Privatisierung der Bewährungshilfe in Baden-Württemberg – und die Weisungsbefugnis von Nicht-Vorgesetzten

Die Bestimmungen zur Weisungsbefugnis des privaten Trägers der Bewährungs- und Gerichtshilfe in Baden-Württemberg sind unklar, von nicht auflösbaren Widersprüchen geprägt und unvollständig und daher nicht geeignet, eine Befolgungspflicht der an Dienststellen des Landes tätigen Beamten zu begründen.

Privatisierung der Bewährungshilfe in Baden-Württemberg – und die Weisungsbefugnis von Nicht-Vorgesetzten

Beamte sind verpflichtet, dienstliche Anordnungen ihres Vorgesetzten zu befolgen, sofern diese im Anwendungs- und Aufgabenbereich der dienstlichen Weisungsbefugnis liegen und die grundrechtlich geschützte Sphäre des Beamten nicht verletzen. Weisungen anderer Stellen oder privater Dritter darf ein Beamter nicht entgegennehmen. Vorschriften, die eine Befolgungspflicht des Beamten nach sich ziehen und deren Nichtbeachtung ein Dienstvergehen begründen können, müssen so klar und bestimmt sein, dass der Beamte erkennen kann, welche und wessen Weisungen er zu befolgen hat.

Nach § 7 Abs. 1 LBGS Baden-Württemberg kann das Justizministerium durch Vertrag die Aufgaben der Bewährungs- und Gerichtshilfe im ganzen Land auf einen freien Träger als Beliehenen übertragen. Gemäß § 8 Nr. 1 Satz 1 LBGS kann dem freien Träger dabei das Ergebnis der Dienstleistung der derzeit beschäftigten Bewährungs- und Gerichtshelfer unter Wahrung ihrer Rechtsstellung zur Verfügung gestellt werden. Einen entsprechenden Vertrag hat das Land Baden-Württemberg mit einer gemeinnützige GmbH mit Sitz in Stuttgart, die vollständig von einem österreichischen Verein getragen wird und an der die öffentliche Hand nicht beteiligt ist, am 6.12 2006 mit einer Laufzeit von 10 Jahren geschlossen.

Nach § 8 Nr. 1 Satz 2 LBGS ist damit der Vorstand des freien Trägers zur Ausübung der Fachaufsicht und des fachlichen Weisungsrechts ermächtigt. Die vom Vertrag erfassten Bewährungs- und Gerichtshelfer werden vom freien Träger nach seinem Organisationsermessen mit Aufgaben betraut (§ 8 Nr. 2 LBGS), den Anordnungen des freien Trägers hat der Beamte Folge zu leisten (§ 8 Nr. 6 LBGS). Weitere Dienstherrnbefugnisse, die weder den Status der Beschäftigten noch die Ausübung der Disziplinargewalt betreffen, können dem Vorstand des freien Trägers durch Rechtsverordnung zur Ausübung übertragen werden (§ 8 Nr. 4 LBGS). Hiervon ist durch die Verordnung des Justizministeriums zur Durchführung des Landesgesetzes über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug – DVO LBGS – vom 02.01.20081, geändert durch Verordnung vom 15.06.20102, Gebrauch gemacht worden.

Die Privatisierung der Bewährungs- und Gerichtshilfe durch §§ 7 ff. LBGS und den darauf gestützten Vertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem privaten Träger nterfällt nicht dem Regelungsbereich des § 123a BRRG.

§ 123a BRRG in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesgesetzes Baden-Württemberg über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug gültigen Fassung vom 21.06.20023 regelt – weitgehend inhaltsgleich mit § 20 BeamtStG, unter welchen Voraussetzungen einem Beamten eine Tätigkeit bei einer nicht dienstherrnfähigen Einrichtung zugewiesen werden kann.

Die Zuweisung stellt das Gegenstück zu Abordnung und Versetzung dar, wenn die Einrichtung, bei der die Aufgabe erfüllt werden soll, keine Dienstherrnfähigkeit besitzt. Die Rechtsstellung des Zugewiesenen bleibt dabei unberührt (§ 123a Abs. 3 BRRG), sodass die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis zu seinem Dienstherrn fortbestehen; der Beamte erhält von diesem auch weiterhin seine Bezüge. Mangels Dienstherrnfähigkeit stehen der Einrichtung auch keine Dienstherrnbefugnisse zu, derartiges ist nur durch eine zusätzliche Beleihung möglich. Die Tätigkeit des zugewiesenen Beamten wird aber für den Träger der Zuweisungseinrichtung erbracht. Der Beamte muss daher auch in den Betrieb der Einrichtung integriert werden und unterliegt „vor Ort“ dem fachlichen Direktions- und Weisungsrecht dieser Einrichtung4.

