Pri­va­ti­sie­rung der Bewäh­rungs­hil­fe in Baden-Würt­tem­berg – und die Wei­sungs­be­fug­nis von Nicht-Vor­ge­setz­ten

Die Bestim­mun­gen zur Wei­sungs­be­fug­nis des pri­va­ten Trä­gers der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe in Baden-Würt­tem­berg sind unklar, von nicht auf­lös­ba­ren Wider­sprü­chen geprägt und unvoll­stän­dig und daher nicht geeig­net, eine Befol­gungs­pflicht der an Dienst­stel­len des Lan­des täti­gen Beam­ten zu begrün­den.

Pri­va­ti­sie­rung der Bewäh­rungs­hil­fe in Baden-Würt­tem­berg – und die Wei­sungs­be­fug­nis von Nicht-Vor­ge­setz­ten

Beam­te sind ver­pflich­tet, dienst­li­che Anord­nun­gen ihres Vor­ge­setz­ten zu befol­gen, sofern die­se im Anwen­dungs- und Auf­ga­ben­be­reich der dienst­li­chen Wei­sungs­be­fug­nis lie­gen und die grund­recht­lich geschütz­te Sphä­re des Beam­ten nicht ver­let­zen. Wei­sun­gen ande­rer Stel­len oder pri­va­ter Drit­ter darf ein Beam­ter nicht ent­ge­gen­neh­men. Vor­schrif­ten, die eine Befol­gungs­pflicht des Beam­ten nach sich zie­hen und deren Nicht­be­ach­tung ein Dienst­ver­ge­hen begrün­den kön­nen, müs­sen so klar und bestimmt sein, dass der Beam­te erken­nen kann, wel­che und wes­sen Wei­sun­gen er zu befol­gen hat.

Nach § 7 Abs. 1 LBGS Baden-Würt­tem­berg kann das Jus­tiz­mi­nis­te­ri­um durch Ver­trag die Auf­ga­ben der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe im gan­zen Land auf einen frei­en Trä­ger als Belie­he­nen über­tra­gen. Gemäß § 8 Nr. 1 Satz 1 LBGS kann dem frei­en Trä­ger dabei das Ergeb­nis der Dienst­leis­tung der der­zeit beschäf­tig­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer unter Wah­rung ihrer Rechts­stel­lung zur Ver­fü­gung gestellt wer­den. Einen ent­spre­chen­den Ver­trag hat das Land Baden-Würt­tem­berg mit einer gemein­nüt­zi­ge GmbH mit Sitz in Stutt­gart, die voll­stän­dig von einem öster­rei­chi­schen Ver­ein getra­gen wird und an der die öffent­li­che Hand nicht betei­ligt ist, am 6.12 2006 mit einer Lauf­zeit von 10 Jah­ren geschlos­sen.

Nach § 8 Nr. 1 Satz 2 LBGS ist damit der Vor­stand des frei­en Trä­gers zur Aus­übung der Fach­auf­sicht und des fach­li­chen Wei­sungs­rechts ermäch­tigt. Die vom Ver­trag erfass­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer wer­den vom frei­en Trä­ger nach sei­nem Orga­ni­sa­ti­ons­er­mes­sen mit Auf­ga­ben betraut (§ 8 Nr. 2 LBGS), den Anord­nun­gen des frei­en Trä­gers hat der Beam­te Fol­ge zu leis­ten (§ 8 Nr. 6 LBGS). Wei­te­re Dienst­herrn­be­fug­nis­se, die weder den Sta­tus der Beschäf­tig­ten noch die Aus­übung der Dis­zi­pli­nar­ge­walt betref­fen, kön­nen dem Vor­stand des frei­en Trä­gers durch Rechts­ver­ord­nung zur Aus­übung über­tra­gen wer­den (§ 8 Nr. 4 LBGS). Hier­von ist durch die Ver­ord­nung des Jus­tiz­mi­nis­te­ri­ums zur Durch­füh­rung des Lan­des­ge­set­zes über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug – DVO LBGS – vom 02.01.20081, geän­dert durch Ver­ord­nung vom 15.06.20102, Gebrauch gemacht wor­den.

Die Pri­va­ti­sie­rung der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe durch §§ 7 ff. LBGS und den dar­auf gestütz­ten Ver­trag zwi­schen dem Land Baden-Würt­tem­berg und dem pri­va­ten Trä­ger nter­fällt nicht dem Rege­lungs­be­reich des § 123a BRRG.

§ 123a BRRG in der zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Lan­des­ge­set­zes Baden-Würt­tem­berg über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug gül­ti­gen Fas­sung vom 21.06.20023 regelt – weit­ge­hend inhalts­gleich mit § 20 BeamtStG, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen einem Beam­ten eine Tätig­keit bei einer nicht dienst­herrn­fä­hi­gen Ein­rich­tung zuge­wie­sen wer­den kann.

Die Zuwei­sung stellt das Gegen­stück zu Abord­nung und Ver­set­zung dar, wenn die Ein­rich­tung, bei der die Auf­ga­be erfüllt wer­den soll, kei­ne Dienst­herrn­fä­hig­keit besitzt. Die Rechts­stel­lung des Zuge­wie­se­nen bleibt dabei unbe­rührt (§ 123a Abs. 3 BRRG), sodass die Rech­te und Pflich­ten aus dem Beam­ten­ver­hält­nis zu sei­nem Dienst­herrn fort­be­stehen; der Beam­te erhält von die­sem auch wei­ter­hin sei­ne Bezü­ge. Man­gels Dienst­herrn­fä­hig­keit ste­hen der Ein­rich­tung auch kei­ne Dienst­herrn­be­fug­nis­se zu, der­ar­ti­ges ist nur durch eine zusätz­li­che Belei­hung mög­lich. Die Tätig­keit des zuge­wie­se­nen Beam­ten wird aber für den Trä­ger der Zuwei­sungs­ein­rich­tung erbracht. Der Beam­te muss daher auch in den Betrieb der Ein­rich­tung inte­griert wer­den und unter­liegt "vor Ort" dem fach­li­chen Direk­ti­ons- und Wei­sungs­recht die­ser Ein­rich­tung4.

