Über­las­sung von Teil­neh­mer­da­ten an Tele­fon-Aus­kunfts­diens­te

Die Aus­ge­stal­tung der Pflicht der Te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Über­las­sung von Teil­neh­mer­da­ten an An­bie­ter von Aus­kunfts­diens­ten und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen un­ter­fällt nicht der – die Zu­stän­dig­keit der na­tio­na­len Ge­setz­ge­ber ver­drän­gen­den – Re­ge­lungs­be­fug­nis der na­tio­na­len Re­gu­lie­rungs­be­hör­den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Richt­li­nie 2002/​22/​EG (Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie) in der durch die Richt­li­nie 2009/​136/​EG des Eu­ro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 25. No­vem­ber 2009 ge­än­der­ten Fas­sung.

Über­las­sung von Teil­neh­mer­da­ten an Tele­fon-Aus­kunfts­diens­te

Rechts­grund­la­ge für die Pflicht zur Über­las­sung von Teil­neh­mer­da­ten ist § 47 Abs. 1 TKG, der in sei­ner zuletzt durch Gesetz vom 03.05.2012 1 geän­der­ten Fas­sung bestimmt, dass jedes Unter­neh­men, das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te für die Öffent­lich­keit erbringt und Ruf­num­mern an End­nut­zer ver­gibt, ver­pflich­tet ist, unter Beach­tung der anzu­wen­den­den daten­schutz­recht­li­chen Bestim­mun­gen, jedem ande­ren Unter­neh­men auf Antrag Teil­neh­mer­da­ten u.a. zur Bereit­stel­lung von öffent­lich zugäng­li­chen Aus­kunfts­diens­ten und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen zur Ver­fü­gung zu stel­len. Teil­neh­mer­da­ten in die­sem Sin­ne sind die nach Maß­ga­be des § 104 TKG in Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen ver­öf­fent­lich­ten Daten (§ 47 Abs. 2 Satz 1 TKG), zu denen neben den Basis­da­ten wie Tele­fon­num­mer, Name und Anschrift gege­be­nen­falls Zusatz­da­ten wie Beruf, Bran­che, Art des Anschlus­ses und Mit­be­nut­zer gehö­ren, soweit sie dem Unter­neh­men vor­lie­gen (§ 47 Abs. 2 Satz 2 TKG). Erfasst wer­den fer­ner die in § 47 Abs. 2 Satz 3 TKG genann­ten Annex­daten. Dies sind die nach nähe­rer gesetz­li­cher Maß­ga­be auf­be­rei­te­ten Infor­ma­tio­nen, Ver­knüp­fun­gen, Zuord­nun­gen und Klas­si­fi­zie­run­gen, die zwar nicht selbst ver­öf­fent­licht wer­den, aber zur Ver­öf­fent­li­chung der genann­ten Basis- und Zusatz­da­ten in Aus­kunfts­diens­ten und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen not­wen­dig sind.

Das Bun­des­ver­wal­tuangs­ge­richt hat in dem hier ent­schie­de­nen Ver­fah­ren in sei­nem Vor­la­ge­be­schluss vom 28.10.2009 2 im Wesent­li­chen aus­ge­führt, dass nach dem Maß­stab des § 47 TKG das von Aus­kunfts- oder Ver­zeich­nis­an­bie­tern auf Daten­über­las­sung in Anspruch genom­me­ne Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men die in sei­nem Daten­be­stand vor­han­de­nen Fremd­da­ten an ande­re Netz­be­trei­ber eben­so her­aus­ge­ben muss wie sei­ne Eigen­da­ten. Für ein der­ar­ti­ges wei­tes Ver­ständ­nis der über­las­sungs­pflich­ti­gen Daten spre­chen bei inso­weit neu­tra­lem Wort­laut des § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG die Ent­ste­hungs­ge­schich­te und der Norm­zweck der Vor­schrift. Die Ver­pflich­tung zur Daten­wei­ter­ga­be soll ein netz- und diens­te­über­grei­fen­des Ange­bot von Aus­kunfts­diens­ten und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen gewähr­leis­ten. Sie dient nicht nur der Errei­chung der Zie­le der Uni­ver­sal­dienst­vor­schrif­ten, die ein Min­destan­ge­bot an Diens­ten für die Öffent­lich­keit vor­se­hen und dazu die Ver­füg­bar­keit min­des­tens eines öffent­li­chen Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­ses und min­des­tens eines öffent­li­chen Tele­fon­aus­kunfts­diens­tes zäh­len (§ 78 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 und 3 TKG in der bis zum Inkraft­tre­ten des Geset­zes vom 03.05.2012 gel­ten­den Fas­sung; nun­mehr § 78 Abs. 2 Nr. 3 und 4 TKG). Dar­über hin­aus besteht der Zweck des § 47 Abs. 1 und 2 TKG viel­mehr all­ge­mein in der Sicher­stel­lung des Gewähr­leis­tungs­auf­tra­ges des Art. 87f Abs. 1 GG sowie ins­be­son­de­re in der För­de­rung der Regu­lie­rungs­zie­le des § 2 Abs. 2 TKG, nament­lich in Bezug auf die Ver­brau­cher­inter­es­sen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG) und die För­de­rung nach­hal­tig wett­be­werbs­ori­en­tier­ter Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­märk­te (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG). Dem Inter­es­se des Teil­neh­mers und Ver­brau­chers ent­spricht es in der Regel, dass sei­ne Teil­neh­mer­da­ten über sämt­li­che Aus­kunfts­diens­te und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se zugäng­lich sind, was durch eine umfas­sen­de Daten­über­las­sungs­pflicht der Tele­fon­dienst­an­bie­ter sicher­ge­stellt wird. Das Ziel, trag­fä­hi­ge Wett­be­werbs­struk­tu­ren auf den tele­fon­dienst­na­hen Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­märk­ten zu schaf­fen, lässt sich weit­aus bes­ser errei­chen, wenn den mit der Klä­ge­rin kon­kur­rie­ren­den Anbie­tern von Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­diens­ten der Daten­be­zug aus einer Hand ermög­licht wird, als wenn sie dar­auf ver­wie­sen wer­den, sich die erfor­der­li­chen Daten bei jedem Tele­fon­dienst­an­bie­ter ein­zeln zu beschaf­fen. Ohne eine umfas­sen­de Her­aus­ga­be­pflicht der Klä­ge­rin bestün­de die Gefahr, dass deren eige­ne Diens­te auf län­ge­re Sicht infor­ma­ti­ons­hal­ti­ge­re Ver­zeich­nis­se her­aus­ge­ben und Aus­kunfts­diens­te betrei­ben könn­ten als die Wett­be­werbs­un­ter­neh­men, was mit dem wett­be­werbs­för­dern­den Zweck des § 47 TKG nicht ver­ein­bar wäre.

Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Vor­la­ge­be­schluss vom 28.10.2009 3 eben­falls bereits aus­ge­führt hat, ist der Anspruch der Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­an­bie­ter gegen die Klä­ge­rin fer­ner nicht davon abhän­gig, dass die betrof­fe­nen exter­nen Teil­neh­mer bzw. ihre Tele­fon­dienst­an­bie­ter der Wei­ter­ga­be der Teil­neh­mer­da­ten zustim­men oder ihr jeden­falls nicht wider­spre­chen. Der in § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG erwähn­te Daten­schutz ist in § 104 TKG für Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se und in § 105 TKG für die Aus­kunfts­er­tei­lung spe­zi­al­ge­setz­lich gere­gelt. Dem Wort­laut und der Sys­te­ma­tik die­ser Vor­schrif­ten las­sen sich kei­ne Anhalts­punk­te dafür ent­neh­men, dass ein Teil­neh­mer die ihm zuste­hen­den Wil­lens­er­klä­run­gen auf ein­zel­ne Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se oder ein­zel­ne Aus­kunfts­diens­te unter Aus­schluss kon­kur­rie­ren­der Anbie­ter beschrän­ken könn­te. Ins­be­son­de­re spricht der Norm­zweck der §§ 104 f. TKG, der im Zusam­men­hang mit dem auf voll­stän­di­ge Aus­kunfts- und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se gerich­te­ten Uni­ver­sal­dienst­zweck wie auch mit dem wett­be­werbs­för­dern­den Norm­zweck des § 47 TKG gese­hen wer­den muss, gegen die Annah­me, dem ein­zel­nen Teil­neh­mer ste­he ein selek­ti­ves Bestim­mungs­recht bezüg­lich der ein­zel­nen Ver­zeich­nis- oder Aus­kunfts­diens­te zu, durch die er sei­ne Daten ver­öf­fent­licht (oder nicht ver­öf­fent­licht) sehen will. Dem öffent­li­chen Inter­es­se an der Her­stel­lung trag­fä­hi­ger Wett­be­werbs­struk­tu­ren auf den Aus­kunfts- und Ver­zeich­nis­märk­ten und an der Erzie­lung umfas­send infor­ma­ti­ons­hal­ti­ger Dienst­leis­tun­gen auf die­sen Märk­ten steht kein schutz­wür­di­ges Inter­es­se des Ein­zel­nen gegen­über, die von ihm grund­sätz­lich kon­sen­tier­te Ver­öf­fent­li­chung sei­ner Daten auf Medi­en eines bestimm­ten Anbie­ters, nament­lich der Klä­ge­rin, zu beschrän­ken. Der ver­fas­sungs­recht­li­chen Über­prü­fung am Maß­stab des durch das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschütz­ten Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung hält die­ses Ergeb­nis stand. Sofern der betref­fen­de Tele­fon­kun­de damit ein­ver­stan­den ist, mit sei­nen Daten (jeden­falls) in die Teil­neh­mer- und Aus­kunfts­ver­zeich­nis­se eines Anbie­ters, etwa der Klä­ge­rin auf­ge­nom­men zu wer­den, ist schon damit eine sys­te­ma­ti­sche, auf die Wei­ter­ga­be an unbe­stimm­te Drit­te zie­len­de Daten­er­he­bung ver­bun­den, an deren Qua­li­tät sich nichts Wesent­li­ches dadurch ändert, dass die Daten zu dem glei­chen Zweck auch ande­ren Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­an­bie­tern zur Ver­fü­gung gestellt wer­den. Erst recht ist kein Grund dafür ersicht­lich, die Zustim­mung oder den feh­len­den Wider­spruch der von der Klä­ge­rin ver­schie­de­nen Anbie­ter von Tele­fon­dienst­leis­tun­gen, die ihre Teil­neh­mer­da­ten der Klä­ge­rin zum Zweck der Ver­öf­fent­li­chung in Ver­zeich­nis­sen über­ge­ben haben, als Vor­aus­set­zung für die Wei­ter­ga­be an ande­re Unter­neh­men zu for­dern.

An die­ser Aus­le­gung des natio­na­len Rechts hält das Bun­des­ver­wal­tuangs­ge­richt fest. Eine ent­schei­dungs­er­heb­li­che Ände­rung des natio­na­len Rechts ist nach dem Erlass des ange­foch­te­nen Streit­bei­le­gungs­be­schlus­ses der Bun­des­netz­agen­tur vom 11.09.2006 nicht ein­ge­tre­ten. Durch das bereits erwähn­te Gesetz zur Ände­rung tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­cher Rege­lun­gen vom 03.05.2012 1, das – soweit hier von Inter­es­se – nach sei­nem Art. 5 Abs. 2 Satz 1 am 10.05.2012 in Kraft getre­ten ist, hat zwar auch der Wort­laut des § 47 TKG eine Ergän­zung erfah­ren. Die­se beschränkt sich jedoch auf die Ein­fü­gung der Wör­ter "Diens­ten zur Unter­rich­tung über einen indi­vi­du­el­len Gesprächs­wunsch eines ande­ren Nut­zers nach § 95 Absatz 2 Satz 1" nach den Wör­tern "zugäng­li­chen Aus­kunfts­diens­ten" in § 47 Abs. 1 Satz 1. Die im Gesetz­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung 4 noch nicht ent­hal­te­ne, son­dern erst in Fol­ge der Beschluss­emp­feh­lung des Aus­schus­ses für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie 5 auf­ge­nom­me­ne Ergän­zung, deren Hin­ter­grund der Umstand ist, dass Mobil­funk­an­schlüs­se im Gegen­satz zu Fest­netz­an­schlüs­sen nur in gerin­gem Umfang in öffent­li­chen Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen ent­hal­ten sind 6, hat ledig­lich eine Aus­wei­tung der Ver­wen­dungs­zwe­cke der her­aus­zu­ge­ben­den Teil­neh­mer­da­ten und damit auch des Krei­ses der Berech­tig­ten zur Fol­ge; sie bleibt jedoch ohne Aus­wir­kun­gen auf die im vor­lie­gen­den Fall maß­geb­li­che Fra­ge, ob das auf Daten­über­las­sung in Anspruch genom­me­ne Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men die in sei­nem Daten­be­stand vor­han­de­nen Fremd­da­ten eben­so her­aus­ge­ben muss wie sei­ne Eigen­da­ten. Ins­be­son­de­re ent­hal­ten die Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en kei­ne Anhalts­punk­te dafür, dass sich der Gesetz­ge­ber mit der Mög­lich­keit einer Kor­rek­tur des wei­ten, über die Min­dest­vor­ga­ben des Uni­ons­rechts hin­aus­ge­hen­den Ver­ständ­nis­ses der über­las­sungs­pflich­ti­gen Daten in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts befasst hat. Die spe­zi­al­ge­setz­li­chen Daten­schutz­re­ge­lun­gen in § 104 TKG, auf den § 47 Abs. 2 Satz 1 TKG auch zur Bestim­mung der her­aus­ga­be­pflich­ti­gen Teil­neh­mer­da­ten Bezug nimmt, sowie in § 105 TKG sind eben­falls seit dem Zeit­punkt des Erlas­ses des ange­foch­te­nen Streit­bei­le­gungs­be­schlus­ses der Bun­des­netz­agen­tur unver­än­dert geblie­ben.

Der Streit­bei­le­gungs­be­schluss der Bun­des­netz­agen­tur vom 11.09.2006 steht unver­än­dert auch mit dem Uni­ons­recht in Ein­klang.