Eine derartige Zuweisung des beamteten Bewährungshelfers hat das Land Baden-Württemberg im vorliegenden Fall nicht verfügt; sie war auch in der Sache nicht beabsichtigt. Im Januar 2008 hat das Land den Sozialamtmann vielmehr an eine landeseigene Dienststelle versetzt. Zwar trägt die Dienststelle die Bezeichnung „Einrichtung“5. Gleichwohl handelt es sich hierbei um eine Dienststelle der Bewährungs- und Gerichtshilfe des Landes (§ 1 Abs. 1 Nr. 9 DVO LBGS). Dem Beamten daher keine Tätigkeit bei dem privaten Träger zugewiesen worden, er versieht seinen Dienst vielmehr weiterhin bei einer Dienststelle des Landes. Dementsprechend ist der rechtstechnische Weg und die Bezeichnung als Versetzung gewählt worden.

Dieser rechtstatsächliche Befund entspricht auch dem Willen des Landes. Nach § 8 Nr. 1 Satz 1 LBGS soll dem freien Träger nur das Ergebnis der Dienstleistung das Landesmitarbeiter zur Verfügung gestellt werden. Eine Zuweisung der Beamten selbst war dagegen ausdrücklich nicht beabsichtigt6. Auch das Konzept des zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem freien Träger geschlossenen Vertrags beruht auf dieser Einordnung. Danach nimmt der freie Träger das Ergebnis so in Anspruch, wie es ihr vom Land zur Verfügung gestellt wird (§ 3 Abs. 2 Satz 4 des Vertrages vom 06.12.2006). Dem Gesamtkonzept des Regelungsgefüges liegt damit die Vorstellung zugrunde, dass die Dienstleistung der Beamten für und beim Land Baden-Württemberg erbracht wird und dieser das Ergebnis des privaten Trägers überlässt7.Dieses Regelungskonzept stellt keine Umgehung des § 123a BRRG dar, der bei Inkrafttreten des Landesgesetzes als unmittelbar anwendbares Recht galt.

§ 123a BRRG ist zwar ist als Rahmengesetz erlassen worden, das der Ausfüllung durch Landesgesetzgebung fähig und ihrer bedürftig sein muss8. Auch aufgrund der Kompetenz zur Rahmengesetzgebung konnten jedoch für einzelne Teile der Rechtsmaterie eine Vollregelung getroffen werden9. Dies ist durch Art. 75 Abs. 2 GG in der Fassung vom 27.10.199410 auch im Grundgesetz selbst zum Ausdruck gebracht worden. Von dieser Möglichkeit ist in den Vorschriften aus Kapitel II des Beamtenrechtsrahmengesetzes, die „einheitlich und unmittelbar gelten“, Gebrauch gemacht worden. Eine Umsetzung durch den Landesgesetzgeber, die Anknüpfungspunkt für eine abweichende Regelung hätte sein können, war hier nicht vorgesehen11. Die in § 123a Abs. 2 BRRG enthaltenen Bestimmungen haben auch in der Sache eine abschließende Regelung darüber getroffen, in welchen Fällen eine Zuweisung von Beamten ohne deren Einverständnis erfolgen kann12.

In diesem abschließend vorgegebenen Regelungsbereich liegt das Landesgesetz aber nicht. Dem Beamten ist weder formal noch in der Sache eine Tätigkeit bei dem freien Träger übertragen worden. Er ist durch das erwähnte Gesetz auch nicht in die Organisationsstruktur des freien Trägers eingegliedert, sondern vielmehr weiterhin an einer Dienststelle des Landes Baden-Württemberg verwendet worden. Eine zuweisungsähnliche Maßnahme, die als Umgehung des in § 123a BRRG vorgegebenen Rechtsinstituts bewertet werden könnte13, ist damit nicht gegeben.

