Die Abschiebungsanordnung gegen einen radikal-islamistischen Gefährder

12. Juni 2018 | Verwaltungsrecht
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Die Abschiebungsanordnung gegen einen radikal-islamistischen Gefährder findet ihre Rechtsgrundlage in § 58a Abs. 1 Satz 1 AufenthG. Danach kann die oberste Landesbehörde gegen einen Ausländer aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr ohne vorhergehende Ausweisung eine Abschiebungsanordnung erlassen.

Diese Regelung ist formell und materiell verfassungsgemäß1. In seiner Entscheidung über den vorläufigen Rechtsschutz, auf die insoweit verwiesen wird2, hat sich das Bundesverwaltungsgericht mit den gegen die Verfassungsmäßigkeit erhobenen Einwänden auseinandergesetzt. Diese Beurteilung ist vom Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet worden. Der weitere Verlauf des Klageverfahrens und der mündlichen Verhandlung gibt keine Veranlassung, davon abzuweichen.

Die Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG ist gegenüber der Ausweisung nach §§ 53 ff. AufenthG eine selbstständige ausländerrechtliche Maßnahme der Gefahrenabwehr. Sie zielt auf die Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und/oder einer terroristischen Gefahr. Eine solche Gefahr ging vom Gefährder bei Abschiebung aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose aus.

Der Begriff der “Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland” ist – wie die wortgleiche Formulierung in § 54 Abs. 1 Nr. 2 und § 60 Abs. 8 Satz 1 AufenthG – nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts enger zu verstehen als der Begriff der öffentlichen Sicherheit im Sinne des allgemeinen Polizeirechts. Die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland umfasst die innere und äußere Sicherheit und schützt nach innen den Bestand und die Funktionstüchtigkeit des Staates und seiner Einrichtungen. Das schließt den Schutz vor Einwirkungen durch Gewalt und Drohungen mit Gewalt auf die Wahrnehmung staatlicher Funktionen ein3. In diesem Sinne richten sich auch Gewaltanschläge gegen Unbeteiligte zum Zwecke der Verbreitung allgemeiner Unsicherheit gegen die innere Sicherheit des Staates4.

Der Begriff der “terroristischen Gefahr” knüpft an die neuartigen Bedrohungen an, die sich nach dem 11.09.2001 herausgebildet haben. Diese sind in ihrem Aktionsradius nicht territorial begrenzt und gefährden die Sicherheitsinteressen auch anderer Staaten. Im Aufenthaltsgesetz findet sich zwar keine Definition, was unter Terrorismus zu verstehen ist, die aufenthaltsrechtlichen Vorschriften zur Bekämpfung des Terrorismus setzen aber einen der Rechtsanwendung fähigen Begriff des Terrorismus voraus. Auch wenn bisher die Versuche, auf völkerrechtlicher Ebene eine allgemein anerkannte vertragliche Definition des Terrorismus zu entwickeln, nicht in vollem Umfang erfolgreich gewesen sind, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts doch im Grundsatz geklärt, unter welchen Voraussetzungen die – völkerrechtlich geächtete – Verfolgung politischer Ziele mit terroristischen Mitteln anzunehmen ist. Wesentliche Kriterien können insbesondere aus der Definition terroristischer Straftaten in Art. 2 Abs. 1 Buchst. b des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus vom 09.12 19995, aus der Definition terroristischer Straftaten auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft im Beschluss des Rates Nr.2002/475/JI vom 13.06.20026 sowie dem Gemeinsamen Standpunkt des Rates Nr.2001/931/GASP über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27.12 20017 gewonnen werden8. Trotz einer gewissen definitorischen Unschärfe des Terrorismusbegriffs liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine völkerrechtlich geächtete Verfolgung politischer Ziele mit terroristischen Mitteln jedenfalls dann vor, wenn politische Ziele unter Einsatz gemeingefährlicher Waffen oder durch Angriffe auf das Leben Unbeteiligter verfolgt werden9. Entsprechendes gilt bei der Verfolgung ideologischer Ziele. Eine terroristische Gefahr kann nicht nur von Organisationen, sondern auch von Einzelpersonen ausgehen, die nicht als Mitglieder oder Unterstützer in eine terroristische Organisation eingebunden sind oder in einer entsprechenden Beziehung zu einer solchen stehen. Erfasst sind grundsätzlich auch Zwischenstufen lose verkoppelter Netzwerke, (virtueller oder realer) Kommunikationszusammenhänge oder “Szeneeinbindungen”, die auf die Realitätswahrnehmung einwirken und die Bereitschaft im Einzelfall zu wecken oder zu fördern geeignet sind10.

