Beamtenrechtliche Streitigkeiten, für die die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nicht ausgeschlossen worden ist, unterliegen dem Schutzbereich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK als zivilrechtlicher Anspruch.
Im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall steht der Antragsteller als Obergerichtsvollzieher im Dienst des Antragsgegners, des Freistaats Bayern. Sein Normenkontrollantrag richtet sich gegen diejenigen Bestimmungen der bayerischen Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher für die Jahre 2001 bis 2003 vom 21.08.2007 – GVBEntschV 2001-2003 –1, die eine Rückwirkung auf die noch nicht bestandskräftig festgesetzte Bürokostenentschädigung vorsehen.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof2 hat den Normenkontrollantrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die angegriffene Rechtsverordnung genüge den Anforderungen für die Rechtmäßigkeit rückwirkender Normen. Zum einen sei eine rechtsbeständige endgültige Festsetzung, die ein Vertrauen der betroffenen Gerichtsvollzieher hätte begründen können, nie erfolgt; vielmehr sei auch nach alter Rechtslage stets eine rückwirkende Festsetzung vorgesehen gewesen. Zum anderen habe die Verordnung keine Rückwirkung für bestandskräftige Festsetzungen vorgesehen. Da diese Regelung denjenigen Gerichtsvollziehern, die Rechtsbehelfe gegen die entsprechenden Festsetzungsbescheide eingelegt hatten, im Vorfeld angekündigt und eine Rücknahmemöglichkeit eingeräumt worden sei, habe damit im Ergebnis für jeden Betroffenen eine Möglichkeit bestanden, die Altfälle unter Vertrauensschutz zu stellen. Dass der Antragsteller – in Kenntnis der damit verbundenen Risiken – hiervon keinen Gebrauch gemacht habe, sei seine eigene Entscheidung gewesen. Auf Vertrauensschutz könne er sich daher nicht berufen.
Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Bundesverwaltungsgericht den Rechtsstreit nach § 133 Abs. 6 VwGO unter Aufhebung der angefochtenen Entscheidung zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen. Der Normenkontrollbeschluss beruht auf einem Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil der Verwaltungsgerichtshof über den Antrag ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entschieden hat. Das Normenkontrollgericht hätte aufgrund von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 04.11.19503 nur nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung über den Normenkontrollantrag des Antragstellers entscheiden dürfen.
Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht (und damit auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof: § 184 VwGO i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayAGVwGO) durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, befindet es nach richterlichem Ermessen4. Dieses Verfahrensermessen wird jedoch durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK eingeschränkt5. Danach hat jedermann ein Recht darauf, dass in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen öffentlich verhandelt wird.
Es ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte geklärt, dass beamtenrechtliche Streitigkeiten dem Schutzbereich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK als zivilrechtlicher Anspruch unterliegen, soweit der Konventionsstaat hierfür nicht ausnahmsweise die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes ausgeschlossen hat und ausschließen durfte6. Da dem Antragsteller für sein Begehren die Möglichkeit des Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO offenstand, ist sein Rechtsstreit daher auch zivilrechtlicher Natur im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Er hat damit Anspruch darauf, dass über sein Begehren öffentlich verhandelt wird.
Eine Ausnahmesituation, in der ein Absehen von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung hätte gerechtfertigt werden können, lag nicht vor. Weder hat der Antragsteller auf eine öffentliche Verhandlung verzichtet noch ist das Rechtsschutzbegehren als offensichtlich unzulässig eingestuft worden. Aus dem Zusammenwirken von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK folgt daher, dass der Verwaltungsgerichtshof nicht ohne Durchführung einer öffentlichen Verhandlung hätte entscheiden dürfen.
Auf diesem Fehler kann die angegriffene Entscheidung auch beruhen, ohne dass es darauf ankommt, was der Antragsteller in der öffentlichen Verhandlung noch hätte vortragen wollen und ob dies erheblich gewesen wäre (sog. „absoluter Revisionsgrund“, vgl. hierzu Urteil vom 16.12 1999 – 4 CN 9.98, BVerwGE 110, 203, 215). Die Sache ist daher an den Verwaltungsgerichtshof zur mündlichen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 133 Abs. 6 VwGO).