Das Regelungsgefüge für den Einsatz der beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer weist zwar insoweit Besonderheiten auf, als deren Dienstleistung nach den fachlichen Vorgaben und Weisungen des freien Trägers erfolgen soll (§ 8 Nr. 1 Satz 2 und Nr. 2, 4 und 6 LBGS). Die hiermit ausgelöste Spannungslage berührt aber nicht die mit dem Rechtsinstitut der Zuweisung geregelte Frage der Eingliederung eines Beamten in die Organisationsstruktur von nicht dienstherrnfähigen Einrichtungen.

Die Einräumung von Weisungs- und Aufsichtsrechten zugunsten des privaten Trägers im Landesgesetz über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug ist aber unklar, von nicht auflösbaren Widersprüchen geprägt und unvollständig. Die Vorschriften sind daher von vornherein nicht geeignet, Weisungsbefugnisse des freien Trägers und eine damit korrespondierende Befolgungspflicht des beamteten Bewährungshelfers zu begründen.

Die Pflicht zu Treue und Gehorsam des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums14. Beamte sind seit jeher verpflichtet, den dienstlichen Anordnungen ihres Vorgesetzten Folge zu leisten (vgl. § 1 des Reichsbeamtengesetzes vom 31.03.1873, RGBl. S. 61, § 37 Satz 2 BRRG a.F. sowie heute § 35 Satz 2 BeamtStG und § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG). Die Weisungsbefugnis ist das Instrument, mit dem die Dienstleistungspflicht des Beamten konkretisiert und gesteuert wird. Ohne die Möglichkeit, den Beamten verbindliche Anordnungen zur Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben vorzugeben, kann der Dienstherr die ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben nicht erfüllen. Der Beamte ist daher zur Befolgung der Anordnungen seines Vorgesetzten verpflichtet, sofern diese im Anwendungs- und Aufgabenbereich der dienstlichen Weisungsbefugnis liegen und die grundrechtlich geschützte Sphäre des Beamten nicht verletzen15.

Die Weisungsbefugnis ist das notwendige Bindeglied, um die demokratische Legitimation für die Ausübung von Staatsgewalt sowie die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung gewährleisten zu können16. Die erforderliche Legitimationskette wird vom Dienstherrn durch das Mittel der ununterbrochenen Weisungsabhängigkeit auch für nachgeordnete Amtswalter hergestellt17. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben werden in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder konkretisiert. Nach dem zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesgesetzes über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug maßgeblichen § 74 Satz 2 des Landesbeamtengesetzes vom 19.03.199618 ist der Beamte verpflichtet, die von seinem Vorgesetzten erlassenen Anordnungen auszuführen und seine allgemeinen Richtlinien zu befolgen, sofern es sich nicht um Fälle handelt, in denen er nach besonderer gesetzlicher Vorschrift an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen ist (vgl. nunmehr § 35 Satz 2 und 3 BeamtStG). Vorgesetzter ist derjenige, der einem Beamten für seine dienstliche Tätigkeit Anordnungen erteilen kann (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LBG BW 1996). Dabei bestimmt sich nach dem Aufbau der öffentlichen Verwaltung, wer Vorgesetzter ist (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996). Danach sind die Vorgesetzten vom Dienstherrn ermächtigt, den ihnen nachgeordneten Beamten derselben Dienststelle Anordnungen zu erteilen. Weisungen anderer Stellen oder privater Dritter darf der Beamte nicht entgegennehmen; er ist zu unparteiischem Dienst für die Gesamtheit und loyaler Pflichterfüllung verpflichtet19.

Verletzt der Beamte die ihm obliegende Pflicht zur Befolgung dienstlicher Anordnungen, begeht er bei schuldhaftem Handeln ein Dienstvergehen (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG, § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG), das disziplinarisch geahndet werden kann. Das weisungsrechtliche Regelungsgefüge muss daher so klar und bestimmt sein, dass der Beamte erkennen kann, welche und wessen Anordnungen er zu befolgen hat. Eine Vorschrift entspricht nur dann rechtsstaatlichen Grundsätzen, wenn und soweit sich aus ihr mit ausreichender Bestimmbarkeit ermitteln lässt, was von den pflichtigen Personen verlangt wird. Vom Normgeber wird verlangt, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist20. Auf denselben Regelungsbereich bezogene Gesetze dürfen daher nicht zu widersprüchlichen Ergebnissen führen21. Für sanktionsbewehrte Anordnungen gilt dies in besonderer Weise22.