Eine der­ar­ti­ge Zuwei­sung des beam­te­ten Bewäh­rungs­hel­fers hat das Land Baden-Würt­tem­berg im vor­lie­gen­den Fall nicht ver­fügt; sie war auch in der Sache nicht beab­sich­tigt. Im Janu­ar 2008 hat das Land den Sozi­al­amt­mann viel­mehr an eine lan­des­ei­ge­ne Dienst­stel­le ver­setzt. Zwar trägt die Dienst­stel­le die Bezeich­nung "Ein­rich­tung"5. Gleich­wohl han­delt es sich hier­bei um eine Dienst­stel­le der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe des Lan­des (§ 1 Abs. 1 Nr. 9 DVO LBGS). Dem Beam­ten daher kei­ne Tätig­keit bei dem pri­va­ten Trä­ger zuge­wie­sen wor­den, er ver­sieht sei­nen Dienst viel­mehr wei­ter­hin bei einer Dienst­stel­le des Lan­des. Dem­entspre­chend ist der rechts­tech­ni­sche Weg und die Bezeich­nung als Ver­set­zung gewählt wor­den.

Die­ser recht­stat­säch­li­che Befund ent­spricht auch dem Wil­len des Lan­des. Nach § 8 Nr. 1 Satz 1 LBGS soll dem frei­en Trä­ger nur das Ergeb­nis der Dienst­leis­tung das Lan­des­mit­ar­bei­ter zur Ver­fü­gung gestellt wer­den. Eine Zuwei­sung der Beam­ten selbst war dage­gen aus­drück­lich nicht beab­sich­tigt6. Auch das Kon­zept des zwi­schen dem Land Baden-Würt­tem­berg und dem frei­en Trä­ger geschlos­se­nen Ver­trags beruht auf die­ser Ein­ord­nung. Danach nimmt der freie Trä­ger das Ergeb­nis so in Anspruch, wie es ihr vom Land zur Ver­fü­gung gestellt wird (§ 3 Abs. 2 Satz 4 des Ver­tra­ges vom 06.12.2006). Dem Gesamt­kon­zept des Rege­lungs­ge­fü­ges liegt damit die Vor­stel­lung zugrun­de, dass die Dienst­leis­tung der Beam­ten für und beim Land Baden-Würt­tem­berg erbracht wird und die­ser das Ergeb­nis des pri­va­ten Trä­gers über­lässt7.Die­ses Rege­lungs­kon­zept stellt kei­ne Umge­hung des § 123a BRRG dar, der bei Inkraft­tre­ten des Lan­des­ge­set­zes als unmit­tel­bar anwend­ba­res Recht galt.

§ 123a BRRG ist zwar ist als Rah­men­ge­setz erlas­sen wor­den, das der Aus­fül­lung durch Lan­des­ge­setz­ge­bung fähig und ihrer bedürf­tig sein muss8. Auch auf­grund der Kom­pe­tenz zur Rah­men­ge­setz­ge­bung konn­ten jedoch für ein­zel­ne Tei­le der Rechts­ma­te­rie eine Voll­re­ge­lung getrof­fen wer­den9. Dies ist durch Art. 75 Abs. 2 GG in der Fas­sung vom 27.10.199410 auch im Grund­ge­setz selbst zum Aus­druck gebracht wor­den. Von die­ser Mög­lich­keit ist in den Vor­schrif­ten aus Kapi­tel II des Beam­ten­rechts­rah­men­ge­set­zes, die "ein­heit­lich und unmit­tel­bar gel­ten", Gebrauch gemacht wor­den. Eine Umset­zung durch den Lan­des­ge­setz­ge­ber, die Anknüp­fungs­punkt für eine abwei­chen­de Rege­lung hät­te sein kön­nen, war hier nicht vor­ge­se­hen11. Die in § 123a Abs. 2 BRRG ent­hal­te­nen Bestim­mun­gen haben auch in der Sache eine abschlie­ßen­de Rege­lung dar­über getrof­fen, in wel­chen Fäl­len eine Zuwei­sung von Beam­ten ohne deren Ein­ver­ständ­nis erfol­gen kann12.

In die­sem abschlie­ßend vor­ge­ge­be­nen Rege­lungs­be­reich liegt das Lan­des­ge­setz aber nicht. Dem Beam­ten ist weder for­mal noch in der Sache eine Tätig­keit bei dem frei­en Trä­ger über­tra­gen wor­den. Er ist durch das erwähn­te Gesetz auch nicht in die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur des frei­en Trä­gers ein­ge­glie­dert, son­dern viel­mehr wei­ter­hin an einer Dienst­stel­le des Lan­des Baden-Würt­tem­berg ver­wen­det wor­den. Eine zuwei­sungs­ähn­li­che Maß­nah­me, die als Umge­hung des in § 123a BRRG vor­ge­ge­be­nen Rechts­in­sti­tuts bewer­tet wer­den könn­te13, ist damit nicht gege­ben.

Das Rege­lungs­ge­fü­ge für den Ein­satz der beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer weist zwar inso­weit Beson­der­hei­ten auf, als deren Dienst­leis­tung nach den fach­li­chen Vor­ga­ben und Wei­sun­gen des frei­en Trä­gers erfol­gen soll (§ 8 Nr. 1 Satz 2 und Nr. 2, 4 und 6 LBGS). Die hier­mit aus­ge­lös­te Span­nungs­la­ge berührt aber nicht die mit dem Rechts­in­sti­tut der Zuwei­sung gere­gel­te Fra­ge der Ein­glie­de­rung eines Beam­ten in die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur von nicht dienst­herrn­fä­hi­gen Ein­rich­tun­gen.

Die Ein­räu­mung von Wei­sungs- und Auf­sichts­rech­ten zuguns­ten des pri­va­ten Trä­gers im Lan­des­ge­setz über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug ist aber unklar, von nicht auf­lös­ba­ren Wider­sprü­chen geprägt und unvoll­stän­dig. Die Vor­schrif­ten sind daher von vorn­her­ein nicht geeig­net, Wei­sungs­be­fug­nis­se des frei­en Trä­gers und eine damit kor­re­spon­die­ren­de Befol­gungs­pflicht des beam­te­ten Bewäh­rungs­hel­fers zu begrün­den.

Die Pflicht zu Treue und Gehor­sam des Beam­ten gegen­über sei­nem Dienst­herrn gehört zu den her­ge­brach­ten Grund­sät­zen des Berufs­be­am­ten­tums14. Beam­te sind seit jeher ver­pflich­tet, den dienst­li­chen Anord­nun­gen ihres Vor­ge­setz­ten Fol­ge zu leis­ten (vgl. § 1 des Reichs­be­am­ten­ge­set­zes vom 31.03.1873, RGBl. S. 61, § 37 Satz 2 BRRG a.F. sowie heu­te § 35 Satz 2 BeamtStG und § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG). Die Wei­sungs­be­fug­nis ist das Instru­ment, mit dem die Dienst­leis­tungs­pflicht des Beam­ten kon­kre­ti­siert und gesteu­ert wird. Ohne die Mög­lich­keit, den Beam­ten ver­bind­li­che Anord­nun­gen zur Wahr­neh­mung der dienst­li­chen Auf­ga­ben vor­zu­ge­ben, kann der Dienst­herr die ihm oblie­gen­den öffent­li­chen Auf­ga­ben nicht erfül­len. Der Beam­te ist daher zur Befol­gung der Anord­nun­gen sei­nes Vor­ge­setz­ten ver­pflich­tet, sofern die­se im Anwen­dungs- und Auf­ga­ben­be­reich der dienst­li­chen Wei­sungs­be­fug­nis lie­gen und die grund­recht­lich geschütz­te Sphä­re des Beam­ten nicht ver­let­zen15.

Die Wei­sungs­be­fug­nis ist das not­wen­di­ge Bin­de­glied, um die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on für die Aus­übung von Staats­ge­walt sowie die par­la­men­ta­ri­sche Ver­ant­wort­lich­keit der Regie­rung gewähr­leis­ten zu kön­nen16. Die erfor­der­li­che Legi­ti­ma­ti­ons­ket­te wird vom Dienst­herrn durch das Mit­tel der unun­ter­bro­che­nen Wei­sungs­ab­hän­gig­keit auch für nach­ge­ord­ne­te Amts­wal­ter her­ge­stellt17. Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben wer­den in den Beam­ten­ge­set­zen des Bun­des und der Län­der kon­kre­ti­siert. Nach dem zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Lan­des­ge­set­zes über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug maß­geb­li­chen § 74 Satz 2 des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes vom 19.03.199618 ist der Beam­te ver­pflich­tet, die von sei­nem Vor­ge­setz­ten erlas­se­nen Anord­nun­gen aus­zu­füh­ren und sei­ne all­ge­mei­nen Richt­li­ni­en zu befol­gen, sofern es sich nicht um Fäl­le han­delt, in denen er nach beson­de­rer gesetz­li­cher Vor­schrift an Wei­sun­gen nicht gebun­den und nur dem Gesetz unter­wor­fen ist (vgl. nun­mehr § 35 Satz 2 und 3 BeamtStG). Vor­ge­setz­ter ist der­je­ni­ge, der einem Beam­ten für sei­ne dienst­li­che Tätig­keit Anord­nun­gen ertei­len kann (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LBG BW 1996). Dabei bestimmt sich nach dem Auf­bau der öffent­li­chen Ver­wal­tung, wer Vor­ge­setz­ter ist (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996). Danach sind die Vor­ge­setz­ten vom Dienst­herrn ermäch­tigt, den ihnen nach­ge­ord­ne­ten Beam­ten der­sel­ben Dienst­stel­le Anord­nun­gen zu ertei­len. Wei­sun­gen ande­rer Stel­len oder pri­va­ter Drit­ter darf der Beam­te nicht ent­ge­gen­neh­men; er ist zu unpar­tei­ischem Dienst für die Gesamt­heit und loya­ler Pflicht­er­fül­lung ver­pflich­tet19.

Ver­letzt der Beam­te die ihm oblie­gen­de Pflicht zur Befol­gung dienst­li­cher Anord­nun­gen, begeht er bei schuld­haf­tem Han­deln ein Dienst­ver­ge­hen (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG, § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG), das dis­zi­pli­na­risch geahn­det wer­den kann. Das wei­sungs­recht­li­che Rege­lungs­ge­fü­ge muss daher so klar und bestimmt sein, dass der Beam­te erken­nen kann, wel­che und wes­sen Anord­nun­gen er zu befol­gen hat. Eine Vor­schrift ent­spricht nur dann rechts­staat­li­chen Grund­sät­zen, wenn und soweit sich aus ihr mit aus­rei­chen­der Bestimm­bar­keit ermit­teln lässt, was von den pflich­ti­gen Per­so­nen ver­langt wird. Vom Norm­ge­ber wird ver­langt, die Rechts­vor­schrif­ten so genau zu fas­sen, wie dies nach der Eigen­art der zu ord­nen­den Lebens­sach­ver­hal­te mit Rück­sicht auf den Norm­zweck mög­lich ist20. Auf den­sel­ben Rege­lungs­be­reich bezo­ge­ne Geset­ze dür­fen daher nicht zu wider­sprüch­li­chen Ergeb­nis­sen füh­ren21. Für sank­ti­ons­be­wehr­te Anord­nun­gen gilt dies in beson­de­rer Wei­se22.

Die­sen Vor­ga­ben ent­spricht das Rege­lungs­ge­fü­ge des Lan­des­ge­set­zes für die Wei­sungs- und Auf­sichts­rech­te des frei­en Trä­gers gegen­über den beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fern des Lan­des nicht. Das Lan­des­ge­setz weist im Hin­blick auf das Ver­hält­nis zwi­schen dem Land und dem frei­en Trä­ger in Bezug auf das Ergeb­nis der Dienst­tä­tig­keit der beam­te­ten Bewäh­rungs­hel­fer sowie auf die Per­son des Wei­sungs­be­fug­ten unauf­lös­ba­re Wider­sprü­che auf, die die Annah­me aus­schlie­ßen, der freie Trä­ger habe gegen­über einem Beam­ten, der einer "Ein­rich­tung" tätig ist, tat­säch­lich eine zu Wei­sun­gen berech­ti­gen­de Stel­lung.

Mit der in §§ 7 und 8 LBGS gewähl­ten Kon­struk­ti­on hat das Land Baden-Würt­tem­berg – bewusst – auf eine Zuwei­sung der Beam­ten an den frei­en Trä­ger ver­zich­tet. Den beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fern ist nicht eine Tätig­keit beim frei­en Trä­ger über­tra­gen wor­den. Sie sind auch orga­ni­sa­to­risch nicht dem Betrieb des frei­en Trä­gers zuge­ord­net, son­dern wer­den wei­ter­hin an einer lan­des­ei­ge­nen Dienst­stel­le ver­wen­det. Damit kommt dem pri­va­ten Trä­ger und sei­nen Mit­ar­bei­tern auch kei­ne Vor­ge­setz­ten­ei­gen­schaft gegen­über den Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fern des Lan­des zu. Nach dem Auf­bau der Ver­wal­tung (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996) kann deren Vor­ge­setz­ter viel­mehr nur ein an der lan­des­ei­ge­nen Dienst­stel­le Beschäf­tig­ter des Lan­des sein. Der freie Trä­ger ist daher bereits in per­so­nel­ler Hin­sicht nicht anord­nungs­be­fugt.

Die feh­len­de Wei­sungs­be­fug­nis des frei­en Trä­gers gegen­über den beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fern des Lan­des folgt über­dies aus dem Umstand, dass Anord­nun­gen in Bezug auf die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe nicht im Auf­ga­ben­be­reich ihrer Dienst­stel­le lie­gen. Die Auf­ga­be der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe im gan­zen Land ist auf den frei­en Trä­ger als Belie­he­ner über­tra­gen wor­den (§ 7 Abs. 1 LBGS i.V.m. § 1 des zwi­schen dem Land Baden-Würt­tem­berg und dem frei­en Trä­ger geschlos­se­nen Ver­trags vom 06.12.2006). Hier­auf bezo­ge­ne Anord­nun­gen lie­gen daher nicht im sach­li­chen Anwen­dungs­be­reich der dienst­li­chen Auf­ga­ben der beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer des Lan­des. Wei­sun­gen des frei­en Trä­gers sind folg­lich in sach­li­cher Hin­sicht nicht auf die Dienst­aus­übung der beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer bezo­gen.

In Wider­spruch hier­zu gehen § 8 Nr. 1 Satz 2, Nr. 2, 4 und 6 LBGS von Anord­nungs­rech­ten des frei­en Trä­gers in Bezug auf Auf­ga­ben der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe gegen­über den beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fern aus. Wie die­se Nor­men in Bezug zu den beam­ten­recht­li­chen Rege­lun­gen ste­hen, lässt sich den Vor­schrif­ten nicht ent­neh­men. Das durch die wider­sprüch­li­chen Bestim­mun­gen aus­ge­lös­te Span­nungs­ver­hält­nis wird durch die wei­te­ren Rege­lun­gen des Lan­des­ge­set­zes nicht auf­ge­löst.

Unklar ist dabei ins­be­son­de­re, wes­sen Wei­sun­gen die beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer des Lan­des befol­gen müs­sen. § 8 LBGS geht zwar von Wei­sungs­be­fug­nis­sen des frei­en Trä­gers aus, ord­net aber nicht aus­drück­lich an, dass dies auch für Beam­te gilt, die einer Dienst­stel­le des Lan­des zuge­ord­net sind. Dort muss es nach dem all­ge­mei­nen Auf­bau der Ver­wal­tung aber vom Land bestimm­te Vor­ge­setz­te des Beam­ten geben (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996). Dass der beam­te­te Bewäh­rungs­hel­fer auch in die­ser Situa­ti­on, trotz des Vor­han­den­seins eines Vor­ge­setz­ten sei­ner eige­nen Dienst­stel­le, Wei­sun­gen vom frei­en Trä­ger ent­ge­gen­neh­men muss, lässt sich dem Rege­lungs­ge­fü­ge nicht ent­neh­men.

Die Wei­sungs­mög­lich­keit zwei­er unter­schied­li­cher Stel­len wür­de aber nicht nur zu Unklar­hei­ten füh­ren, son­dern die Gefahr begrün­den, dass der Beam­te zum "Die­ner zwei­er Her­ren" wird23. Er muss einer­seits Wei­sun­gen sei­nes Vor­ge­setz­ten befol­gen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LBG BW 1996), unter­liegt ande­rer­seits aber den fach­li­che Anord­nun­gen des frei­en Trä­gers. Da es sich beim frei­en Trä­ger um einen pri­va­ten Drit­ten han­delt, der erwerbs­wirt­schaft­li­chen Ratio­na­li­tä­ten unter­liegt, kann auch nicht unmit­tel­bar von einer Abschir­mung des Gemein­wohl­in­ter­es­ses gegen poten­ti­ell nicht pri­mär fach­lich moti­vier­te Ein­wir­kun­gen aus­ge­gan­gen wer­den, so dass die Anord­nungs­be­fug­nis hier beson­de­ren Beden­ken aus­ge­setzt ist24.

Eine Rege­lung zur Auf­lö­sung etwai­ger Kon­flikt­la­gen sieht das Lan­des­ge­setz über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug nicht vor. Hier­zu hät­te ange­sichts des mehr­po­li­gen Ver­hält­nis­ses, das zusätz­lich durch das vor­ran­gi­ge Anwei­sungs­recht des Rich­ters gekenn­zeich­net ist (vgl. § 56d Abs. 4 Satz 2 StGB, § 25 Satz 2 JGG, § 160 Abs. 3 Satz 2 und § 463d StPO), in beson­de­rer Wei­se Anlass bestan­den.

Eben­so wenig ist ersicht­lich, wie die beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer im Fal­le einer rechts­wid­ri­gen Anord­nung durch den frei­en Trä­ger ver­fah­ren sol­len. Die Gehor­sams­pflicht des Beam­ten besteht grund­sätz­lich auch bei rechts­wid­ri­gen Wei­sun­gen. Des­halb hat der Beam­te die Mög­lich­keit und Pflicht, Beden­ken an der Recht­mä­ßig­keit dienst­li­cher Anord­nun­gen auf dem Dienst­weg gel­tend zu machen. Nur so kann er sich – wie dar­ge­stellt – von sei­ner eige­nen Ver­ant­wort­lich­keit befrei­en (§ 36 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG, § 38 Abs. 2 Satz 2 BRRG a.F.) und kommt er gleich­zei­tig der Ver­pflich­tung nach, sei­nen Vor­ge­setz­ten zu bera­ten. Ein Dienst­weg im Sin­ne des § 36 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG für die Remons­tra­ti­on gegen eine Anord­nung des frei­en Trä­gers ist aber nicht gege­ben, weil die Wei­sung nicht vom Vor­ge­setz­ten stammt. Der anord­nungs­be­fug­te freie Trä­ger kommt man­gels Zuwei­sung kei­ne Vor­ge­setz­ten­ei­gen­schaft zu; er könn­te den Beam­ten auch nicht von sei­ner Ver­pflich­tung zu recht­mä­ßi­gem Han­deln ent­bin­den, weil er kei­ner par­la­men­ta­ri­schen Ver­ant­wor­tung unter­liegt. Der Beam­te müss­te sich daher an den Vor­ge­setz­ten sei­ner eige­nen Dienst­stel­le wen­den. Die­ser ist zu fach­li­chen Wei­sun­gen im Auf­ga­ben­be­reich des frei­en Trä­gers aber weder befugt noch in der Lage.

Wider­sprüch­lich ist auch die Aus­ge­stal­tung der in § 8 LBGS selbst ange­ord­ne­ten Befug­nis­se des frei­en Trä­gers. Nach § 8 Nr. 1 Satz 2 LBGS ist "der Vor­stand" des frei­en Trä­gers zur Aus­übung der Fach­auf­sicht und des fach­li­chen Wei­sungs­rechts ermäch­tigt. Ent­spre­chen­des ord­net § 8 Nr. 4 Satz 1 LBGS sowie der hier­auf gestütz­te § 2 DVO LBGS hin­sicht­lich der Aus­übung von Dienst­herrn­be­fug­nis­sen an. So bleibt unklar, wel­che Per­son bei einem aus meh­re­ren Per­so­nen bestehen­den Vor­stand wei­sungs­be­fugt sein soll: Jede Per­son allein oder alle Vor­stands­mit­glie­der zur gesam­ten Hand oder jedes Vor­stands­mit­glied für sei­nen jewei­li­gen Geschäfts­be­reich. Eine gesetz­li­che Dele­ga­ti­ons­er­mäch­ti­gung fin­det sich nicht. § 8 Nr. 2 und 6 LBGS spre­chen dage­gen Anord­nungs­be­fug­nis­se und Wei­sungs­rech­te "des frei­en Trä­gers" aus, ohne die wei­sungs­be­fug­te Per­son zu bestim­men. Die Unklar­heit die­ser Rege­lung kann nicht durch Rück­griff auf § 8 Nr. 1 Satz 2 LBGS beho­ben wer­den, weil die­se Bestim­mung ihrer­seits kei­nen ein­deu­ti­gen Rege­lungs­ge­halt hat. Damit wären auch Maß­nah­men erfasst, die von nach­ge­ord­ne­ten Beschäf­tig­ten des frei­en Trä­gers erlas­sen wer­den. Ent­spre­chend wird in der Pra­xis offen­bar auch ver­fah­ren. Dem Rege­lungs­ge­fü­ge des § 8 LBGS ist damit nicht zu ent­neh­men, ob die beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer nur Wei­sun­gen der Geschäfts­füh­rer des frei­en Trä­gers (als gemein­nüt­zi­ge GmbH hat die­ser kei­nen Vor­stand) befol­gen müs­sen oder auch Anord­nun­gen von nach­ge­ord­ne­ten Mit­ar­bei­tern des frei­en Trä­gers.

Das Rege­lungs­kon­zept des Lan­des Baden-Würt­tem­berg ist damit nicht nur unklar, son­dern in sich wider­sprüch­lich. Es ver­zich­tet zwar auf eine Zuwei­sung der beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer an den frei­en Trä­ger und ver­setzt die Beam­ten an eine lan­des­ei­ge­ne Dienst­stel­le der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe. An die­sen Dienst­stel­len kön­nen die beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer aber kei­ne dienst­li­che Auf­ga­be des Lan­des mehr ver­se­hen. Die Auf­ga­be der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe, mit der die Lan­des­be­am­ten gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 des zwi­schen dem Land und dem frei­en Trä­ger geschlos­se­nen Ver­trags vom 06.12.2006 wei­ter­hin zu befas­sen sind, im gan­zen Land ist auf den frei­en Trä­ger über­tra­gen wor­den. An ihrer Dienst­stel­le haben die Lan­des­be­am­ten damit zwar einen Vor­ge­setz­ten, aber kei­ne dienst­li­che Auf­ga­be. Umge­kehrt wer­den dem frei­en Trä­ger Wei­sungs- und Auf­sichts­rech­te gegen­über den beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fern des Lan­des ein­ge­räumt, obwohl die­sen kei­ne Tätig­keit beim frei­en Trä­ger über­tra­gen ist. Der freie Trä­ger hat daher Anord­nungs­be­fug­nis­se, ist aber nicht Vor­ge­setz­te der Beam­ten. Die­se Wei­sungs­rech­te betref­fen Ange­le­gen­hei­ten, die den Beam­ten nicht als dienst­li­che Auf­ga­be oblie­gen. Schließ­lich wider­spre­chen die Wei­sungs­be­fug­nis­se auch der Rege­lung des Geset­zes, dass dem frei­en Trä­ger nur das Ergeb­nis der Dienst­leis­tung zur Ver­fü­gung gestellt wird (§ 8 Nr. 1 Satz 1 LBGS) – auf das bereits vom Land erbrach­te Ergeb­nis kann sich das fach­li­che Wei­sungs­recht, das gera­de dem Zustan­de­kom­men die­ses Ergeb­nis­ses dient, nicht bezie­hen.

Die­se Brü­che und Gegen­sät­ze kön­nen im Wege der Aus­le­gung nicht besei­tigt wer­den. Es ist kei­ne Anwen­dung der in § 8 LBGS ent­hal­te­nen Befug­nis­se des frei­en Trä­gers denk­bar, mit der ein Wider­spruch zur Ein­schrän­kung des Anord­nungs­rechts auf Vor­ge­setz­te (§ 4 Abs. 4 LBG BW 1996) ver­mie­den wer­den könn­te. Der­ar­ti­ges wäre nur in Anleh­nung an das Rechts­in­sti­tut der Zuwei­sung vor­stell­bar, das indes eine Zustim­mung der Beam­ten vor­aus­setzt (§ 123a Abs. 1 BRRG, § 20 Abs. 1 BeamtStG); und vom Land Baden-Würt­tem­berg bewusst nicht gewählt wor­den ist.

Auch das vom Land geschaf­fe­ne umfas­sen­de Instru­men­ta­ri­um der Dienst- und Fach­auf­sicht über den frei­en Trä­ger – ein­schließ­lich auf­sichts­recht­li­cher Bean­stan­dungs- und Wei­sungs­rech­te bis hin zur Voll­stre­ckung durch Ersatz­vor­nah­me (vgl. § 8 Nr. 5 Satz 2, Nr. 7 LBGS und § 7 Abs. 2 und 3 des zwi­schen dem Land Baden-Würt­tem­berg und dem frei­en Trä­ger geschlos­se­nen Ver­trags vom 06.12.2006) – hilft über die dar­ge­stell­ten Brü­che und Gegen­sät­ze nicht hin­weg. Denn Adres­sat die­ser Auf­sichts­rech­te ist allein der freie Trä­ger, nicht aber der Beam­te als Bewäh­rungs­hel­fer. Ihn schüt­zen die­se Auf­sichts­rech­te des Lan­des allen­falls mit­tel­bar. Er kann dar­aus ins­be­son­de­re nicht erken­nen, wer sein Vor­ge­setz­ter im Sin­ne des Dienst­rechts ist und wes­sen Wei­sun­gen er zu befol­gen hat.

Das bestehen­de Rege­lungs­kon­zept ist dar­über hin­aus in wesent­li­chen Punk­ten lücken­haft und unvoll­stän­dig, weil Zen­tral­fra­gen des Anord­nungs­rechts des frei­en Trä­gers nicht nor­miert wor­den sind. Dem Gesetz kann nicht mit aus­rei­chen­der Bestimmt­heit ent­nom­men wer­den, wel­che Mit­ar­bei­ter des frei­en Trä­gers dem Beam­ten gegen­über anord­nungs­be­fugt sind. Die Bestim­mun­gen klä­ren nicht, in wel­cher Bezie­hung das Wei­sungs­recht des Vor­ge­setz­ten zur Anord­nungs­be­fug­nis des frei­en Trä­gers steht. Die Nor­men las­sen schließ­lich offen, wie und auf wel­chem Wege der Beam­te sich gegen rechts­wid­ri­ge Anord­nun­gen des frei­en Trä­gers wen­den kann. Der Beam­te wird damit einer­seits mit dem vol­len Risi­ko der Recht­mä­ßig­keit sei­ner Tätig­keit für den frei­en Trä­ger belas­tet, ande­rer­seits aber mit einer Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me im Fal­le der Wei­ge­rung bedroht.

Ent­hält eine Bestim­mung die für ihre Anwen­dung not­wen­di­gen Rege­lun­gen nicht und kann die für einen Voll­zug unver­zicht­ba­re Voll­stän­dig­keit auch nicht im Wege der Aus­le­gung gewon­nen wer­den, kann sie jeden­falls kei­ne dis­zi­pli­nar­maß­nah­men­be­wehr­te Befol­gungs­pflicht für Beam­te aus­lö­sen25. Die in § 8 LBGS ent­hal­te­nen Bestim­mun­gen sind daher nicht geeig­net, Anord­nungs­be­fug­nis­se des frei­en Trä­gers und eine hier­mit kor­re­spon­die­ren­de Befol­gungs­pflicht des Beam­ten zu begrün­den.

Die­se Fest­stel­lung kann und muss das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt selbst ohne vor­he­ri­ge Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt oder den Staats­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg aus­spre­chen.

Nach Art. 100 Abs. 1 GG hat ein Gericht die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ein­zu­ho­len, wenn es ein Gesetz, auf des­sen Gül­tig­keit es bei der Ent­schei­dung ankommt, für ver­fas­sungs­wid­rig (Satz 1) oder bun­des­rechts­wid­rig (Satz 2) hält. Kann eine begehr­te Fest­stel­lung nur bei Annah­me der Ungül­tig­keit eines Lan­des­ge­set­zes wegen Ver­sto­ßes gegen das Grund­ge­setz oder sons­ti­ges Bun­des­recht aus­ge­spro­chen wer­den, ist ein Ver­wal­tungs­ge­richt daher an einer eigen­stän­di­gen Ent­schei­dung gehin­dert. Der Aus­spruch setzt die Ungül­tig­keit des Lan­des­ge­set­zes vor­aus, zu des­sen Fest­stel­lung nur das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt beru­fen ist (Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG).

Dem Ent­schei­dungs­mo­no­pol des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sind aber nur die­je­ni­gen Fäl­le unter­stellt, in denen sich die Ungül­tig­keit des Lan­des­ge­set­zes aus höher­ran­gi­gem Bun­des­recht ergibt (Art. 31 GG). Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts gilt auch dies nur dann, wenn es um spä­ter erlas­se­nes Bun­des­recht geht. Sinn des Art. 100 Abs. 1 GG ist es nicht, den Gerich­ten die Kom­pe­tenz zur Prü­fung der Gül­tig­keit von Geset­zen all­ge­mein, son­dern nur dann zu ent­zie­hen, wenn damit der Vor­wurf an den Lan­des­ge­setz­ge­ber ver­bun­den ist, er habe bei Erlass sei­nes Geset­zes über­ge­ord­ne­tes Bun­des­recht nicht beach­tet26.

Ent­spre­chend setzt eine Vor­la­ge an den Staats­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg vor­aus, dass die Ver­ein­bar­keit eines Lan­des­ge­set­zes mit das Lan­des­ver­fas­sung in Fra­ge gestellt ist (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG; Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 der Ver­fas­sung des Lan­des Baden-Würt­tem­berg27, sowie § 51 des Geset­zes über den Staats­ge­richts­hof28).

Außer­halb der durch Art. 100 Abs. 1 GG gere­gel­ten Fall­kon­stel­la­tio­nen von Nor­men­kol­li­sio­nen ver­bleibt es bei der Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz der zustän­di­gen Gerich­te29.

m einen Fall der ver­meint­li­chen Unver­ein­bar­keit eines Lan­des­ge­set­zes mit Bun­des­recht oder das Lan­des­ver­fas­sung geht es hier aber nicht. Der Fest­stel­lungs­aus­spruch des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts beruht nicht auf der Annah­me, das Lan­des­ge­setz über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug sei mit höher­ran­gi­gem Recht nicht ver­ein­bar. Die Ent­schei­dung beruht viel­mehr zum einen dar­auf, dass der Gesetz­ge­ber im Hin­blick auf die Wei­sungs­ge­bun­den­heit der Beam­ten beim Erlass des Lan­des­ge­set­zes das Ver­hält­nis zu den all­ge­mei­nen Bestim­mun­gen des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes vom 19.03.1996 im Unkla­ren gelas­sen hat. Zum ande­ren hat der Gesetz­ge­ber im Lan­des­ge­setz in Bezug auf die Wei­sungs­be­fug­nis­se gegen­über den Beam­ten, deren Über­tra­gung auf den frei­en Trä­ger sich das Land Baden-Würt­tem­berg und der freie Trä­ger berüh­men, eine Rege­lung vol­ler schwer­wie­gen­der Wider­sprü­che geschaf­fen, die auch im Wege der Aus­le­gung des Geset­zes nicht auf­zu­lö­sen sind. Der ein­fach­ge­setz­li­che Norm­be­fund ergibt viel­mehr, dass es sich – wie dar­ge­stellt – um ein in mehr­fa­cher Hin­sicht "imper­fek­tes" Rege­lungs­ge­fü­ge han­delt.

Um die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe in Baden-Würt­tem­berg nicht zu gefähr­den und das Rege­lungs­de­fi­zit für die in die­sem Bereich not­wen­di­gen Wei­sun­gen nicht zu ver­tie­fen, kann der Zustand, der sich in der Pra­xis auf Grund­la­ge des Lan­des­ge­set­zes über die Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe sowie die Sozi­al­ar­beit im Jus­tiz­voll­zug und des zwi­schen dem Land Baden-Würt­tem­berg und der Beil­ge­la­de­nen geschlos­se­nen Ver­trags her­aus­ge­bil­det hat, noch für einen Über­gangs­zeit­raum, längs­tens aber bis Ende 2016, hin­ge­nom­men wer­den30.

Aller­dings muss gewähr­leis­tet wer­den, dass die beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer gene­rel­le Stan­dards und Vor­ga­ben des frei­en Trä­gers nur dann befol­gen müs­sen, wenn das Land Baden-Würt­tem­berg die­sen vor­ab zuge­stimmt und sie sei­nen Beam­ten gegen­über für ver­bind­lich erklärt hat. Dar­über hin­aus muss sicher­ge­stellt sein, dass sich die beam­te­ten Bewäh­rungs- und Gerichts­hel­fer mit Beden­ken gegen die Anord­nun­gen des frei­en Trä­gers unmit­tel­bar an eine Stel­le ihres Dienst­herrn wen­den kön­nen, ohne vor­ab den betriebs­in­ter­nen Dienst­weg des frei­en Trä­gers durch­lau­fen zu müs­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. Novem­ber 2014 – 2 C 24.2013 -

  1. GBl. S. 30 []
  2. GBl. S. 529 []
  3. BGBl. I S. 2138, 2140 []
  4. BT-Drs. 11/​6835 S. 56; vgl. hier­zu Hoff­mann, ZTR 1990, 327, 328; Schön­rock, ZBR 2010, 222, 227 []
  5. Zif­fer I.2 Abs. 2 der Ver­wal­tungs­vor­schrift des JM BW vom 08.05.2009, Die Jus­tiz 2009, 151 []
  6. Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs das Lan­des­re­gie­rung, LT-Drs. 13/​3201 S. 316 []
  7. vgl. hier­zu auch Bericht das Lan­des­re­gie­rung zur Eva­lua­ti­on der Bewäh­rungs- und Gerichts­hil­fe, LT-Drs. 15/​5000 S. 42 []
  8. BVerfG, Urteil vom 27.07.2004 – 2 BvF 2/​02, BVerfGE 111, 226, 248 m.w.N. []
  9. BVerfG, Urteil vom 01.12 1954 – 2 BvG 1/​54, BVerfGE 4, 115, 128 f.; Beschluss vom 28.11.1973 – 2 BvL 42/​71, BVerfGE 36, 193, 202 []
  10. BGBl. I S. 3146 []
  11. Hoff­mann, ZTR 1990, 327 []
  12. BT-Drs. 13/​5057 S. 64 []
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 07.06.1984 – 2 C 84.81, BVerw­GE 69, 303, 307 zur "ver­set­zungs- oder abord­nungs­ähn­li­chen Maß­nah­me" []
  14. BVerfG, Urteil vom 27.04.1959 – 2 BvF 2/​58, BVerfGE 9, 268, 286 []
  15. stRspr, BVerwG, Beschluss vom 20.10.1967 – 1 WDB 7.67, BVerw­GE 33, 108, 110; Urtei­le vom 02.03.2006 – 2 C 3.05, BVerw­GE 125, 85 Rn. 13 und 29 sowie vom 18.09.2008 – 2 C 126.07, BVerw­GE 132, 40 Rn. 16 ff. []
  16. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvF 1/​92, BVerfGE 93, 37, 66 ff. []
  17. BVerfG, Urteil vom 31.10.1990 – 2 BvF 3/​89, BVerfGE 83, 60, 72 []
  18. LBG BW 1996 – GBl. S. 85 []
  19. vgl. bereits BVerfG, Beschluss vom 17.10.1957 – 1 BvL 1/​57, BVerfGE 7, 155, 163; Urteil vom 27.04.1959 – 2 BvF 2/​58, BVerfGE 9, 268, 286 f. []
  20. BVerwG, Urteil 16.10.2013 – 8 CN 1.12, BVerw­GE 148, 133 Rn. 21 m.w.N. []
  21. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/​03 u.a., BVerfGE 118, 168, 191 []
  22. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2010 – 2 BvR 2559/​08 u.a., BVerfGE 126, 170, 195 []
  23. BVerfG, Beschluss vom 19.09.2007 – 2 BvF 3/​02, BVerfGE 119, 247, 264 f. []
  24. BVerfG, Urteil vom 18.01.2012 – 2 BvR 133/​10, BVerfGE 130, 76, 126 f.; kri­tisch zur Wei­sungs­be­fug­nis Pri­va­ter auch Lecheler, in: Badura/​Dreier (Hrsg.): Fest­schrift 50 Jah­re Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Band II, 2001, S. 359, 373 sowie Blanke/​Sterzel, Pri­va­ti­sie­rungs­recht für Beam­te, 1999, Rn. 146 und 151 []
  25. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 – 2 C 50.10, Buch­holz 230 § 128 BRRG Nr. 9 Rn. 7 ff. []
  26. BVerfG, Beschlüs­se vom 06.10.1959 – 1 BvL 13/​58, BVerfGE 10, 124, 128; vom 23.03.1982 – 2 BvL 13/​79, BVerfGE 60, 135, 153; und vom 06.12.1983 – 2 BvL 1/​82, BVerfGE 65, 359, 373; eben­so BVerwG, Urtei­le vom 16.05.2000 – 3 C 2.00, Buch­holz 316 § 13 VwVfG Nr. 2 S. 1, 3; und vom 26.04.2006 – 7 C 15.05, BVerw­GE 126, 1 Rn. 8 []
  27. vom 11.11.1953, GBl. S. 173, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 07.12 2011, GBl. S. 46 []
  28. vom 13.12 1954, GBl. S. 171, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 13.11.2012, GBl. S. 569 []
  29. Benda/​Klein, Ver­fas­sungs­pro­zess­recht, 3. Aufl.2012, Rn. 753; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.11.1992 – 8 C 9.91, Buch­holz 406.11 § 127 BBauG/​BauGB Nr. 64 S. 77 []
  30. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 17.06.2004 – 2 C 50.02, BVerw­GE 121, 103, 111; und vom 30.08.2012 – 2 C 23.10, BVerw­GE 144, 93 Rn. 16 []