Ein (weiterer) Verfahrensfehler liegt nicht darin, dass der Verwaltungsgerichtshof eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union unterlassen hat.
Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nur für ein Gericht, dessen Entscheidung nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann. Ein Rechtsmittel in diesem Sinne stellt jedenfalls hinsichtlich revisiblen Rechts auch die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision dar7. Der Verwaltungsgerichtshof war daher bereits formal nicht zur Vorlage an den EuGH verpflichtet.
Unabhängig hiervon stellt die Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros auch kein Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar. Zwar ist der Begriff des Arbeitsentgelts in der Rechtsprechung des EuGH denkbar weit gefasst worden8. Anknüpfungspunkt bleibt gemäß Art. 157 Abs. 2 AEUV indes stets der Vergütungscharakter der gewährten Leistung. Die Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros stellt aber keine Vergütung in diesem Sinne dar9.
Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG in der bis zum 11.02.2009 gültigen Fassung waren die Landesregierungen ermächtigt – und nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch verpflichtet10, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Den Gerichtsvollziehern soll nicht zugemutet werden, Kosten selbst zu übernehmen, die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben. Mit der Kostenabgeltung wird sichergestellt, dass Gerichtsvollzieher ihre Alimentation ungeschmälert erhalten und die zur Bestreitung des Lebensunterhalts gewährten Bezüge nicht zur Deckung ihrer Bürokosten einsetzen müssen. Die Ausgestaltung dieser Aufwandsentschädigung darf indes nicht dazu führen, dass den Gerichtsvollziehern eine zusätzliche Alimentation gewährt wird. Fiktive Aufwandsentschädigungen, denen kein tatsächlich entstandener Aufwand zugrunde liegt, sind vom Bundesverwaltungsgericht daher beanstandet worden11. Zur Festlegung der Entschädigung ist der Dienstherr verpflichtet, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln12. Dadurch ist sichergestellt, dass der Kostenabgeltung kein Vergütungscharakter zukommt. Damit stellt sie auch kein Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar.
Da der Antragsteller nicht teilzeitbeschäftigt und von der hierauf bezogenen Rechtsverordnung nicht betroffen ist, sind die diesbezüglich aufgeworfenen Fragen nicht entscheidungserheblich13. Im Übrigen sind der Beschwerde weder Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass teilzeitbeschäftigte Gerichtsvollzieher stärker von der Umstellung des Systems der Bürokostenentschädigung belastet sein könnten, noch dass hiervon insbesondere Frauen betroffen wären. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV 2001-2003 getroffene Regelung, die eine Verminderung des Höchstbetrags an den entsprechenden Beschäftigungsumfang knüpft, dürfte schließlich dem unionsrechtlichen pro-rata-temporis Grundsatz entsprechen14.
Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass § 49 Abs. 3 BBesG a.F. kein bestimmtes Modell der Kostenabgeltung vorgibt und dem Verordnungsgeber daher grundsätzlich auch die Möglichkeit eröffnet, die Kosten rückwirkend zu ermitteln. Die Zulässigkeit einer rückwirkenden Entschädigungsregelung ist daher nach den allgemeinen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Verbot rückwirkender Regelungen zu beantworten15. Der Bundesverwaltungsgericht hat auch bereits klargestellt, dass ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot nicht vorliegt, wenn ein Gerichtsvollzieher mit einer rückwirkenden Änderung der vorläufigen Festsetzung rechnen musste, etwa weil die tatsächlichen Grundlagen für die endgültige Bewertung der Entschädigung erst nach Abschluss des Jahres ermittelt werden können16.