Diesen Vorgaben entspricht das Regelungsgefüge des Landesgesetzes für die Weisungs- und Aufsichtsrechte des freien Trägers gegenüber den beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfern des Landes nicht. Das Landesgesetz weist im Hinblick auf das Verhältnis zwischen dem Land und dem freien Träger in Bezug auf das Ergebnis der Diensttätigkeit der beamteten Bewährungshelfer sowie auf die Person des Weisungsbefugten unauflösbare Widersprüche auf, die die Annahme ausschließen, der freie Träger habe gegenüber einem Beamten, der einer „Einrichtung“ tätig ist, tatsächlich eine zu Weisungen berechtigende Stellung.

Mit der in §§ 7 und 8 LBGS gewählten Konstruktion hat das Land Baden-Württemberg – bewusst – auf eine Zuweisung der Beamten an den freien Träger verzichtet. Den beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfern ist nicht eine Tätigkeit beim freien Träger übertragen worden. Sie sind auch organisatorisch nicht dem Betrieb des freien Trägers zugeordnet, sondern werden weiterhin an einer landeseigenen Dienststelle verwendet. Damit kommt dem privaten Träger und seinen Mitarbeitern auch keine Vorgesetzteneigenschaft gegenüber den Bewährungs- und Gerichtshelfern des Landes zu. Nach dem Aufbau der Verwaltung (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996) kann deren Vorgesetzter vielmehr nur ein an der landeseigenen Dienststelle Beschäftigter des Landes sein. Der freie Träger ist daher bereits in personeller Hinsicht nicht anordnungsbefugt.

Die fehlende Weisungsbefugnis des freien Trägers gegenüber den beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfern des Landes folgt überdies aus dem Umstand, dass Anordnungen in Bezug auf die Bewährungs- und Gerichtshilfe nicht im Aufgabenbereich ihrer Dienststelle liegen. Die Aufgabe der Bewährungs- und Gerichtshilfe im ganzen Land ist auf den freien Träger als Beliehener übertragen worden (§ 7 Abs. 1 LBGS i.V.m. § 1 des zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem freien Träger geschlossenen Vertrags vom 06.12.2006). Hierauf bezogene Anordnungen liegen daher nicht im sachlichen Anwendungsbereich der dienstlichen Aufgaben der beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer des Landes. Weisungen des freien Trägers sind folglich in sachlicher Hinsicht nicht auf die Dienstausübung der beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer bezogen.

In Widerspruch hierzu gehen § 8 Nr. 1 Satz 2, Nr. 2, 4 und 6 LBGS von Anordnungsrechten des freien Trägers in Bezug auf Aufgaben der Bewährungs- und Gerichtshilfe gegenüber den beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfern aus. Wie diese Normen in Bezug zu den beamtenrechtlichen Regelungen stehen, lässt sich den Vorschriften nicht entnehmen. Das durch die widersprüchlichen Bestimmungen ausgelöste Spannungsverhältnis wird durch die weiteren Regelungen des Landesgesetzes nicht aufgelöst.

Unklar ist dabei insbesondere, wessen Weisungen die beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer des Landes befolgen müssen. § 8 LBGS geht zwar von Weisungsbefugnissen des freien Trägers aus, ordnet aber nicht ausdrücklich an, dass dies auch für Beamte gilt, die einer Dienststelle des Landes zugeordnet sind. Dort muss es nach dem allgemeinen Aufbau der Verwaltung aber vom Land bestimmte Vorgesetzte des Beamten geben (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996). Dass der beamtete Bewährungshelfer auch in dieser Situation, trotz des Vorhandenseins eines Vorgesetzten seiner eigenen Dienststelle, Weisungen vom freien Träger entgegennehmen muss, lässt sich dem Regelungsgefüge nicht entnehmen.

Die Weisungsmöglichkeit zweier unterschiedlicher Stellen würde aber nicht nur zu Unklarheiten führen, sondern die Gefahr begründen, dass der Beamte zum „Diener zweier Herren“ wird23. Er muss einerseits Weisungen seines Vorgesetzten befolgen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LBG BW 1996), unterliegt andererseits aber den fachliche Anordnungen des freien Trägers. Da es sich beim freien Träger um einen privaten Dritten handelt, der erwerbswirtschaftlichen Rationalitäten unterliegt, kann auch nicht unmittelbar von einer Abschirmung des Gemeinwohlinteresses gegen potentiell nicht primär fachlich motivierte Einwirkungen ausgegangen werden, so dass die Anordnungsbefugnis hier besonderen Bedenken ausgesetzt ist24.