Dass dem Streit­bei­le­gungs­be­schluss der Bun­des­netz­agen­tur zum Erlass­zeit­punkt am 11.09.2006 kei­ne uni­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten ent­ge­gen gestan­den haben, ergibt sich aus dem auf­grund des Vor­la­ge­be­schlus­ses des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 28.10.2009 ergan­ge­nen Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on vom 05.05.2011 7. Danach ist Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie dahin aus­zu­le­gen, dass er einer natio­na­len Rege­lung nicht ent­ge­gen­steht, die Unter­neh­men, die End­nut­zern Tele­fon­num­mern zuwei­sen, dazu ver­pflich­tet, nicht nur die Daten ihrer eige­nen Teil­neh­mer, son­dern auch die ihnen vor­lie­gen­den Daten von Teil­neh­mern drit­ter Unter­neh­men ande­ren Unter­neh­men, deren Tätig­keit in der Bereit­stel­lung von öffent­lich zugäng­li­chen Tele­fon­aus­kunfts­diens­ten und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen besteht, zur Ver­fü­gung zu stel­len. Wei­ter ist Art. 12 der Daten­schutz­richt­li­nie für elek­tro­ni­sche Kom­mu­ni­ka­ti­on dahin aus­zu­le­gen, dass er einer natio­na­len Rege­lung nicht ent­ge­gen­steht, die ein Unter­neh­men, das öffent­li­che Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se ver­öf­fent­licht, ver­pflich­tet, die ihm vor­lie­gen­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten der Teil­neh­mer ande­rer Tele­fon­dienst­an­bie­ter an ein drit­tes Unter­neh­men wei­ter­zu­ge­ben, des­sen Tätig­keit dar­in besteht, ein gedruck­tes oder elek­tro­ni­sches öffent­li­ches Teil­neh­mer­ver­zeich­nis zu ver­öf­fent­li­chen oder der­ar­ti­ge Ver­zeich­nis­se über Aus­kunfts­diens­te zugäng­lich zu machen, ohne dass die­se Wei­ter­ga­be von einer erneu­ten Zustim­mung der Teil­neh­mer abhän­gig ist, sofern zum einen Letz­te­re vor der ers­ten Auf­nah­me ihrer Daten in ein öffent­li­ches Teil­neh­mer­ver­zeich­nis über des­sen Zweck bzw. Zwe­cke sowie über die Tat­sa­che, dass die­se Daten an einen ande­ren Tele­fon­dienst­an­bie­ter über­mit­telt wer­den könn­ten, infor­miert wur­den und sofern zum ande­ren gewähr­leis­tet ist, dass die betref­fen­den Daten nach ihrer Wei­ter­ga­be nicht für ande­re Zwe­cke als die­je­ni­gen ver­wen­det wer­den, für die sie im Hin­blick auf ihre ers­te Ver­öf­fent­li­chung erho­ben wur­den. Nach die­sem für den Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bin­den­den Aus­le­gungs­er­geb­nis des Gerichts­hofs ver­pflich­te­te das zum Zeit­punkt des Erlas­ses des ange­foch­te­nen Streit­bei­le­gungs­be­schlus­ses der Bun­des­netz­agen­tur gel­ten­de Uni­ons­recht die in Anspruch genom­me­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zwar nur zur Her­aus­ga­be der Daten ihrer eige­nen Teil­neh­mer, ließ jedoch eine die Daten­über­las­sungs­pflicht auf Fremd­da­ten erwei­tern­de natio­na­le Rege­lung zu und ver­lang­te hier­für auch nicht die Zustim­mung bzw. das Feh­len eines Wider­spruchs des exter­nen Teil­neh­mers oder sei­nes Tele­fon­an­bie­ters.

Der Ablauf der Umset­zungs­frist der Richt­li­nie 2009/​136/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 25.11.2009 zur Ände­rung der Richt­li­nie 2002/​22/​EG über den Uni­ver­sal­dienst und Nut­zer­rech­te bei elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­zen und diens­ten, der Richt­li­nie 2002/​58/​EG über die Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und den Schutz der Pri­vat­sphä­re in der elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­on und der Ver­ord­nung (EG) Nr.2006/2004 über die Zusam­men­ar­beit im Ver­brau­cher­schutz 8 hat ent­ge­gen dem Revi­si­ons­vor­brin­gen nicht nach­träg­lich zur Rechts­wid­rig­keit des ange­foch­te­nen Streit­bei­le­gungs­be­schlus­ses der Bun­des­netz­agen­tur geführt.

Die Annah­me eines nach­träg­li­chen Rechts­wid­rig­wer­dens des ange­foch­te­nen Streit­bei­le­gungs­be­schlus­ses mit Ablauf der Umset­zungs­frist der Richt­li­nie 2009/​136/​EG am 25.05.2011 (vgl. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Richt­li­nie) setzt – neben der oben bereits bejah­ten Qua­li­fi­zie­rung als Ver­wal­tungs­akt mit Dau­er­wir­kung – vor­aus, dass – ers­tens – § 47 Abs. 1 TKG als Rechts­grund­la­ge für die zwi­schen den Betei­lig­ten umstrit­te­ne Pflicht zur Über­las­sung von Teil­neh­mer­da­ten wegen Wider­spruchs zur einer Bestim­mung der Richt­li­nie nicht mehr ange­wen­det wer­den dürf­te, soweit sich die Daten­über­las­sungs­pflicht auch auf Fremd­da­ten erstreckt, und sich – zwei­tens – ein der­ar­ti­ges par­ti­el­les Anwen­dungs­ver­bot der inner­staat­li­chen Rechts­grund­la­ge auch auf sol­che Ver­wal­tungs­ak­te erstreckt, die nach der frü­he­ren Rechts­la­ge recht­mä­ßig erlas­sen wor­den sind. Ob die Ände­rungs­richt­li­nie man­gels einer aus­drück­li­chen Über­gangs­re­ge­lung so aus­zu­le­gen wäre, dass auf der Grund­la­ge der frü­he­ren Rechts­la­ge zustän­dig­keits­kon­form erlas­se­ne – und inhalt­lich auch nach neu­er Rechts­la­ge zuläs­si­ge – Ver­wal­tungs­ak­te nach Ablauf der Umset­zungs­frist nicht fort­gel­ten sol­len, kann letzt­lich offen blei­ben, weil es jeden­falls schon an der zuerst genann­ten Vor­aus­set­zung fehlt.

Falls die gesetz­li­che Erstre­ckung der Daten­über­las­sungs­pflicht auch auf Fremd­da­ten nun­mehr im Wider­spruch zu den Bestim­mun­gen der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie 2002/​22/​EG in der Fas­sung der Richt­li­nie 2009/​136/​EG stün­de, wäre zwar eine Ein­schrän­kung des sach­li­chen Anwen­dungs­be­reichs des § 47 Abs. 1 TKG als Rechts­grund­la­ge für die zwi­schen den Betei­lig­ten umstrit­te­ne Pflicht zur Über­las­sung von Teil­neh­mer­da­ten nach dem Grund­satz der richt­li­ni­en­kon­for­men Aus­le­gung mög­lich und gebo­ten. Denn die natio­na­len Gerich­te sind nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs auf Grund des Umset­zungs­ge­bots gem. Art. 288 Abs. 3 AEUV (bis zum Inkraft­tre­ten des Ver­tra­ges von Lis­sa­bon am 1.12.2009: Arti­kel 249 Abs. 3 EGV) ver­pflich­tet, bei der Anwen­dung des inner­staat­li­chen Rechts, ins­be­son­de­re einer spe­zi­ell zur Umset­zung der Vor­ga­ben einer Richt­li­nie erlas­se­nen Rege­lung, das inner­staat­li­che Recht so weit wie mög­lich anhand des Wort­lauts und des Zwe­ckes die­ser Richt­li­nie aus­zu­le­gen, um das in ihr fest­ge­leg­te Ergeb­nis zu errei­chen 9. Da der Wort­laut des § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG – wie der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Vor­la­ge­be­schluss vom 28.10.2009 10 aus­ge­führt hat – ein ein­schrän­ken­des Ver­ständ­nis dahin­ge­hend nicht aus­schließt, dass die betref­fen­den Unter­neh­men gera­de durch die Ver­ga­be von Ruf­num­mern an End­nut­zer in den Besitz der Daten gekom­men sein müs­sen, die sie sodann an die Betrei­ber von Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­diens­ten wei­ter­zu­ge­ben haben, bestün­den gegen eine dahin­ge­hen­de richt­li­ni­en­kon­for­me Aus­le­gung des ein­schlä­gi­gen natio­na­len Rechts hier kei­ne metho­di­schen Beden­ken. Eine richt­li­ni­en­kon­for­me Aus­le­gung in dem dar­ge­leg­ten Sin­ne ist jedoch nicht gebo­ten, weil die gesetz­li­che Erstre­ckung der Daten­über­las­sungs­pflicht auf Fremd­da­ten mit der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie in der Fas­sung der Richt­li­nie 2009/​136/​EG ver­ein­bar ist.