Das Erfordernis einer “besonderen” Gefahr bei der ersten Alternative bezieht sich allein auf das Gewicht und die Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie das Gewicht der befürchteten Tathandlungen des Betroffenen, nicht auf die zeitliche Eintrittswahrscheinlichkeit. In diesem Sinne muss die besondere Gefahr für die innere Sicherheit aufgrund der gleichen Eingriffsvoraussetzungen eine mit der terroristischen Gefahr vergleichbare Gefahrendimension erreichen. Dafür spricht auch die Regelung in § 11 Abs. 5 AufenthG, die die Abschiebungsanordnung in eine Reihe mit Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit stellt. Geht es um die Verhinderung schwerster Straftaten, durch die im “politischen/ideologischen Kampf” die Bevölkerung in Deutschland verunsichert und/oder staatliche Organe der Bundesrepublik Deutschland zu bestimmten Handlungen genötigt werden sollen, ist regelmäßig von einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und jedenfalls von einer terroristischen Gefahr auszugehen. Da es um die Verhinderung derartiger Straftaten geht, ist nicht erforderlich, dass mit deren Vorbereitung oder Ausführung in einer Weise begonnen wurde, die einen Straftatbestand erfüllt und etwa bereits zur Einleitung strafrechtlicher Ermittlungen geführt hat11.

Die für § 58a AufenthG erforderliche besondere Gefahrenlage muss sich aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose ergeben. Aus Sinn und Zweck der Regelung ergibt sich, dass die Bedrohungssituation unmittelbar vom Ausländer ausgehen muss, in dessen Freiheitsrechte sie eingreift. Ungeachtet ihrer tatbestandlichen Verselbstständigung ähnelt die Abschiebungsanordnung in ihren Wirkungen einer für sofort vollziehbar erklärten Ausweisung nebst Abschiebungsandrohung. Zum Zwecke der Verfahrensbeschleunigung ist sie aber mit Verkürzungen im Verfahren und beim Rechtsschutz verbunden. Insbesondere ist die Abschiebungsanordnung kraft Gesetzes sofort vollziehbar (§ 58a Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 AufenthG). Da es keiner Abschiebungsandrohung bedarf (§ 58a Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 AufenthG), erübrigt sich auch die Bestimmung einer Frist zur freiwilligen Ausreise. Zuständig sind nicht die Ausländerbehörden, sondern grundsätzlich die obersten Landesbehörden (§ 58a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 AufenthG). Die Zuständigkeit für den Erlass einer Abschiebungsanordnung begründet nach § 58a Abs. 3 Satz 3 AufenthG zugleich eine eigene Zuständigkeit für die Prüfung von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 1 bis 8 AufenthG ohne Bindung an hierzu getroffene Feststellungen aus anderen Verfahren. Die gerichtliche Kontrolle einer Abschiebungsanordnung und ihrer Vollziehung unterliegt in erster und letzter Instanz dem Bundesverwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 Nr. 3 VwGO), ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes muss innerhalb einer Frist von sieben Tagen gestellt werden (§ 58a Abs. 4 Satz 2 AufenthG). Die mit dieser Ausgestaltung des Verfahrens verbundenen Abweichungen gegenüber einer Ausweisung lassen sich nur mit einer direkt vom Ausländer ausgehenden terroristischen und/oder dem gleichzustellenden Bedrohungssituation für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland rechtfertigen12.

Die vom Ausländer ausgehende Bedrohung muss aber nicht bereits die Schwelle einer konkreten Gefahr im Sinne des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts überschreiten, bei der bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Verletzung des geschützten Rechtsguts zu erwarten ist. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut der Vorschrift, die zur Abwehr einer besonderen Gefahr lediglich eine auf Tatsachen gestützte Prognose verlangt. Auch Sinn und Zweck der Regelung sprechen angesichts des hohen Schutzguts und der vom Terrorismus ausgehenden neuartigen Bedrohungen für einen abgesenkten Gefahrenmaßstab, weil seit den Anschlägen vom 11.09.2001 damit zu rechnen ist, dass ein Terroranschlag mit hohem Personenschaden ohne großen Vorbereitungsaufwand und mit Hilfe allgemein verfügbarer Mittel jederzeit und überall verwirklicht werden kann. Eine Abschiebungsanordnung ist daher schon dann möglich, wenn aufgrund konkreter tatsächlicher Anhaltspunkte ein beachtliches Risiko dafür besteht, dass sich eine terroristische Gefahr und/oder eine dem gleichzustellende Gefahr für die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland in der Person des Ausländers jederzeit aktualisieren kann, sofern nicht eingeschritten wird13.

