Der Gerichts­voll­zie­her, sei­ne Büro­kos­ten – und die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on

Beam­ten­recht­li­che Strei­tig­kei­ten, für die die Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes nicht aus­ge­schlos­sen wor­den ist, unter­lie­gen dem Schutz­be­reich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK als zivil­recht­li­cher Anspruch.

Der Gerichts­voll­zie­her, sei­ne Büro­kos­ten – und die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on

Im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall steht der Antrag­stel­ler als Ober­ge­richts­voll­zie­her im Dienst des Antrags­geg­ners, des Frei­staats Bay­ern. Sein Nor­men­kon­troll­an­trag rich­tet sich gegen die­je­ni­gen Bestim­mun­gen der baye­ri­schen Ver­ord­nung zur Abgel­tung der Büro­kos­ten der Gerichts­voll­zie­her für die Jah­re 2001 bis 2003 vom 21.08.2007 – GVB­EntschV 2001 – 2003 – 1, die eine Rück­wir­kung auf die noch nicht bestands­kräf­tig fest­ge­setz­te Büro­kos­ten­ent­schä­di­gung vor­se­hen.

Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof 2 hat den Nor­men­kon­troll­an­trag abge­lehnt und zur Begrün­dung im Wesent­li­chen aus­ge­führt, die ange­grif­fe­ne Rechts­ver­ord­nung genü­ge den Anfor­de­run­gen für die Recht­mä­ßig­keit rück­wir­ken­der Nor­men. Zum einen sei eine rechts­be­stän­di­ge end­gül­ti­ge Fest­set­zung, die ein Ver­trau­en der betrof­fe­nen Gerichts­voll­zie­her hät­te begrün­den kön­nen, nie erfolgt; viel­mehr sei auch nach alter Rechts­la­ge stets eine rück­wir­ken­de Fest­set­zung vor­ge­se­hen gewe­sen. Zum ande­ren habe die Ver­ord­nung kei­ne Rück­wir­kung für bestands­kräf­ti­ge Fest­set­zun­gen vor­ge­se­hen. Da die­se Rege­lung den­je­ni­gen Gerichts­voll­zie­hern, die Rechts­be­hel­fe gegen die ent­spre­chen­den Fest­set­zungs­be­schei­de ein­ge­legt hat­ten, im Vor­feld ange­kün­digt und eine Rück­nah­me­mög­lich­keit ein­ge­räumt wor­den sei, habe damit im Ergeb­nis für jeden Betrof­fe­nen eine Mög­lich­keit bestan­den, die Alt­fäl­le unter Ver­trau­ens­schutz zu stel­len. Dass der Antrag­stel­ler – in Kennt­nis der damit ver­bun­de­nen Risi­ken – hier­von kei­nen Gebrauch gemacht habe, sei sei­ne eige­ne Ent­schei­dung gewe­sen. Auf Ver­trau­ens­schutz kön­ne er sich daher nicht beru­fen.

Auf die Beschwer­de des Antrag­stel­lers hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt den Rechts­streit nach § 133 Abs. 6 VwGO unter Auf­he­bung der ange­foch­te­nen Ent­schei­dung zur ander­wei­ti­gen Ver­hand­lung und Ent­schei­dung an den Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zurück­ver­wie­sen. Der Nor­men­kon­troll­be­schluss beruht auf einem Ver­fah­rens­man­gel im Sin­ne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof über den Antrag ohne münd­li­che Ver­hand­lung durch Beschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ent­schie­den hat. Das Nor­men­kon­troll­ge­richt hät­te auf­grund von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Kon­ven­ti­on zum Schut­ze der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten vom 04.11.1950 3 nur nach Durch­füh­rung einer öffent­li­chen münd­li­chen Ver­hand­lung über den Nor­men­kon­troll­an­trag des Antrag­stel­lers ent­schei­den dür­fen.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ent­schei­det das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt (und damit auch der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof: § 184 VwGO i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayAGVw­GO) durch Urteil oder, wenn es eine münd­li­che Ver­hand­lung nicht für erfor­der­lich hält, durch Beschluss. Dar­über, ob eine münd­li­che Ver­hand­lung ent­behr­lich ist, befin­det es nach rich­ter­li­chem Ermes­sen 4. Die­ses Ver­fah­ren­ser­mes­sen wird jedoch durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ein­ge­schränkt 5. Danach hat jeder­mann ein Recht dar­auf, dass in Strei­tig­kei­ten über zivil­recht­li­che Ansprü­che und Ver­pflich­tun­gen öffent­lich ver­han­delt wird.