Dass § 47 Abs. 1 TKG mit Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie 2002/​22/​EG ver­ein­bar ist, steht auf­grund des Urteils des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on vom 05.05.2011 11 fest. Da der Wort­laut die­ser Bestim­mung durch die Richt­li­nie 2009/​136/​EG nicht geän­dert wor­den ist, ist davon aus­zu­ge­hen, dass sich die "rele­van­ten Infor­ma­tio­nen" im Sin­ne des Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie, zu deren Wei­ter­ga­be die­se Bestim­mung ver­pflich­tet, auch nach neu­er Rechts­la­ge aus­schließ­lich auf die Infor­ma­tio­nen zu den eige­nen Teil­neh­mern der Unter­neh­men bezie­hen, die Tele­fon­num­mern zuwei­sen 12. Fer­ner ist unver­än­dert fest­zu­stel­len, dass es sich hier­bei man­gels einer voll­stän­di­gen Har­mo­ni­sie­rung der Aspek­te des Ver­brau­cher­schut­zes nur um eine Min­dest­vor­ga­be han­delt und es den Mit­glied­staa­ten grund­sätz­lich frei­steht, wei­ter gehen­de Rege­lun­gen mit dem Ziel zu erlas­sen, den Ein­tritt neu­er Bewer­ber in den Markt öffent­lich zugäng­li­cher Tele­fon­aus­kunfts­diens­te und Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se zu erleich­tern 13. Hier­nach ist eine gesetz­li­che Erwei­te­rung der Daten­über­las­sungs­pflicht auf Fremd­da­ten, wie sie in § 47 Abs. 1 TKG gere­gelt ist, zuläs­sig.

Eine Unver­ein­bar­keit mit dem Uni­ons­recht kommt daher auch nach Ansicht der Klä­ge­rin nur unter dem Gesichts­punkt eines Ein­griffs in die Befug­nis­se der natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den in Betracht. Aus­gangs­punkt der Prü­fung ist inso­weit die stän­di­ge Recht­spre­chung des Gerichts­hofs, der zufol­ge eine natio­na­le Rege­lung nicht in die Befug­nis­se ein­grei­fen darf, die den natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den unmit­tel­bar auf­grund der Bestim­mun­gen des gemein­sa­men Rechts­rah­mens, zu dem u.a. die Rah­men­richt­li­nie und die Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie gehö­ren, zuste­hen 14.

Im vor­lie­gen­den Fall hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on auf der Grund­la­ge der zum Zeit­punkt sei­ner Ent­schei­dung gel­ten­den Rechts­la­ge fest­ge­stellt, dass die in § 47 Abs. 1 TKG gere­gel­te Erwei­te­rung der Daten­über­las­sungs­pflicht auf Fremd­da­ten in kei­ne Befug­nis ein­greift, die nach dem gemein­sa­men Rechts­rah­men aus­drück­lich auf die betrof­fe­ne natio­na­le Regu­lie­rungs­be­hör­de, d.h. hier die Bun­des­netz­agen­tur, über­tra­gen wur­de 15. Die­se recht­li­che Aus­gangs­la­ge hat sich ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Klä­ge­rin durch den Ablauf der Umset­zungs­frist der Richt­li­nie 2009/​136/​EG nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich geän­dert. Die Klä­ge­rin stützt ihre gegen­tei­li­ge Auf­fas­sung aus­schließ­lich auf Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie in der durch Art. 1 Nr. 16 Buchst. c der Richt­li­nie 2009/​136/​EG geän­der­ten Fas­sung, wonach die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den Unter­neh­men, die den Zugang zu End­nut­zern kon­trol­lie­ren, für die Bereit­stel­lung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten gemäß Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie 2002/​19/​EG und Bedin­gun­gen auf­er­le­gen kön­nen. Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie erstreckt die Rege­lungs­be­fug­nis der natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den indes nicht dar­auf, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zu ver­pflich­ten, ande­ren Unter­neh­men Teil­neh­mer­da­ten zur Bereit­stel­lung von Aus­kunfts­diens­ten zur Ver­fü­gung zu stel­len. Dies ergibt sich aus den fol­gen­den Erwä­gun­gen:

Gegen die Auf­fas­sung der Klä­ge­rin, dass durch Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie die Auf­er­le­gung von Daten­über­mitt­lungs­pflich­ten, die über die in Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie gere­gel­te Min­dest­ver­pflich­tung hin­aus­ge­hen, den natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den zuge­wie­sen wer­de und die natio­na­len Gesetz­ge­ber ihre dies­be­züg­li­che Rege­lungs­kom­pe­tenz ver­lo­ren hät­ten, spricht bereits der Wort­laut der Bestim­mung. Denn es besteht kei­ne Über­ein­stim­mung zwi­schen dem Kreis der Daten­über­mitt­lungs­ver­pflich­te­ten nach Art. 25 Abs. 2 und dem­je­ni­gen der Adres­sa­ten der Ver­pflich­tun­gen, die die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie auf­er­le­gen kön­nen. Zwar kön­nen die durch Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie erfass­ten "Unter­neh­men, die Teil­neh­mern Tele­fon­num­mern zuwei­sen", zugleich auch im Sin­ne des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie Unter­neh­men sein, "die den Zugang zu End­nut­zern kon­trol­lie­ren"; dies muss jedoch nicht der Fall sein. Hät­te der Richt­li­ni­en­ge­ber in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie (auch) eine Rege­lung zur Reich­wei­te der Daten­über­mitt­lungs­pflicht nach Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie tref­fen wol­len, hät­te es nahe gele­gen, bei der Bestim­mung des Krei­ses der mög­li­chen Ver­pflich­tungs­adres­sa­ten begriff­lich an die genann­te Vor­schrift anzu­knüp­fen.