Diese Auslegung steht trotz der Schwere aufenthaltsbeendender Maßnahmen im Einklang mit dem Grundgesetz14. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche der Gefahrenabwehr mit dem Ziel schon der Straftatenverhinderung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Dann bedarf es aber zumindest einer hinreichend konkretisierten Gefahr in dem Sinne, dass tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr bestehen. Hierfür reichen allgemeine Erfahrungssätze nicht aus, vielmehr müssen bestimmte Tatsachen im Einzelfall die Prognose eines Geschehens tragen, das zu einer zurechenbaren Verletzung gewichtiger Schutzgüter führt. Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne kann schon bestehen, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, aber bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, kann dies schon dann der Fall sein, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird. Angesichts der Schwere aufenthaltsbeendender Maßnahmen ist eine Verlagerung der Eingriffsschwelle in das Vorfeldstadium dagegen verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar, wenn nur relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Gefahren bestehen, etwa allein die Erkenntnis, dass sich eine Person zu einem fundamentalistischen Religionsverständnis hingezogen fühlt15. Allerdings kann in Fällen, in denen sich eine Person in hohem Maße mit einer militanten, gewaltbereiten Auslegung des Islam identifiziert, den Einsatz von Gewalt zur Durchsetzung dieser radikal-islamischen Auffassung für gerechtfertigt und die Teilnahme am sogenannten “Jihad” als verpflichtend ansieht, von einer hinreichend konkreten Gefahr auszugehen sein, dass diese Person terroristische Straftaten begeht16.

Für diese “Gefahrenprognose” bedarf es – wie bei jeder Prognose – zunächst einer hinreichend zuverlässigen Tatsachengrundlage. Der Hinweis auf eine auf Tatsachen gestützte Prognose dient der Klarstellung, dass ein bloßer (Gefahren-)Verdacht oder Vermutungen bzw. Spekulationen nicht ausreichen. Zugleich definiert dieser Hinweis einen eigenen Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Abweichend von dem sonst im Gefahrenabwehrrecht geltenden Prognosemaßstab der hinreichenden Eintrittswahrscheinlichkeit mit seinem nach Art und Ausmaß des zu erwartenden Schadens differenzierenden Wahrscheinlichkeitsmaßstab muss für ein Einschreiten nach § 58a AufenthG eine bestimmte Entwicklung nicht wahrscheinlicher sein als eine andere. Vielmehr genügt angesichts der besonderen Gefahrenlage, der § 58a AufenthG durch die tatbestandliche Verselbstständigung begegnen soll, dass sich aus den festgestellten Tatsachen ein beachtliches Risiko dafür ergibt, dass die von einem Ausländer ausgehende Bedrohungssituation sich jederzeit aktualisieren und in eine konkrete terroristische Gefahr und/oder eine dem gleichzustellende Gefahr für die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland umschlagen kann17.

Dieses beachtliche Eintrittsrisiko kann sich auch aus Umständen ergeben, denen (noch) keine strafrechtliche Relevanz zukommt, etwa wenn ein Ausländer fest entschlossen ist, in Deutschland einen mit niedrigem Vorbereitungsaufwand möglichen schweren Anschlag zu verüben, auch wenn er noch nicht mit konkreten Vorbereitungs- oder Ausführungshandlungen begonnen hat und die näheren Tatumstände nach Ort, Zeitpunkt, Tatmittel und Angriffsziel noch nicht feststehen. Eine hinreichende Bedrohungssituation kann sich aber auch aus anderen Umständen ergeben. In jedem Fall bedarf es einer umfassenden Würdigung der Persönlichkeit des Ausländers, seines bisherigen Verhaltens, seiner nach außen erkennbaren oder geäußerten inneren Einstellung, seiner Verbindungen zu anderen Personen und Gruppierungen, von denen eine terroristische Gefahr und/oder eine Gefahr für die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland ausgeht sowie sonstiger Umstände, die geeignet sind, den Ausländer in seinem gefahrträchtigen Denken oder Handeln zu belassen oder zu bekräftigen. Dabei kann sich – abhängig von den Umständen des Einzelfalls – in der Gesamtschau ein beachtliches Risiko, das ohne ein Einschreiten jederzeit in eine konkrete Gefahr umschlagen kann, auch schon daraus ergeben, dass sich ein im Grundsatz gewaltbereiter und auf Identitätssuche befindlicher Ausländer in besonderem Maße mit dem radikal-extremistischen Islamismus in seinen verschiedenen Ausprägungen bis hin zum ausschließlich auf Gewalt setzenden jihadistischen Islamismus identifiziert, über enge Kontakte zu gleichgesinnten, möglicherweise bereits anschlagsbereiten Personen verfügt und sich mit diesen in “religiösen” Fragen regelmäßig austauscht18.

Der obersten Landesbehörde steht bei der für eine Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG erforderlichen Gefahrenprognose aber keine Einschätzungsprärogative zu. Als Teil der Exekutive ist sie beim Erlass einer Abschiebungsanordnung – wie jede andere staatliche Stelle – an Recht und Gesetz, insbesondere an die Grundrechte, gebunden (Art. 1 Abs. 3, Art.20 Abs. 3 GG) und unterliegt ihr Handeln nach Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG der vollen gerichtlichen Kontrolle. Weder Wortlaut noch Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen für einen der gerichtlichen Überprüfung entzogenen behördlichen Beurteilungsspielraum. Auch wenn die im Rahmen des § 58a AufenthG erforderliche Prognose besondere Kenntnisse und Erfahrungswissen erfordert, ist sie nicht derart außergewöhnlich und von einem bestimmten Fachwissen abhängig, über das nur oberste (Landes-)Behörden verfügen. Vergleichbare Aufklärungsschwierigkeiten treten auch in anderen Zusammenhängen auf. Der hohe Rang der geschützten Rechtsgüter und die Eilbedürftigkeit der Entscheidung erfordern ebenfalls keine Einschätzungsprärogative der Behörde19.

