils Einwendungen gegen die Höhe der Abgabe geltend gemacht, insbesondere gegen die Einstufung der Ausbaustraße als Anliegerstraße sowie gegen die Umlegbarkeit von Rechtsanwaltskosten der Gemeinde. Der Zulässigkeit der Klageänderung hätte schließlich nicht die Erforderlichkeit der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens gegen den endgültigen Beitragsbescheid entgegengestanden. Ist der Streitstoff trotz der Änderung des Klagegegenstandes im Wesentlichen derselbe geblieben und ist die Sachdienlichkeit der Klageänderung zu bejahen, so ist ein erneutes Vorverfahren nicht erforderlich20. Den Anforderungen des § 68 VwGO wird in einem solchen Fall in der Regel durch das auf den früheren Verwaltungsakt bezogene Vorverfahren Genüge getan21. Zwar ist der Vorausleistungsbescheid hier nicht in einem Widerspruchsverfahren nachgeprüft worden; die Klage ist vielmehr als Untätigkeitsklage erhoben worden. Allerdings ist die Gemeinde Ausgangs- und Widerspruchsbehörde; sie hat ihre (unveränderte) Auffassung zur Beitragspflicht des Hinterliegergrundstücks durch den Erlass des endgültigen Beitragsbescheides nochmals verdeutlicht. Auch in einer solchen Konstellation bedarf es der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens im Falle der Sachdienlichkeit der Klageänderung nicht22.
Bedeutung für die Praxis
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verdeutlicht die Bedeutung einer sachgerechten prozessualen Reaktion auf die Erledigung eines angefochtenen Verwaltungsakts. Wird während eines laufenden Verfahrens ein Vorausleistungsbescheid durch einen endgültigen Beitragsbescheid ersetzt, sollten Betroffene prüfen, ob sie den neuen Bescheid im Wege einer Klageänderung nach § 91 VwGO unmittelbar zum Gegenstand des Rechtsstreits machen können. Das Bundesverwaltungsgericht stellt klar, dass eine Fortsetzungsfeststellungsklage selbst dann am fehlenden Feststellungsinteresse scheitern kann, wenn ein Urteil über den ursprünglichen Bescheid grundsätzlich Bindungswirkung für ein späteres Verfahren entfalten könnte. Entscheidend ist, ob die Fortführung des bisherigen Verfahrens gegenüber einer Klageänderung einen eigenständigen prozessökonomischen Vorteil bietet. Besonders praxisrelevant ist zudem die Feststellung, dass bei im Wesentlichen unverändertem Streitstoff und sachdienlicher Klageänderung nicht zwingend ein erneutes Widerspruchsverfahren durchgeführt werden muss. Für die anwaltliche Praxis folgt daraus, dass bei einem Wechsel vom vorläufigen zum endgültigen Verwaltungsakt die Anpassung des Klagegegenstands regelmäßig der zweckmäßigere Weg ist. Die Entscheidung betrifft dabei ausschließlich die prozessuale Zulässigkeit der Klage und enthält keine abschließende Aussage darüber, ob das betroffene Hinterliegergrundstück tatsächlich beitragspflichtig ist.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. September 2026 – 4 C 1.26
- VG Kassel, Urteil vom 25.01.2021 – 6 K 1069/18.BVerwG[↩]
- Hess. VGH, Urteil vom 29.11.2024 – 5 A 964/24[↩]
- vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.1997 – 8 B 244.97 – DVBl 1998, 711; und vom 17.12.2019 – 9 B 52.18, NVwZ-RR 2020, 331 Rn. 8[↩]
- stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 03.12.2025 – 9 C 4.24, BVerwGE 187, 259 Rn.19[↩]
- BVerwG, Urteile vom 12.10.2006 – 4 C 12.04, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8; und vom 14.02.2024 – 11 A 7.23 40 m. w. N.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 02.11.2017 – 7 C 26.15 18 sowie Beschlüsse vom 31.01.2019 – 8 B 10.18 9; und vom 04.05.2026 ?- 8 B 12.26 7[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.12.2019 – 9 B 52.18, NVwZ-RR 2020, 331 Rn. 15[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.12.2019 – 9 B 52.18, NVwZ-RR 2020, 331 Rn. 16[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.12.2018 – 6 B 133.18 – ?NVwZ 2019, 649 Rn. 15 m. w. N.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 09.10.1959 – 5 C 165.57 u. a., BVerwGE 9, 196 <197 f.> und Beschluss vom 04.12.2018 – 6 B 56.18, Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 4 Rn. 13 f.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 07.08.2008 – 7 C 7.08, BVerwGE 131, 346 Rn. 17 f. m. w. N.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 10.05.1994 – 9 C 501.93, BVerwGE 96, 24 <26>[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.1984 – 8 C 137.81, BVerwGE 70, 156 <158>[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 10.05.1994 – 9 C 501.93, BVerwGE 96, 24 <25>[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 17.05.2018 ?- 4 C 2.17, BVerwGE 162, 127 Rn. 18[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 22.09.2016 – 2 C 17.15, BVerwGE 156, 159 Rn. 11[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile vom 18.04.1986 – 8 C 84.84, Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 69 S. 13; und vom 17.11.2016 – 2 C 27.15, BVerwGE 156, 272 Rn. 15[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.1989 – 8 C 30.87 – ?BVerwGE 81, 226 <227> für den Fall eines beabsichtigten Schadensersatzprozesses bei Erledigung des Verwaltungsaktes schon vor Klageerhebung[↩]
- stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 31.08.2022 – 6 A 9.20 – ?BVerwGE 176, 224 Rn. 29[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 18.08.2005 – 4 C 13.04, BVerwGE 124, 132 <136> m. w. N.[↩]
- BVerwG, Urteil vom 23.03.1982 – 1 C 157.79 – DVBl 1982, 692[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2018 – 7 C 21.16, NVwZ 2018, 1229 Rn.19 f.[↩]