Hin­zu kommt in sys­te­ma­ti­scher Hin­sicht, dass Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie unmit­tel­bar an Satz 1 anschließt, wonach alle End­nut­zer, denen ein öffent­lich zugäng­li­cher Tele­fon­dienst bereit­ge­stellt wird, Zugang zu Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten haben. Rege­lungs­ge­gen­stand der Vor­schrift ist mit­hin das Recht der End­nut­zer auf Zugang, nicht die Pflicht der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Über­las­sung von Daten an ande­re Unter­neh­men. Die­se Daten­über­las­sungs­pflicht wird in Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie gere­gelt. Bezö­ge sich die den natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den gemäß Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie über­tra­ge­ne Befug­nis, bestimm­ten Unter­neh­men für die Bereit­stel­lung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen auf­zu­er­le­gen, nicht nur auf die in Art. 25 Abs. 3 Satz 1 gere­gel­te Zugangs­ge­wäh­rung, son­dern auch auf die Aus­ge­stal­tung der in Art. 25 Abs. 2 gere­gel­ten Daten­über­las­sungs­pflicht, wäre zu erwar­ten gewe­sen, dass der Richt­li­ni­en­ge­ber dies rege­lungs­sys­te­ma­tisch – etwa durch die Ein­fü­gung der Rege­lung in Art. 25 Abs. 2 oder zumin­dest durch eine (gewis­ser­ma­ßen "vor die Klam­mer" gezo­ge­ne) Rege­lung in einem geson­der­ten Absatz – kennt­lich gemacht hät­te.

Dass Rege­lungs­ge­gen­stand des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie nicht die Pflicht der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Über­las­sung von Daten an ande­re Unter­neh­men, son­dern ledig­lich das Recht der End­nut­zer auf Zugang zu Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten sein kann, ergibt sich fer­ner dar­aus, dass sich die auf­zu­er­le­gen­den Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen dem Wort­laut der Bestim­mung zufol­ge nur auf die Bereit­stel­lung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten, nicht hin­ge­gen auch auf die Bereit­stel­lung der in Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie eben­falls erwähn­ten Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­se bezie­hen. Der Grund für die­se Ein­schrän­kung liegt offen­sicht­lich dar­in, dass sich bei der Bereit­stel­lung von Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen – anders als bei Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten – Pro­ble­me der Gewähr­leis­tung des Zugangs natur­ge­mäß nicht stel­len. Bezö­ge sich Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie auf die Pflicht der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Über­las­sung von Daten an ande­re Unter­neh­men, wäre die Beschrän­kung der Rege­lung auf Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­te unver­ständ­lich.

Dass sich die Rege­lungs­be­fug­nis der natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie nicht auf die Pflicht der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Über­las­sung von Daten an ande­re Unter­neh­men bezieht, ergibt sich fer­ner aus der Bezug­nah­me auf "Arti­kel 5 der Zugangs­richt­li­nie 2002/​19/​EG". In der hier anwend­ba­ren Fas­sung des Art. 2 der Ände­rungs­richt­li­nie 2009/​140/​EG 16 regelt die Vor­schrift "Befug­nis­se und Zustän­dig­kei­ten der natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den in Bezug auf Zugang und Zusam­men­schal­tung". Nach Art. 5 Abs. 1 Unter­abs. 1 der Zugangs­richt­li­nie för­dern und garan­tie­ren die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den gege­be­nen­falls ent­spre­chend die­ser Richt­li­nie bei ihren Maß­nah­men zur Ver­wirk­li­chung der in Art. 8 der Rah­men­richt­li­nie 2002/​21/​EG fest­ge­leg­ten Zie­le einen ange­mes­se­nen Zugang und eine geeig­ne­te Zusam­men­schal­tung sowie die Inter­ope­ra­bi­li­tät der Diens­te und neh­men ihre Zustän­dig­keit in einer Wei­se wahr, die Effi­zi­enz und nach­hal­ti­gen Wett­be­werb, effi­zi­en­te Inves­ti­tio­nen und Inno­va­ti­on för­dert und den End­nut­zern größt­mög­li­chen Nut­zen bringt. Dabei kön­nen die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den den Unter­neh­men, die den Zugang zu den End­nut­zern kon­trol­lie­ren, Ver­pflich­tun­gen auf­er­le­gen, wozu in begrün­de­ten Fäl­len die Ver­pflich­tung gehö­ren kann, ihre Net­ze zusam­men­zu­schal­ten (Buchst. a) oder ihre Diens­te inter­ope­ra­bel zu machen (Buchst. ab). Fer­ner haben die Mit­glied­staa­ten in Bezug auf Zugang und Zusam­men­schal­tung sicher­zu­stel­len, dass die natio­na­le Regu­lie­rungs­be­hör­de befugt ist, in begrün­de­ten Fäl­len aus eige­ner Initia­ti­ve tätig zu wer­den, um die Beach­tung der in Art. 8 der Rah­men­richt­li­nie 2002/​21/​EG auf­ge­führ­ten poli­ti­schen Zie­le zu gewähr­leis­ten (Art. 5 Abs. 4 der Zugangs­richt­li­nie). Ange­sichts des dar­ge­stell­ten Rege­lungs­ge­halts des Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie, der ledig­lich die Pflich­ten der­je­ni­gen Unter­neh­men zum Gegen­stand hat, die den Zugang zu den End­nut­zern kon­trol­lie­ren, und damit ersicht­lich vor allem die Sicher­stel­lung der "phy­si­schen Ver­bin­dung" zum End­nut­zer im Blick hat (vgl. hier­zu die Begriffs­be­stim­mun­gen in Art. 2 Buchst. a und b der Zugangs­richt­li­nie), gin­ge die Bezug­nah­me auf die­se Vor­schrift ins Lee­re, soweit sich die in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie genann­ten Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen auch auf die Kon­kre­ti­sie­rung der in Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie gere­gel­ten Daten­über­las­sungs­pflicht bezö­gen. Die Beklag­te und die Bei­gela­de­nen wei­sen daher im Ergeb­nis zu Recht dar­auf hin, dass die Befug­nis­se der Regu­lie­rungs­be­hör­de nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie bei sys­te­ma­ti­scher Aus­le­gung (nur) sicher­stel­len sol­len, dass die Durch­lei­tung von Teil­neh­mer­an­ru­fen zu netz­frem­den Aus­kunfts­diens­ten erzwun­gen wer­den kann und Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­te in allen Net­zen erreich­bar sind.

Soweit die Klä­ge­rin die­ser sys­te­ma­ti­schen Aus­le­gung ent­ge­gen­hält, Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie bezie­he sich nicht – wie Satz 1 der Vor­schrift – auf den "Zugang", son­dern aus­drück­lich auf die "Bereit­stel­lung" von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten, über­sieht sie, dass die­se For­mu­lie­rung die Gewähr­leis­tung des Zugangs im Sin­ne einer "phy­si­schen Ver­bin­dung" zum End­nut­zer begriff­lich nicht aus­schließt, son­dern als Vor­aus­set­zung der Inan­spruch­nah­me von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten mit umfasst. Dass die ent­ge­gen­ste­hen­de Prä­mis­se der Klä­ge­rin, der Richt­li­ni­en­ge­ber ver­wen­de den Begriff der "Bereit­stel­lung" immer nur dann, wenn es um die Daten­über­las­sungs­pflich­ten der Anbie­ter unter­ein­an­der gehe, nicht zutrifft, ergibt sich z.B. bereits aus dem von ihr selbst in ande­rem Zusam­men­hang zitier­ten Satz 3 des 38. Erwä­gungs­grun­des der Richt­li­nie 2009/​136/​EG, in dem es um die Mög­lich­keit geht, Netz­zu­gang zu ange­mes­se­nen und trans­pa­ren­ten Bedin­gun­gen bereit­zu­stel­len.