Es ist in der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te geklärt, dass beam­ten­recht­li­che Strei­tig­kei­ten dem Schutz­be­reich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK als zivil­recht­li­cher Anspruch unter­lie­gen, soweit der Kon­ven­ti­ons­staat hier­für nicht aus­nahms­wei­se die Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes aus­ge­schlos­sen hat und aus­schlie­ßen durf­te 6. Da dem Antrag­stel­ler für sein Begeh­ren die Mög­lich­keit des Nor­men­kon­troll­an­trags nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO offen­stand, ist sein Rechts­streit daher auch zivil­recht­li­cher Natur im Sin­ne des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Er hat damit Anspruch dar­auf, dass über sein Begeh­ren öffent­lich ver­han­delt wird.

Eine Aus­nah­me­si­tua­ti­on, in der ein Abse­hen von der Durch­füh­rung einer münd­li­chen Ver­hand­lung hät­te gerecht­fer­tigt wer­den kön­nen, lag nicht vor. Weder hat der Antrag­stel­ler auf eine öffent­li­che Ver­hand­lung ver­zich­tet noch ist das Rechts­schutz­be­geh­ren als offen­sicht­lich unzu­läs­sig ein­ge­stuft wor­den. Aus dem Zusam­men­wir­ken von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK folgt daher, dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof nicht ohne Durch­füh­rung einer öffent­li­chen Ver­hand­lung hät­te ent­schei­den dür­fen.

Auf die­sem Feh­ler kann die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung auch beru­hen, ohne dass es dar­auf ankommt, was der Antrag­stel­ler in der öffent­li­chen Ver­hand­lung noch hät­te vor­tra­gen wol­len und ob dies erheb­lich gewe­sen wäre (sog. "abso­lu­ter Revi­si­ons­grund", vgl. hier­zu Urteil vom 16.12 1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203, 215). Die Sache ist daher an den Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zur münd­li­chen Ver­hand­lung und Ent­schei­dung zurück­zu­ver­wei­sen (§ 133 Abs. 6 VwGO).

Ein (wei­te­rer) Ver­fah­rens­feh­ler liegt nicht dar­in, dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof eine Vor­la­ge an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on unter­las­sen hat.

Eine Vor­la­ge­pflicht besteht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nur für ein Gericht, des­sen Ent­schei­dung nicht mehr mit Rechts­mit­teln des inner­staat­li­chen Rechts ange­foch­ten wer­den kann. Ein Rechts­mit­tel in die­sem Sin­ne stellt jeden­falls hin­sicht­lich revi­si­blen Rechts auch die Beschwer­de gegen die Nicht­zu­las­sung der Revi­si­on dar 7. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof war daher bereits for­mal nicht zur Vor­la­ge an den EuGH ver­pflich­tet.

Unab­hän­gig hier­von stellt die Abgel­tung der Kos­ten eines Gerichts­voll­zie­her­bü­ros auch kein Arbeits­ent­gelt im Sin­ne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar. Zwar ist der Begriff des Arbeits­ent­gelts in der Recht­spre­chung des EuGH denk­bar weit gefasst wor­den 8. Anknüp­fungs­punkt bleibt gemäß Art. 157 Abs. 2 AEUV indes stets der Ver­gü­tungs­cha­rak­ter der gewähr­ten Leis­tung. Die Abgel­tung der Kos­ten eines Gerichts­voll­zie­her­bü­ros stellt aber kei­ne Ver­gü­tung in die­sem Sin­ne dar 9.

Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG in der bis zum 11.02.2009 gül­ti­gen Fas­sung waren die Lan­des­re­gie­run­gen ermäch­tigt – und nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts auch ver­pflich­tet 10, durch Rechts­ver­ord­nung die Abgel­tung der den Gerichts­voll­zie­hern für die Ver­pflich­tung zur Ein­rich­tung und Unter­hal­tung eines Büros ent­ste­hen­den Kos­ten zu regeln. Den Gerichts­voll­zie­hern soll nicht zuge­mu­tet wer­den, Kos­ten selbst zu über­neh­men, die ihnen zwangs­läu­fig auf­grund dienst­li­cher Ver­pflich­tun­gen ent­ste­hen und die ande­re Beam­te glei­chen Amtes nicht zu tra­gen haben. Mit der Kos­ten­ab­gel­tung wird sicher­ge­stellt, dass Gerichts­voll­zie­her ihre Ali­men­ta­ti­on unge­schmä­lert erhal­ten und die zur Bestrei­tung des Lebens­un­ter­halts gewähr­ten Bezü­ge nicht zur Deckung ihrer Büro­kos­ten ein­set­zen müs­sen. Die Aus­ge­stal­tung die­ser Auf­wands­ent­schä­di­gung darf indes nicht dazu füh­ren, dass den Gerichts­voll­zie­hern eine zusätz­li­che Ali­men­ta­ti­on gewährt wird. Fik­ti­ve Auf­wands­ent­schä­di­gun­gen, denen kein tat­säch­lich ent­stan­de­ner Auf­wand zugrun­de liegt, sind vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt daher bean­stan­det wor­den 11. Zur Fest­le­gung der Ent­schä­di­gung ist der Dienst­herr ver­pflich­tet, den jähr­li­chen Sach- und Per­so­nal­kos­ten­auf­wand aktu­ell und rea­li­täts­nah zu ermit­teln 12. Dadurch ist sicher­ge­stellt, dass der Kos­ten­ab­gel­tung kein Ver­gü­tungs­cha­rak­ter zukommt. Damit stellt sie auch kein Arbeits­ent­gelt im Sin­ne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar.

Da der Antrag­stel­ler nicht teil­zeit­be­schäf­tigt und von der hier­auf bezo­ge­nen Rechts­ver­ord­nung nicht betrof­fen ist, sind die dies­be­züg­lich auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich 13. Im Übri­gen sind der Beschwer­de weder Anhalts­punk­te dafür zu ent­neh­men, dass teil­zeit­be­schäf­tig­te Gerichts­voll­zie­her stär­ker von der Umstel­lung des Sys­tems der Büro­kos­ten­ent­schä­di­gung belas­tet sein könn­ten, noch dass hier­von ins­be­son­de­re Frau­en betrof­fen wären. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 GVB­EntschV 2001 – 2003 getrof­fe­ne Rege­lung, die eine Ver­min­de­rung des Höchst­be­trags an den ent­spre­chen­den Beschäf­ti­gungs­um­fang knüpft, dürf­te schließ­lich dem uni­ons­recht­li­chen pro-rata-tem­po­ris Grund­satz ent­spre­chen 14.

Es ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts geklärt, dass § 49 Abs. 3 BBesG a.F. kein bestimm­tes Modell der Kos­ten­ab­gel­tung vor­gibt und dem Ver­ord­nungs­ge­ber daher grund­sätz­lich auch die Mög­lich­keit eröff­net, die Kos­ten rück­wir­kend zu ermit­teln. Die Zuläs­sig­keit einer rück­wir­ken­den Ent­schä­di­gungs­re­ge­lung ist daher nach den all­ge­mei­nen von der Recht­spre­chung ent­wi­ckel­ten Grund­sät­zen zum Ver­bot rück­wir­ken­der Rege­lun­gen zu beant­wor­ten 15. Der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat auch bereits klar­ge­stellt, dass ein Ver­stoß gegen das Rück­wir­kungs­ver­bot nicht vor­liegt, wenn ein Gerichts­voll­zie­her mit einer rück­wir­ken­den Ände­rung der vor­läu­fi­gen Fest­set­zung rech­nen muss­te, etwa weil die tat­säch­li­chen Grund­la­gen für die end­gül­ti­ge Bewer­tung der Ent­schä­di­gung erst nach Abschluss des Jah­res ermit­telt wer­den kön­nen 16.

Soweit die Beschwer­de anführt, dass nach der Rechts­la­ge in Sach­sen eine rück­wir­ken­de Neu­fest­set­zung der Büro­kos­ten­ent­schä­di­gung der Gerichts­voll­zie­her nur inner­halb des lau­fen­den Kalen­der­jah­res zuläs­sig ist 17, ist bereits durch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­den, dass damit eine Zulas­sung der Revi­si­on wegen § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 127 Nr. 1 BBRG (Abwei­chung der Beru­fungs­ent­schei­dung von der Ent­schei­dung eines ande­ren Ober­ver­wal­tungs­ge­richts) nicht erreicht wer­den kann 18.