Unterstellt, dass die Abschiebungsanordnung dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115/EG unterfällt, ist sie auch mit den sich hieraus ergebenden materiellen unionsrechtlichen Vorgaben zu vereinbaren. Eine Frist zur freiwilligen Ausreise musste dem Gefährder schon wegen der von ihm ausgehenden Gefahr einer terroristischen Gewalt nicht eingeräumt werden (Art. 7 Abs. 4 Richtlinie 2008/115/EG). Dem steht nicht die Rechtsprechung des EuGH entgegen, wonach nicht automatisch auf normativem Weg oder durch die Praxis davon abgesehen werden darf, eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, wenn die betreffende Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt20. Denn in den Fällen des § 58a AufenthG liegt bereits in der einzelfallbezogenen Prüfung und Feststellung des Tatbestandes die vom EuGH21 verlangte einzelfallbezogene Beurteilung, ob das persönliche Verhalten des betreffenden Drittstaatsangehörigen eine tatsächliche und gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, die so gravierend ist, dass von einer Fristsetzung zur freiwilligen Ausreise ganz abgesehen werden muss22.

Der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung steht auch nicht entgegen, dass die Ausländerbehörde es nach Durchführung der Abschiebung mit Verfügung vom 01.12 2017 abgelehnt hat, das Aufenthalts- und Einreiseverbot zu befristen, was bei Anwendbarkeit der Rückführungsrichtlinie und daraus folgender Unionsrechtswidrigkeit des in § 11 Abs. 1 AufenthG vorgesehenen gesetzlichen Einreise- und Aufenthaltsverbots als Anordnung eines unbefristeten Einreiseverbots durch die Behörde ausgelegt werden könnte23; diese Verfügung dürfte mit der zunächst gescheiterten, im März 2018 aber wiederholten Bekanntgabe an die Prozessbevollmächtigte des Gefährders inzwischen auch wirksam geworden sein. In diesem Zusammenhang bedarf es keiner Entscheidung, ob und inwieweit die Regelung in § 11 Abs. 1, 2 und 5 AufenthG, wonach bei jeder Abschiebung kraft Gesetzes ein Einreise- und Aufenthaltsverbot eintritt, das von der Ausländerbehörde beim Vollzug einer Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG nicht befristet werden darf, solange die oberste Landesbehörde nicht im Einzelfall eine Ausnahme zulässt, für die hier gegenständliche Fallkonstellation einer Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG an der Richtlinie 2008/115/EG zu messen und mit dieser ggf. zu vereinbaren ist. Dies hängt davon ab, ob die Richtlinie auch ein Einreiseverbot erfasst, das – wie hier – nicht im Zusammenhang mit einer Rückführung wegen Verletzung geltender Migrationsbestimmungen steht, sondern der Sache nach an eine Abschiebungsanordnung zum Schutze der öffentlichen Sicherheit wegen der von einem Drittstaatsangehörigen ausgehenden Gefahr eines jederzeit möglichen Terroranschlags anknüpft. Hierbei könnte es sich auch um ein neben der Rückführungsrichtlinie zulässiges nationales Einreiseverbot zu nicht migrationsbedingten Zwecken handeln24. Diese Frage ist vorliegend aber nicht entscheidungserheblich. Gleiches gilt für die – bei unterstellter Anwendbarkeit der Richtlinie 2008/115/EG – von der Prozessbevollmächtigten des Gefährders in der mündlichen Verhandlung aufgeworfene Frage, ob eine Abschiebung rechtswidrig ist, wenn zuvor nicht eine Befristung eines mit der Rückkehrentscheidung einhergehenden Einreiseverbots nach Art. 11 der Richtlinie 2008/115/EG erfolgt ist. Im vorliegenden Verfahren geht es weder um die Rechtmäßigkeit der hier von der Ausländerbehörde erst nach der Abschiebung getroffenen Entscheidung zur Anordnung bzw. Dauer eines unbefristeten Einreise- und Aufenthaltsverbots noch um die Rechtmäßigkeit der Abschiebung des Gefährders. Streitgegenständlich ist nur die Abschiebungsanordnung, die nach nationalem Recht nicht mit einem gesetzlichen Einreise- und Aufenthaltsverbot verbunden ist. Auch eine fehlerhafte oder – wie hier – im maßgeblichen Zeitpunkt der Abschiebung zunächst unterbliebene behördliche Entscheidung zur Anordnung bzw. Dauer eines Einreiseverbots würde nicht zur Unionsrechtswidrigkeit der Abschiebungsanordnung führen. Denn das Einreiseverbot soll zwar im Zusammenhang mit einer Rückkehrentscheidung angeordnet werden (vgl. Art. 11 Abs. 1a Richtlinie 2008/115/EG: “gehen … einher”), stellt aber gleichwohl eine eigenständige Entscheidung dar, für die vorliegend eine andere Behörde zuständig ist25, und die gesondert anfechtbar ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Richtlinie 2008/115/EG)26. Ausgehend davon lassen sich der Richtlinie Anhaltspunkte für einen “Rechtswidrigkeitszusammenhang” zwischen dem Einreiseverbot und seiner Befristung einerseits und der Rückkehrentscheidung andererseits nicht entnehmen. Damit bedarf es auch insoweit nicht des von der Prozessbevollmächtigten des Gefährders angeregten Vorabentscheidungsersuchens an den EuGH.