Auch der wei­te­re Ein­wand der Klä­ge­rin, es stel­le ein – mög­li­cher­wei­se durch die Wort­stel­lung in der deut­schen Richt­li­ni­en­fas­sung ("für die Bereit­stel­lung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten gemäß Arti­kel 5 der Richt­li­nie 2002/​19/​EG [Zugangs­richt­li­nie] Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen auf­er­le­gen") mit­ver­ur­sach­tes – Miss­ver­ständ­nis dar, anzu­neh­men, bei den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie i.V.m. Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie auf­zu­er­le­gen­den Ver­pflich­tun­gen müs­se es sich um Zugangs- und Zusam­men­schal­tungs­ver­pflich­tun­gen han­deln, über­zeugt nicht. Selbst wenn sich die Wor­te "gemäß Arti­kel 5 der Zugangs­richt­li­nie 2002/​19/​EG" nicht auf die "Bereit­stel­lung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten", son­dern auf die auf­zu­er­le­gen­den "Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen" bezie­hen soll­ten, wor­auf die von der Klä­ge­rin zitier­ten fran­zö­si­schen, spa­ni­schen und ita­lie­ni­schen Sprach­fas­sun­gen hin­deu­ten könn­ten, ergibt sich hier­aus ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Klä­ge­rin nicht, dass nur die in Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie ent­hal­te­nen ein­schrän­ken­den Vor­aus­set­zun­gen ("in begrün­de­ten Fäl­len", "in dem erfor­der­li­chen Umfang") in Bezug genom­men wer­den sol­len. Viel­mehr wird durch die Bezug­nah­me auf Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie erkenn­bar zum Aus­druck gebracht, dass die auf­zu­er­le­gen­den "Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen" die Gewähr­leis­tung der phy­si­schen Ver­bin­dung zum End­nut­zer und damit die Öff­nung der Zugangs­we­ge als uner­läss­li­che tech­ni­sche Vor­aus­set­zung der Nut­zung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten betref­fen. Trä­fe die Auf­fas­sung der Klä­ge­rin zu, dass Gegen­stand der in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie gere­gel­ten Befug­nis­se der natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den die Erstel­lung und der Betrieb einer Daten­bank ist, wäre die Erwäh­nung des Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie unver­ständ­lich.

Sinn und Zweck des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie spre­chen eben­falls gegen die Annah­me der Klä­ge­rin, dass sich die Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen, zu deren Auf­er­le­gung die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den danach befugt sind, auch auf den Umfang der Daten­über­mitt­lung an kon­kur­rie­ren­de Anbie­ter von Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­diens­ten bezie­hen. Ist Ziel­set­zung des Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie, die Ein­hal­tung der Uni­ver­sal­dienst­ver­pflich­tung des Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie zu gewähr­leis­ten, wonach die Mit­glied­staa­ten sicher­stel­len, dass den End­nut­zern min­des­tens ein umfas­sen­des Teil­neh­mer­ver­zeich­nis und ein umfas­sen­der Tele­fon­aus­kunfts­dienst zur Ver­fü­gung steht 17, kann für Art. 25 Abs. 3 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie im Hin­blick auf den iden­ti­schen sys­te­ma­ti­schen Zusam­men­hang im Ansatz nichts ande­res gel­ten. Aller­dings die­nen bei­de Absät­ze der Vor­schrift dem Ziel der Ein­hal­tung der Ver­pflich­tung des – durch die Ände­rungs­richt­li­nie 2009/​136/​EG übri­gens nicht berühr­ten – Art. 5 Abs. 1 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie auf jeweils unter­schied­li­che Wei­se. Wäh­rend Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie es dem für die Bereit­stel­lung des betref­fen­den Uni­ver­sal­diens­tes benann­ten Unter­neh­men ermög­li­chen soll, eine umfas­sen­de Daten­bank zu erstel­len 18, indem ihm voll­stän­di­ges Daten­ma­te­ri­al als Grund­la­ge zur Ver­fü­gung steht, betrifft Art. 25 Abs. 3 – wie bereits aus­ge­führt – nicht die inhalt­li­che, son­dern die "tech­ni­sche" Sei­te der Ein­hal­tung der Uni­ver­sal­dienst­ver­pflich­tung des Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie, indem für die End­nut­zer der tat­säch­li­che Zugang sicher­ge­stellt wird. Nur im Zusam­men­hang mit die­ser tat­säch­li­chen Zugangs­ge­wäh­rung, also der phy­si­schen Ver­bin­dung zum End­nut­zer als tech­ni­scher Vor­aus­set­zung der Ein­hal­tung der Uni­ver­sal­dienst­ver­pflich­tung, ist über­haupt ein Sinn dar­in erkenn­bar, die Auf­er­le­gung von Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen nach Maß­ga­be des zur Errei­chung der Regu­lie­rungs­zie­le jeweils Erfor­der­li­chen den natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den vor­zu­be­hal­ten. Denn hin­sicht­lich der Fra­ge, wel­che Daten zu über­mit­teln sind, um eine umfas­sen­de Daten­bank zu erstel­len, durch die die inhalt­li­che Voll­stän­dig­keit des den End­nut­zern zur Ver­fü­gung ste­hen­den Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­ses oder Tele­fon­aus­kunfts­diens­tes als Uni­ver­sal­dienst sicher­ge­stellt wer­den kann, besteht von vorn­her­ein kein Rege­lungs­spiel­raum, weil Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie inso­weit eine abschlie­ßen­de, von den Mit­glied­staa­ten unmit­tel­bar umzu­set­zen­de Rege­lung ent­hält.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Klä­ge­rin kann die­ser teleo­lo­gi­schen Aus­le­gung nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, dass für eine Rege­lung zur Gewähr­leis­tung des Zugangs kein Bedürf­nis bestan­den habe, weil in der Pra­xis kei­ne Fäl­le bekannt gewor­den sei­en, dass ein Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men den an sein Netz ange­schlos­se­nen End­nut­zern jemals den Zugang zu einem Aus­kunfts­dienst unzu­läs­sig ver­wei­gert habe. Ob tat­säch­lich in allen Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on der tech­ni­sche Zugang zu allen Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten immer gewähr­leis­tet gewe­sen ist, mag dahin­ste­hen. Jeden­falls ist es nicht völ­lig fern­lie­gend, dass der Richt­li­ni­en­ge­ber einen ent­spre­chen­den Rege­lungs­be­darf gese­hen hat. Soweit die Klä­ge­rin gel­tend macht, die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den könn­ten etwai­gen sich aus man­gel­haf­ter Zusam­men­schal­tung erge­ben­den Defi­zi­ten bereits unmit­tel­bar nach Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie ent­ge­gen­wir­ken, ohne dass es hier­zu noch der beson­de­ren Bezug­nah­me in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie bedurft hät­te, berück­sich­tigt sie nicht, dass es sich hier­bei um eine Rechts­fol­gen­ver­wei­sung han­deln dürf­te. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a) der Zugangs­richt­li­nie zufol­ge sind die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den nur "in dem zur Gewähr­leis­tung des End-zu-End-Ver­bunds von Diens­ten erfor­der­li­chen Umfang (…) in begrün­de­ten Fäl­len" befugt, Unter­neh­men, die den Zugang zu den End­nut­zern kon­trol­lie­ren, Ver­pflich­tun­gen auf­zu­er­le­gen, wozu in begrün­de­ten Fäl­len die Ver­pflich­tung gehö­ren kann, ihre Net­ze zusam­men­zu­schal­ten. Durch die in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie ent­hal­te­ne Bezug­nah­me auf Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie bezweckt der Richt­li­ni­en­ge­ber erkenn­bar ledig­lich die Klar­stel­lung, dass die in Art. 5 der Zugangs­richt­li­nie genann­ten zugangs­be­zo­ge­nen Ver­pflich­tun­gen nicht nur gene­rell in dem zur Gewähr­leis­tung des End-zu-End-Ver­bunds von Diens­ten erfor­der­li­chen Umfang, son­dern spe­zi­ell auch für die Bereit­stel­lung von Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­ten auf­er­legt wer­den kön­nen. Die Fra­ge, ob ein "begrün­de­ter Fall" vor­liegt, der gege­be­nen­falls auch die Auf­er­le­gung einer Ver­pflich­tung zur Zusam­men­schal­tung der Net­ze recht­fer­ti­gen kann, bedarf dann kei­ner wei­te­ren Prü­fung mehr.