Eine Regelung zur Auflösung etwaiger Konfliktlagen sieht das Landesgesetz über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug nicht vor. Hierzu hätte angesichts des mehrpoligen Verhältnisses, das zusätzlich durch das vorrangige Anweisungsrecht des Richters gekennzeichnet ist (vgl. § 56d Abs. 4 Satz 2 StGB, § 25 Satz 2 JGG, § 160 Abs. 3 Satz 2 und § 463d StPO), in besonderer Weise Anlass bestanden.

Ebenso wenig ist ersichtlich, wie die beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer im Falle einer rechtswidrigen Anordnung durch den freien Träger verfahren sollen. Die Gehorsamspflicht des Beamten besteht grundsätzlich auch bei rechtswidrigen Weisungen. Deshalb hat der Beamte die Möglichkeit und Pflicht, Bedenken an der Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen auf dem Dienstweg geltend zu machen. Nur so kann er sich – wie dargestellt – von seiner eigenen Verantwortlichkeit befreien (§ 36 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG, § 38 Abs. 2 Satz 2 BRRG a.F.) und kommt er gleichzeitig der Verpflichtung nach, seinen Vorgesetzten zu beraten. Ein Dienstweg im Sinne des § 36 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG für die Remonstration gegen eine Anordnung des freien Trägers ist aber nicht gegeben, weil die Weisung nicht vom Vorgesetzten stammt. Der anordnungsbefugte freie Träger kommt mangels Zuweisung keine Vorgesetzteneigenschaft zu; er könnte den Beamten auch nicht von seiner Verpflichtung zu rechtmäßigem Handeln entbinden, weil er keiner parlamentarischen Verantwortung unterliegt. Der Beamte müsste sich daher an den Vorgesetzten seiner eigenen Dienststelle wenden. Dieser ist zu fachlichen Weisungen im Aufgabenbereich des freien Trägers aber weder befugt noch in der Lage.

Widersprüchlich ist auch die Ausgestaltung der in § 8 LBGS selbst angeordneten Befugnisse des freien Trägers. Nach § 8 Nr. 1 Satz 2 LBGS ist „der Vorstand“ des freien Trägers zur Ausübung der Fachaufsicht und des fachlichen Weisungsrechts ermächtigt. Entsprechendes ordnet § 8 Nr. 4 Satz 1 LBGS sowie der hierauf gestützte § 2 DVO LBGS hinsichtlich der Ausübung von Dienstherrnbefugnissen an. So bleibt unklar, welche Person bei einem aus mehreren Personen bestehenden Vorstand weisungsbefugt sein soll: Jede Person allein oder alle Vorstandsmitglieder zur gesamten Hand oder jedes Vorstandsmitglied für seinen jeweiligen Geschäftsbereich. Eine gesetzliche Delegationsermächtigung findet sich nicht. § 8 Nr. 2 und 6 LBGS sprechen dagegen Anordnungsbefugnisse und Weisungsrechte „des freien Trägers“ aus, ohne die weisungsbefugte Person zu bestimmen. Die Unklarheit dieser Regelung kann nicht durch Rückgriff auf § 8 Nr. 1 Satz 2 LBGS behoben werden, weil diese Bestimmung ihrerseits keinen eindeutigen Regelungsgehalt hat. Damit wären auch Maßnahmen erfasst, die von nachgeordneten Beschäftigten des freien Trägers erlassen werden. Entsprechend wird in der Praxis offenbar auch verfahren. Dem Regelungsgefüge des § 8 LBGS ist damit nicht zu entnehmen, ob die beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer nur Weisungen der Geschäftsführer des freien Trägers (als gemeinnützige GmbH hat dieser keinen Vorstand) befolgen müssen oder auch Anordnungen von nachgeordneten Mitarbeitern des freien Trägers.