Soweit die Beschwerde anführt, dass nach der Rechtslage in Sachsen eine rückwirkende Neufestsetzung der Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher nur innerhalb des laufenden Kalenderjahres zulässig ist17, ist bereits durch das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass damit eine Zulassung der Revision wegen § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 127 Nr. 1 BBRG (Abweichung der Berufungsentscheidung von der Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts) nicht erreicht werden kann18.
Im Rahmen der erneuten Befassung mit dem Normenkontrollantrag und der nun durchzuführenden mündlichen Verhandlung wird der Verwaltungsgerichtshof indes Gelegenheit haben, sich mit der Argumentation des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts zur (immerhin wohl vergleichbaren) Rechtslage in Sachsen auseinanderzusetzen.
Entsprechendes gilt für den Einwand der Beschwerde, die Gewährung von Vertrauensschutz dürfe nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Betroffene sein Rechtsmittel gegen ergangene Festsetzungsbescheide zur Bürokostenentschädigung zurücknimmt, weil hiermit die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die Festsetzung auf Basis der alten Rechtslage vereitelt werde; zu der insoweit von der Beschwerde behaupteten Verwaltungspraxis des Antragsgegners fehlt es bislang an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 6. Juni 2014 – 2 BN 1.2013 –
- GVBl S. 630[↩]
- BayVGH, Beschluss vom 17.12.2012 – VGH 3 N 08.618[↩]
- EMRK – BGBl 1952 II S. 686[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 20.12 1988 – 7 NB 3.88, BVerwGE 81, 139, 143[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.12 1999 – 4 CN 9.98, BVerwGE 110, 203, 205 f.[↩]
- grundlegend Urteil vom 19.04.2007 – Nr. 63235/00, Eskelinen u.a./Finnland, Rn. 50 ff., 62 sowie nachfolgend Urteile vom 16.07.2009 – Nr. 8453/04, Bayer/Deutschland, NVwZ 2010, 1015 Rn. 37; und vom 13.01.2011 – Nr. 32715/06, Köhler/Deutschland – NJW 2011, 3703 Rn. 45; hierzu auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 19.10.2011 – 2 BvR 754/10 – ThürVBl 2012, 51 Rn. 17 sowie BVerwG, Beschluss vom 03.12 2012 – 2 B 32.12 6[↩]
- stRspr; vgl. Beschluss vom 14.12 1992 – 5 B 72.92, NVwZ 1993, 770 m.w.N.; hierzu auch EuGH, Urteil vom 04.06.2002 – C-99/00, Lyckeskog, Slg. 2002, I-4839[↩]
- vgl. zuletzt etwa Urteil vom 06.12 2012 – C-124/11 u.a., Dittrich u.a., NVwZ 2013, 132 Rn. 35[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2004 – 2 C 41.03, NVwZ-RR 2005, 214 Rn. 12; vgl. zum fehlenden Bezügecharakter auch Beschluss vom 11.06.2009 – 2 B 82.08 5[↩]
- BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13.01, Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 Rn. 21[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2004 a.a.O. Rn. 16[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 12.12 2011 – 2 B 39.11 5[↩]
- ebenso bereits BVerwG, Beschluss vom 18.04.2006 – 2 BN 1.05 9[↩]
- vgl. hierzu etwa zuletzt Urteil vom 24.09.2013 – 2 C 52.11, NVwZ-RR 2014, 274 Rn. 21 ff.[↩]
- BVerwG, Beschlüsse vom 04.12 2006 – 2 B 23.06 8; und vom 13.12 2006 – 2 B 70.06 4[↩]
- BVerwG, Urteil vom 26.01.2010 – 2 C 7.08, Buchholz 237.21 § 55 BrbgLBG Nr. 1 Rn. 21[↩]
- vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 09.12 2005 – 2 D 7/04 – DGVZ 2006, 8 Rn. 42[↩]
- vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 04.12 2006 – 2 B 23.06, Rn. 13 f.; und vom 13.12 2006 – 2 B 70.06, Rn. 14 f.[↩]