Auch das Argu­ment der Klä­ge­rin, dass der Richt­li­ni­en­ge­ber, wenn es ihm um den netz­über­grei­fen­den Zugang zu Aus­kunfts­diens­ten gegan­gen wäre, die Vor­schrift des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie ähn­lich for­mu­liert hät­te wie Art. 25 Abs. 4, über­zeugt nicht. Nach der zuletzt genann­ten Vor­schrift hal­ten die Mit­glied­staa­ten kei­ne recht­li­chen Beschrän­kun­gen auf­recht, die End­nut­zer in einem Mit­glied­staat dar­an hin­dern, per Sprach­te­le­fon­an­ruf oder SMS unmit­tel­bar auf Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­te in einem ande­ren Mit­glied­staat zuzu­grei­fen, und ergrei­fen Maß­nah­men, um die­sen Zugang gemäß Art. 28 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie sicher­zu­stel­len. Die Vor­schrift bezieht sich mit­hin nach ihrem ein­deu­ti­gen Wort­laut auf die Besei­ti­gung sol­cher recht­li­chen Beschrän­kun­gen des Zugangs, die sich unmit­tel­bar aus den recht­li­chen Bestim­mun­gen des jewei­li­gen Mit­glied­staa­tes erge­ben. Die in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie den natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den ein­ge­räum­te Befug­nis zur Auf­er­le­gung von Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen zielt hin­ge­gen auf die Besei­ti­gung von Zugangs­hin­der­nis­sen in der Sphä­re der­je­ni­gen Unter­neh­men, die die Zugangs­we­ge zu den End­nut­zern kon­trol­lie­ren.

Schließ­lich spricht ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Klä­ge­rin auch nicht die in Satz 3 des 38. Erwä­gungs­grunds der Richt­li­nie 2009/​136/​EG erwähn­te Mög­lich­keit der Mit­glied­staa­ten, "einen zen­tra­len Mecha­nis­mus für die Über­mitt­lung voll­stän­di­ger zusam­men­ge­fass­ter Infor­ma­tio­nen für die Anbie­ter von Ver­zeich­nis­diens­ten ein­zu­füh­ren", gegen die Aus­le­gung, dass die den Regu­lie­rungs­be­hör­den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie ein­ge­räum­ten Befug­nis­se nur die phy­si­sche Ver­bin­dung zum End­nut­zer und damit die Erreich­bar­keit der Teil­neh­me­r­aus­kunfts­diens­te in allen Net­zen sicher­stel­len sol­len. Zwar dürf­te der Klä­ge­rin dar­in zuzu­stim­men sein, dass der im 38. Erwä­gungs­grund der Richt­li­nie erwähn­te "zen­tra­le Mecha­nis­mus" für die Über­mitt­lung voll­stän­di­ger zusam­men­ge­fass­ter Infor­ma­tio­nen an die Anbie­ter von Ver­zeich­nis­diens­ten im Wesent­li­chen die­sel­be wett­be­werbs­för­dern­de Funk­ti­on wie die nach § 47 Abs. 1 und 2 TKG bereits unmit­tel­bar kraft Geset­zes bestehen­de Wei­ter­ga­be­ver­pflich­tung in Bezug auf Fremd­da­ten erfül­len soll, näm­lich den mit der Klä­ge­rin kon­kur­rie­ren­den Anbie­tern von Ver­zeich­nis- und Aus­kunfts­diens­ten den "Daten­be­zug aus einer Hand" zu ermög­li­chen 19. Der wei­te­ren Annah­me, dass sich der 38. Erwä­gungs­grund des­halb aus­schließ­lich auf die Vor­schrift des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie bezie­he und die Richt­li­nie damit die Befug­nis zur Eta­blie­rung eines sol­chen zen­tra­len Mecha­nis­mus durch Auf­er­le­gung ent­spre­chen­der Ver­pflich­tun­gen expli­zit den natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den zuwei­se, kann indes nicht gefolgt wer­den. Satz 3 des 38. Erwä­gungs­grunds der Richt­li­nie 2009/​136/​EG behan­delt nicht nur die Mög­lich­keit der Mit­glied­staa­ten, einen zen­tra­len Mecha­nis­mus für die Über­mitt­lung voll­stän­di­ger zusam­men­ge­fass­ter Infor­ma­tio­nen für die Anbie­ter von Ver­zeich­nis­diens­ten ein­zu­füh­ren, son­dern auch die­je­ni­ge, "Netz­zu­gang zu ange­mes­se­nen und trans­pa­ren­ten Bedin­gun­gen bereit­zu­stel­len". Die­se unter­schied­li­chen Aspek­te wer­den in Art. 25 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie erkenn­bar auf­ge­grif­fen, indem dort einer­seits die Daten­über­mitt­lung (Art. 25 Abs. 2) und ande­rer­seits die Gewähr­leis­tung des Netz­zu­gangs (Art. 25 Abs. 3) – mit jeweils unter­schied­li­chen Vor­ga­ben – gere­gelt wer­den.