Das Regelungskonzept des Landes Baden-Württemberg ist damit nicht nur unklar, sondern in sich widersprüchlich. Es verzichtet zwar auf eine Zuweisung der beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer an den freien Träger und versetzt die Beamten an eine landeseigene Dienststelle der Bewährungs- und Gerichtshilfe. An diesen Dienststellen können die beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer aber keine dienstliche Aufgabe des Landes mehr versehen. Die Aufgabe der Bewährungs- und Gerichtshilfe, mit der die Landesbeamten gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 des zwischen dem Land und dem freien Träger geschlossenen Vertrags vom 06.12.2006 weiterhin zu befassen sind, im ganzen Land ist auf den freien Träger übertragen worden. An ihrer Dienststelle haben die Landesbeamten damit zwar einen Vorgesetzten, aber keine dienstliche Aufgabe. Umgekehrt werden dem freien Träger Weisungs- und Aufsichtsrechte gegenüber den beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfern des Landes eingeräumt, obwohl diesen keine Tätigkeit beim freien Träger übertragen ist. Der freie Träger hat daher Anordnungsbefugnisse, ist aber nicht Vorgesetzte der Beamten. Diese Weisungsrechte betreffen Angelegenheiten, die den Beamten nicht als dienstliche Aufgabe obliegen. Schließlich widersprechen die Weisungsbefugnisse auch der Regelung des Gesetzes, dass dem freien Träger nur das Ergebnis der Dienstleistung zur Verfügung gestellt wird (§ 8 Nr. 1 Satz 1 LBGS) – auf das bereits vom Land erbrachte Ergebnis kann sich das fachliche Weisungsrecht, das gerade dem Zustandekommen dieses Ergebnisses dient, nicht beziehen.

Diese Brüche und Gegensätze können im Wege der Auslegung nicht beseitigt werden. Es ist keine Anwendung der in § 8 LBGS enthaltenen Befugnisse des freien Trägers denkbar, mit der ein Widerspruch zur Einschränkung des Anordnungsrechts auf Vorgesetzte (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996) vermieden werden könnte. Derartiges wäre nur in Anlehnung an das Rechtsinstitut der Zuweisung vorstellbar, das indes eine Zustimmung der Beamten voraussetzt (§ 123a Abs. 1 BRRG, § 20 Abs. 1 BeamtStG); und vom Land Baden-Württemberg bewusst nicht gewählt worden ist.

Auch das vom Land geschaffene umfassende Instrumentarium der Dienst- und Fachaufsicht über den freien Träger – einschließlich aufsichtsrechtlicher Beanstandungs- und Weisungsrechte bis hin zur Vollstreckung durch Ersatzvornahme (vgl. § 8 Nr. 5 Satz 2, Nr. 7 LBGS und § 7 Abs. 2 und 3 des zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem freien Träger geschlossenen Vertrags vom 06.12.2006) – hilft über die dargestellten Brüche und Gegensätze nicht hinweg. Denn Adressat dieser Aufsichtsrechte ist allein der freie Träger, nicht aber der Beamte als Bewährungshelfer. Ihn schützen diese Aufsichtsrechte des Landes allenfalls mittelbar. Er kann daraus insbesondere nicht erkennen, wer sein Vorgesetzter im Sinne des Dienstrechts ist und wessen Weisungen er zu befolgen hat.

Das bestehende Regelungskonzept ist darüber hinaus in wesentlichen Punkten lückenhaft und unvollständig, weil Zentralfragen des Anordnungsrechts des freien Trägers nicht normiert worden sind. Dem Gesetz kann nicht mit ausreichender Bestimmtheit entnommen werden, welche Mitarbeiter des freien Trägers dem Beamten gegenüber anordnungsbefugt sind. Die Bestimmungen klären nicht, in welcher Beziehung das Weisungsrecht des Vorgesetzten zur Anordnungsbefugnis des freien Trägers steht. Die Normen lassen schließlich offen, wie und auf welchem Wege der Beamte sich gegen rechtswidrige Anordnungen des freien Trägers wenden kann. Der Beamte wird damit einerseits mit dem vollen Risiko der Rechtmäßigkeit seiner Tätigkeit für den freien Träger belastet, andererseits aber mit einer Disziplinarmaßnahme im Falle der Weigerung bedroht.

Enthält eine Bestimmung die für ihre Anwendung notwendigen Regelungen nicht und kann die für einen Vollzug unverzichtbare Vollständigkeit auch nicht im Wege der Auslegung gewonnen werden, kann sie jedenfalls keine disziplinarmaßnahmenbewehrte Befolgungspflicht für Beamte auslösen25. Die in § 8 LBGS enthaltenen Bestimmungen sind daher nicht geeignet, Anordnungsbefugnisse des freien Trägers und eine hiermit korrespondierende Befolgungspflicht des Beamten zu begründen.

Diese Feststellung kann und muss das Bundesverwaltungsgericht selbst ohne vorherige Vorlage an das Bundesverfassungsgericht oder den Staatsgerichtshof Baden-Württemberg aussprechen.