Der Erlass einer Abschiebungsanordnung durch die oberste Landesbehörde war im maßgeblichen Zeitpunkt der Abschiebung weder ermessensfehlerhaft noch unverhältnismäßig. Der Schutz der Allgemeinheit vor Terroranschlägen gehört zu den wichtigsten öffentlichen Aufgaben und kann auch sehr weitreichende Eingriffe in die Rechte Einzelner rechtfertigen27. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 58a AufenthG vor, hat die oberste Landesbehörde zu prüfen, ob sie eine Abschiebungsanordnung erlässt oder ggf. anderweitige Maßnahmen durch die Ausländerbehörde – etwa der Erlass einer sofort vollziehbaren Ausweisung nebst Abschiebungsandrohung – oder Maßnahmen auf der Grundlage des allgemeinen Polizeirechts ausreichen (Entschließungsermessen); ein Auswahlermessen kommt hingegen nur bei mehreren möglichen Zielstaaten in Betracht, was hier nicht der Fall ist28.

Vorliegend hat die oberste Landesbehörde ihr Entschließungsermessen fehlerfrei dahin ausgeübt, dass andere im Aufenthaltsgesetz vorgesehene Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung oder sonstige gefahrenabwehrrechtliche Möglichkeiten nicht ausreichen, um der besonderen vom Gefährder ausgehenden Gefahr zu begegnen. Mildere, zur Gefahrenabwehr gleich geeignete Mittel waren nicht verfügbar. Eine stationäre, geschlossene Jugendhilfemaßnahme von zumindest einem halben Jahr, die der Sachverständige Dr. K. als die am besten geeignete Maßnahme bezeichnet hat, um das Wohl des Gefährders und der Allgemeinheit zu sichern, scheiterte an der seit Volljährigkeit erforderlichen Zustimmung des Gefährders, die dieser ungeachtet seiner Bereitschaft, an anderweitigen Maßnahmen mitzuwirken, gerade nicht erteilt hatte. Es ist auch weder vorgetragen noch sonst erkennbar, dass der Gefährder diese Entscheidung vor seiner Abschiebung glaubhaft revidiert hätte. Auf die Frage, ob ausreichende Bemühungen entfaltet worden sind, einen entsprechenden Platz für den Gefährder zu finden, kommt es vor diesem Hintergrund nicht an. Die Unterbringung in einer offenen Jugendhilfeeinrichtung ist zu einer effektiven Abwehr der in Deutschland drohenden Anschlagsgefahren demgegenüber nicht gleich geeignet wie eine Abschiebung in die Russische Föderation. Gleiches gilt umso mehr für ambulante Maßnahmen der Betreuung, etwa durch die “k.”, die schon in der Vergangenheit eine fortschreitende Radikalisierung des Gefährders nicht verhindern konnten.

Polizeirechtliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr hat die Beklagte ermessensfehlerfrei als nicht hinreichend effektiv angesehen. Auf wiederholte Gefährderansprachen hat der Gefährder nicht reagiert. Die vom Amtsgericht Bremen durch Beschlüsse vom 17.01.2017 (nicht umgesetzt aufgrund der Unterbringung des Gefährders); und vom 27.02.2017 auf Antrag der Polizei jeweils für einen Monat getroffenen Anordnungen längerfristiger verdeckter Observation nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 BremPolG sind nicht gleichermaßen geeignet wie eine Abschiebung, eine Realisierung der vom Gefährder ausgehenden terroristischen Gefahr in Deutschland zu verhindern. Nichts anderes gilt für denkbare andere polizeirechtliche Maßnahmen wie die elektronische Fußfessel, eine Überwachung der Internetkommunikation oder gar die dem Gefährder durch Verfügung vom 24.02.2017 auferlegte Meldepflicht.