Das Argu­ment, die den Mit­glied­staa­ten nach dem 38. Erwä­gungs­grund eröff­ne­te Mög­lich­keit der Ein­füh­rung eines zen­tra­len Mecha­nis­mus für die Über­mitt­lung voll­stän­di­ger zusam­men­ge­fass­ter Infor­ma­tio­nen für die Anbie­ter von Ver­zeich­nis­diens­ten sei nur mit Blick auf Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie und im Kon­text der Auf­er­le­gung von Ver­pflich­tun­gen für die Bereit­stel­lung von Teil­neh­mer­ver­zeich­nis­sen ver­ständ­lich, weil nicht ersicht­lich sei, auf wel­che Vor­schrift sich der betref­fen­de Erwä­gungs­grund mit dem dar­in ange­führ­ten "zen­tra­len Mecha­nis­mus" sonst bezie­hen soll­te, ist vor die­sem Hin­ter­grund nicht nach­voll­zieh­bar. Durch das Feh­len nähe­rer Vor­ga­ben zur Aus­ge­stal­tung sowie zu den inhalt­li­chen und ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen bringt der Richt­li­ni­en­ge­ber viel­mehr erkenn­bar zum Aus­druck, dass die Ent­schei­dung über die Ein­rich­tung und Aus­ge­stal­tung des "zen­tra­len Mecha­nis­mus" – im Ein­klang mit dem Sub­si­dia­ri­täts­prin­zip (Art. 5 Abs. 3 EUV) – unein­ge­schränkt Sache der Mit­glied­staa­ten blei­ben soll. Bei der Erwäh­nung der Mög­lich­keit der Ein­füh­rung des zen­tra­len Mecha­nis­mus für die Über­mitt­lung voll­stän­di­ger zusam­men­ge­fass­ter Infor­ma­tio­nen für die Anbie­ter von Ver­zeich­nis­diens­ten im 38. Erwä­gungs­grund der Richt­li­nie 2009/​136/​EG han­delt es sich mit­hin um eine blo­ße Klar­stel­lung, dass die Mit­glied­staa­ten inso­weit (wei­ter­hin) ohne Beschrän­kung durch das Uni­ons­recht Rege­lun­gen tref­fen kön­nen, die über die Min­dest­vor­ga­ben der Richt­li­nie hin­aus­ge­hen. Soweit die Klä­ge­rin hier­ge­gen ein­wen­det, die Erwä­gungs­grün­de könn­ten sich grund­sätz­lich nicht auf die Beschrei­bung eines bereits bestehen­den Rechts­zu­stands bezie­hen, weil ihre Funk­ti­on in der Dar­le­gung der Moti­ve für die durch die Richt­li­nie geän­der­ten Bestim­mun­gen lie­ge, geht sie von einer unzu­tref­fen­den Prä­mis­se aus. Als Bestand­teil des Rechts­akts geben die Erwä­gungs­grün­de in geraff­ter Form Auf­schluss über die Ziel­ori­en­tie­rung und die Hin­ter­grün­de des Rechts­set­zungs­vor­ha­bens und ver­die­nen daher bei der Ermitt­lung von Sinn und Zweck einer Vor­schrift des Sekun­där­rechts beson­de­re Beach­tung 20. Dies schließt nicht aus, dass die Erwä­gungs­grün­de auch Aus­sa­gen ent­hal­ten, die ledig­lich der Beschrei­bung und Klar­stel­lung die­nen. Die Erwä­gungs­grün­de der Richt­li­nie 2009/​136/​EG bie­ten hier­für umfang­rei­ches Anschau­ungs­ma­te­ri­al.

Eine erneu­te Aus­set­zung des Ver­fah­rens und Vor­la­ge an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zur Vor­ab­ent­schei­dung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV hält der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht für erfor­der­lich. Wird danach eine Fra­ge über die Aus­le­gung der Ver­trä­ge in einem schwe­ben­den Ver­fah­ren bei einem ein­zel­staat­li­chen Gericht gestellt, des­sen Ent­schei­dun­gen selbst nicht mehr mit Rechts­mit­teln des inner­staat­li­chen Rechts ange­foch­ten wer­den kön­nen, so ist die­ses Gericht zwar zur Anru­fung des Gerichts­hofs ver­pflich­tet. Dies gilt jedoch aus­nahms­wei­se dann nicht, wenn die rich­ti­ge Anwen­dung des Uni­ons­rechts im Sin­ne der "acte­c­lai­re­Dok­trin" 21 der­art offen­kun­dig ist, dass für einen ver­nünf­ti­gen Zwei­fel kei­ner­lei Raum bleibt. Ob ein sol­cher Fall gege­ben ist, ist nach der zitier­ten Recht­spre­chung des Gerichts­hofs unter Berück­sich­ti­gung der Eigen­hei­ten des Uni­ons­rechts, der beson­de­ren Schwie­rig­kei­ten sei­ner Aus­le­gung und der Gefahr von­ein­an­der abwei­chen­der Gerichts­ent­schei­dun­gen inner­halb der Uni­on zu beur­tei­len. Hier­von aus­ge­hend hält es der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt mit Blick auf die dar­ge­leg­ten sys­te­ma­ti­schen und teleo­lo­gi­schen Erwä­gun­gen für aus­ge­schlos­sen, dass die Ver­pflich­tun­gen und Bedin­gun­gen, zu deren Auf­er­le­gung die natio­na­len Regu­lie­rungs­be­hör­den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie befugt sind, auch die Aus­ge­stal­tung der Daten­über­las­sungs­pflich­ten nach Art. 25 Abs. 2 der Uni­ver­sal­dienst­richt­li­nie betref­fen mit der Fol­ge, dass die natio­na­len Gesetz­ge­ber zwar die erfor­der­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen schaf­fen müss­ten, jedoch nicht mehr unmit­tel­bar selbst der­ar­ti­ge Ver­pflich­tun­gen auf­er­le­gen dürf­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 25. Juli 2012 – 6 C 14.11

  1. BGBl I S. 958[][]
  2. BVerwG, Beschluss vom 28.10.2009 – 6 C 20.08, Rn. 13 ff.[]
  3. BVerwG, a.a.O. Rn. 25 ff.[]
  4. BT-Drucks 17/​5707[]
  5. BT-Drucks 17/​7521 S. 51[]
  6. BT-Drucks S. 139[]
  7. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 – C‑543/​09 [Deut­sche Tele­kom u.a.], EuZW 2011, 484[]
  8. ABl.EU Nr. L 337 S. 11[]
  9. vgl. EuGH, Urteil vom 05.10.2004 – Rs. C397/​01 bis C403/​01, Pfeif­fer u.a.- Slg.2004, I8835 = NJW 2004, 3547 Rn. 113, m.w.N.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 28.10.2009 – 6 C 20.08, Buch­holz 442.066 § 47 TKG Nr. 2 Rn. 14[]
  11. EuGH, a.a.O.[]
  12. vgl. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 a.a.O. Rn. 37[]
  13. vgl. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 a.a.O. Rn. 41 f.[]
  14. vgl. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 – Rs. C543/​09, Deut­sche Tele­kom u.a. – EuZW 2011, 484 Rn. 43; sowie frü­her bereits Urtei­le vom 03.12.2009 – Rs. C424/​07, Kom­mis­si­on/​Deutsch­land Slg.2009, I11431 Rn. 78 und 91 und vom 11.03.2010 – Rs. C522/​08, Tele­kom­mu­ni­ka­c­ja Pol­s­ka – Slg.2010, I2079 Rn. 27[]
  15. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 a.a.O. Rn. 44 ff.[]
  16. Ände­rungs­richt­li­nie 2009/​140/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 25.11.2009 zur Ände­rung der Richt­li­nie 2002/​21/​EG über einen gemein­sa­men Rechts­rah­men für elek­tro­ni­sche Kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­ze und diens­te, der Richt­li­nie 2002/​19/​EG über den Zugang zu elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­zen und zuge­hö­ri­gen Ein­rich­tun­gen sowie deren Zusam­men­schal­tung und der Richt­li­nie 2002/​20/​EG über die Geneh­mi­gung elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­ze und diens­te, ABl.EU Nr. L 337 S. 37[]
  17. vgl. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 – C‑543/​09, Deut­sche Tele­kom u.a., EuZW 2011, 484 Rn. 31[]
  18. vgl. EuGH, Urteil vom 05.05.2011 a.a.O.[]
  19. vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.10.2009 – 6 C 20.08, Buch­holz 442.066 § 47 TKG Nr. 2 Rn. 21[]
  20. vgl. Wege­ner, in: Calliess/​Ruffert, EUV/​AEUV, 4. Aufl.2011, Art.19 EUV Rn. 15[]
  21. vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C-283/​81 [CILFIT], Slg.1982, I‑3415 = NJW 1983, 1257, 1258[]