Nach Art. 100 Abs. 1 GG hat ein Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig (Satz 1) oder bundesrechtswidrig (Satz 2) hält. Kann eine begehrte Feststellung nur bei Annahme der Ungültigkeit eines Landesgesetzes wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht ausgesprochen werden, ist ein Verwaltungsgericht daher an einer eigenständigen Entscheidung gehindert. Der Ausspruch setzt die Ungültigkeit des Landesgesetzes voraus, zu dessen Feststellung nur das Bundesverfassungsgericht berufen ist (Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG).

Dem Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts sind aber nur diejenigen Fälle unterstellt, in denen sich die Ungültigkeit des Landesgesetzes aus höherrangigem Bundesrecht ergibt (Art. 31 GG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gilt auch dies nur dann, wenn es um später erlassenes Bundesrecht geht. Sinn des Art. 100 Abs. 1 GG ist es nicht, den Gerichten die Kompetenz zur Prüfung der Gültigkeit von Gesetzen allgemein, sondern nur dann zu entziehen, wenn damit der Vorwurf an den Landesgesetzgeber verbunden ist, er habe bei Erlass seines Gesetzes übergeordnetes Bundesrecht nicht beachtet26.

Entsprechend setzt eine Vorlage an den Staatsgerichtshof Baden-Württemberg voraus, dass die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit das Landesverfassung in Frage gestellt ist (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG; Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg27, sowie § 51 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof28).

Außerhalb der durch Art. 100 Abs. 1 GG geregelten Fallkonstellationen von Normenkollisionen verbleibt es bei der Entscheidungskompetenz der zuständigen Gerichte29.

m einen Fall der vermeintlichen Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Bundesrecht oder das Landesverfassung geht es hier aber nicht. Der Feststellungsausspruch des Bundesverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Annahme, das Landesgesetz über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Die Entscheidung beruht vielmehr zum einen darauf, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf die Weisungsgebundenheit der Beamten beim Erlass des Landesgesetzes das Verhältnis zu den allgemeinen Bestimmungen des Landesbeamtengesetzes vom 19.03.1996 im Unklaren gelassen hat. Zum anderen hat der Gesetzgeber im Landesgesetz in Bezug auf die Weisungsbefugnisse gegenüber den Beamten, deren Übertragung auf den freien Träger sich das Land Baden-Württemberg und der freie Träger berühmen, eine Regelung voller schwerwiegender Widersprüche geschaffen, die auch im Wege der Auslegung des Gesetzes nicht aufzulösen sind. Der einfachgesetzliche Normbefund ergibt vielmehr, dass es sich – wie dargestellt – um ein in mehrfacher Hinsicht „imperfektes“ Regelungsgefüge handelt.

Um die Funktionsfähigkeit der Bewährungs- und Gerichtshilfe in Baden-Württemberg nicht zu gefährden und das Regelungsdefizit für die in diesem Bereich notwendigen Weisungen nicht zu vertiefen, kann der Zustand, der sich in der Praxis auf Grundlage des Landesgesetzes über die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Sozialarbeit im Justizvollzug und des zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Beilgeladenen geschlossenen Vertrags herausgebildet hat, noch für einen Übergangszeitraum, längstens aber bis Ende 2016, hingenommen werden30.

Allerdings muss gewährleistet werden, dass die beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer generelle Standards und Vorgaben des freien Trägers nur dann befolgen müssen, wenn das Land Baden-Württemberg diesen vorab zugestimmt und sie seinen Beamten gegenüber für verbindlich erklärt hat. Darüber hinaus muss sichergestellt sein, dass sich die beamteten Bewährungs- und Gerichtshelfer mit Bedenken gegen die Anordnungen des freien Trägers unmittelbar an eine Stelle ihres Dienstherrn wenden können, ohne vorab den betriebsinternen Dienstweg des freien Trägers durchlaufen zu müssen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. November 2014 – 2 C 24.2013 –