Die Abschiebungsanordnung erweist sich angesichts der vom Gefährder ausgehenden Gefahr eines jederzeit möglichen Terroranschlags auch im Übrigen als verhältnismäßig und mit Art. 8 EMRK vereinbar. Die oberste Landesbehörde hat bei ihrer Entscheidung gewürdigt, dass sich der im Zeitpunkt seiner Abschiebung …-jährige Gefährder seit fünfzehn Jahren (2002) im Bundesgebiet aufhielt, hier den Hauptschulabschluss erlangt hat, bis zu seiner Verhaftung weiter die Schule besuchte und über soziale Bindungen an Eltern und Geschwister verfügt, in deren Haushalt er lebte, sowie an Freunde und die nach religiösem Ritus angetraute deutsche Ehefrau, die in einem getrennten Haushalt lebte. Dabei ist die Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass diese Ehe jedoch nicht dem Schutz des Art. 6 GG unterfällt29. Unabhängig davon war diese Beziehung noch vor seiner Abschiebung beendet und konnte einer Abschiebung schon deshalb nicht mehr entgegenstehen. Die Behörde hat ihre Ermessenserwägungen zudem im Klageverfahren sinngemäß dahin ergänzt, dass das öffentliche Interesse an der Aufenthaltsbeendigung das private Interesse des Gefährders am Verbleib in Deutschland auch dann überwiege, wenn der Gefährder kein Russisch spreche und in den für eine Rückkehr in Frage kommenden Regionen seines Herkunftslandes nicht über familiäre Verbindungen verfüge.

Diese Ermessenserwägungen sind rechtlich nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 und 2 VwGO). Insbesondere war die Aufenthaltsbeendigung unter den hier gegebenen Umständen auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 GG sowie Art. 8 EMRK nicht unverhältnismäßig. Zwar stellt die Abschiebung einen Eingriff in das Recht des Gefährders auf Familien- und Privatleben dar30. Dieser ist aber gesetzlich vorgesehen, verfolgt mit der Abwehr terroristischer Gefahren für die Bevölkerung in Deutschland ein legitimes Ziel von höchstem Rang und erweist sich vor diesem Hintergrund auch als in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich.

Hierbei war dem Gefährder der langjährige Aufenthalt in Deutschland, wo er seine gesamte Schulausbildung erworben hat, zugute zu halten, wie auch seine Bindung an die in Deutschland legal aufhältigen Eltern und Geschwister, die russische Staatsangehörige sind. Festzuhalten ist in diesem Zusammenhang allerdings auch, dass er mit seinen Eltern und Geschwistern zunächst erfolglos unter falschem Namen Asylverfahren betrieben hat und erst – nachdem eine Abschiebung wegen Passlosigkeit jahrelang nicht möglich war – seit dem Jahr 2012 (nach Richtigstellung der Personalien) über einen legalen Aufenthalt verfügte, der bis zu seiner Abschiebung in befristeten Aufenthaltserlaubnissen bestand. Demgegenüber verfügte er außerhalb Dagestans – soweit im Zeitpunkt der Abschiebung bekannt – über keine familiären Bindungen in seinem Herkunftsland Russische Föderation, das ihm weitgehend unbekannt gewesen sein dürfte. Das Bundesverwaltungsgericht geht im Klageverfahren zudem zugunsten des Gefährders davon aus, dass er nicht über Grundkenntnisse der russischen Sprache verfügt31. Der Gefährder hat angegeben, außer Deutsch nur die in Dagestan gebräuchliche und in seiner Familie allein verwendete Sprache Kumykisch zu sprechen. Dies ist ihm ohne weitere Sachverhaltsaufklärung nicht zu widerlegen. Da sich die Aufenthaltsbeendigung – wie im Folgenden ausgeführt wird – auch dann als verhältnismäßig erweist, wenn der Gefährder im Zeitpunkt der Abschiebung nicht über Russischkenntnisse verfügte, waren die Beweisanträge des Gefährders, zum Beweis fehlender Grundkenntnisse der russischen Sprache drei namentlich benannte Zeugen zu vernehmen, als für die Entscheidung unerheblich abzulehnen.

Da der Gefährder im Zeitpunkt der Abschiebung nicht in seine Heimatrepublik Dagestan zurückkehren konnte, musste davon ausgegangen werden, dass die Integration in die russischen Lebensverhältnisse ihm angesichts der fehlenden Sprachkenntnisse, fehlenden familiären Rückhalts und seiner Unerfahrenheit erhebliche Schwierigkeiten bereiten würde. Mit Blick auf die von ihm ausgehende überaus schwerwiegende Gefahr eines terroristischen Anschlags lagen hier aber überragend wichtige Gründe vor, die eine Abschiebung gleichwohl rechtfertigten. Das gilt selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Radikalisierung und die der Abschiebungsanordnung zugrunde gelegten Tatsachen noch in die Zeit seiner Minderjährigkeit fallen. Der EGMR hat anerkannt, dass schwere Gewalttätigkeiten eine Ausweisung auch dann rechtfertigen können, wenn sie von einem Minderjährigen begangen worden sind32. Dies ist auf Fälle übertragbar, in denen eine Begehung – noch schwerer wiegender – terroristischer Gewalttaten droht. Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Abschiebungsanordnung schon dann erfüllt sind, wenn ein beachtliches Risiko für einen terroristischen Anschlag besteht, ohne dass die künftige Entwicklung sicher prognostiziert werden kann, führt hier entgegen der Auffassung des Gefährders nicht zu einem anderen Ergebnis.

Auch ohne die Unterstützung durch Verwandte oder Bekannte sowie ohne Russischkenntnisse, die die Integration in die russischen Lebensverhältnisse zweifellos erleichtern würden, war es dem volljährigen und arbeitsfähigen Gefährder im Zeitpunkt seiner Abschiebung zuzumuten, sich in der Russischen Föderation eine Existenz aufzubauen. Daran ändert der Umstand nichts, dass er von seiner Persönlichkeitsentwicklung und Reife noch einem Jugendlichen entsprochen haben mag. Dies bedeutete nicht, dass ihm ein Leben ohne familiäre Unterstützung und anfangs ohne Kenntnisse der russischen Sprache unter Berücksichtigung der hier bestehenden hohen Zumutbarkeitsschwelle nicht möglich sein würde. Vielmehr war davon auszugehen, dass sich der Gefährder Sprachkenntnisse, die für das tägliche Leben und einfache (Hilfs-)Arbeiten zur Sicherung des Lebensunterhalts ausreichen, vor Ort rasch aneignen kann. Unabhängig davon hat das Klagevorbringen nach der Abschiebung, wonach der Gefährder in Nordwestrussland bei einem entfernteren Bekannten seiner Eltern aufgenommen wurde, aber auch erwiesen, dass er entgegen früherer Behauptung in der Russischen Föderation außerhalb Dagestans durchaus über Kontakte und Hilfestellung verfügt.

Bei der Frage der Zumutbarkeit auch größerer Integrationserschwernisse in der Russischen Föderation kann schließlich nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Gefährder die einzige Maßnahme der Jugendhilfe – eine solche stationärer Art, die mit Aussicht auf Erfolg erzieherisch auf ihn hätte einwirken können, abgelehnt hat. Weiter berücksichtigt das Bundesverwaltungsgericht, dass die Ausländerbehörde des Beklagten vor der Abschiebung Maßnahmen getroffen hat, die dem Gefährder die erste Orientierung in P. erleichtern sollten33. Ihm wurden die Kontaktdaten von Hilfsorganisationen mitgeteilt; er wurde auch über mögliche ärztliche Versorgung an den P.er Flughäfen und Verkehrsverbindungen in die Innenstadt sowie Unterkunftsmöglichkeiten informiert. Zudem wurde er vor der Ankunft in P. mit einem Handgeld in Höhe von 300 € versorgt, um nicht mittellos zu sein. Vor diesem Hintergrund und angesichts der vom Gefährder ausgehenden Gefahr eines jederzeit möglichen Terroranschlags führen die gewichtigen privaten und familiären Belange hier nicht zur Unverhältnismäßigkeit der verfügten Aufenthaltsbeendigung und ihres Vollzugs.

Die Abschiebungsanordnung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil sie nach der deutschen Rechtslage – deren Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen noch offen ist – zunächst mit einer grundsätzlich unbefristeten Fernhaltung vom Bundesgebiet verbunden sein soll (vgl. § 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 AufenthG). Auch in diesem Zusammenhang kann dahinstehen, ob das von der Ausländerbehörde nach erfolgter Abschiebung des Gefährders angeordnete unbefristete Einreise- und Aufenthaltsverbot rechtmäßig ist und ob der Gefährder möglicherweise unabhängig davon nach seiner zwischenzeitlichen Abschiebung einem gesetzlichen Einreise- und Aufenthaltsverbot unterliegt. Denn auch der Adressat einer Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG kann jedenfalls eine nachträgliche Aufhebung oder Verkürzung eines aufgrund behördlicher Anordnung oder kraft Gesetzes entstandenen Einreise- und Aufenthaltsverbots nach § 11 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 Satz 2 AufenthG erreichen, wenn er glaubhaft darlegen kann, dass von ihm aufgrund nachhaltiger Veränderungen seines Verhaltens keine Gefahr mehr ausgeht. Eine spätere Wiedereinreise in das Bundesgebiet ist mithin – zumindest besuchsweise – nicht ausgeschlossen, auch wenn der Gefährder dafür eines neuen Aufenthaltstitels bedürfte.

Die Abschiebungsanordnung ist schließlich nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil die Abschiebung von Terrorverdächtigen das internationale Ansehen Deutschlands schädigen würde. Die Auswirkungen derartiger Abschiebungsanordnungen auf das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland sind in § 58a AufenthG mit berücksichtigt. Es ist nicht Aufgabe der rechtsanwendenden Behörden oder Gerichte, die damit vom Gesetzgeber vorgenommene Bewertung zu korrigieren. Dass § 58a AufenthG oder seine Anwendung auf den vorliegenden Einzelfall gegen bindendes Völkerrecht verstoßen könnte, vermag das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls nicht zu erkennen.

Die Abschiebungsanordnung ist nicht wegen eines zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbots (teil-)rechtswidrig, da im maßgeblichen Zeitpunkt der Abschiebung des Gefährders in die Russische Föderation im September 2017 kein solches Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 1 bis 8 AufenthG bestand. Nach der gesetzlichen Konstruktion des § 58a AufenthG führt das Vorliegen eines zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbots nach § 60 Abs. 1 bis 8 AufenthG dazu, dass der Betroffene nicht in diesen Staat, nach (rechtzeitiger) Ankündigung aber in einen anderen (aufnahmebereiten oder -verpflichteten) Staat abgeschoben werden darf. Die zuständige Behörde hat beim Erlass einer Abschiebungsanordnung in eigener Verantwortung zu prüfen, ob der Abschiebung in den beabsichtigten Zielstaat ein zielstaatsbezogenes Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 1 bis 8 AufenthG entgegensteht. Dies umfasst sowohl die Frage, ob die Voraussetzungen für die Gewährung von Abschiebungsschutz als Flüchtling (§ 60 Abs. 1 AufenthG) oder als subsidiär Schutzberechtigter (§ 60 Abs. 2 AufenthG) vorliegen, als auch die Prüfung nationaler Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG. Wird im gerichtlichen Verfahren ein zielstaatsbezogenes Abschiebungsverbot festgestellt, bleibt die Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung im Übrigen hiervon unberührt (§ 58a Abs. 3 i.V.m. § 59 Abs. 2 und 3 AufenthG in entsprechender Anwendung).

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2018 – 1 A 4.17

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 16; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 24.07.2017 – 2 BvR 1487/17, NVwZ 2017, 1526 Rn.20 ff.; und vom 26.07.2017 – 2 BvR 1606/17, NVwZ 2017, 1530 Rn. 18
  2. BVerwG, Beschluss vom 13.07.2017 – 1 VR 3.17, Buchholz 402.242 § 58a AufenthG Nr. 5 Rn. 9 ff.
  3. BVerwG, Urteil vom 15.03.2005 – 1 C 26.03, BVerwGE 123, 114, 120 17
  4. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 21
  5. BGBl.2003 II S.1923
  6. ABl. L 164 S. 3
  7. ABl. L 344 S. 93
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.03.2005 – 1 C 26.03, BVerwGE 123, 114, 129 f.
  9. BVerwG, Urteil vom 25.10.2011 – 1 C 13.10, BVerwGE 141, 100 Rn.19 m.w.N.
  10. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 22
  11. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 23
  12. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 24
  13. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 25
  14. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.07.2017 – 2 BvR 1487/17, NVwZ 2017, 1526 Rn. 42
  15. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 26; BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.07.2017 – 2 BvR 1487/17, NVwZ 2017, 1526 Rn. 45
  16. BVerwG, Beschluss vom 19.09.2017 – 1 VR 8.17 18
  17. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 27
  18. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 28
  19. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 29; BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.07.2017 – 2 BvR 1487/17, NVwZ 2017, 1526 Rn. 42
  20. vgl. EuGH, Urteil vom 11.06.2015 – C-554/13 [ECLI:?EU:?C:?2015:?377], Rn. 70
  21. ebenda Rn. 50, 57
  22. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 35
  23. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 13.07.2017 – 1 VR 3.17, Buchholz 402.242 § 58a AufenthG Nr. 5 Rn. 71 f.
  24. vgl. hierzu die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Verweisungsbeschluss vom 22.08.2017 – 1 A 10.17, NVwZ 2018, 345 Rn. 6 m.w.N. und der neuerliche Hinweis in der Empfehlung, EU 2017/2338 der Kommission vom 16.11.2017 für ein gemeinsames “Rückkehr-Handbuch”, ABl. EU L 339 S. 83, das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist
  25. vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.08.2017 – 1 A 10.17, NVwZ 2018, 345 Rn. 3 f.
  26. vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 36
  27. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.1973 – 1 BvR 23/73 und 1 BvR 155/73, BVerfGE 35, 382, 402 f., Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09, BVerfGE 141, 220 Rn. 96, 132
  28. BVerwG, Urteil vom 22.08.2017 – 1 A 3.17 – InfAuslR 2018, 11 Rn. 39
  29. zur fehlenden aufenthaltsrechtlichen Anerkennung vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.2009 – 1 C 40.07, BVerwGE 133, 72 Rn. 16
  30. vgl. etwa EGMR, Urteil vom 23.06.2008 – Nr. 1638/03, Maslov/Österreich, Rn. 61 ff.
  31. anders noch BVerwG, Beschluss vom 13.07.2017 – 1 VR 3.17, Buchholz 402.242 § 58a AufenthG Nr. 5 Rn. 77
  32. vgl. EGMR, Urteil vom 23.06.2008 – Nr. 1638/03, Rn. 84 f.
  33. vgl. die Stellungnahme des BMJ vom 18.08.2017 im Verfahren Nr. 54646/17 vor dem EGMR sowie Schreiben des Migrationsamts vom 26.07.2017

 
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