Wegen des strikten Gesetzesvorbehalts sind der analogen Anwendung im Besoldungsrecht besonders enge Grenzen gesetzt. Sie kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn der eindeutig erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat.
Die analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte1.
Im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts sind einer analogen Anwendung aber besonders enge Grenzen gesetzt. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (z.B. § 2 Abs. 1 BBesG und § 3 Abs. 1 BeamtVG). Dies gilt auch, wenn die sich aus dem Gesetz ergebende Besoldung verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist2. Die Korrektur verfassungswidriger oder fehlerhafter Besoldungsfestsetzungen ist Aufgabe des Besoldungsgesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum politischen Ermessens hat und das Besoldungsgefüge als Ganzes sowie das Recht der öffentlichen Haushalte in den Blick nehmen muss3. Durch die Gesetzesbindung der Besoldung ist es daher auch den Gerichten verwehrt, Beamten eine gesetzlich nicht geregelte Besoldung zu gewähren.
Das schließt es zwar nicht generell aus, eine im Besoldungsgesetz versehentlich nicht getroffene Regelung nach dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers im Wege der Analogie zu schließen4. Grundlage einer auf die analoge Anwendung einer bestehenden Regelung gestützten Gerichtsentscheidung bleibt die gesetzliche Norm. Die Methode der Analogie geht zwar über die Auslegung im engeren Sinne hinaus, weil deren Anwendungsbereich auf einen Fall erstreckt wird, der vom Anwendungsbereich der Norm gerade nicht erfasst ist5. Die darin liegende Rechtsfortbildung ist aber den Wertungen des Gesetzes entnommen und stellt, sofern die methodischen Grenzen eingehalten sind, keine unzulässige richterliche Eigenmacht dar6.
Der analogen Anwendung besoldungsgesetzlicher Regelungen auf Sachverhalte, die nach dem Ergebnis der Auslegung nicht erfasst werden, sind aber besonders enge Grenzen gesetzt. Dies gilt gleichermaßen für die Zuerkennung von Besoldungsleistungen im Wege der Analogie als auch für deren Ausschluss oder Beschränkung:
Zum einen liegen planwidrige Gesetzeslücken im Bereich der geltenden Beamtenbesoldung angesichts des regelmäßig abschließenden Charakters der getroffenen Bestimmungen nur ganz ausnahmsweise vor. Durch die besoldungsrechtlichen Vorschriften werden der Kreis der Anspruchsberechtigten, Grund und Höhe der einzelnen Bezüge sowie ihre Berechnung regelmäßig ausdrücklich und detailliert durch zwingende Vorschriften mit vielfach stark kasuistischem Inhalt festgelegt. Regelungen dieser Art sind nach dem darin erkennbaren Willen des Gesetzgebers regelmäßig abschließend konzipiert, so dass der Möglichkeit einer analogen Anwendung schon das Fehlen einer planwidrigen Regelungslücke entgegensteht7.
Zum anderen darf die Analogie nicht zur Umgehung des verfassungsrechtlich fundierten Gesetzesvorbehalts im Besoldungsrecht führen. Es muss ausgeschlossen sein, dass letztlich die Gerichte durch großzügige Interpretationen des mutmaßlichen Willens des Gesetzgebers Besoldungsleistungen zusprechen, ausschließen oder beschränken, obwohl sich dies dem Besoldungsgesetz nicht im Wege der Gesetzesauslegung entnehmen lässt.
Aus diesen Gründen kommt die Erweiterung des Anwendungsbereichs besoldungsrechtlicher Normen im Wege der Analogie nur in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat, wie etwa im Falle eines Redaktionsversehens8.
Von der analogen Anwendung einer Norm, die ein mit dem Zweck der Norm unvereinbares Regelungsversäumnis des Normgebers voraussetzt9, sind die Fälle zu unterscheiden, in denen eine Norm im Hinblick auf nachträglich eingetretene Rechtsentwicklungen angewendet wird, um einen Widerspruch zu der bei Erlass der Regelung unmissverständlich zum Ausdruck gekommenen Zielsetzung des Normgebers auszuschließen10.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2014 – 2 C 2.2013 –
- stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerwGE 143, 230 Rn. 24[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 11.06.1958 – 1 BvR 1/52 u.a., BVerfGE 8, 1, 18 f.; BVerwG, Urteile vom 28.04.2005 – 2 C 1.04, BVerwGE 123, 308, 310; und vom 27.05.2010 – 2 C 33.09, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 117 Rn. 8 m.w.N. zur stRspr[↩]
- BVerwG, Urteil vom 14.05.1964 – 2 C 133.60, BVerwGE 18, 293, 295[↩]
- BVerwG, Urteil vom 18.11.1982 – 6 C 38.78, Buchholz 235 § 28 BBesG Nr. 7 S. 9 m.w.N.[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 03.04.1990 – 1 BvR 1186/89, BVerfGE 82, 6, 12; vgl. zur Charakterisierung als „Fortsetzung der Auslegung“: Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl.1991, S. 366[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.01.2011 – 1 BvR 918/10, BVerfGE 128, 193, 210 f.; Urteil vom 11.07.2012 – 1 BvR 3142/07 u.a., BVerfGE 132, 99, 127[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile 30.05.1967 – 2 C 27.67, BVerwGE 27, 159, 161; vom 20.06.1974 – 2 C 28.73, BVerwGE 45, 201, 203; und vom 15.10.1980 – 6 C 25.78, BVerwGE 61, 79, 81 zur Gesamtkonzeption des § 6 BBesG sowie Urteil vom 26.01.2006 – 2 C 43.04, BVerwGE 125, 79, 80 f. zum Familienzuschlag nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG[↩]
- BVerwG, Urteile vom 24.11.1960 – 2 C 6.58, BVerwGE 11, 263, 264 ff.; und vom 28.12 1971 – 6 C 17.68, BVerwGE 39, 221, 227 f.[↩]
- BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerwGE 143, 230 Rn. 24[↩]
- BVerwG, Urteil vom 29.09.2005 – 2 C 44.04, BVerwGE 124, 227, 230 ff.[↩]