Im Rah­men der erneu­ten Befas­sung mit dem Nor­men­kon­troll­an­trag und der nun durch­zu­füh­ren­den münd­li­chen Ver­hand­lung wird der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof indes Gele­gen­heit haben, sich mit der Argu­men­ta­ti­on des Säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts zur (immer­hin wohl ver­gleich­ba­ren) Rechts­la­ge in Sach­sen aus­ein­an­der­zu­set­zen.

Ent­spre­chen­des gilt für den Ein­wand der Beschwer­de, die Gewäh­rung von Ver­trau­ens­schutz dür­fe nicht davon abhän­gig gemacht wer­den, dass der Betrof­fe­ne sein Rechts­mit­tel gegen ergan­ge­ne Fest­set­zungs­be­schei­de zur Büro­kos­ten­ent­schä­di­gung zurück­nimmt, weil hier­mit die Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes gegen die Fest­set­zung auf Basis der alten Rechts­la­ge ver­ei­telt wer­de; zu der inso­weit von der Beschwer­de behaup­te­ten Ver­wal­tungs­pra­xis des Antrags­geg­ners fehlt es bis­lang an hin­rei­chen­den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 6. Juni 2014 – 2 BN 1.2013 -

  1. GVBl S. 630[]
  2. BayVGH, Beschluss vom 17.12.2012 – VGH 3 N 08.618[]
  3. EMRK – BGBl 1952 II S. 686[]
  4. BVerwG, Beschluss vom 20.12 1988 – 7 NB 3.88, BVerw­GE 81, 139, 143[]
  5. BVerwG, Urteil vom 16.12 1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203, 205 f.[]
  6. grund­le­gend Urteil vom 19.04.2007 – Nr. 63235/​00, Eskeli­nen u.a./Finnland, Rn. 50 ff., 62 sowie nach­fol­gend Urtei­le vom 16.07.2009 – Nr. 8453/​04, Bayer/​Deutsch­land, NVwZ 2010, 1015 Rn. 37; und vom 13.01.2011 – Nr. 32715/​06, Köhler/​Deutschland – NJW 2011, 3703 Rn. 45; hier­zu auch BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 19.10.2011 – 2 BvR 754/​10 – ThürVBl 2012, 51 Rn. 17 sowie BVerwG, Beschluss vom 03.12 2012 – 2 B 32.12 6[]
  7. stRspr; vgl. Beschluss vom 14.12 1992 – 5 B 72.92, NVwZ 1993, 770 m.w.N.; hier­zu auch EuGH, Urteil vom 04.06.2002 – C‑99/​00, Lyckes­kog, Slg. 2002, I‑4839[]
  8. vgl. zuletzt etwa Urteil vom 06.12 2012 – C‑124/​11 u.a., Ditt­rich u.a., NVwZ 2013, 132 Rn. 35[]
  9. BVerwG, Urteil vom 19.08.2004 – 2 C 41.03, NVwZ-RR 2005, 214 Rn. 12; vgl. zum feh­len­den Bezü­ge­cha­rak­ter auch Beschluss vom 11.06.2009 – 2 B 82.08 5[]
  10. BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13.01, Buch­holz 240 § 49 BBesG Nr. 2 Rn. 21[]
  11. BVerwG, Urteil vom 19.08.2004 a.a.O. Rn. 16[]
  12. BVerwG, Beschluss vom 12.12 2011 – 2 B 39.11 5[]
  13. eben­so bereits BVerwG, Beschluss vom 18.04.2006 – 2 BN 1.05 9[]
  14. vgl. hier­zu etwa zuletzt Urteil vom 24.09.2013 – 2 C 52.11, NVwZ-RR 2014, 274 Rn. 21 ff.[]
  15. BVerwG, Beschlüs­se vom 04.12 2006 – 2 B 23.06 8; und vom 13.12 2006 – 2 B 70.06 4[]
  16. BVerwG, Urteil vom 26.01.2010 – 2 C 7.08, Buch­holz 237.21 § 55 Brb­gL­BG Nr. 1 Rn. 21[]
  17. vgl. OVG Baut­zen, Urteil vom 09.12 2005 – 2 D 7/​04DGVZ 2006, 8 Rn. 42[]
  18. vgl. BVerwG, Beschlüs­se vom 04.12 2006 – 2 B 23.06, Rn. 13 f.; und vom 13.12 2006 – 2 B 70.06, Rn. 14 f.[]