  1. GBl. S. 30[↩]
  2. GBl. S. 529[↩]
  3. BGBl. I S. 2138, 2140[↩]
  4. BT-Drs. 11/6835 S. 56; vgl. hierzu Hoffmann, ZTR 1990, 327, 328; Schönrock, ZBR 2010, 222, 227[↩]
  5. Ziffer I.2 Abs. 2 der Verwaltungsvorschrift des JM BW vom 08.05.2009, Die Justiz 2009, 151[↩]
  6. Begründung des Gesetzentwurfs das Landesregierung, LT-Drs. 13/3201 S. 316[↩]
  7. vgl. hierzu auch Bericht das Landesregierung zur Evaluation der Bewährungs- und Gerichtshilfe, LT-Drs. 15/5000 S. 42[↩]
  8. BVerfG, Urteil vom 27.07.2004 – 2 BvF 2/02, BVerfGE 111, 226, 248 m.w.N.[↩]
  9. BVerfG, Urteil vom 01.12 1954 – 2 BvG 1/54, BVerfGE 4, 115, 128 f.; Beschluss vom 28.11.1973 – 2 BvL 42/71, BVerfGE 36, 193, 202[↩]
  10. BGBl. I S. 3146[↩]
  11. Hoffmann, ZTR 1990, 327[↩]
  12. BT-Drs. 13/5057 S. 64[↩]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 07.06.1984 – 2 C 84.81, BVerwGE 69, 303, 307 zur „versetzungs- oder abordnungsähnlichen Maßnahme“[↩]
  14. BVerfG, Urteil vom 27.04.1959 – 2 BvF 2/58, BVerfGE 9, 268, 286[↩]
  15. stRspr, BVerwG, Beschluss vom 20.10.1967 – 1 WDB 7.67, BVerwGE 33, 108, 110; Urteile vom 02.03.2006 – 2 C 3.05, BVerwGE 125, 85 Rn. 13 und 29 sowie vom 18.09.2008 – 2 C 126.07, BVerwGE 132, 40 Rn. 16 ff.[↩]
  16. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvF 1/92, BVerfGE 93, 37, 66 ff.[↩]
  17. BVerfG, Urteil vom 31.10.1990 – 2 BvF 3/89, BVerfGE 83, 60, 72[↩]
  18. LBG BW 1996 – GBl. S. 85[↩]
  19. vgl. bereits BVerfG, Beschluss vom 17.10.1957 – 1 BvL 1/57, BVerfGE 7, 155, 163; Urteil vom 27.04.1959 – 2 BvF 2/58, BVerfGE 9, 268, 286 f.[↩]
  20. BVerwG, Urteil 16.10.2013 – 8 CN 1.12, BVerwGE 148, 133 Rn. 21 m.w.N.[↩]
  21. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 u.a., BVerfGE 118, 168, 191[↩]
  22. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2010 – 2 BvR 2559/08 u.a., BVerfGE 126, 170, 195[↩]
  23. BVerfG, Beschluss vom 19.09.2007 – 2 BvF 3/02, BVerfGE 119, 247, 264 f.[↩]
  24. BVerfG, Urteil vom 18.01.2012 – 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, 126 f.; kritisch zur Weisungsbefugnis Privater auch Lecheler, in: Badura/Dreier (Hrsg.): Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Band II, 2001, S. 359, 373 sowie Blanke/Sterzel, Privatisierungsrecht für Beamte, 1999, Rn. 146 und 151[↩]
  25. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 – 2 C 50.10, Buchholz 230 § 128 BRRG Nr. 9 Rn. 7 ff.[↩]
  26. BVerfG, Beschlüsse vom 06.10.1959 – 1 BvL 13/58, BVerfGE 10, 124, 128; vom 23.03.1982 – 2 BvL 13/79, BVerfGE 60, 135, 153; und vom 06.12.1983 – 2 BvL 1/82, BVerfGE 65, 359, 373; ebenso BVerwG, Urteile vom 16.05.2000 – 3 C 2.00, Buchholz 316 § 13 VwVfG Nr. 2 S. 1, 3; und vom 26.04.2006 – 7 C 15.05, BVerwGE 126, 1 Rn. 8[↩]
  27. vom 11.11.1953, GBl. S. 173, zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.12 2011, GBl. S. 46[↩]
  28. vom 13.12 1954, GBl. S. 171, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.11.2012, GBl. S. 569[↩]
  29. Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl.2012, Rn. 753; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.11.1992 – 8 C 9.91, Buchholz 406.11 § 127 BBauG/BauGB Nr. 64 S. 77[↩]
  30. vgl. BVerwG, Urteile vom 17.06.2004 – 2 C 50.02, BVerwGE 121, 103, 111; und vom 30.08.2012 – 2 C 23.10, BVerwGE 144, 93 Rn. 16[↩]

Das dürfte Sie auch interessieren: