Anti­ter­ror­da­tei – ja, aber nicht so!

Die Anti­ter­ror­da­tei ist in ihren Grund­struk­tu­ren ver­fas­sungs­ge­mäß. Jedoch genügt sie hin­sicht­lich ihrer Aus­ge­stal­tung im Ein­zel­nen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht. Dies hat der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in einem heu­te ver­kün­de­ten Urteil ent­schie­den. Bis zu einer Neu­re­ge­lung, längs­tens jedoch bis zum 31. Dezem­ber 2014, dür­fen die ver­fas­sungs­wid­ri­gen Vor­schrif­ten unter Maß­ga­ben wei­ter ange­wen­det wer­den.

Anti­ter­ror­da­tei – ja, aber nicht so!

Die Errich­tung der Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei ver­schie­de­ner Sicher­heits-behör­den zur Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus, die im Kern auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt ist und eine Nut­zung der Daten zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung nur in drin­gen­den Aus­nah­me­fäl­len vor­sieht, ist in ihren Grund­struk­tu­ren mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar.

Rege­lun­gen, die den Aus­tausch von Daten der Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­te ermög­li­chen, unter­lie­gen hin­sicht­lich des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gestei­ger­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Aus den Grund­rech­ten folgt ein infor­ma­tio­nel­les Tren­nungs­prin­zip, das die­sen Aus­tausch nur aus­nahms­wei­se zulässt.

Eine Ver­bund­da­tei zwi­schen Sicher­heits­be­hör­den wie die Anti­ter­ror­da­tei bedarf hin­sicht­lich der zu erfas­sen­den Daten und ihrer Nut­zungs­mög­lich­kei­ten einer hin­rei­chend bestimm­ten und dem Über­maß­ver­bot ent­spre­chen­den gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung. Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz genügt dem nicht voll­stän­dig, näm­lich hin­sicht­lich der Bestim­mung der betei­lig­ten Behör­den, der Reich­wei­te der als ter­ro­ris­mus­nah erfass­ten Per­so­nen, der Ein­be­zie­hung von Kon­takt­per­so­nen, der Nut­zung von ver­deckt bereit­ge­stell­ten erwei­ter­ten Grund­da­ten, der Kon­kre­ti­sie­rungs­be­fug­nis der Sicher­heits­be­hör­den für die zu spei­chern­den Daten und der Gewähr­leis­tung einer wirk­sa­men Auf­sicht.

Die unein­ge­schränk­te Ein­be­zie­hung von Daten in die Anti­ter­ror­da­tei, die durch Ein­grif­fe in das Brief- und Fern­mel­de­ge­heim­nis und das Recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung erho­ben wur­den, ver­letzt Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG.

Die Ent­ste­hungs­ge­schich­te und Rege­lungs­in­halt des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes[↑]

Der Beschwer­de­füh­rer wen­det sich gegen das als Art. 1 des Geset­zes zur Errich­tung gemein­sa­mer Datei­en von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten des Bun­des und der Län­der (Gemein­sa­me-Datei­en-Gesetz) vom 22.12.2006 [1] erlas­se­ne Gesetz zur Errich­tung einer stan­dar­di­sier­ten zen­tra­len Anti­ter­ror­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten von Bund und Län­dern (Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz – ATDG). Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz wur­de seit sei­nem Inkraft­tre­ten am 31.12.2006 nicht sub­stan­zi­ell geän­dert. Bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis des Beschwer­de­vor­brin­gens wen­det sich der Beschwer­de­füh­rer unmit­tel­bar gegen die §§ 1 bis 6 ATDG über die Spei­che­rung und Ver­wen­dung von Daten; aus­ge­nom­men ist inso­weit aller­dings § 2 Satz 1 Nr. 4 ATDG. Mit­tel­bar rich­tet sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de auch gegen die die­se Vor­schrif­ten flan­kie­ren­den §§ 8 bis 12 ATDG, die ins­be­son­de­re die daten­schutz­recht­li­che Ver­ant­wor­tung und Kon­trol­le betref­fen.

Durch das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz wur­de die Rechts­grund­la­ge für die Anti­ter­ror­da­tei, eine der Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus die­nen­de Ver­bund­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten des Bun­des und der Län­der, geschaf­fen. Die Datei erleich­tert und beschleu­nigt den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen den betei­lig­ten Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten, indem bestimm­te Erkennt­nis­se aus dem Zusam­men­hang der Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus, über die ein­zel­ne Behör­den ver­fü­gen, für alle betei­lig­ten Behör­den schnel­ler auf­find­bar und leich­ter zugäng­lich wer­den.

§ 1 ATDG legt zum einen fest, dass die Anti­ter­ror­da­tei als gemein­sa­me stan­dar­di­sier­te zen­tra­le Datei beim Bun­des­kri­mi­nal­amt geführt wird, und bestimmt zugleich die an ihr betei­lig­ten Behör­den. Nach § 1 Abs. 1 ATDG sind das Bun­des­kri­mi­nal­amt, in Ver­bin­dung mit § 58 Abs. 1 BPolG, § 1 Abs. 3 Nr. 1 d BPol­ZV das Bun­des­po­li­zei­prä­si­di­um, die Lan­des­kri­mi­nal­äm­ter, die Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den des Bun­des und der Län­der, der Mili­tä­ri­sche Abschirm­dienst, der Bun­des­nach­rich­ten­dienst und das Zoll­kri­mi­nal­amt betei­lig­te Behör­den. Neben die­sen von Geset­zes wegen betei­lig­ten Behör­den kön­nen nach § 1 Abs. 2 ATDG in Ver­bin­dung mit § 12 Nr. 2 ATDG durch Errich­tungs­an­ord­nung unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen wei­te­re Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den an der Anti­ter­ror­da­tei betei­ligt wer­den. Nach der Geset­zes­be­grün­dung sol­len dies in ers­ter Linie die Dienst­stel­len des poli­zei­li­chen Staats­schut­zes der Län­der sein [2]. Aus­weis­lich der Errich­tungs­an­ord­nung mit Stand vom 04.06.2010 haben in drei Bun­des­län­dern poli­zei­li­che Dienst­stel­len unter­halb der Ebe­ne der Lan­des­kri­mi­nal­äm­ter Zugriff auf die Anti­ter­ror­da­tei.

In § 2 ATDG wird bestimmt, dass und in Bezug auf wel­che Per­so­nen oder Objek­te Behör­den ver­pflich­tet sind, bereits erho­be­ne Daten in der Anti­ter­ror­da­tei zu spei­chern. Vor­aus­set­zung einer Spei­che­rung ist zunächst, dass poli­zei­li­che oder nach­rich­ten­dienst­li­che Erkennt­nis­se vor­lie­gen, aus denen sich tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür erge­ben, dass sich die Daten auf die in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ATDG genann­ten Per­so­nen oder Objek­te bezie­hen und dass die Kennt­nis der Daten für die Auf­klä­rung oder Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus mit Bezug zu Deutsch­land erfor­der­lich ist. Von der Spei­che­rung betrof­fen sind nach Nr. 1 zunächst Per­so­nen, die Ver­ei­ni­gun­gen oder Grup­pie­run­gen des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ange­hö­ren oder in einer beson­de­ren Nähe dazu ste­hen. Dar­über hin­aus sind nach Nr. 2 auch Ein­zel­per­so­nen von der Spei­che­rung betrof­fen, sofern sie rechts­wid­rig Gewalt als Mit­tel zur Durch­set­zung inter­na­tio­nal aus­ge­rich­te­ter poli­ti­scher oder reli­giö­ser Belan­ge anwen­den, unter­stüt­zen, vor­be­rei­ten, befür­wor­ten oder durch ihre Tätig­kei­ten vor­sätz­lich her­vor­ru­fen. Nr. 3 sieht schließ­lich auch die Spei­che­rung der Daten von Kon­takt­per­so­nen zu den in Nr. 1 und 2 genann­ten Per­so­nen vor, sofern der Kon­takt nicht nur flüch­ti­ger oder zufäl­li­ger Art ist und durch sie Hin­wei­se für die Auf­klä­rung oder Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus zu erwar­ten sind.

Wel­che Daten über die in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ATDG genann­ten Per­so­nen und Objek­te zu spei­chern sind, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 ATDG. Die Rege­lung dif­fe­ren­ziert dabei zwi­schen den in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG auf­ge­führ­ten Grund­da­ten (im Fol­gen­den zur Ver­deut­li­chung auch als ein­fa­che Grund­da­ten bezeich­net) und den in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG auf­ge­führ­ten erwei­ter­ten Grund­da­ten.

Die ein­fa­chen Grund­da­ten sind zu allen in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG genann­ten Per­so­nen­grup­pen zu spei­chern. Als sol­che Grund­da­ten defi­niert die Vor­schrift ver­schie­de­ne all­ge­mei­ne Anga­ben zur Per­son, wie Anschrif­ten, beson­de­re kör­per­li­che Merk­ma­le, Spra­chen, Dia­lek­te, Licht­bil­der sowie die Bezeich­nung der Fall­grup­pe nach § 2 ATDG. Dem­ge­gen­über ver­langt § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG eine Spei­che­rung der erwei­ter­ten Grund­da­ten nur zu den in § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 ATDG genann­ten Per­so­nen sowie zu Kon­takt­per­so­nen, bei denen tat­säch­li­che Anhalts­punk­te vor­lie­gen, dass sie von ter­ro­ris­mus­be­zo­ge­nen Akti­vi­tä­ten Kennt­nis haben. Die erwei­ter­ten Grund­da­ten wer­den im Ein­zel­nen in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa bis rr ATDG auf­ge­zählt. Dazu zäh­len unter ande­rem Anga­ben wie Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­schlüs­se und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­end­ge­rä­te, Bank­ver­bin­dun­gen, Volks­zu­ge­hö­rig­keit, Anga­ben zur Reli­gi­ons­zu­ge­hö­rig­keit, ter­ro­ris­mus­re­le­van­te Fähig­kei­ten, Anga­ben zur Aus­bil­dung, Anga­ben zu Tätig­kei­ten in wich­ti­gen Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen, Anga­ben zu Gewalt­be­reit­schaft oder zu besuch­ten Orten und Gebie­ten, die als Treff­punkt ter­ro­ris­mus­ver­däch­ti­ger Per­so­nen die­nen.

Nach der Geset­zes­be­grün­dung sol­len die Daten, soweit der Art der Daten nach mög­lich, stan­dar­di­siert gespei­chert wer­den. Die Daten sol­len also nicht frei­hän­dig, son­dern durch Aus­wahl bestimm­ter sys­tem­sei­tig vor­ge­ge­be­ner Anga­ben ein­ge­stellt wer­den. Die­se Stan­dar­di­sie­rung soll die Recher­che­fä­hig­keit der Datei sichern und der Ver­ein­heit­li­chung der Ver­wal­tungs­pra­xis die­nen [3]. Ein Kor­rek­tiv zur weit­ge­hen­den Stan­dar­di­sie­rung der gespei­cher­ten Anga­ben bie­tet die durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG ermög­lich­te Ein­ga­be beson­de­rer Bemer­kun­gen, ergän­zen­der Hin­wei­se und Bewer­tun­gen als Frei­text.

Neben den Grund­da­ten und erwei­ter­ten Grund­da­ten sieht § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG Anga­ben zur ein­spei­chern­den Behör­de und zu deren Akten­zei­chen vor, wodurch die Kon­takt­auf­nah­me für den wei­te­ren Infor­ma­ti­ons­aus­tausch erleich­tert wer­den soll.

Soweit beson­de­re Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen oder schutz­wür­di­ge Inter­es­sen des Betrof­fe­nen dies erfor­dern, ermög­licht § 4 ATDG die beschränk­te oder ver­deck­te Spei­che­rung von Daten. Bei der ver­deck­ten Spei­che­rung wer­den die Daten so ein­ge­ge­ben, dass die ande­ren betei­lig­ten Behör­den das Vor­han­den­sein der Daten bei Abfra­gen nicht erken­nen und unmit­tel­bar kei­nen Zugriff auf die gespei­cher­ten Daten erhal­ten. Die Abfra­ge wird dann auto­ma­ti­siert an die infor­ma­ti­ons­füh­ren­de Behör­de wei­ter­ge­lei­tet, damit die­se nach Maß­ga­be der gesetz­li­chen Vor­schrif­ten aus eige­nem Ent­schluss mit der abfra­gen­den Behör­de Kon­takt auf­nimmt und über die Über­mitt­lung der Daten ent­schei­det. Dies soll­te zunächst dem Quel­len­schutz der jewei­li­gen Ermitt­lungs­be­hör­den die­nen, ins­be­son­de­re der Geheim­diens­te bei ihrer Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Geheim­diens­ten. Im Lauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens ist der Schutz der Betrof­fe­nen als eige­ner Zweck hin­zu­ge­kom­men [4].

In § 5 Abs. 1 ATDG ist der Zugriff auf die gespei­cher­ten Daten im Regel­fall nor­miert. § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt den betei­lig­ten Behör­den Abfra­gen im auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren, wenn dies im Rah­men ihrer Auf­ga­ben zur Bekämp­fung oder Auf­klä­rung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus erfor­der­lich ist. Durch die­se Zugriffs­be­fug­nis, die nicht auf eine Suche nach einem bestimm­ten Namen begrenzt ist, wird den abfra­gen­den Behör­den eine Recher­che in allen offen und ver­deckt gespei­cher­ten Daten­sät­zen sowohl der Grund­da­ten als auch der erwei­ter­ten Grund­da­ten ein­schließ­lich des Frei­t­ext­fel­des ermög­licht. Im Fal­le eines Tref­fers erhält die abfra­gen­de Behör­de bei einer Abfra­ge zu Per­so­nen Zugriff auf die Grund­da­ten sowie die Anga­ben zur ein­spei­chern­den Behör­de. Zugriff auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten erhält die abfra­gen­de Behör­de im Fal­le eines Tref­fers gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG nur, wenn die Behör­de, die die Daten ein­ge­ge­ben hat, den Zugriff im Ein­zel­fall auf Ersu­chen nach den jeweils gel­ten­den Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten gewährt. Auch bei Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten wer­den im Tref­fer­fall aber hier­von unab­hän­gig ohne wei­te­res die kor­re­spon­die­ren­den ein­fa­chen Grund­da­ten über­mit­telt.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG darf die abfra­gen­de Behör­de die Daten, auf die sie gemäß § 5 Abs. 1 ATDG Zugriff erhal­ten hat, nur zur Prü­fung, ob der Tref­fer der gesuch­ten Per­son zuzu­ord­nen ist, sowie zur Vor­be­rei­tung und Sub­stan­ti­ie­rung eines Ein­zel­über­mitt­lungs­er­su­chens ver­wen­den.

§ 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG ermög­licht der abfra­gen­den Behör­de, im Eil­fall unmit­tel­bar auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten eines Tref­fers Zugriff zu neh­men. Ein Eil­fall im Sin­ne die­ser Vor­schrift setzt vor­aus, dass ein sol­cher Zugriff zur Abwehr einer gegen­wär­ti­gen Gefahr für Leib, Leben, Gesund­heit oder Frei­heit einer Per­son oder für Sachen von erheb­li­chem Wert, deren Erhal­tung im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten ist, uner­läss­lich ist und die Daten­über­mitt­lung auf­grund eines Ersu­chens nicht recht­zei­tig erfol­gen kann. Die Ent­schei­dung hier­über trifft der Lei­ter oder ein beson­ders beauf­trag­ter Beam­ter des höhe­ren Diens­tes der abfra­gen­den Behör­de. Der Zugriff bedarf im Übri­gen der nach­träg­li­chen Zustim­mung der Behör­de, die die Daten ein­ge­ge­ben hat; die­se ent­schei­det zugleich über die wei­te­re Ver­wend­bar­keit der Daten.

Hat die abfra­gen­de Behör­de im Eil­fall Zugriff auf Daten erhal­ten, erlaubt § 6 Abs. 2 ATDG die Ver­wen­dung die­ser Daten nur, soweit dies zur Abwehr einer gegen­wär­ti­gen Gefahr im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus uner­läss­lich ist. Haben das Bun­des­kri­mi­nal­amt oder ein Lan­des­kri­mi­nal­amt auf Ersu­chen oder im Auf­trag des Gene­ral­bun­des­an­walts die Anti­ter­ror­da­tei genutzt, über­mit­teln sie nach § 6 Abs. 4 Satz 1 und 2 ATDG die Daten dem Gene­ral­bun­des­an­walt für die Zwe­cke der Straf­ver­fol­gung; der Gene­ral­bun­des­an­walt darf die Daten für ein Ersu­chen um die Über­mitt­lung von Erkennt­nis­sen zur Auf­klä­rung oder Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG ver­wen­den.

In § 7 ATDG ist fest­ge­legt, dass sich die Über­mitt­lung von Erkennt­nis­sen auf­grund eines Ersu­chens nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG nach den jeweils gel­ten­den Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten rich­tet.

§ 8 ATDG teilt die daten­schutz­recht­li­che Ver­ant­wor­tung zwi­schen ein­spei­chern­der und abfra­gen­der Behör­de auf. Letz­te­re trägt die Ver­ant­wor­tung für die Zuläs­sig­keit der Abfra­ge, ers­te­re die Ver­ant­wor­tung für die Erhe­bung, die Zuläs­sig­keit der Ein­ga­be sowie die Rich­tig­keit und Aktua­li­tät der Daten. § 9 ATDG sieht eine Pro­to­kol­lie­rung aller Zugrif­fe auf die Daten zum Zweck der Daten­schutz­kon­trol­le vor. Die­se ist gemäß § 10 Abs. 1 ATDG in die Hän­de der Daten­schutz­be­auf­trag­ten des Bun­des und – nach Maß­ga­be des Lan­des­rechts – der Län­der gelegt.

In § 10 Abs. 2 ATDG ist die Aus­kunfts­er­tei­lung an Betrof­fe­ne gere­gelt. Die Rege­lung dif­fe­ren­ziert zwi­schen den offen und den ver­deckt gespei­cher­ten Daten. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 ATDG erteilt über die offen gespei­cher­ten Daten das Bun­des­kri­mi­nal­amt die Aus­kunft nach § 19 BDSG, wobei es das Ein­ver­neh­men der jeweils daten­ver­ant­wort­li­chen Behör­de ein­holt. Dage­gen rich­tet sich die Aus­kunft zu ver­deckt gespei­cher­ten Daten gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 ATDG nach den Rechts­vor­schrif­ten für die Behör­de, die die Daten ein­ge­ge­ben hat. Das bedeu­tet, dass die Betrof­fe­nen Aus­kunft zu einer etwai­gen ver­deck­ten Spei­che­rung nicht zen­tral beim Bun­des­kri­mi­nal­amt erhal­ten kön­nen, son­dern nur jeweils bei der Behör­de, die die Daten ver­deckt gespei­chert hat.

In § 11 ATDG sind schließ­lich Vor­ga­ben zur Berich­ti­gung, Löschung und Sper­rung von Daten ent­hal­ten, wäh­rend § 12 ATDG regelt, wel­che Ein­zel­hei­ten das Bun­des­kri­mi­nal­amt in einer Errich­tungs­an­ord­nung fest­zu­le­gen hat, wobei die­se der Zustim­mung des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern, des Bun­des­kanz­ler­amts, des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums der Ver­tei­di­gung, des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums der Finan­zen und der für die betei­lig­ten Behör­den zustän­di­gen obers­ten Lan­des­be­hör­den bedarf. Hier­zu gehö­ren die Bestim­mung der wei­te­ren betei­lig­ten Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den nach § 1 Abs. 2 ATDG, Ein­zel­hei­ten zur Art der nach § 3 Abs. 1 ATDG zu spei­chern­den Daten und zu den zugriffs­be­rech­tig­ten Orga­ni­sa­ti­ons­ein­hei­ten der betei­lig­ten Behör­den.

Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ist gemäß Art. 5 Abs. 2 Halb­satz 1 Gemein­sa­me-Datei­en-Gesetz befris­tet und tritt mit Ablauf des 30.12.2017 außer Kraft. Es ist nach Art. 5 Abs. 2 Halb­satz 2 Gemein­sa­me-Datei­en-Gesetz fünf Jah­re nach sei­nem Inkraft­tre­ten zu eva­lu­ie­ren.

Ers­te Über­le­gun­gen zur Schaf­fung einer Anti­ter­ror­da­tei gehen auf die 15. Wahl­pe­ri­ode des Bun­des­tags zurück. Damals leg­te der Bun­des­rat auf Initia­ti­ve der Län­der Nie­der­sach­sen, Bay­ern, Saar­land und Thü­rin­gen einen „Ent­wurf eines Geset­zes zur Errich­tung einer gemein­sa­men Datei der deut­schen Sicher­heits­be­hör­den zur Beob­ach­tung und Bekämp­fung des isla­mis­ti­schen Extre­mis­mus und Ter­ro­ris­mus (Anti-Ter­ror-Datei-Gesetz)“ vor [5]. In die­se gemein­sa­me Datei soll­ten nach den Vor­stel­lun­gen des Ent­wurfs die teil­neh­men­den Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­te alle Daten über Per­so­nen oder Vor­gän­ge ein­stel­len, die im Zusam­men­hang mit dem isla­mis­ti­schen Extre­mis­mus und Ter­ro­ris­mus stün­den [6]. Die dama­li­ge Bun­des­re­gie­rung favo­ri­sier­te dage­gen die Schaf­fung einer Index­datei, also ledig­lich eines elek­tro­ni­schen Fund­stel­len­nach­wei­ses für die zum Auf­fin­den wei­te­rer Erkennt­nis­se erfor­der­li­chen Daten [7]. Kei­ner der bei­den Vor­schlä­ge wur­de in der 15. Wahl­pe­ri­ode rea­li­siert.

Nach fehl­ge­schla­ge­nen Anschlags­ver­su­chen auf Eisen­bahn­zü­ge in Koblenz und Dort­mund im August 2006 brach­te die Bun­des­re­gie­rung den „Ent­wurf eines Geset­zes zur Errich­tung gemein­sa­mer Datei­en von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten des Bun­des und der Län­der [8]“ ein, der in sei­nem Art. 1 auch den Ent­wurf für das „Gesetz zur Errich­tung einer stan­dar­di­sier­ten zen­tra­len Anti­ter­ror­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten von Bund und Län­dern (Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz – ATDG)“ ent­hielt [9] und mit nur gering­fü­gi­gen Ände­run­gen nach einer Anhö­rung von Sach­ver­stän­di­gen im Innen­aus­schuss [10] ver­ab­schie­det wur­de. Nach der Begrün­dung des Ent­wurfs soll das Gesetz eine Rechts­grund­la­ge für eine gemein­sa­me Datei schaf­fen, die den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten effek­ti­ver gestal­ten, bewähr­te For­men der Zusam­men­ar­beit ergän­zen und Über­mitt­lungs­feh­ler ver­rin­gern sol­le [11]. Nach § 1 Abs. 1 ATDG soll die Anti­ter­ror­da­tei dazu die­nen, die betei­lig­ten Behör­den bei der Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben bei der Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus zu unter­stüt­zen, wobei mit dem Begriff der „Auf­klä­rung“ die nach­rich­ten­dienst­li­chen Auf­ga­ben und mit dem Begriff der „Bekämp­fung“ die poli­zei­li­chen Auf­ga­ben umschrie­ben wür­den. § 2 ATDG rege­le den Inhalt der Anti­ter­ror­da­tei. In der Datei dürf­ten nur Daten zu Kennt­nis­sen gespei­chert wer­den, über die die betei­lig­ten Behör­den auf der Grund­la­ge der für sie gel­ten­den Rechts­vor­schrif­ten bereits ver­füg­ten; es wer­de kei­ne zusätz­li­che Rechts­grund­la­ge für die Daten­er­he­bung durch die betei­lig­ten Behör­den geschaf­fen [12]. Durch § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG soll­ten auch gewalt­tä­ti­ge und gewalt­be­rei­te Ein­zel­tä­ter, ins­be­son­de­re auch als sol­che bezeich­ne­te „Hass­pre­di­ger“, erfasst wer­den [13].

§ 3 Abs. 1 ATDG lege fest, wel­che Daten­ar­ten zu den in § 2 genann­ten Per­so­nen und Objek­ten zu spei­chern sei­en. Die Grund­da­ten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG soll­ten der Iden­ti­fi­zie­rung der abge­frag­ten Per­so­nen die­nen. Die erwei­ter­ten Grund­da­ten soll­ten neben der Iden­ti­fi­zie­rung einer gesuch­ten Per­son auch eine zuver­läs­si­ge Gefähr­dungs­ein­schät­zung als fach­li­che Erst­be­wer­tung ermög­li­chen. Im Gegen­satz zu den Grund­da­ten sei­en die erwei­ter­ten Grund­da­ten grund­sätz­lich nur recher­chier­bar, wür­den der abfra­gen­den Behör­de aber im Tref­fer­fall erst auf Nach­fra­ge nach Maß­ga­be des Fach­rechts ange­zeigt. Die ein­zu­ge­ben­den Daten soll­ten – soweit mög­lich – nach sys­tem­sei­ti­gen Vor­ga­ben in stan­dar­di­sier­ter Form erfasst wer­den. Die durch das Frei­t­ext­feld eröff­ne­te Mög­lich­keit, dane­ben indi­vi­du­el­le Bemer­kun­gen, Hin­wei­se und Bewer­tun­gen ein­ge­ben zu kön­nen, die­ne dazu, auch ter­ro­ris­mus­re­le­van­te Anga­ben zu erfas­sen, die sich nicht über einen Kata­log stan­dar­di­siert erfas­sen lie­ßen. Die grund­sätz­li­che Pflicht zur Stan­dar­di­sie­rung dür­fe hier­durch jedoch nicht umgan­gen wer­den [3].

Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ist gemäß Art. 5 Abs. 1 Gemein­sa­me-Datei­en-Gesetz am 31.12.2006 in Kraft getre­ten.

In der Pra­xis der teil­neh­men­den Behör­den ist die Hand­ha­bung und Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei von ihrem Cha­rak­ter als stan­dar­di­sier­te Datei geprägt. Stan­dar­di­sie­rung bedeu­tet, dass nicht alle der gemäß § 3 Abs. 1 ATDG zu spei­chern­den Anga­ben frei­hän­dig in die Datei ein­ge­ge­ben wer­den, son­dern in einem Kata­log eine bestimm­te Aus­wahl von Anga­ben, soge­nann­te Kata­log­wer­te, ange­bo­ten wird, aus denen die ein­ge­ben­de Behör­de aus­wählt. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung wur­den Frei­t­ext­ein­ga­be­mög­lich­kei­ten auf sol­che Anga­ben nach § 3 Abs. 1 ATDG begrenzt, bei denen eine Stan­dar­di­sie­rung auf fes­te Kata­log­wer­te nicht mög­lich ist. Dies betrifft im Rah­men der Grund­da­ten die Anga­ben zu Stra­ße, Haus­num­mer, Post­leit­zahl und Ort, sowie im Rah­men der erwei­ter­ten Grund­da­ten bei­spiels­wei­se die Ruf­num­mer und Gerä­te­num­mer eines Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­end­ge­räts oder die Fahr­zeug­ident-Num­mer, Kenn­zei­chen und Zulas­sungs­ort eines Kraft­fahr­zeugs sowie natur­ge­mäß auch das Frei­t­ext­feld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Die Stan­dar­di­sie­rung erfolgt inner­halb der Ein­ga­be­mas­ke in Form soge­nann­ter „Pull-Down Menüs“ durch eine Lis­te von Kata­log­wer­ten, die zur Aus­wahl ange­bo­ten wer­den. Zu wel­chen Daten­ar­ten des § 3 Abs. 1 ATDG Kata­lo­ge ange­bo­ten wer­den und wel­che als Kata­log­wer­te bezeich­ne­ten Anga­ben in den jewei­li­gen Kata­lo­gen aus­ge­wählt wer­den kön­nen, wird grund­sätz­lich von einer beim Bun­des­kri­mi­nal­amt ange­sie­del­ten Kata­logre­dak­ti­on auf­grund der Vor­ga­ben des § 3 Abs. 1 ATDG und der wei­te­ren gemäß § 12 Satz 1 Nr. 3 ATDG in der Errich­tungs­an­ord­nung ent­hal­te­nen Kon­kre­ti­sie­run­gen bestimmt und in einem Kata­log­ma­nu­al fest­ge­hal­ten, das eben­so wie die Errich­tungs­an­ord­nung selbst als „VS – Nur für den Dienst­ge­brauch“ klas­si­fi­ziert ist. Zu unter­schei­den sind dabei „geschlos­se­ne“ und „ler­nen­de“ Kata­lo­ge. Bei „geschlos­se­nen“ Kata­lo­gen sind die mög­li­chen Kata­log­wer­te abschlie­ßend fest­ge­legt. So ist bei­spiels­wei­se im Rah­men der Anga­ben des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ee ATDG zu den von einer Per­son genutz­ten Fahr­zeu­gen im Kata­log „Fahr­zeug­art“ aus der abschlie­ßen­den Lis­te „PKW; LKW; Bus; Boot; Flug­zeug; Motor­rad; Bahn; Son­der­fahr­zeug; Fahr­rad; Quad“ aus­zu­wäh­len. Ande­re Ein­trä­ge sind nicht mög­lich. Eine Ver­än­de­rung des Kata­logs kann nur die Kata­logre­dak­ti­on beim Bun­des­kri­mi­nal­amt vor­neh­men. „Ler­nen­de“ Kata­lo­ge sind den geschlos­se­nen Kata­lo­gen inso­fern ähn­lich, als eine vor­ge­ge­be­ne Aus­wahl von Kata­log­wer­ten den Nut­zern von der Kata­logre­dak­ti­on zur Aus­wahl vor­ge­schla­gen ist. Dar­über hin­aus kann ein Nut­zer den Kata­log aber um wei­te­re Ein­trä­ge ergän­zen. Die­se ste­hen anschlie­ßend auch allen ande­ren Nut­zern als Kata­log­wer­te zur Aus­wahl zur Ver­fü­gung. Für die­se zusätz­li­chen Ein­trä­ge ist kei­ne Zustim­mung des Bun­des­kri­mi­nal­am­tes erfor­der­lich. So kann bei­spiels­wei­se bei den Anga­ben zu Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­end­ge­rä­ten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa ATDG ein neu­er Typ von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­end­ge­rät durch die Nut­zer in den Kata­log auf­ge­nom­men wer­den, soll­te dies erfor­der­lich wer­den, weil die zu spei­chern­de Per­son einen neu­ar­ti­gen Typ von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­end­ge­rät benutzt, der bis­lang nicht im Kata­log auf­ge­führt ist.

Die Befül­lung der Anti­ter­ror­da­tei mit Daten­be­stän­den aus den Quell­da­tei­en der teil­neh­men­den Behör­den erfolgt oft­mals in einem teil­au­to­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren. Zunächst wer­den dabei die in den Quell­da­tei­en vor­han­de­nen Daten­sät­ze im Wege einer manu­el­len fach­li­chen Prü­fung von der jewei­li­gen teil­neh­men­den Behör­de auf ihre Rele­vanz für die Anti­ter­ror­da­tei über­prüft und gege­be­nen­falls als geeig­net mar­kiert. Anschlie­ßend wird aus den mar­kier­ten Daten­sät­zen eine soge­nann­te Export­da­tei erzeugt, in die nur die­je­ni­gen Daten­ar­ten aus der Quell­da­tei auf­ge­nom­men wer­den, für die in der Anti­ter­ror­da­tei Ent­spre­chun­gen vor­han­den sind. Daten­ar­ten der Anti­ter­ror­da­tei, die in der Quell­da­tei nicht vor­han­den oder beim kon­kre­ten Daten­satz nicht belegt sind, blei­ben auch in der Anti­ter­ror­da­tei unbe­legt. Dabei fin­det im Hin­blick auf die stan­dar­di­sier­ten Kata­lo­ge auch eine Prü­fung statt, ob jeder Kata­log­wert aus der Quell­da­tei mit den vor­ge­ge­be­nen Kata­log­wer­ten der Anti­ter­ror­da­tei über­ein­stimmt. Im Fall unter­schied­li­cher Ter­mi­no­lo­gie fin­det eine Über­set­zung statt, bei­spiels­wei­se von „Fern­spre­cher“ zu „Tele­fon“. Anschlie­ßend wird die Export­da­tei an das Bun­des­kri­mi­nal­amt über­mit­telt und dort in die Anti­ter­ror­da­tei impor­tiert.

Im Hin­blick auf die Anti­ter­ror­da­tei führ­ten ver­schie­de­ne Daten­schutz­be­auf­trag­te Kon­trol­len bei teil­neh­men­den Behör­den durch. Der Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit kon­trol­lier­te die Daten­ver­ar­bei­tung beim Bun­des­kri­mi­nal­amt, beim Bun­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz und beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst. Er äußer­te im Hin­blick auf die Spei­che­rung von erwei­ter­ten Grund­da­ten von Kon­takt­per­so­nen grund­sätz­li­che Beden­ken und kri­ti­sier­te, dass beim Bun­des­kri­mi­nal­amt Daten einer Quell­da­tei ohne Ein­zel­fall­prü­fung in das Frei­t­ext­feld nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG über­tra­gen wur­den. Dar­auf­hin änder­te das Bun­des­kri­mi­nal­amt das Ver­fah­ren der Befül­lung des Frei­t­ext­fel­des [14]. Beim Bun­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz wur­den neben Pro­ble­men bei der Befül­lung der Anti­ter­ror­da­tei, ins­be­son­de­re des Frei­t­ext­fel­des, Män­gel bei der Kenn­zeich­nung von Daten fest­ge­stellt, die aus heim­li­chen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chun­gen stam­men. Eine förm­li­che Bean­stan­dung unter­blieb im Hin­blick auf die Zusa­ge sofor­ti­ger Behe­bung der fest­ge­stell­ten Män­gel [15]. Auch Lan­des­be­hör­den wur­den im Hin­blick auf die Anti­ter­ror­da­tei über­prüft, so etwa in Baden-Würt­tem­berg in Form mehr­tä­gi­ger Kon­troll­be­su­che beim Lan­des­kri­mi­nal­amt Baden-Würt­tem­berg (Abtei­lung Staats­schutz) und beim Lan­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz. Män­gel bezüg­lich eini­ger Daten­sät­ze führ­ten auf die Bean­stan­dung des Lan­des­be­auf­trag­ten hin zu einer Löschung oder Kor­rek­tur die­ser Daten­sät­ze [16]. Wei­te­re Kon­trol­len wur­den durch die Lan­des­be­auf­trag­ten für den Daten­schutz durch­ge­führt.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hielt die Ver­fas­sungs­be­schwer­de z.T. für begrün­det und erklär­te eine Rei­he von tra­gen­den Rege­lun­gen des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes für ver­fas­sungs­wid­rig, ande­re sind nur im Rah­men einer vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­ge­be­nen Aus­le­gung noch nicht ver­fas­sungs­wid­rig.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten grei­fen in den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), des Brief- und Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses (Art. 10 Abs. 1 GG) und des Rechts auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung (Art. 13 Abs. 1 GG) ein.

Die §§ 1 bis 6 ATDG regeln die Spei­che­rung und Ver­wen­dung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und berüh­ren damit den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Soweit die von der Spei­che­rung und Ver­wen­dung betrof­fe­nen Daten durch Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG erho­ben wur­den, ist auch deren Fol­ge­ver­wen­dung an die­sen Grund­rech­ten zu mes­sen [17].

Die Vor­schrif­ten grei­fen in die­se Grund­rech­te ein. Ein Ein­griff liegt dabei zunächst in der Ver­knüp­fung der Daten aus ver­schie­de­nen Quel­len durch die Anord­nung einer Spei­che­rungs­pflicht gemäß §§ 1 bis 4 ATDG. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass es sich bei den Daten um bereits ander­wei­tig erho­be­ne Daten han­delt, denn sie wer­den nach eige­nen Kri­te­ri­en zusam­men­ge­führt und auf­be­rei­tet, um sie ande­ren Behör­den als denen, die sie erho­ben haben, zu deren Zwe­cken zur Ver­fü­gung zu stel­len. Wei­te­re Ein­grif­fe lie­gen in den Rege­lun­gen zur Ver­wen­dung der Daten gemäß den §§ 5 und 6 ATDG in Form von Recher­chen, in der Zugriffs­mög­lich­keit auf die ein­fa­chen Grund­da­ten im Tref­fer­fall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG sowie in der Zugriffs­mög­lich­keit auch auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten im Eil­fall gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.

Der Gesetz­ge­ber muss die für ver­fas­sungs­wid­rig erklär­ten Vor­schrif­ten bis Ende 2014 ent­spre­chend den Vor­ga­ben des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts anpas­sen, bis dahin gel­ten sie – mit Ein­schrän­kun­gen – wei­ter.

    1. § 1 Absatz 2 und § 2 Satz 1 Num­mer 3 des Geset­zes zur Errich­tung einer stan­dar­di­sier­ten zen­tra­len Anti­ter­ror­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten von Bund und Län­dern (Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz) vom 22. Dezem­ber 2006 (Bun­des­ge­setz­blatt l Sei­te 3409) sind mit Arti­kel 2 Absatz 1 GG in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 GG unver­ein­bar.
    2. § 2 Satz 1 Num­mer 1 Buch­sta­be b hin­sicht­lich des Unter­stüt­zens einer unter­stüt­zen­den Grup­pie­rung und § 2 Satz 1 Num­mer 2 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes hin­sicht­lich des Merk­mals „Befür­wor­ten“ sind mit Arti­kel 2 Absatz 1 GG in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 GG unver­ein­bar.
    3. § 5 Absatz 1 Satz 2 Num­mer 1 a des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes ist mit Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 GG inso­weit unver­ein­bar, als bei Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten im Tref­fer­fall Zugriff auf Infor­ma­tio­nen gemäß § 3 Absatz 1 Num­mer 1 a des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes eröff­net wird.
    4. § 3 Absatz 1 Satz 1 Num­mer 1 b und § 10 Absatz 1 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes sind, soweit es an ergän­zen­den Rege­lun­gen nach Maß­ga­be der Grün­de fehlt, mit Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar.
    5. § 2 Satz 1 Num­mer 2 und § 10 Absatz 1 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes sind im Übri­gen nach Maß­ga­be der Grün­de ver­fas­sungs­kon­form aus­zu­le­gen.
  1. § 2 Satz 1 Num­mern 1 bis 3, § 3 Absatz 1 Num­mer 1, § 5 Absatz 1 und 2 sowie § 6 Absatz 1 und 2 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes sind mit Arti­kel 10 Absatz 1 und Arti­kel 13 Absatz 1 GG unver­ein­bar, soweit sie sich auf nicht gemäß § 4 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes ver­deckt gespei­cher­te Daten erstre­cken, die aus Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung her­rüh­ren.
  2. Bis zu einer Neu­re­ge­lung, längs­tens jedoch bis zum 31. Dezem­ber 2014 gel­ten die für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar erklär­ten Vor­schrif­ten mit der Maß­ga­be fort, dass außer­halb des Eil­falls gemäß § 5 Absatz 2 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes eine Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei nur zuläs­sig ist, sofern der Zugriff auf die Daten von Kon­takt­per­so­nen (§ 2 Satz 1 Num­mer 3 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes) und auf Daten, die aus Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung her­rüh­ren, aus­ge­schlos­sen und gewähr­leis­tet ist, dass bei Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten im Tref­fer­fall allein ein Zugang zu Infor­ma­tio­nen gemäß § 3 Absatz 1 Num­mer 3 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes gewährt wird; sobald danach die Mög­lich­keit des Zugriffs auf die Daten von Kon­takt­per­so­nen und auf Daten, die aus Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung her­rüh­ren, aus­ge­schlos­sen ist, dür­fen die­se auch für die Nut­zung der Datei im Eil­fall gemäß § 5 Absatz 2 des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes nicht mehr genutzt wer­den.
  3. Im Übri­gen wird die Ver­fas­sungs­be­schwer­de zurück­ge­wie­sen.

Die Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist zuläs­sig.

Der Beschwer­de­füh­rer rügt eine Ver­let­zung des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG, des Brief- und Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses aus Art. 10 Abs. 1 GG, der Unver­letz­lich­keit der Woh­nung aus Art. 13 Abs. 1 GG sowie in Ver­bin­dung mit die­sen Grund­rech­ten der Rechts­schutz­ga­ran­tie aus Art.19 Abs. 4 GG.

Der Beschwer­de­füh­rer legt die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung sei­nes Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung dar, indem er gel­tend macht, dass die von ihm ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit eine Spei­che­rung und Ver­wen­dung ihn betref­fen­der per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten regel­ten und dabei zu unbe­stimmt sowie unver­hält­nis­mä­ßig weit gefasst sei­en. Da es sich bei den betref­fen­den Daten auch um Daten han­deln kann, die durch Ein­grif­fe in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG erho­ben wur­den, kann der Beschwer­de­füh­rer auch eine Ver­let­zung die­ser Grund­rech­te gel­tend machen. Soweit der Beschwer­de­füh­rer bemän­gelt, dass die Spei­che­rung und Ver­wen­dung der Daten nur unzu­rei­chend durch Infor­ma­ti­ons­rech­te zur Erlan­gung von Rechts­schutz flan­kiert wer­de, rügt er zugleich hin­rei­chend sub­stan­ti­iert eine Ver­let­zung die­ser Grund­rech­te in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 4 GG.

Der Beschwer­de­füh­rer ist durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten unmit­tel­bar, selbst und gegen­wär­tig betrof­fen.

Dem Beschwer­de­füh­rer fehlt es nicht an der erfor­der­li­chen unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit. Zwar ist ein Beschwer­de­füh­rer nur dann von einer gesetz­li­chen Rege­lung unmit­tel­bar betrof­fen, wenn die­se, ohne dass es eines wei­te­ren Voll­zugs­ak­tes bedürf­te, in sei­nen Rechts­kreis ein­greift. Erfor­dert das Gesetz zu sei­ner Durch­füh­rung rechts­not­wen­dig oder auch nur nach der tat­säch­li­chen staat­li­chen Pra­xis einen beson­de­ren, vom Wil­len der voll­zie­hen­den Stel­le beein­fluss­ten Voll­zugs­akt, muss der Beschwer­de­füh­rer grund­sätz­lich zunächst die­sen Akt angrei­fen und den gegen ihn eröff­ne­ten Rechts­weg erschöp­fen, bevor er die Ver­fas­sungs­be­schwer­de erhebt [18]. Von einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit ist jedoch dann aus­zu­ge­hen, wenn der Beschwer­de­füh­rer den Rechts­weg nicht beschrei­ten kann, weil er kei­ne Kennt­nis von der betref­fen­den Voll­zie­hungs­maß­nah­me erhält. In sol­chen Fäl­len steht ihm die Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen das Gesetz eben­so zu wie in den Fäl­len, in denen die grund­recht­li­che Beschwer ohne ver­mit­teln­den Voll­zugs­akt durch das Gesetz ein­tritt [19]. So liegt es hier. Grund­sätz­lich kann der Beschwer­de­füh­rer weder von der Spei­che­rung noch von der Ver­wen­dung sei­ner Daten nach den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­läss­lich Kennt­nis erhal­ten.

Dass der Beschwer­de­füh­rer gemäß § 10 Abs. 2 ATDG auf Antrag die Mög­lich­keit hat, Aus­kunft über die Spei­che­rung der Daten zu erhal­ten und anschlie­ßend gegen die Spei­che­rung die Gerich­te anzu­ru­fen, ändert hier­an nichts. Denn auf die­sem Weg kann er ledig­lich dage­gen vor­ge­hen, dass zu einem bestimm­ten Zeit­punkt Daten über ihn tat­säch­lich gespei­chert sind, nicht aber – wie es sei­nem Rechts­schutz­an­lie­gen ent­spricht – dage­gen, dass eine sol­che Spei­che­rung, ohne dass er hier­auf Ein­fluss hat oder hier­von Kennt­nis erlangt, jeder­zeit mög­lich ist. Die Mög­lich­keit, eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen ein Gesetz zu erhe­ben, das zu heim­li­chen Maß­nah­men berech­tigt, ent­fällt des­halb unter dem Gesichts­punkt der Unmit­tel­bar­keit jeden­falls in der Regel nur, wenn die spä­te­re Kennt­nis­er­lan­gung des Betrof­fe­nen durch eine akti­ve Infor­ma­ti­ons­pflicht des Staa­tes recht­lich gesi­chert ist [20]. Eine sol­che Infor­ma­ti­ons­pflicht sieht das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz indes nicht vor.

Der Beschwer­de­füh­rer ist selbst und gegen­wär­tig betrof­fen.

Erfolgt die kon­kre­te Beein­träch­ti­gung erst durch die Voll­zie­hung des ange­grif­fe­nen Geset­zes, erlangt der Betrof­fe­ne jedoch in der Regel kei­ne Kennt­nis von den Voll­zugs­ak­ten, reicht es für die Mög­lich­keit der eige­nen und gegen­wär­ti­gen Betrof­fen­heit aus, wenn der Beschwer­de­füh­rer dar­legt, dass er mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit durch die auf den ange­grif­fe­nen Rechts­nor­men beru­hen­den Maß­nah­men in sei­nen Grund­rech­ten berührt wird [21]. Der gefor­der­te Grad der Wahr­schein­lich­keit wird davon beein­flusst, wel­che Mög­lich­keit der Beschwer­de­füh­rer hat, sei­ne Betrof­fen­heit dar­zu­le­gen. So ist bedeut­sam, ob die Maß­nah­me auf einen tat­be­stand­lich eng umgrenz­ten Per­so­nen­kreis zielt oder ob sie eine gro­ße Streu­brei­te hat und Drit­te auch zufäl­lig erfas­sen kann. Dar­le­gun­gen, durch die sich der Beschwer­de­füh­rer selbst einer Straf­tat oder als mög­li­cher Ver­ur­sa­cher einer Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit bezich­ti­gen müss­te, dür­fen zum Beleg der eige­nen gegen­wär­ti­gen Betrof­fen­heit nicht ver­langt wer­den [22].

Die Dar­le­gun­gen des Beschwer­de­füh­rers genü­gen die­sen Anfor­de­run­gen. Zwar kann der Beschwer­de­füh­rer eine spe­zi­fi­sche Wahr­schein­lich­keit, von der Spei­che­rung betrof­fen zu wer­den, nur begrenzt auf­zei­gen. Er ver­weist im Wesent­li­chen ledig­lich auf Kon­tak­te zu mög­li­cher­wei­se dem Ter­ro­ris­mus nahe­ste­hen­den Per­so­nen. Ange­sichts der gro­ßen Streu­brei­te der von der Spei­che­rung in der Anti­ter­ror­da­tei mög­li­cher­wei­se erfass­ten Per­so­nen sind sei­ne Aus­füh­run­gen jedoch noch aus­rei­chend. Nach § 2 Satz 1 ATDG wer­den Daten nicht nur von Ter­ro­ris­mus­ver­däch­ti­gen und deren Unter­stüt­zern, son­dern in wei­tem Umfang auch von nur dem Umkreis des Ter­ro­ris­mus zuge­rech­ne­ten Per­so­nen bis hin zu blo­ßen Kon­takt­per­so­nen – und zwar ein­schließ­lich sol­cher, die von einem Ter­ro­ris­mus­be­zug ihres Kon­tak­tes nichts wis­sen – erfasst.

Kei­ne Vor­ab­ent­schei­dung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gibt kei­nen Anlass für ein Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren vor dem Euro­päi­schen Gerichts­hof gemäß Art. 267 AEUV zur Klä­rung der Reich­wei­te des uni­ons­recht­li­chen Grund­rechts­schut­zes in Bezug auf einen Daten­aus­tausch von ver­schie­de­nen Sicher­heits­be­hör­den im Rah­men einer Ver­bund­da­tei, wie ihn das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz regelt. Dies gilt auch im Hin­blick auf das Grund­recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten gemäß Art. 8 der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on (Grund­rech­te­char­ta – EuGRCh). Denn die euro­päi­schen Grund­rech­te der Grund­rech­te­char­ta sind auf den zu ent­schei­den­den Fall nicht anwend­bar. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind schon des­halb an den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes zu mes­sen, weil sie nicht durch Uni­ons­recht deter­mi­niert sind [23]. Dem­zu­fol­ge liegt auch kein Fall der Durch­füh­rung des Rechts der Euro­päi­schen Uni­on vor, die allein die Bin­dung der Mit­glied­staa­ten an die Grund­rech­te­char­ta nach sich zie­hen könn­te (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EuGRCh).

Aller­dings betref­fen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten die Ermög­li­chung eines Daten­aus­tauschs zur Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus und damit Frau­gen, die zum Teil auch Rege­lungs­be­rei­che des Uni­ons­rechts berüh­ren. So ver­fügt die Euro­päi­sche Uni­on für Rege­lun­gen zum Daten­schutz in Art. 16 AEUV über eige­ne Kom­pe­ten­zen. Dabei legt etwa die Daten­schutz-Richt­li­nie (Richt­li­nie 95/​46/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und zum frei­en Daten­ver­kehr [24]) wesent­li­che Anfor­de­run­gen an die Daten­ver­ar­bei­tung fest, die grund­sätz­lich sowohl für Pri­va­te als auch für öffent­li­che Behör­den gel­ten. Ent­spre­chend kennt das Uni­ons­recht diver­se Kom­pe­tenz- und Rechts­grund­la­gen im Zusam­men­hang mit der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr. Ins­be­son­de­re sieht Art. 2 des Beschlus­ses 2005/​671/​JI des Rates vom 20.09.2005 über den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch und die Zusam­men­ar­beit betref­fend ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten [25] vor, dass die Mit­glied­staa­ten nach Maß­ga­be der inner­staat­li­chen Vor­schrif­ten alle ein­schlä­gi­gen Infor­ma­tio­nen über die von ihren Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den durch­ge­führ­ten straf­recht­li­chen Ermitt­lungs­er­geb­nis­se zu ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten an Euro­just, Euro­pol und die ande­ren Mit­glied­staa­ten wei­ter­zu­lei­ten haben. Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz und die hier­durch erstreb­te Effek­ti­vie­rung der Zusam­men­ar­beit der Sicher­heits­be­hör­den steht somit auch in uni­ons­recht­li­chen Bezü­gen und wirkt sich, wenn im Wege des durch das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ange­sto­ße­nen Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs wei­ter­ge­hen­de Ergeb­nis­se gewon­nen wer­den, mit­tel­bar auch auf den Umfang der uni­ons­recht­li­chen Berichts­pflich­ten aus. Eben­so bestehen Anknüp­fungs­punk­te zum Uni­ons­recht in Bezug auf die Pflich­ten zum Erlass von restrik­ti­ven Maß­nah­men gegen bestimm­te Per­so­nen und Orga­ni­sa­tio­nen zur Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus nach der Ver­ord­nung (EG) Nr. 2580/​2001 des Rates vom 27.12.2001 [26]. Auch sonst kön­nen und müs­sen gege­be­nen­falls die Ergeb­nis­se der durch die Anti­ter­ror­da­tei effek­ti­vier­ten Zusam­men­ar­beit in die zahl­rei­chen uni­ons­recht­lich gere­gel­ten Rechts­be­zie­hun­gen im Rah­men der jus­ti­zi­el­len Zusam­men­ar­beit ein­flie­ßen.

Gleich­wohl ist unzwei­fel­haft und – im Übri­gen auch nach den Maß­stä­ben der Acte-clai­re-Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs [27] – kei­ner wei­te­ren Klä­rung bedürf­tig, dass das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz und die auf sei­ner Grund­la­ge erfol­gen­de Tätig­keit der Sicher­heits­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­te kei­ne Durch­füh­rung des Rechts der Uni­on im Sin­ne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EuGRCh dar­stel­len. Für die Daten­schutz­richt­li­nie ergibt sich dies schon aus Art. 3 Abs. 2 der Richt­li­nie 95/​46/​EG, die die Daten­ver­ar­bei­tung betref­fend die öffent­li­che Sicher­heit, die Sicher­heit des Staa­tes und die Tätig­kei­ten des Staa­tes im straf­recht­li­chen Bereich aus­drück­lich aus ihrem Anwen­dungs­be­reich aus­nimmt. Auch sonst ist die Ein­rich­tung und Aus­ge­stal­tung der Anti­ter­ror­da­tei nicht durch Uni­ons­recht deter­mi­niert. Ins­be­son­de­re gibt es kei­ne uni­ons­recht­li­che Bestim­mung, die die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zur Ein­rich­tung einer sol­chen Datei ver­pflich­tet, sie dar­an hin­dert oder ihr dies­be­züg­lich inhalt­li­che Vor­ga­ben macht. Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ver­folgt viel­mehr inner­staat­lich bestimm­te Zie­le, die das Funk­tio­nie­ren uni­ons­recht­lich geord­ne­ter Rechts­be­zie­hun­gen nur mit­tel­bar beein­flus­sen kön­nen, was für eine Prü­fung am Maß­stab uni­ons­recht­li­cher Grund­rechts­ver­bür­gun­gen nicht genügt [28]. Eine Anwend­bar­keit der Uni­ons­grund­rech­te schei­det damit von vorn­her­ein aus. Es ergibt sich unmit­tel­bar aus dem Wort­laut des Art. 51 Abs. 2 EuGRCh wie auch aus Art. 6 Abs. 1 des Ver­trags über die Euro­päi­sche Uni­on, dass die Char­ta den Gel­tungs­be­reich des Uni­ons­rechts nicht über die Zustän­dig­kei­ten der Uni­on hin­aus aus­dehnt und weder neue Zustän­dig­kei­ten noch neue Auf­ga­ben für die Uni­on begrün­det noch die in den Ver­trä­gen fest­ge­leg­ten Zustän­dig­kei­ten und Auf­ga­ben ändert [29].

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof ist danach für die auf­ge­wor­fe­nen – aus­schließ­lich die deut­schen Grund­rech­te betref­fen­den – Fra­gen nicht gesetz­li­cher Rich­ter im Sin­ne des Art. 101 Abs. 1 GG. Nichts ande­res kann sich aus der Ent­schei­dung des EuGH in der Rechts­sa­che Åker­berg Frans­son [30] erge­ben. Im Sin­ne eines koope­ra­ti­ven Mit­ein­an­ders zwi­schen dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und dem Euro­päi­schen Gerichts­hof [31] darf die­ser Ent­schei­dung kei­ne Les­art unter­legt wer­den, nach der die­se offen­sicht­lich als Ultra-vires-Akt zu beur­tei­len wäre oder Schutz und Durch­set­zung der mit­glied­staat­li­chen Grund­rech­te in einer Wei­se gefähr­de­te (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), dass dies die Iden­ti­tät der durch das Grund­ge­setz errich­te­ten Ver­fas­sungs­ord­nung in Fra­ge stell­te [32]. Inso­fern darf die Ent­schei­dung nicht in einer Wei­se ver­stan­den und ange­wen­det wer­den, nach der für eine Bin­dung der Mit­glied­staa­ten durch die in der Grund­rech­te­char­ta nie­der­ge­leg­ten Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on jeder sach­li­che Bezug einer Rege­lung zum bloß abs­trak­ten Anwen­dungs­be­reich des Uni­ons­recht oder rein tat­säch­li­che Aus­wir­kun­gen auf die­ses aus­rei­che. Viel­mehr führt der Euro­päi­sche Gerichts­hof auch in die­ser Ent­schei­dung aus­drück­lich aus, dass die Euro­päi­schen Grund­rech­te der Char­ta nur in „uni­ons­recht­lich gere­gel­ten Fall­ge­stal­tun­gen, aber nicht außer­halb der­sel­ben Anwen­dung fin­den“ [33].

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des[↑]

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind in for­mel­ler Hin­sicht mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Ins­be­son­de­re wer­den die Gren­zen der Bun­des­kom­pe­ten­zen ein­ge­hal­ten.

Soweit das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz den Aus­tausch von Infor­ma­tio­nen zwi­schen dem Bun­des­kri­mi­nal­amt, den Lan­des­kri­mi­nal­äm­tern, dem Bun­des­ver­fas­sungs­schutz, den Lan­des­ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den sowie wei­te­ren Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den regelt, kann sich der Bund auf die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a bis c GG zur Zusam­men­ar­beit der Behör­den stüt­zen. Zusam­men­ar­beit ist eine auf Dau­er ange­leg­te Form der Koope­ra­ti­on, die die lau­fen­de gegen­sei­ti­ge Unter­rich­tung und Aus­kunfts­er­tei­lung, die wech­sel­sei­ti­ge Bera­tung sowie gegen­sei­ti­ge Unter­stüt­zung und Hil­fe­leis­tung in den Gren­zen der je eige­nen Befug­nis­se umfasst und funk­tio­nel­le und orga­ni­sa­to­ri­sche Ver­bin­dun­gen, gemein­schaft­li­che Ein­rich­tun­gen und gemein­sa­me Infor­ma­ti­ons­sys­te­me erlaubt [34]. Hier­un­ter fällt auch die durch das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz vor­ge­se­he­ne Zusam­men­ar­beit.

Die Kom­pe­tenz für die Zusam­men­ar­beit zwi­schen den ver­schie­de­nen Poli­zei­be­hör­den beschränkt sich nicht auf die Straf­ver­fol­gung. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG soll die Mög­lich­keit schaf­fen, föde­ra­le Zustän­dig­keits­gren­zen bei der Erfül­lung repres­si­ver und prä­ven­ti­ver Auf­ga­ben zu lockern. Der Begriff „Kri­mi­nal­po­li­zei“ in Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a GG schließt nicht aus, dass der Bund eine Zusam­men­ar­beit auch zur Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten regeln kann, son­dern dient ledig­lich der Beschrän­kung auf Rege­lun­gen, die sich auf bedeut­sa­me Straf­ta­ten von Gewicht bezie­hen [35].

Dem Rück­griff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG steht nicht ent­ge­gen, dass das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz eine Zusam­men­ar­beit der Poli­zei- und Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den nicht nur fach­lich, son­dern zugleich fach­über­grei­fend regelt. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG erlaubt auch sol­che fach­über­grei­fen­den Rege­lun­gen. Dies ent­spricht nicht nur einem funk­tio­na­len Ver­ständ­nis der Norm, die all­ge­mein eine Effek­ti­vie­rung der Zusam­men­ar­beit der ver­schie­de­nen Sicher­heits­be­hör­den über föde­ra­le Kom­pe­tenz­gren­zen hin­weg ermög­li­chen will, son­dern wird auch durch ihre ursprüng­li­che Fas­sung nahe­ge­legt, die noch nicht in ein­zel­ne Buch­sta­ben auf­ge­glie­dert war. Den Mate­ria­li­en lässt sich eben­falls nichts für ein enge­res Ver­ständ­nis ent­neh­men. Die Ände­rung der Vor­schrift im Jahr 1972 hat­te nicht das Ziel, der Norm in die­ser Hin­sicht einen ande­ren Sinn zu geben [36].

Soweit § 1 Abs. 1 ATDG als wei­te­re Behör­den den Bun­des­nach­rich­ten­dienst, den Mili­tä­ri­schen Abschirm­dienst, das Zoll­kri­mi­nal­amt und die Bun­des­po­li­zei mit ein­be­zieht, fin­det dies in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 GG eine Kom­pe­tenz­grund­la­ge.

Die Kom­pe­tenz für die Ein­be­zie­hung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ergibt sich aus der Zustän­dig­keit des Bun­des für die Rege­lung der aus­wär­ti­gen Bezie­hun­gen gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Aller­dings sind die dem Bund inso­weit zuge­wie­se­nen Kom­pe­ten­zen durch die Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen im Übri­gen geprägt und berech­ti­gen den Gesetz­ge­ber nicht, dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst allein des­halb, weil es sich um Fäl­le mit Aus­lands­be­zug han­delt, Befug­nis­se ein­zu­räu­men, die auf die Ver­hü­tung, Ver­hin­de­rung oder Ver­fol­gung von Taten als sol­che gerich­tet sind [37]. Viel­mehr müs­sen Rege­lun­gen, damit sie auf die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt wer­den kön­nen, in einen Rege­lungs- und Ver­wen­dungs­zu­sam­men­hang ein­ge­bet­tet sein, der auf die Aus­lands­auf­klä­rung bezo­gen ist und der poli­ti­schen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung dient [38]. Die Betei­li­gung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes an der Anti­ter­ror­da­tei ist hier­mit jedoch ver­ein­bar. Dies gilt zunächst inso­weit, als die §§ 5 und 6 ATDG dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst Zugriff auf die in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Daten ermög­li­chen. Denn ein Zugriff ist nach die­sen Vor­schrif­ten nur für die jewei­li­gen Auf­ga­ben der abfra­gen­den Behör­den eröff­net; dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst wer­den damit also kei­ne wei­te­ren, all­ge­mein auf die Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus gerich­te­te Kom­pe­ten­zen zuge­wie­sen. Hier­mit ver­ein­bar ist aber auch, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst sei­ne eige­nen Daten durch Ein­stel­lung in die Datei ande­ren Behör­den zugäng­lich macht. Denn das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz begrün­det kei­ne neu­en, durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht mehr gedeck­ten Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se, son­dern knüpft an die jeweils für die eige­ne Auf­ga­ben­er­fül­lung erho­be­nen Daten an und ver­pflich­tet ledig­lich dazu, die­se Daten ande­ren Behör­den für deren Auf­ga­ben zugäng­lich zu machen. Die Rege­lung des Umfangs sol­cher zweck­än­dern­der Bereit­stel­lung von Daten für ande­re Auf­ga­ben­trä­ger ist kraft Sach­zu­sam­men­hangs Teil der jewei­li­gen Kom­pe­tenz für die Daten­er­he­bung und den hier­mit kor­re­spon­die­ren­den Daten­schutz [39]. Der Gesetz­ge­ber gestal­tet hier­durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst nicht in eine vor­ge­la­ger­te Poli­zei­be­hör­de um.

Ent­spre­chend kann der Bund die Betei­li­gung des Mili­tä­ri­schen Abschirm­diens­tes auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (Ver­tei­di­gung) und der Bun­des­po­li­zei sowie des Zoll­kri­mi­nal­amts auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG (Zoll- und Grenz­schutz) stüt­zen. Auch hier tra­gen die Vor­schrif­ten sowohl die Eröff­nung eines Zugriffs die­ser Behör­den auf die Daten als auch die Pflicht zur Ein­stel­lung ihrer Daten in die Anti­ter­ror­da­tei.

Dem­ge­gen­über lie­ße sich auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 5 GG kei­ne Rege­lung stüt­zen, die es den ande­ren an der Anti­ter­ror­da­tei betei­lig­ten Behör­den unmit­tel­bar erlaub­te, die von die­sen Bun­des­be­hör­den ein­ge­stell­ten Daten abzu­ru­fen. Eine sol­che Rege­lung ist im Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz auch nicht ent­hal­ten. Viel­mehr setzt § 5 Abs. 1 und 2 ATDG bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis für die Nut­zung der Datei sei­tens der jeweils Zugriff neh­men­den Behör­den eige­ne Daten­er­he­bungs­vor­schrif­ten, gege­be­nen­falls auf Lan­des­ebe­ne, vor­aus [40].

Dahin­ste­hen kann, ob es für die Füh­rung der Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei zusätz­lich einer Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz des Bun­des bedarf. Denn eine sol­che Kom­pe­tenz ergä­be sich für die beim Bun­des­kri­mi­nal­amt geführ­te Anti­ter­ror­da­tei jeden­falls aus der Befug­nis zur Ein­rich­tung von Zen­tral­stel­len für das poli­zei­li­che Aus­kunfts- und Nach­rich­ten­we­sen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG.

Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung[↑]

Die durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten errich­te­te Anti­ter­ror­da­tei ist in ihren Grund­struk­tu­ren mit dem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gemäß Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit steht einer sol­chen Datei, die im Rah­men der Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung und in Eil­fäl­len auch der Gefah­ren­ab­wehr dient, nicht schon grund­sätz­lich ent­ge­gen. Ihre nähe­re nor­ma­ti­ve Aus­ge­stal­tung muss jedoch auch in ihren Ein­zel­be­stim­mun­gen dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz genü­gen.

Die Anti­ter­ror­da­tei ist auf ein legi­ti­mes Ziel gerich­tet. Sie soll den Sicher­heits­be­hör­den in ers­ter Linie schnell und ein­fach Kennt­nis dar­über ver­schaf­fen, ob bei ande­ren Sicher­heits­be­hör­den rele­van­te Infor­ma­tio­nen zu bestimm­ten Per­so­nen aus dem Umfeld des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus vor­lie­gen. Damit will sie Vor­in­for­ma­tio­nen ver­mit­teln, mit denen die­se Behör­den schnel­ler und ziel­füh­ren­der Infor­ma­ti­ons­er­su­chen bei ande­ren Behör­den stel­len kön­nen und die in drin­gen­den Fäl­len auch eine ers­te hand­lungs­lei­ten­de Gefah­ren­ein­schät­zung ermög­li­chen. Der Gesetz­ge­ber erstrebt nicht einen all­ge­mei­nen Aus­tausch per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aller Sicher­heits­be­hör­den oder den Abbau jeg­li­cher Infor­ma­ti­ons­gren­zen zwi­schen ihnen; dies wür­de den Grund­satz der Zweck­bin­dung als sol­chen unter­lau­fen und wäre dann von vorn­her­ein unzu­läs­sig. Er beab­sich­tigt und schafft viel­mehr nur eine begrenz­te Erleich­te­rung des Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs, der die grund­sätz­li­che Maß­geb­lich­keit der fach­recht­lich begrenz­ten Ein­zel­über­mitt­lungs­vor­schrif­ten unbe­rührt lässt und sach­lich auf die Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus beschränkt ist. Zwar ist der Begriff des „Ter­ro­ris­mus“ nicht aus sich her­aus ein­deu­tig. Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ori­en­tiert sich jedoch, wie sich aus § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG, der zen­tra­len Bestim­mung zu den in der Datei erfass­ten Per­so­nen, ergibt, an § 129a StGB und ver­steht hier­un­ter kon­kret defi­nier­te, schwer­wie­gen­de Straf­ta­ten, die auf die Ein­schüch­te­rung der Bevöl­ke­rung oder gegen die Grund­struk­tu­ren eines Staa­tes oder einer inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­ti­on gerich­tet sind. Hier­ge­gen bestehen kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind zur Errei­chung die­ses Ziels auch geeig­net und erfor­der­lich. Mit den gemäß §§ 1 bis 4 ATDG begrün­de­ten Spei­che­rungs­pflich­ten wird ein Grund­da­ten­be­stand geschaf­fen, der den betei­lig­ten Behör­den in § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG zur Vor­be­rei­tung wei­te­rer Infor­ma­ti­ons­ab­fra­gen zur Ver­fü­gung gestellt wird und ihnen gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG in beson­ders drin­gen­den Fäl­len Infor­ma­tio­nen zur Abwehr spe­zi­fi­scher Gefah­ren ver­mit­teln soll. Ein ande­res Instru­men­ta­ri­um, das die­se Zie­le ver­gleich­bar effek­tiv und weni­ger belas­tend sicher­stellt, ist nicht ersicht­lich.

Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit[↑]

Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ist in sei­nen Grund­struk­tu­ren auch mit dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne ver­ein­bar.

Das Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne ver­langt, dass die Schwe­re der gesetz­ge­be­ri­schen Grund­rechts­be­schrän­kung bei einer Gesamt­ab­wä­gung nicht außer Ver­hält­nis zu dem Gewicht der sie recht­fer­ti­gen­den Grün­de steht. Dabei ist ein ange­mes­se­ner Aus­gleich zwi­schen dem Ein­griffs­ge­wicht der Rege­lung und dem ver­folg­ten gesetz­ge­be­ri­schen Ziel, zwi­schen Indi­vi­du­al- und All­ge­mein­in­ter­es­se her­zu­stel­len [41].

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind von erheb­li­chem Ein­griffs­ge­wicht. Dem ste­hen jedoch gewich­ti­ge öffent­li­che Belan­ge gegen­über. Bei einer Abwä­gung sind gegen die Errich­tung und den Cha­rak­ter der Anti­ter­ror­da­tei kei­ne grund­sätz­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken zu erhe­ben; es bedarf für die nähe­re Aus­ge­stal­tung der Datei jedoch nor­men­kla­rer und hin­rei­chend begren­zen­der Rege­lun­gen ein­schließ­lich von Bestim­mun­gen zu einer effek­ti­ven Kon­trol­le ihrer Anwen­dung.

Der durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten geschaf­fe­ne Infor­ma­ti­ons­aus­tausch ist von erheb­li­chem Gewicht. Dies ergibt sich aus dem Zusam­men­wir­ken der hier­für maß­geb­li­chen Grund­rechts­ein­grif­fe, die nicht iso­liert betrach­tet wer­den kön­nen: Das Gewicht der Spei­che­rung der ein­zu­stel­len­den Daten und die Fra­ge ihres zuläs­si­gen Umfangs bemes­sen sich maß­geb­lich nach Zweck und Cha­rak­ter der Datei, eben­so wie umge­kehrt das Gewicht der Daten­ver­wen­dung wesent­lich vom Umfang der Spei­che­rungs­pflicht abhängt. Als ein die Schwe­re des Ein­griffs erhö­hen­der Fak­tor fällt ins Gewicht, dass durch die Datei ein Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen zahl­rei­chen Sicher­heits­be­hör­den mit sehr unter­schied­li­chen Auf­ga­ben ins Werk gesetzt wird und die­ser ins­be­son­de­re auch den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den umfasst. Gemin­dert wird die Schwe­re des Ein­griffs durch die Beschrän­kung auf bereits erho­be­ne Daten, die Aus­ge­stal­tung als Ver­bund­da­tei mit einem Schwer­punkt auf der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung und ihre Aus­rich­tung allein auf das Ziel der Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus.

Das Ein­griffs­ge­wicht der Anti­ter­ror­da­tei ist dadurch erhöht, dass sie einen Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen einer gro­ßen Zahl von Sicher­heits­be­hör­den mit zum Teil deut­lich ver­schie­de­nen Auf­ga­ben und Befug­nis­sen ermög­licht. Bedeu­tung hat hier­bei ins­be­son­de­re, dass sie auch den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den umfasst.

Daten­er­he­bungs- und Daten­ver­ar­bei­tungs­be­fug­nis­se[↑]

Die den ver­schie­de­nen Sicher­heits­be­hör­den jeweils ein­ge­räum­ten Daten­er­he­bungs- und –ver­ar­bei­tungs­be­fug­nis­se sind, soweit es um per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten geht, auf ihre spe­zi­fi­schen Auf­ga­ben zuge­schnit­ten und durch sie begrenzt. Ent­spre­chend unter­lie­gen die Daten von Ver­fas­sungs wegen hin­sicht­lich ihrer Ver­wen­dung Zweck­bin­dun­gen und kön­nen nicht ohne wei­te­res an ande­re Behör­den über­mit­telt wer­den. Die Auf­glie­de­rung der Sicher­heits­be­hör­den nach fach­li­chen und föde­ra­len Gesichts­punk­ten ent­fal­tet damit für den Daten­schutz auch eine beson­de­re grund­recht­li­che Dimen­si­on. Dass Infor­ma­tio­nen zwi­schen den ver­schie­de­nen Sicher­heits­be­hör­den nicht umfas­send und frei aus­ge­tauscht wer­den, ist nicht Aus­druck einer sach­wid­ri­gen Orga­ni­sa­ti­on die­ser Behör­den, son­dern von der Ver­fas­sung durch den daten­schutz­recht­li­chen Grund­satz der Zweck­bin­dung grund­sätz­lich vor­ge­ge­ben und gewollt.

Aller­dings schließt der ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­satz der Zweck­bin­dung von Daten Zweck­än­de­run­gen durch den Gesetz­ge­ber nicht aus, wenn die­se durch Gemein­wohl­be­lan­ge gerecht­fer­tigt sind, die die grund­recht­lich geschütz­ten Inter­es­sen über­wie­gen [42]. Für die Beur­tei­lung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit eines Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs zwi­schen ver­schie­de­nen Behör­den kommt es ins­be­son­de­re auf die Ver­gleich­bar­keit der ver­schie­de­nen Infor­ma­ti­ons­zu­sam­men­hän­ge an. Je ver­schie­den­ar­ti­ger Auf­ga­ben, Befug­nis­se und Art der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung sind, des­to grö­ße­res Gewicht hat der Aus­tausch ent­spre­chen­der Daten. Für die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit sol­cher Zweck­än­de­run­gen ist des­halb ins­be­son­de­re maß­geb­lich, wie­weit die Bin­dun­gen der Daten­er­he­bung sei­tens der über­mit­teln­den oder hier der ein­stel­len­den Behör­de denen ent­spre­chen, unter denen die abfra­gen­den Behör­den Daten erhe­ben kön­nen. Aus­ge­schlos­sen ist eine Zweck­än­de­rung danach dann, wenn mit ihr grund­rechts­be­zo­ge­ne Beschrän­kun­gen des Ein­sat­zes bestimm­ter Ermitt­lungs­me­tho­den umgan­gen wer­den, also die Infor­ma­tio­nen für den geän­der­ten Zweck selbst auf ent­spre­chen­der gesetz­li­cher Grund­la­ge nicht oder nicht in die­ser Art und Wei­se hät­ten erho­ben wer­den dür­fen [43]. Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wie­der­holt ent­schie­den, dass die Wei­ter­ver­wen­dung von Daten, die aus Ein­grif­fen in das Fern­mel­de­ge­heim­nis her­rüh­ren, nur für Zwe­cke ver­fas­sungs­mä­ßig ist, die auch als Recht­fer­ti­gung für die ursprüng­li­che Erhe­bung aus­ge­reicht hät­ten [44], und hat zur Gewähr­leis­tung die­ser Anfor­de­run­gen ver­fah­rens­recht­li­che Siche­run­gen wie Kenn­zeich­nungs- und Pro­to­kol­lie­rungs­pflich­ten für erfor­der­lich gehal­ten [45]. Ent­spre­chen­des gilt auch für Zweck­än­de­run­gen der Daten­ver­ar­bei­tung, wenn Daten durch Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung erho­ben wur­den. Ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­aus­set­zun­gen für die Erhe­bung, Spei­che­rung und Ver­ar­bei­tung von Daten dür­fen nicht dadurch unter­lau­fen wer­den, dass Behör­den, für die auf­grund ihrer Auf­ga­ben­stel­lung weni­ger stren­ge Anfor­de­run­gen gel­ten, Daten im Wege der Über­mitt­lung an Behör­den wei­ter­lei­ten, die ihrer­seits stren­ge­ren Anfor­de­run­gen unter­lie­gen.

Zusam­men­wir­ken von Poli­zei und Ver­fas­sungs­schutz[↑]

Danach hat die Zusam­men­füh­rung von Daten der Nach­rich­ten­diens­te und der Poli­zei­be­hör­den erhöh­tes Gewicht und unter­liegt grund­sätz­lich ver­fas­sungs­recht­lich engen Gren­zen. Denn Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­te haben deut­lich von­ein­an­der unter­schie­de­ne Auf­ga­ben. Dem­entspre­chend unter­lie­gen sie hin­sicht­lich der Offen­heit ihrer Auf­ga­ben­wahr­neh­mung sowie bezüg­lich der Daten­er­he­bung grund­le­gend ver­schie­de­nen Anfor­de­run­gen.

Den Nach­rich­ten­diens­ten kommt die Auf­ga­be zu, Auf­klä­rung bereits im Vor­feld von Gefähr­dungs­la­gen zu betrei­ben. Ihr Daten­zu­griff dient dabei zugleich ver­schie­den­ar­ti­gen und weit gefass­ten Zie­len wie dem Schutz vor ver­fas­sungs­feind­li­chen Bestre­bun­gen im Inland und vor inner­staat­li­chen Tätig­kei­ten aus­län­di­scher Geheim­diens­te, dem Schutz vor gewalt­be­rei­ten Bestre­bun­gen, die den gesam­ten Bereich der „aus­wär­ti­gen Belan­ge“ gefähr­den, oder dem Schutz vor Bestre­bun­gen, die gegen den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung oder das fried­li­che Zusam­men­le­ben der Völ­ker gerich­tet sind (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG, § 1 Abs. 2 BNDG, § 1 Abs. 1 MADG sowie § 1 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 G 10). Sie haben man­nig­fal­ti­ge Bestre­bun­gen auf ihr Gefah­ren­po­ten­zi­al hin all­ge­mein zu beob­ach­ten und sie gera­de auch unab­hän­gig von kon­kre­ten Gefah­ren in den Blick zu neh­men [46].

Die­sem vor­feld­be­zo­ge­nen Auf­ga­ben­spek­trum ent­spre­chend haben die Nach­rich­ten­diens­te weit­rei­chen­de Befug­nis­se zur Daten­samm­lung, die weder hin­sicht­lich der kon­kre­ten Tätig­keits­fel­der spe­zi­fisch aus­de­fi­niert noch hin­sicht­lich der jeweils ein­zu­set­zen­den Mit­tel detail­scharf aus­ge­stal­tet sind. Für die Behör­den des Ver­fas­sungs­schut­zes umfas­sen sie Metho­den und Instru­men­te zur heim­li­chen Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung wie etwa den Ein­satz von Ver­trau­ens­leu­ten und Gewährs­per­so­nen, Obser­va­tio­nen, Bild- und Ton­auf­zeich­nun­gen, Tarn­pa­pie­re und Tarn­kenn­zei­chen (vgl. § 8 Abs. 2 BVerfSchG; § 6 Abs. 1 LVSG Baden-Würt­tem­berg). Nach § 5 G 10 darf der Bun­des­nach­rich­ten­dienst zur Infor­ma­ti­ons­ge­win­nung in bestimm­ten Fäl­len mit dem Instru­ment der stra­te­gi­schen Über­wa­chung inter­na­tio­na­le Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen nach bestimm­ten Such­be­grif­fen durch­fil­tern [47]. Unbe­scha­det der auch hier dif­fe­ren­zier­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, die nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens sind, spie­geln die­se Befug­nis­se die Wei­te der Auf­ga­ben der Nach­rich­ten­diens­te und zeich­nen sich durch rela­tiv gerin­ge Ein­griffs­schwel­len aus. Über­dies sam­meln die Nach­rich­ten­diens­te Daten grund­sätz­lich geheim. Der Grund­satz der Offen­heit der Daten­er­he­bung gilt für sie nicht, und sie sind von Trans­pa­renz- und Berichts­pflich­ten gegen­über den Betrof­fe­nen weit­hin frei­ge­stellt. Ent­spre­chend gering sind die Mög­lich­kei­ten indi­vi­du­el­len Rechts­schut­zes. Zum Teil wer­den die­se sogar ganz durch eine poli­ti­sche Kon­trol­le ersetzt (vgl. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG).

Im Gegen­zug und zum Aus­gleich zu der Wei­te die­ser Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se ist die Ziel­rich­tung der Auf­klä­rung begrenzt. Unbe­scha­det nähe­rer Dif­fe­ren­zie­run­gen zwi­schen den ver­schie­de­nen Diens­ten beschränkt sie sich im Wesent­li­chen dar­auf, fun­da­men­ta­le Gefähr­dun­gen, die das Gemein­we­sen als Gan­zes desta­bi­li­sie­ren kön­nen, zu beob­ach­ten und hier­über zu berich­ten, um eine poli­ti­sche Ein­schät­zung der Sicher­heits­la­ge zu ermög­li­chen. Ziel ist nicht die ope­ra­ti­ve Gefah­ren­ab­wehr, son­dern die poli­ti­sche Infor­ma­ti­on. So ist Auf­ga­be der Tätig­keit des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes nicht die Bekämp­fung von Straf­ta­ten als sol­chen, son­dern über­grei­fend die Gewin­nung von Erkennt­nis­sen über das Aus­land, die von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sind. In Form von Lage­be­rich­ten, Ana­ly­sen und Berich­ten über Ein­zel­er­kennt­nis­se soll die Bun­des­re­gie­rung in den Stand gesetzt wer­den, Gefah­ren­la­gen recht­zei­tig zu erken­nen und ihnen – poli­tisch – zu begeg­nen [48]. Ent­spre­chend zielt auch die Auf­klä­rung der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den nicht unmit­tel­bar auf die Ver­hü­tung und Ver­hin­de­rung von kon­kre­ten Straf­ta­ten oder die Vor­be­rei­tung ent­spre­chen­der ope­ra­ti­ver Maß­nah­men. Auch hier beschränkt sich die Auf­ga­be der Diens­te auf eine Berichts­pflicht gegen­über den poli­tisch ver­ant­wort­li­chen Staats­or­ga­nen bezie­hungs­wei­se der Öffent­lich­keit [49].

Die­ser auf die poli­ti­sche Vor­feld­auf­klä­rung beschränk­te Auf­trag der Nach­rich­ten­diens­te spie­gelt sich auch in einer Beschrän­kung ihrer Befug­nis­se: Poli­zei­li­che Befug­nis­se haben sie nicht, und sie dür­fen auch im Wege der Amts­hil­fe nicht die Poli­zei um Maß­nah­men ersu­chen, zu denen sie selbst nicht befugt sind (vgl. § 8 Abs. 3 BVerfSchG, § 2 Abs. 3 BNDG, § 4 Abs. 2 MADG, § 3 Abs. 4 des Hes­si­schen Geset­zes über das Lan­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz [VerfSchutzG HE]). Im Fal­le eines Über­mitt­lungs­er­su­chens dür­fen sie grund­sätz­lich nur sol­che Daten über­mit­teln, die bei der ersuch­ten Behör­de bereits bekannt sind oder aus all­ge­mein zugäng­li­chen Quel­len ent­nom­men wer­den kön­nen (vgl. etwa § 17 Abs. 1 BVerfSchG – auch i.V.m. § 8 Abs. 3 Satz 2 BNDG und § 10 Abs. 4 MADG, § 8 Abs. 2 Satz 2 VerfSchutzG HE, § 19 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Satz 1 HmbVerfSchG).

Von die­sem Auf­ga­ben- und Befug­nis­pro­fil unter­schei­det sich das der Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den grund­le­gend. Ihnen obliegt die Ver­hü­tung, Ver­hin­de­rung und Ver­fol­gung von Straf­ta­ten sowie die Abwehr von sons­ti­gen Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung. Ihre Auf­ga­ben sind geprägt von einer ope­ra­ti­ven Ver­ant­wor­tung und ins­be­son­de­re der Befug­nis, gegen­über Ein­zel­nen Maß­nah­men erfor­der­li­chen­falls auch mit Zwang durch­zu­set­zen. Dabei sind ihre Auf­ga­ben gesetz­lich dif­fe­ren­ziert umgrenzt und durch ein mate­ri­ell wie ver­fah­rens­recht­lich viel­fäl­tig abge­stuf­tes Arse­nal von Hand­lungs­be­fug­nis­sen unter­legt. Unbe­scha­det gewis­ser Auf­ga­ben auch die­ser Behör­den schon im Vor­feld von Gefah­ren, sind ihnen Befug­nis­se gegen­über Ein­zel­nen grund­sätz­lich nur aus kon­kre­tem Anlass ver­lie­hen; Vor­aus­set­zung ist in der Regel, dass Anhalts­punk­te für einen Tat­ver­dacht oder eine Gefahr vor­lie­gen. Die­sem Auf­ga­ben­pro­fil ent­spre­chen auch die Daten­er­he­bungs- und –ver­ar­bei­tungs­be­fug­nis­se die­ser Behör­den. Sie sind, da sie letzt­lich Zwangs­maß­nah­men bis hin zu Ein­grif­fen in die per­sön­li­che Frei­heit vor­be­rei­ten und begrün­den kön­nen, gesetz­lich wesent­lich enger und prä­zi­ser gefasst als die­je­ni­gen der Nach­rich­ten­diens­te sowie viel­fäl­tig von­ein­an­der abge­grenzt. Ent­spre­chend set­zen grund­sätz­lich auch die­se auf den Umgang mit Daten bezo­ge­nen Befug­nis­se – bei viel­fäl­ti­gen Abstu­fun­gen im Ein­zel­nen – einen kon­kre­ten Anlass, etwa eine Gefahr oder einen Tat­ver­dacht vor­aus. Soweit der Gesetz­ge­ber die Erhe­bung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aus­nahms­wei­se anlass­los vor­sorg­lich oder zur blo­ßen Ver­hü­tung von Gefah­ren oder Straf­ta­ten erlaubt, ist dies beson­ders recht­fer­ti­gungs­be­dürf­tig und unter­liegt gestei­ger­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen [50].

Ent­spre­chend han­delt die Poli­zei grund­sätz­lich offen und folgt auch ihr Umgang mit Daten ganz über­wie­gend dem Grund­satz der Offen­heit. Zwar setzt die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Poli­zei­be­hör­den in erheb­li­chem Umfang auch Ermitt­lun­gen vor­aus, die gegen­über den Betrof­fe­nen zunächst ver­deckt erfol­gen. Jedoch wer­den damit nur bestimm­te, durch kon­kre­te Ver­dachts­mo­men­te unter­leg­te Auf­klä­rungs­maß­nah­men oder –pha­sen abge­schirmt, die die prin­zi­pi­el­le Offen­heit der poli­zei­li­chen Arbeit unbe­rührt lässt. Vor allem wer­den inso­fern die ermit­tel­ten Daten bei sich anschlie­ßen­den Maß­nah­men gegen­über Ein­zel­nen – wie der Erhe­bung der Ankla­ge oder dem Erlass einer Poli­zei­ver­fü­gung – offen­ge­legt und wird dem Betrof­fe­nen Gele­gen­heit gege­ben, sich hier­zu zu ver­hal­ten. Auch die Ermitt­lun­gen selbst wer­den, soweit mög­lich, offen geführt. Im Straf­ver­fah­ren zeigt sich dies bei­spiel­haft an den zahl­rei­chen Anhörungs‑, Akten­ein­sichts- und Ver­tei­di­gungs­rech­ten des Beschul­dig­ten, an der offe­nen Durch­füh­rung von Woh­nungs­durch­su­chun­gen (vgl. § 106 StPO), den Vor­ga­ben für die Nut­zung von vor­sorg­lich gespei­cher­ten Daten [51] sowie der grund­sätz­lich öffent­li­chen und münd­li­chen Ver­hand­lung am Ende des Ankla­ge­vor­wurfs im Straf­ver­fah­ren. Der Ein­satz ver­deck­ter Ermitt­ler (§§ 110a ff. StPO) und heim­li­che Daten­er­he­bun­gen mit tech­ni­schen Mit­teln (§§ 100a ff. StPO) sind dem­ge­gen­über nur aus­nahms­wei­se und unter bestimm­ten Bedin­gun­gen zuläs­sig. Ent­spre­chend unter­liegt die Poli­zei auch im Bereich der Gefah­ren­ab­wehr dem Grund­satz der offe­nen Daten­er­he­bung (vgl. § 21 Abs. 3 BPolG; § 19 Abs. 1 PolG Baden-Würt­tem­berg; Art. 30 Abs. 3 Bay­PAG).

Die Rechts­ord­nung unter­schei­det damit zwi­schen einer grund­sätz­lich offen arbei­ten­den Poli­zei, die auf eine ope­ra­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung hin aus­ge­rich­tet und durch detail­lier­te Rechts­grund­la­gen ange­lei­tet ist, und den grund­sätz­lich ver­deckt arbei­ten­den Nach­rich­ten­diens­ten, die auf die Beob­ach­tung und Auf­klä­rung im Vor­feld zur poli­ti­schen Infor­ma­ti­on und Bera­tung beschränkt sind und sich des­we­gen auf weni­ger aus­dif­fe­ren­zier­te Rechts­grund­la­gen stüt­zen kön­nen. Eine Geheim­po­li­zei ist nicht vor­ge­se­hen.

Rege­lun­gen, die den Aus­tausch von Daten der Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten ermög­li­chen, unter­lie­gen ange­sichts die­ser Unter­schie­de gestei­ger­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Aus dem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung folgt inso­weit ein infor­ma­tio­nel­les Tren­nungs­prin­zip. Danach dür­fen Daten zwi­schen den Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den grund­sätz­lich nicht aus­ge­tauscht wer­den. Ein­schrän­kun­gen der Daten­tren­nung sind nur aus­nahms­wei­se zuläs­sig. Soweit sie zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung erfol­gen, begrün­den sie einen beson­ders schwe­ren Ein­griff. Der Aus­tausch von Daten zwi­schen den Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den für ein mög­li­ches ope­ra­ti­ves Tätig­wer­den muss des­halb grund­sätz­lich einem her­aus­ra­gen­den öffent­li­chen Inter­es­se die­nen, das den Zugriff auf Infor­ma­tio­nen unter den erleich­ter­ten Bedin­gun­gen, wie sie den Nach­rich­ten­diens­ten zu Gebot ste­hen, recht­fer­tigt. Dies muss durch hin­rei­chend kon­kre­te und qua­li­fi­zier­te Ein­griffs­schwel­len auf der Grund­la­ge nor­men­kla­rer gesetz­li­cher Rege­lun­gen gesi­chert sein; auch die Ein­griffs­schwel­len für die Erlan­gung der Daten dür­fen hier­bei nicht unter­lau­fen wer­den.

Das Ein­griffs­ge­wicht der Anti­ter­ror­da­tei ist aller­dings dadurch gemin­dert, dass sie als Ver­bund­da­tei aus­ge­stal­tet ist, die in ihrem Kern auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt ist und eine Nut­zung der Daten zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung nur in drin­gen­den Aus­nah­me­fäl­len vor­sieht.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten gestal­ten die Anti­ter­ror­da­tei als Instru­men­ta­ri­um aus, das – außer­halb des Eil­falls gemäß § 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 ATDG – Infor­ma­tio­nen nicht unmit­tel­bar zur Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch die jewei­li­gen Behör­den, ins­be­son­de­re nicht zu ope­ra­ti­ven Zwe­cken bereit­stellt, son­dern nur als Grund­la­ge für wei­te­re Daten­über­mitt­lun­gen. Die Anti­ter­ror­da­tei setzt zwar schon unmit­tel­bar selbst einen Daten­aus­tausch zwi­schen den betei­lig­ten Behör­den ins Werk, indem sie Recher­chen in allen Grund­da­ten erlaubt und den abfra­gen­den Behör­den gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG einen Zugriff auf die ein­fa­chen Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG bestimmt jedoch, dass die abfra­gen­de Behör­de die­se Daten nur zur Prü­fung, ob sie der gesuch­ten Per­son zuzu­ord­nen sind, und für ein Ersu­chen um Über­mitt­lung von Erkennt­nis­sen zur Wahr­neh­mung der jewei­li­gen Auf­ga­be der Behör­de ver­wen­den darf. Die so erlang­ten Infor­ma­tio­nen dür­fen also grund­sätz­lich nur genutzt wer­den, um zu ent­schei­den, ob und gegen­über wel­cher Behör­de um wei­te­re Infor­ma­tio­nen nach­ge­sucht wer­den soll, und um sol­che Ein­zel­über­mitt­lungs­er­su­chen bes­ser zu begrün­den. Für die Über­mitt­lung von Daten aus den bei den Fach­be­hör­den geführ­ten Datei­en auf Ersu­chen im Ein­zel­fall und damit auch zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist dem­ge­gen­über das jeweils ein­schlä­gi­ge Fach­recht maß­geb­lich. Die Anti­ter­ror­da­tei ermäch­tigt somit hin­sicht­lich der ein­fa­chen Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG nicht zu einem Infor­ma­ti­ons­aus­tausch für die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung selbst, son­dern berei­tet ihn nur vor. Das gilt erst recht für die erwei­ter­ten Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, auf die den Behör­den im Regel­fall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 4 ATDG bereits der Zugriff nur nach Maß­ga­be der fach­recht­li­chen Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten eröff­net wird.

Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz stützt sich damit maß­geb­lich auf die fach­recht­li­chen Grund­la­gen für Daten­über­mitt­lun­gen und bezieht dar­aus rechts­staat­li­che Gren­zen. Im Ergeb­nis stellt es sicher, dass – außer­halb von § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG – ein Aus­tausch von Daten zur unmit­tel­ba­ren Nut­zung für die Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus nur unter den recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der ein­zel­nen Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten zuläs­sig ist. Es fängt so die gerin­gen, letzt­lich auf das Kri­te­ri­um der Erfor­der­lich­keit beschränk­ten Anfor­de­run­gen für die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung im Vor­feld durch Ver­weis auf die dif­fe­ren­zier­te­ren Grenz­zie­hun­gen bei der Daten­über­mitt­lung auf. Die­se müs­sen dann frei­lich ihrer­seits den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen und kön­nen sich jeden­falls für Daten­über­mitt­lun­gen zwi­schen den Nach­rich­ten­diens­ten und der Poli­zei nicht mit ver­gleich­bar nie­der­schwel­li­gen Vor­aus­set­zun­gen wie der Erfor­der­lich­keit für die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung oder der Wah­rung der öffent­li­chen Sicher­heit begnü­gen.

Funk­ti­ons­be­schärn­kung auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung[↑]

Die grund­sätz­lich auf Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränk­te Funk­ti­on der Anti­ter­ror­da­tei min­dert ihr Ein­griffs­ge­wicht wesent­lich; den­noch bleibt das Ein­griffs­ge­wicht auch in die­ser Funk­ti­on erheb­lich. Denn obgleich eine Daten­nut­zung zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung erst auf­grund wei­te­rer Daten­über­mitt­lungs­vor­schrif­ten zuläs­sig ist, führt die Anti­ter­ror­da­tei im Vor­feld die­ser Auf­ga­ben­wahr­neh­mung doch schon selbst zu einem unmit­tel­ba­ren Aus­tausch von Erkennt­nis­sen der Behör­den. Sie erlaubt der anfra­gen­den Behör­de im Fal­le eines Tref­fers nach § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG gene­rell den Zugriff auf die Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG als Klar­in­for­ma­tio­nen und eröff­net die Mög­lich­keit zu Recher­chen auch in den erwei­ter­ten Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, wobei inso­weit im Tref­fer­fall frei­lich allein ein Fund­stel­len­nach­weis zu der infor­ma­ti­ons­füh­ren­den Behör­de und die kor­re­spon­die­ren­den ein­fa­chen Grund­da­ten über­mit­telt wer­den. Als Instru­ment der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung erleich­tert die Anti­ter­ror­da­tei damit den fach­recht­li­chen Aus­tausch und ver­leiht so den bestehen­den Ein­zel­über­mitt­lungs­vor­schrif­ten mate­ri­ell ein ver­än­der­tes Gewicht. Es stellt die­se in ein ande­res, nun vor­in­for­mier­tes Umfeld und bewirkt den Aus­tausch von Erkennt­nis­sen für Fäl­le, in denen er andern­falls unprak­ti­ka­bel oder unmög­lich wäre. Die Anti­ter­ror­da­tei stellt sich so als vor­ge­la­ger­ter Bestand­teil die­ses fach­ge­setz­li­chen Aus­tauschs dar.

Die Auf­nah­me in eine sol­che Datei kann für die Betref­fen­den erheb­lich belas­ten­de Wir­kung haben. Wer ein­mal in der Datei erfasst ist, muss damit rech­nen, auf­grund einer Abfra­ge dem Umkreis des Ter­ro­ris­mus zuge­ord­net und – mit­tels wei­te­rer, dadurch erleich­ter­ter Über­mitt­lungs­er­su­chen – hier­an anknüp­fen­den belas­ten­den Maß­nah­men unter­wor­fen zu wer­den. Die Kon­se­quen­zen einer sol­chen Zuord­nung kön­nen beträcht­lich sein und Ein­zel­ne in schwie­ri­ge Lagen brin­gen, ohne dass sie um die­se Ein­ord­nung wis­sen und eine prak­ti­ka­ble Mög­lich­keit haben, sich hier­ge­gen zu weh­ren. Die Erheb­lich­keit die­ses Ein­griffs ver­stärkt sich dadurch, dass die Daten abge­löst von den jewei­li­gen kon­kre­ten Hin­ter­grün­den in der Datei regis­triert wer­den und zum Teil auf blo­ßen Pro­gno­sen und sub­jek­ti­ven Ein­schät­zun­gen der Behör­den beru­hen kön­nen, die natur­ge­mäß unsi­cher sind. Letzt­lich kön­nen Bür­ge­rin­nen und Bür­ger hier­durch erheb­li­chen Beein­träch­ti­gun­gen aus­ge­setzt wer­den, ohne dafür selbst zure­chen­bar Anlass gege­ben zu haben. Dass belas­ten­de Maß­nah­men dabei grund­sätz­lich nicht unmit­tel­bar auf eine Nut­zung der Daten der Anti­ter­ror­da­tei nach den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten allein gestützt wer­den kön­nen, son­dern als deren mit­tel­ba­re Wir­kung in Ver­bin­dung mit wei­te­ren Vor­schrif­ten dro­hen, ändert nichts dar­an, dass die Wahr­schein­lich­keit sol­cher Maß­nah­men durch die Anti­ter­ror­da­tei erhöht wird.

Ein beson­ders schwe­res Ein­griffs­ge­wicht kommt der Anti­ter­ror­da­tei inso­weit zu, als sie in Eil­fäl­len auch einen Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den erlaubt, bei dem die Infor­ma­tio­nen unmit­tel­bar zur Abwehr von spe­zi­fi­schen Gefah­ren und damit auch zu ope­ra­ti­ven Zwe­cken genutzt wer­den dür­fen.

Die Ein­rich­tung der Anti­ter­ror­da­tei ist mit dem Über­maß­ver­bot grund­sätz­lich ver­ein­bar. Dem Ein­griffs­ge­wicht für die Betrof­fe­nen steht das öffent­li­che Inter­es­se gegen­über, für die Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus einen geziel­ten Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen den ver­schie­de­nen Sicher­heits­be­hör­den und genaue­re Ein­schät­zun­gen für die Gefah­ren­ab­wehr in wich­ti­gen Eil­fäl­len zu ermög­li­chen.

Der Errich­tung einer zen­tra­len Ver­bund­da­tei zum Zweck eines geziel­ten Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs für die Auf­ga­ben der Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus darf der Gesetz­ge­ber erheb­li­ches Gewicht bei­mes­sen. Denn schon ange­sichts der Zahl der mit die­sen Auf­ga­ben befass­ten Behör­den ist die Gewähr­leis­tung eines ziel­füh­ren­den Aus­tauschs der Erkennt­nis­se zwi­schen ihnen von beson­de­rer Bedeu­tung. Zur­zeit neh­men nach der Errich­tungs­an­ord­nung mehr als 60 Behör­den und Poli­zei­dienst­stel­len an der Anti­ter­ror­da­tei teil. Unge­ach­tet der Fra­ge, wel­ches Aus­maß an Orga­ni­sa­ti­ons­dif­fe­ren­zie­rung im Ein­zel­nen sach­ge­recht ist, kön­nen die hier­bei ent­ste­hen­den Infor­ma­ti­ons­pro­ble­me für die Auf­klä­rung und Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus in einem föde­ra­len Staat mit Gewal­ten­tei­lung jeden­falls nicht voll­stän­dig auf orga­ni­sa­to­ri­scher Ebe­ne gelöst wer­den.

Zur Effek­ti­vi­tät der Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus darf der Gesetz­ge­ber, wenn er einen Infor­ma­ti­ons­aus­tausch allein auf der Grund­la­ge der Ein­zel­über­mitt­lungs­vor­schrif­ten für unzu­rei­chend hält, eine sie koor­di­nie­ren­de Ver­bund­da­tei zur Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung wie die Anti­ter­ror­da­tei schaf­fen. Die Ver­hin­de­rung und Ver­fol­gung von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten, die inter­na­tio­nal orga­ni­siert und zur Ver­brei­tung von Angst und Schre­cken ver­übt wer­den, stellt die zustän­di­gen staat­li­chen Behör­den vor beson­de­re Her­aus­for­de­run­gen. Da sol­che Straf­ta­ten beson­ders schwer zu erfas­sen sind und die Ziel­per­so­nen sich oft in hohem Maße kon­spi­ra­tiv ver­hal­ten, hängt der Erfolg einer wirk­sa­men Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Sicher­heits­be­hör­den hier in beson­de­rer Wei­se davon ab, dass wich­ti­ge Infor­ma­tio­nen, die bei einer Behör­de anfal­len, auch für ande­re Behör­den erschlos­sen wer­den und durch das Zusam­men­füh­ren und Abglei­chen der ver­schie­de­nen Daten aus dif­fu­sen Ein­zel­er­kennt­nis­sen aus­sa­ge­kräf­ti­ge Infor­ma­tio­nen und Lage­bil­der wer­den. Es liegt auf der Hand, dass eine spe­zi­ell struk­tu­rier­te Datei mit Grund­pro­fi­len von in den Fokus der Behör­den gera­te­nen Per­so­nen sowie mit Nach­wei­sen, bei wel­chen Behör­den Infor­ma­tio­nen zu wel­chen Per­so­nen zugäng­lich sind, die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung wesent­lich ver­bes­sern kann. Eben­so trag­fä­hig ist die Annah­me, dass den Behör­den in drin­gen­den Eil­fäl­len unmit­tel­bar bestimm­te Infor­ma­tio­nen ande­rer Behör­den zur Ver­fü­gung ste­hen müs­sen, um die­sen eine ers­te Gefähr­dungs­ein­schät­zung und damit sach­ge­rech­te wei­te­re Maß­nah­men zu ermög­li­chen.

Für die Bedeu­tung einer sol­chen Datei ist dabei das gro­ße Gewicht einer effek­ti­ven Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus für die demo­kra­ti­sche und frei­heit­li­che Ord­nung zu berück­sich­ti­gen. Straf­ta­ten mit dem Geprä­ge des Ter­ro­ris­mus, wie sie das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz zum Bezugs­punkt hat, zie­len auf eine Desta­bi­li­sie­rung des Gemein­we­sens und umfas­sen hier­bei in rück­sichts­lo­ser Instru­men­ta­li­sie­rung ande­rer Men­schen Angrif­fe auf Leib und Leben belie­bi­ger Drit­ter. Sie rich­ten sich gegen die Grund­pfei­ler der ver­fas­sungs­recht­li­chen Ord­nung und das Gemein­we­sen als Gan­zes. Es ist Gebot unse­rer ver­fas­sungs­recht­li­chen Ord­nung, sol­che Angrif­fe nicht als Krieg oder als Aus­nah­me­zu­stand auf­zu­fas­sen, die von der Beach­tung rechts­staat­li­cher Anfor­de­run­gen dis­pen­sie­ren, son­dern sie als Straf­ta­ten mit den Mit­teln des Rechts­staats zu bekämp­fen. Dem ent­spricht umge­kehrt, dass der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung im rechts­staat­li­chen Rah­men der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ab­wä­gung ein erheb­li­ches Gewicht bei­zu­mes­sen ist [52].

Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit der Grund­struk­tur der Anti­ter­ror­da­tei[↑]

Ange­sichts der sich gegen­über­ste­hen­den Inter­es­sen bestehen bei umfas­sen­der Wür­di­gung gegen die Grund­struk­tu­ren der Anti­ter­ror­da­tei als Instru­ment der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung und auch als hand­lungs­an­lei­ten­de Infor­ma­ti­ons­quel­le für eine Gefah­ren­ein­schät­zung in drin­gen­den Eil­fäl­len kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Aller­dings ent­spricht die Rege­lung der Datei dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz im enge­ren Sin­ne nur, wenn sie hin­sicht­lich der zu erfas­sen­den Daten sowie deren Nut­zungs­mög­lich­kei­ten nor­men­klar und in der Sache hin­rei­chend begrenzt aus­ge­stal­tet ist sowie hier­bei qua­li­fi­zier­te Anfor­de­run­gen an die Kon­trol­le gestellt und beach­tet wer­den [53].

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den sind zunächst die Grund­struk­tu­ren, mit denen der Gesetz­ge­ber die Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei zur Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung errich­tet. Es ist im Aus­gangs­punkt nicht unver­hält­nis­mä­ßig, in die­se Datei hin­sicht­lich bestimm­ter, dem inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ver­mut­lich nahe­ste­hen­der Per­so­nen einen Grund­be­stand an iden­ti­fi­zie­ren­den Daten auf­zu­neh­men, die den betei­lig­ten Behör­den zur Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung zur Ver­fü­gung ste­hen sol­len. Da sie nur recht­lich begrenz­te Ein­zel­über­mitt­lun­gen vor­be­rei­ten, ist eine sol­che Zusam­men­füh­rung von Daten der Nach­rich­ten­diens­te und Poli­zei­be­hör­den durch die Auf­ga­ben der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung gerecht­fer­tigt. Eben­falls bestehen kei­ne durch­grei­fen­den Beden­ken dage­gen, dass in die­se Datei über einen Grund­be­stand an iden­ti­fi­zie­ren­den Daten hin­aus wei­te­re, inhalt­lich aus­sa­ge­kräf­ti­ge­re, soge­nann­te erwei­ter­te Grund­da­ten auf­zu­neh­men sind. Auch die­se Daten – die den betei­lig­ten Behör­den wegen ihrer höhe­ren Per­sön­lich­keits­re­le­vanz grund­sätz­lich nicht als Klar­in­for­ma­tio­nen, wohl aber zur ver­deck­ten Recher­che zur Ver­fü­gung gestellt wer­den – haben die Auf­ga­be, einen geziel­te­ren Infor­ma­ti­ons­aus­tausch nach Maß­ga­be des Fach­rechts zu ermög­li­chen, und sind durch das Ziel einer Effek­ti­vie­rung der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung grund­sätz­lich gerecht­fer­tigt.

Aller­dings bedarf es einer Aus­ge­stal­tung der Datei, die den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch im Ein­zel­nen nor­men­klar regelt und hin­rei­chend begrenzt. Dies gilt eben­so für die Bestim­mung der betei­lig­ten Behör­den, die in der Datei zu erfas­sen­den Per­so­nen und die über sie zu erfas­sen­den Daten wie für die nähe­re Rege­lung der Nut­zung die­ser Daten. Auch muss eine effek­ti­ve Kon­trol­le gewähr­leis­tet sein.

Wegen der gro­ßen Bedeu­tung der Ver­hin­de­rung von ter­ro­ris­ti­schen Anschlä­gen ist es eben­falls nicht zu bean­stan­den, dass der Gesetz­ge­ber mit der Anti­ter­ror­da­tei dar­über hin­aus eine Infor­ma­ti­ons­quel­le zur Ver­fü­gung stel­len will, die in drin­gen­den Eil­fäl­len auch eine ers­te hand­lungs­an­lei­ten­de Gefähr­dungs­ein­schät­zung der Behör­den ermög­li­chen soll. Frei­lich liegt hier­in ein Ein­griff, der beson­ders schwer wiegt, weil der Daten­aus­tausch in die­sen Fäl­len nicht nur eine Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung nach Maß­ga­be des Fach­rechts ermög­licht, son­dern unmit­tel­bar auch ope­ra­ti­ven Zwe­cken dient. Jedoch ver­stößt auch dies nicht von vorn­her­ein gegen das Über­maß­ver­bot. Maß­geb­lich ist inso­weit jedoch, dass die gesetz­li­chen Ein­griffs­schwel­len in Bezug auf die Dring­lich­keit und die bedroh­ten Rechts­gü­ter in einer Wei­se begren­zend aus­ge­stal­tet sind, die die­sem beson­de­ren Ein­griffs­ge­wicht Rech­nung trägt.

Betei­lig­te Poli­zei­be­hör­den[↑]

Von die­sen Grund­sät­zen aus­ge­hend genü­gen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten den Anfor­de­run­gen an eine hin­rei­chend bestimm­te und dem Über­maß­ver­bot ent­spre­chen­de Aus­ge­stal­tung der Anti­ter­ror­da­tei in ver­schie­de­ner Hin­sicht nicht. Sie ver­let­zen inso­weit das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung.

Die Rege­lung des § 1 Abs. 2 ATDG zur Betei­li­gung wei­te­rer Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den an der Anti­ter­ror­da­tei ist mit dem Bestimmt­heits­ge­bot unver­ein­bar.

Das Bestimmt­heits­ge­bot soll sicher­stel­len, dass Regie­rung und Ver­wal­tung im Gesetz steu­ern­de und begren­zen­de Hand­lungs­maß­stä­be vor­fin­den und dass die Gerich­te eine wirk­sa­me Rechts­kon­trol­le durch­füh­ren kön­nen. Fer­ner erlau­ben die Bestimmt­heit und Klar­heit der Norm, dass die betrof­fe­nen Bür­ge­rin­nen und Bür­ger sich auf mög­li­che belas­ten­de Maß­nah­men ein­stel­len kön­nen [54]. Der Gesetz­ge­ber kann dabei, soweit er Anlass, Zweck und Aus­maß selbst fest­legt, die genaue­re Bestim­mung die­ser Maß­stä­be unter Umstän­den gemäß Art. 80 Abs. 1 GG an die Ver­wal­tung dele­gie­ren, die die­se dann durch Rechts­ver­ord­nung fest­zu­le­gen hat. Auch hier­bei han­delt es sich jedoch um gesetz­li­che Grund­la­gen im mate­ri­el­len Sin­ne, die nicht nur ver­wal­tungs­in­tern für die Behör­den, son­dern als Außen­recht auch für den Bür­ger und gege­be­nen­falls die Gerich­te ver­bind­lich sind. Das Bestimmt­heits­ge­bot steht damit in enger Bezie­hung zu den grund­recht­li­chen Geset­zes­vor­be­hal­ten, nach denen Ein­grif­fe in die Grund­rech­te nur durch Gesetz und gege­be­nen­falls auf­grund eines Geset­zes ein­ge­schränkt wer­den kön­nen. Hier­durch wird gewähr­leis­tet, dass der Umfang von Grund­rechts­ein­grif­fen in den wesent­li­chen Aspek­ten im par­la­men­ta­ri­schen Ver­fah­ren öffent­lich unter Mit­wir­kung auch der nicht die Regie­rung tra­gen­den Abge­ord­ne­ten dis­ku­tiert, deren wei­te­re gene­rell-abs­trak­te Prä­zi­sie­rung durch die Ver­wal­tung gemäß Art. 80 Abs. 1 GG erkenn­bar als Kon­kre­ti­sie­rung die­ser par­la­men­ta­ri­schen Ent­schei­dung aus­ge­wie­sen und die inso­weit letzt­lich maß­geb­li­chen Nor­men für alle ver­bind­lich und durch Aus­fer­ti­gung und Ver­kün­dung erkenn­bar bekannt­ge­macht wer­den. Die demo­kra­ti­sche und rechts­staat­li­che Funk­ti­on des Geset­zes­vor­be­halts grei­fen hier­bei inein­an­der. Wel­che Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit gesetz­li­cher Rege­lung zu stel­len sind, rich­tet sich dabei nach der Inten­si­tät der durch die Rege­lung oder auf­grund der Rege­lung erfol­gen­den Grund­rechts­ein­grif­fe.

Nach die­sen Maß­stä­ben müs­sen die an der Anti­ter­ror­da­tei betei­lig­ten Behör­den ent­we­der unmit­tel­bar durch Gesetz oder auf­grund eines Geset­zes durch Rechts­ver­ord­nung bestimmt wer­den. Die Ent­schei­dung, wel­che Behör­de ihre Daten in die Datei ein­zu­stel­len hat und wel­che Behör­de zu deren Abruf berech­tigt ist, ent­schei­det maß­geb­lich über Umfang und Inhalt der Datei sowie über das Aus­maß der wei­te­ren Nut­zung der Daten. Es han­delt sich um ein wesent­li­ches Rege­lungs­ele­ment, das einer nor­men­kla­ren und bestimm­ten Fest­le­gung mit Wir­kung nach außen bedarf. Vor allem aber inten­si­viert die Ein­be­zie­hung einer jeden wei­te­ren Poli­zei­voll­zugs­be­hör­de in den Infor­ma­ti­ons­ver­bund des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes die Durch­bre­chung der infor­ma­tio­nel­len Tren­nung von Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den. Der Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den ver­leiht den mit dem Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ver­bun­de­nen Grund­rechts­ein­grif­fen erhöh­tes Gewicht. Dies set­zen gera­de die Rege­lun­gen über die Betei­li­gung wei­te­rer Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den an der Anti­ter­ror­da­tei unter Durch­bre­chung der infor­ma­tio­nel­len Tren­nung von Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den auch orga­ni­sa­ti­ons­recht­lich ins Werk. Die Rege­lun­gen über die teil­neh­men­den Behör­den bil­den damit den Kern des spe­zi­fi­schen grund­recht­li­chen Gefähr­dungs­po­ten­zi­als der Anti­ter­ror­da­tei.

§ 1 Abs. 2 ATDG genügt weder für sich allein noch in Ver­bin­dung mit der Errich­tungs­an­ord­nung gemäß § 12 ATDG den beson­de­ren Anfor­de­run­gen, die an die gesetz­li­che Bestim­mung der Betei­li­gung wei­te­rer Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den an der Anti­ter­ror­da­tei zu stel­len sind.

Eine hin­rei­chend nor­men­kla­re gesetz­li­che Fest­le­gung, aus der sich die betei­lig­ten Behör­den unmit­tel­bar selbst bestim­men las­sen, liegt nicht schon in § 1 Abs. 2 ATDG allein. Zwar schlie­ßen die Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen nicht grund­sätz­lich aus, dass der Gesetz­ge­ber die abruf­be­rech­tig­ten Behör­den einer Datei – je nach deren Art und Gegen­stand – nur gene­rell abs­trakt fest­legt. Wenn der Kreis die­ser Behör­den sich unmit­tel­bar aus dem Gesetz hin­rei­chend bestimmt erschlie­ßen lässt, kann es unschäd­lich sein, wenn hier­bei die kon­kre­ten Behör­den nicht aus­drück­lich genannt sind [55]. So liegt es vor­lie­gend jedoch nicht. § 1 Abs. 2 ATDG umschreibt die zu betei­li­gen­den Behör­den nur nach wei­ten und wer­tungs­of­fe­nen Kri­te­ri­en. Er ver­weist auf ander­wei­ti­ge Auf­ga­ben­zu­wei­sun­gen sowie auf Gesichts­punk­te der Erfor­der­lich­keit und Ange­mes­sen­heit, die die Bestim­mung der betei­lig­ten Behör­den letzt­lich für all­ge­mei­ne sicher­heits­po­li­ti­sche Oppor­tu­ni­täts­er­wä­gun­gen öff­net. Die Vor­schrift wird dabei, wie sich aus ihrem Rege­lungs­kon­text ergibt, auch vom Gesetz­ge­ber selbst nicht so ver­stan­den, dass sie die zu betei­li­gen­den Behör­den selbst abschlie­ßend bestim­men soll. Viel­mehr ergibt sich aus dem in § 12 Nr. 2 ATDG gere­gel­ten Erfor­der­nis einer Fest­le­gung die­ser Behör­den durch die Errich­tungs­an­ord­nung sowie aus den in § 1 Abs. 2 und § 12 ATDG vor­ge­se­he­nen – dabei nicht wider­spruchs­frei­en – Benehmens‑, Ein­ver­neh­mens- und Zustim­mungs­er­for­der­nis­sen, dass der Gesetz­ge­ber mit die­ser Vor­schrift den Kreis der betei­lig­ten Behör­den noch nicht unmit­tel­bar selbst fest­le­gen woll­te, son­dern dies nach Fach­kri­te­ri­en der eigen­stän­di­gen Ent­schei­dung der Exe­ku­ti­ve über­las­sen woll­te. Dass nach dem der­zei­ti­gen Stand der Errich­tungs­an­ord­nung nur aus drei Bun­des­län­dern wei­te­re Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den an der Anti­ter­ror­da­tei betei­ligt wer­den, bestä­tigt dies. Jeden­falls bezo­gen auf eine Datei vom Ein­griffs­ge­wicht der Anti­ter­ror­da­tei genügt eine sol­che Offen­heit der betei­lig­ten Behör­den den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht.

Eine hin­rei­chend kla­re Bestim­mung der betei­lig­ten Behör­den ergibt sich auch nicht aus § 1 Abs. 2 ATDG in Ver­bin­dung mit der Errich­tungs­an­ord­nung gemäß § 12 Nr. 2 ATDG. Zwar bestehen kei­ne grund­sätz­li­chen Beden­ken gegen eine Dele­ga­ti­on der end­gül­ti­gen Fest­le­gung die­ser Behör­den auf die Ver­wal­tung. Für eine sol­che Fest­le­gung reicht ange­sichts der spe­zi­fi­schen Grund­rechts­re­le­vanz der Bestim­mung der an der Anti­ter­ror­da­tei teil­neh­men­den Behör­den jedoch nicht eine Errich­tungs­an­ord­nung als blo­ße Ver­wal­tungs­vor­schrift, die weder gegen­über den in ihren Daten Betrof­fe­nen noch gegen­über den Gerich­ten recht­lich bin­den­de Wir­kung hat, und die auch nicht rechts­förm­lich aus­ge­fer­tigt und ver­kün­det wird. Will der Gesetz­ge­ber die Ent­schei­dung über die betei­lig­ten Behör­den in die Hän­de der Exe­ku­ti­ve legen, ist er hier nach Maß­ga­be des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Form der Rechts­ver­ord­nung ver­wie­sen.

Erfass­ter Per­so­nen­krei­sy[↑]

Nicht in jeder Hin­sicht mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ver­ein­bar sind die Vor­schrif­ten, die den von der Datei erfass­ten Per­so­nen­kreis fest­le­gen. Eini­ge die­ser Bestim­mun­gen ver­let­zen den Bestimmt­heits­grund­satz und das Über­maß­ver­bot. Ande­re bedür­fen einer ein­engen­den ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung.

Kei­nen Ein­wän­den unter­liegt aller­dings § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG. Die Vor­schrift ord­net die Erfas­sung der Daten von Per­so­nen an, die mög­li­cher­wei­se einer ter­ro­ris­ti­schen Ver­ei­ni­gung ange­hö­ren oder sie unter­stüt­zen, und erfasst damit die­je­ni­gen, die im Fokus einer effek­ti­ven Ter­ro­ris­mus­ab­wehr ste­hen. Indem die Vor­schrift an Straf­nor­men anknüpft, die bereits ihrer­seits straf­ba­res Han­deln schon weit in das Vor­feld von Rechts­gut­ver­let­zun­gen vor­ver­la­gern, und dabei schon „tat­säch­li­che Anhalts­punk­te“ – gege­be­nen­falls auch nur für Unter­stüt­zungs­hand­lun­gen – aus­rei­chen lässt, öff­net die Vor­schrift zwar beträcht­li­chen Raum für sub­jek­ti­ve Ein­schät­zun­gen der Behör­den und ein wei­tes Feld von Unwäg­bar­kei­ten. Im Rah­men der Anti­ter­ror­da­tei, die außer­halb von drin­gen­den Eil­fäl­len nur der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung dient und in die­sem Rah­men ermög­li­chen soll, auch unge­si­cher­te Ein­schät­zun­gen von Ver­dachts- und Gefah­ren­la­gen noch im Vor­feld von Ermitt­lun­gen zu ver­wer­fen oder zu erhär­ten, ist die­se Aus­ge­stal­tung jedoch hin­nehm­bar. Bei sach­ge­rech­ter Aus­le­gung stel­len die­se Tat­be­stands­merk­ma­le immer­hin hin­rei­chend sicher, dass eine Spei­che­rung nicht auf blo­ßen Spe­ku­la­tio­nen beru­hen darf. Ins­be­son­de­re bedür­fen tat­säch­li­che Anhalts­punk­te einer Rück­bin­dung an kon­kre­te Erkennt­nis­se und ist der Begriff des Unter­stüt­zens – auch von den sub­jek­ti­ven Vor­aus­set­zun­gen her – wie in § 129a Abs. 5 Satz 1 StGB zu ver­ste­hen [13]. Schließ­lich ermög­licht die die Spei­cher­pflich­ten all­ge­mein begren­zen­de Klau­sel am Ende von § 2 Satz 1 ATDG, nach der die Kennt­nis der Daten für die Auf­klä­rung oder Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus mit Bezug zur Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land erfor­der­lich sein muss, Kor­rek­tu­ren, wenn im Ein­zel­fall Zwei­fel an der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Spei­che­rung bestehen. Zwar ist die­se Klau­sel ange­sichts ihrer Offen­heit unge­eig­net, eine von vorn­her­ein an sich unbe­stimm­te oder schon grund­sätz­lich zu weit gefass­te Spei­che­rungs­pflicht zu hei­len. Sofern aber, wie vor­lie­gend, eine grund­sätz­lich trag­fä­hi­ge Fest­le­gung der zu spei­chern­den Daten gege­ben ist, ist die Klau­sel geeig­net, für aty­pi­sche Ein­zel­fäl­le eine ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ge Lösung zu ermög­li­chen.

§ 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG, der den Kreis der erfass­ten Per­so­nen unter dem Gesichts­punkt der Unter­stüt­zung ter­ro­ris­ti­scher Ver­ei­ni­gun­gen erwei­tert, ist teil­wei­se mit dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar und ver­fas­sungs­wid­rig.

Unbe­denk­lich ist die Vor­schrift aller­dings inso­weit, als sie Per­so­nen erfasst, die einer Grup­pie­rung ange­hö­ren, wel­che eine ter­ro­ris­ti­sche Ver­ei­ni­gung unter­stützt. Für die Beur­tei­lung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit macht es kei­nen Unter­schied, ob eine Unter­stüt­zung ein­zeln oder kol­lek­tiv erfolgt. Dem­entspre­chend ist die Spei­che­rung die­ser Per­so­nen in glei­cher Wei­se ver­hält­nis­mä­ßig wie die Spei­che­rung von Unter­stüt­zern einer ter­ro­ris­ti­schen Ver­ei­ni­gung nach § 2 Satz 1 Nr. 1 a (2. Alter­na­ti­ve) ATDG.

Dem­ge­gen­über wird der Kreis noch­mals erwei­tert, indem die Vor­schrift auch Per­so­nen erfasst, die eine unter­stüt­zen­de Ver­ei­ni­gung ledig­lich unter­stüt­zen. Ein Erfor­der­nis eines sub­jek­ti­ven Bezugs zum Ter­ro­ris­mus ist der Vor­schrift nicht zu ent­neh­men. Sie deckt ihrem Wort­laut und nicht fern­lie­gen­den Sinn nach damit auch eine Erstre­ckung der Spei­che­rungs­pflicht auf Per­so­nen, die weit im Vor­feld und mög­li­cher­wei­se ohne Wis­sen von einem Ter­ro­ris­mus­be­zug eine in ihren Augen unver­däch­ti­ge Ver­ei­ni­gung unter­stüt­zen, wie zum Bei­spiel den Kin­der­gar­ten eines Moschee­ver­eins, den die Behör­den jedoch der Unter­stüt­zung ter­ro­ris­ti­scher Ver­ei­ni­gun­gen ver­däch­ti­gen. Eine sol­che Öff­nung der Norm für die Ein­be­zie­hung schon des wei­tes­ten Umfelds ter­ro­ris­ti­scher Ver­ei­ni­gun­gen ver­stößt gegen den Grund­satz der Nor­men­klar­heit und ist mit dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar. Zwar steht es dem Gesetz­ge­ber frei, auch die blo­ße Unter­stüt­zung von unter­stüt­zen­den Ver­ei­ni­gun­gen als Grund für eine Spei­che­rung vor­zu­se­hen, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te bestehen, dass sie sich wil­lent­lich als För­de­rung der den Ter­ro­ris­mus unter­stüt­zen­den Akti­vi­tä­ten sol­cher Grup­pie­run­gen dar­stellt. Der Gesetz­ge­ber hat dies gege­be­nen­falls aber in einer dem Grund­satz der Nor­men­klar­heit genü­gen­den Wei­se in der Vor­schrift zum Aus­druck zu brin­gen. Dem Wort­laut des § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG lässt sich hier­für nichts ent­neh­men. Ange­sichts der Funk­ti­ons­wei­se der Anti­ter­ror­da­tei, deren Anwen­dung den Betrof­fe­nen in der Regel nicht bekannt und auch nicht rich­ter­lich über­prüft wird, darf hier­über kei­ne Unklar­heit ver­blei­ben. Des­halb schei­det hier auch eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung aus.

„Vor­sätz­li­ches Her­vor­ru­fen rechts­wid­ri­ger Gewalt“[↑]

Nicht voll­stän­dig mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG. Die Vor­schrift, die Ein­zel­per­so­nen erfas­sen soll, die mög­li­cher­wei­se in einer Nähe zum Ter­ro­ris­mus ste­hen, ver­bin­det eine Rei­he von mehr­deu­ti­gen und poten­zi­ell wei­ten Rechts­be­grif­fen. Hin­sicht­lich der Begrif­fe der rechts­wid­ri­gen Gewalt und des vor­sätz­li­chen Her­vor­ru­fens sol­cher Gewalt lässt sich eine Ver­fas­sungs­wid­rig­keit wegen Stim­men­gleich­heit im Senat nicht fest­stel­len; nach Auf­fas­sung der vier Mit­glie­der des Senats, die die Ent­schei­dung inso­weit tra­gen (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), ist die Ver­wen­dung die­ser Merk­ma­le mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar, sofern den Merk­ma­len kei­ne über­mä­ßig wei­te Bedeu­tung bei­gelegt wird. Nach der Auf­fas­sung der ande­ren vier Mit­glie­der des Senats, die für die Ent­schei­dung im Ergeb­nis nicht tra­gend wird (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), müss­te die Vor­schrift wei­ter­ge­hend inso­weit für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt wer­den. Hin­ge­gen reicht das blo­ße Befür­wor­ten von Gewalt im Sin­ne die­ser Vor­schrift nach der ein­hel­li­gen Auf­fas­sung des Senats für die Erfas­sung von Per­so­nen in der Anti­ter­ror­da­tei nicht. Die Vor­schrift ver­stößt inso­weit gegen das Über­maß­ver­bot und ist ver­fas­sungs­wid­rig.

Zen­tral stellt die Vor­schrift auf den Begriff der rechts­wid­ri­gen Gewalt ab. Zwar wird die­sem Begriff an ande­rer Stel­le der Rechts­ord­nung ein sehr wei­ter Sinn bei­gelegt, der als Anknüp­fungs­punkt für eine Qua­li­fi­zie­rung der betrof­fe­nen Per­so­nen als in der Nähe des Ter­ro­ris­mus ste­hend zu wenig signi­fi­kant wäre, als dass er den betrof­fe­nen Per­so­nen­kreis in einer dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz genü­gen­den Wei­se ein­gren­zen und eine Spei­che­rung der Daten der Betref­fen­den ver­fas­sungs­recht­lich tra­gen könn­te. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat ver­fas­sungs­recht­lich unbe­an­stan­det gelas­sen, dass die Straf­ge­rich­te im Zusam­men­hang mit dem Nöti­gungs­tat­be­stand (§ 240 StGB) bei der straf­recht­li­chen Beur­tei­lung von Blo­cka­de­ak­tio­nen für die Beja­hung einer Gewalt­an­wen­dung schon die kör­per­li­che Kraft­ent­fal­tung durch Anbrin­gung von mit Per­so­nen ver­bun­de­nen Metall­ket­ten an den Pfos­ten eines Ein­fahrts­tors genü­gen lie­ßen, weil die Anket­tung der Demons­tra­ti­on eine über den psy­chi­schen Zwang hin­aus­ge­hen­de Eig­nung gab, Drit­ten den Wil­len der Demons­tran­ten auf­zu­zwin­gen [56]. Laut Aus­kunft der Sicher­heits­be­hör­den in der münd­li­chen Ver­hand­lung wird das Merk­mal rechts­wid­ri­ger Gewalt in der Pra­xis jedoch enger ver­stan­den. Im Rah­men des hier zu über­prü­fen­den Geset­zes wäre eine wei­te Aus­le­gung des Begriffs der rechts­wid­ri­gen Gewalt im Sin­ne des straf­rech­ti­chen Nöti­gungs­tat­be­stan­des auch weder durch den Wort­laut noch durch die Ziel­set­zung des Geset­zes nahe­ge­legt. Ent­spre­chend der gegen ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten gewen­de­ten Ziel­rich­tung der Anti­ter­ror­da­tei ist der Begriff viel­mehr dahin zu ver­ste­hen, dass er nur Gewalt umfasst, die unmit­tel­bar gegen Leib und Leben gerich­tet oder durch den Ein­satz gemein­ge­fähr­li­cher Mit­tel geprägt ist. In die­ser Aus­le­gung bestehen gegen die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des durch Ver­wen­dung des Gewalt­be­griffs in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG erfass­ten Per­so­nen­krei­ses kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Erfasst wer­den nach § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG zudem sowohl Per­so­nen, die Gewalt anwen­den, unter­stüt­zen und vor­be­rei­ten, als auch sol­che, die sie nur befür­wor­ten oder durch ihre Tätig­keit vor­sätz­lich her­vor­ru­fen. Dies eröff­ne­te unver­hält­nis­mä­ßig wei­te Ein­griffs­mög­lich­kei­ten, wenn für das vor­sätz­li­che Her­vor­ru­fen von Gewalt auch der Even­tu­al­vor­satz im Sin­ne straf­recht­li­cher Ter­mi­no­lo­gie als aus­rei­chend ange­se­hen wür­de. Wird dem Merk­mal des vor­sätz­li­chen Her­vor­ru­fens von Gewalt hier jedoch eine Bedeu­tung bei­gelegt, wonach nur das wil­lent­li­che Her­vor­ru­fen von Gewalt erfasst ist, wahrt dies den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Dis­sen­ting votes[↑]

Nach Auf­fas­sung der ande­ren vier Mit­glie­der des Senats, die für die Ent­schei­dung im Ergeb­nis nicht tra­gend wird (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG wegen feh­len­der Bestimmt­heit und über­mä­ßi­ger Reich­wei­te ins­ge­samt als ver­fas­sungs­wid­rig zu erklä­ren. Dem lässt sich nicht dadurch ent­ge­hen, dass den Begrif­fen der rechts­wid­ri­gen Gewalt und des vor­sätz­li­chen Her­vor­ru­fens eine von den aus dem Straf­recht all­ge­mein bekann­ten Begriff­lich­kei­ten abwei­chen­de enge­re Inter­pre­ta­ti­on unter­legt wird. Ein sol­cher Rück­griff auf eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung ist inkon­se­quent und weicht die daten­schutz­recht­li­chen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen auf.

Wie auch die die Ent­schei­dung tra­gen­den Senats­mit­glie­der sehen, sind maß­geb­li­che Merk­ma­le die­ser Vor­schrift mehr­deu­tig und wer­den an ande­rer Stel­le der Rechts­ord­nung – und zwar in einem für die Begriffs­vor­stel­lun­gen des Rechts­all­tags grund­le­gen­den Bereich des Straf­rechts – in einer Wei­se weit ver­stan­den, die im Kon­text der Anti­ter­ror­da­tei mit den Anfor­de­run­gen an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar ist. So stellt die Vor­schrift all­ge­mein auf den Begriff der rechts­wid­ri­gen Gewalt ab. Nach ein­ge­führ­ten straf­recht­li­chen Defi­ni­tio­nen reicht hier­für schon das Errich­ten von phy­si­schen Bar­rie­ren auf einer Stra­ße [57]. Danach berech­tig­te – bei einem ent­spre­chen­den the­ma­ti­schen Bezug – schon die Durch­füh­rung von blo­ßen Blo­cka­de­ak­tio­nen mit Anket­ten zur Auf­nah­me in die Anti­ter­ror­da­tei. Eine zusätz­li­che Erwei­te­rung liegt dar­in, dass für eine Spei­che­rung schon das vor­sätz­li­che Her­vor­ru­fen sol­cher Gewalt genügt. Nach den gän­gi­gen Vor­satz­leh­ren des Straf­rechts ist die­ses Merk­mal erfüllt, wenn der Betref­fen­de damit rech­net, dass von ihm ver­öf­fent­lich­te Bil­der oder Tex­te Drit­te – auch wider sei­nen Wil­len – zu Aus­schrei­tun­gen ver­an­las­sen. Sol­che Aus­le­gun­gen sind auch nicht etwa fern­lie­gend: Sie knüp­fen an den Wort­laut und an all­ge­mein aner­kann­te straf­recht­li­che Aus­le­gungs­grund­sät­ze an, auf die zurück­zu­grei­fen im Kon­text der Norm, die selbst auf Straf­rechts­nor­men ver­weist, nahe­liegt. Sie kön­nen aus Sicht der Sicher­heits­be­hör­den auch sinn­voll und attrak­tiv erschei­nen: Sie erlaub­ten es, einen noch­mals wesent­lich wei­te­ren Kreis von Per­so­nen auch aus dem blo­ßen Umfeld des Ter­ro­ris­mus zunächst grund­sätz­lich vom Anwen­dungs­be­reich der Datei umfasst anzu­se­hen. Deren Ein­gren­zung könn­ten sie dann unter Rück­griff auf die sal­va­to­ri­sche Klau­sel am Ende des § 2 ATDG, nach der die Daten nur zu spei­chern sind, wenn ihre Kennt­nis zur Auf­ga­ben­wahr­neh­mung erfor­der­lich ist, nach sehr sub­jek­ti­ven Kri­te­ri­en vor­neh­men.

Eine ein­engen­de ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung kommt hier nicht in Betracht.

Eine sol­che Aus­le­gung schei­det für § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG schon des­halb aus, weil der im Zen­trum der Norm ste­hen­de Begriff der „rechts­wid­ri­gen Gewalt“ vom Gesetz­ge­ber bewusst weit und offen gewählt wur­de. Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren waren die Unschär­fe und über­mä­ßi­ge Reich­wei­te des Gewalt­be­griffs Gegen­stand aus­drück­li­cher Kri­tik [58] und wur­de zu des­sen Ein­gren­zung sogar ein eige­ner Gegen­vor­schlag ein­ge­bracht, wonach in Anleh­nung an § 129a Abs. 2 StGB rechts­wid­ri­ge Gewalt nur als Anknüp­fungs­punkt für die Spei­che­rung die­nen soll­te, „wenn dies[e] dazu bestimmt ist, die Bevöl­ke­rung auf erheb­li­che Wei­se ein­zu­schüch­tern, eine Behör­de oder eine inter­na­tio­na­le Orga­ni­sa­ti­on rechts­wid­rig zu nöti­gen oder die poli­ti­schen, ver­fas­sungs­recht­li­chen, wirt­schaft­li­chen oder sozia­len Grund­struk­tu­ren eines Staa­tes oder einer inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­ti­on zu besei­ti­gen oder erheb­lich zu beein­träch­ti­gen und vom Han­deln der Per­son die Gefahr einer erheb­li­chen Schä­di­gung eines Staa­tes oder einer inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­ti­on aus­geht“ [59]. Man hat­te damit ver­sucht, den Gewalt­be­griff ähn­lich ein­zu­en­gen, wie dies auch in inter­na­tio­na­len und euro­päi­schen Bestim­mun­gen zur Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung erstrebt wird [60]. Hier­über hat sich der Gesetz­ge­ber jedoch in bewuss­ter Ent­schei­dung hin­weg­ge­setzt – ersicht­lich um den Sicher­heits­be­hör­den wei­te­ren Frei­raum zu belas­sen. Eine sol­che Ent­schei­dung kann dann aber nicht im Wege der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung kor­ri­giert wer­den.

Eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung schei­det hier aber auch aus grund­sätz­li­chen Erwä­gun­gen aus. Wenn die gesetz­li­che Ein­griffs­grund­la­ge in der genann­ten Wei­se offen for­mu­liert ist und bei Zugrun­de­le­gung aner­kann­ter Begriffs­de­fi­ni­tio­nen nicht fern­lie­gend auch eine der­art aus­grei­fen­de Aus­le­gung trägt, genügt sie als Grund­la­ge für eine Daten­ver­ar­bei­tung, wie sie vor­lie­gend in Rede steht, nicht dem Grund­satz der Nor­men­klar­heit und ist unver­hält­nis­mä­ßig. Der Grund­satz der Nor­men­klar­heit zielt gera­de dar­auf, dem Gesetz­ge­ber hin­sicht­lich der Anfor­de­run­gen an Grund­rechts­ein­grif­fe selbst hin­rei­chend kla­re Ent­schei­dun­gen abzu­ver­lan­gen, die die Wah­rung des Über­maß­ver­bots hin­rei­chend ver­läss­lich sicher­stel­len. Wer­den die­se Anfor­de­run­gen vom Gesetz­ge­ber ver­fehlt, kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die­ses Man­ko nicht durch eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung hei­len. Der Rück­griff auf die ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung – mit der im Grun­de jede Blan­ket­ter­mäch­ti­gung ein­ge­grenzt wer­den könn­te – nimmt die daten­schutz­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit und damit sei­ne Maß­stä­be sub­stan­ti­ell zurück. Dies führt not­wen­dig zu Inkon­se­quen­zen: Wel­che der offe­nen Rechts­be­grif­fe einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung noch zugäng­lich sind, wel­che aber nicht, lässt sich kaum mehr nach­voll­zieh­bar abgren­zen. So auch vor­lie­gend: War­um in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG die Begrif­fe der „Gewalt“ und des „vor­sätz­li­chen Her­vor­ru­fens“ einer ver­fas­sungs­kon­form ein­engen­den Aus­le­gung noch zugäng­lich sein sol­len, der Begriff des „Befür­wor­tens“ in der­sel­ben Vor­schrift oder des „Unter­stüt­zens einer unter­stüt­zen­den Grup­pie­rung“ in § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG hin­ge­gen nicht, lässt sich über­zeu­gend nicht begrün­den.

Dem lässt sich nicht ent­ge­gen­hal­ten, dass die Rechts­ord­nung auch sonst unbe­stimm­te Rechts­be­grif­fe kennt und Nor­men immer aus­le­gungs­be­dürf­tig sind; kein Ein­wand ist auch, dass dem­entspre­chend der Gewalt­be­griff in ver­schie­de­nen Zusam­men­hän­gen ver­schie­de­ne Bedeu­tung hat. Denn die Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit und eine hin­rei­chend kla­re Begren­zung von Rechts­grund­la­gen unter­schei­den sich je nach Sach­be­reich und Rege­lungs­zu­sam­men­hang. Im Daten­schutz­recht sind die Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit und Nor­men­klar­heit nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts beson­ders hoch [61] – und dies muss ins­be­son­de­re für die Anti­ter­ror­da­tei gel­ten, die den Daten­aus­tausch von Sicher­heits­be­hör­den noch im Vor­feld von Ermitt­lun­gen regelt. Denn anders als der Geset­zes­voll­zug etwa durch Ver­wal­tungs­akt, bei dem behörd­li­che Maß­nah­men an den Ein­zel­nen adres­siert und mit einer Begrün­dung ver­se­hen wer­den sowie im Ein­zel­fall gericht­lich über­prüf­bar sind, voll­zieht sich die Daten­ver­ar­bei­tung nach dem Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz außer­halb jeder unmit­tel­ba­ren Wahr­nehm­bar­keit. Sie bleibt infor­mell und gegen­über dem Betrof­fe­nen ohne Begrün­dung und kann in der Regel auch nicht gericht­lich über­prüft wer­den. Wäh­rend eine gewis­se Unbe­stimmt­heit von Ein­griffs­grund­la­gen sonst im kon­tra­dik­to­ri­schen Wech­sel­spiel und durch schritt­wei­se Ent­wick­lung von Aus­le­gungs­re­geln kon­kre­ti­siert wer­den kann, müs­sen sich hier die Gren­zen der Daten­ver­ar­bei­tung für den Betrof­fe­nen ver­läss­lich und für die Sicher­heits­be­hör­den mög­lichst aus sich her­aus erkenn­bar unmit­tel­bar aus dem Gesetz erge­ben.

Die­se qua­li­fi­zier­ten Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen des grund­recht­li­chen Daten­schut­zes beru­hen auch nicht auf über­stei­ger­tem Miss­trau­en gegen­über den Sicher­heits­be­hör­den. Viel­mehr sol­len die­se Anfor­de­run­gen gera­de für die noch nicht oder wenig for­ma­li­sier­ten Pha­sen der sicher­heits­be­hörd­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung, in denen die Daten­ver­ar­bei­tung oft­mals eine beson­de­re Rol­le spielt, aus sich her­aus ein­deu­ti­ge Bedin­gun­gen gewähr­leis­ten, die die Behör­den bei der Wahr­neh­mung ihrer anspruchs­vol­len Auf­ga­ben mög­lichst klar anlei­ten und auch von Zwei­fels­fra­gen ent­las­ten.

Eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung ist auch nicht in Respekt vor dem Gesetz­ge­ber gebo­ten. Zwar ist rich­tig, dass der Gesetz­ge­ber mit dem Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ein anspruchs­vol­les und dif­fe­ren­zier­tes Rege­lungs­kon­zept ver­wirk­licht hat, das in ver­schie­de­ner Hin­sicht durch rechts­staat­li­che Mäßi­gung und das ernst­haf­te Bestre­ben der Gewähr­leis­tung eines ange­mes­se­nen Daten­schut­zes gekenn­zeich­net ist. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der kon­kre­ten Vor­schrif­ten, die die­ses Kon­zept umset­zen, kann sich jedoch nicht nach einer Gesamt­be­wer­tung der poli­ti­schen Anstren­gun­gen des Gesetz­ge­bers rich­ten. Viel­mehr ist es Auf­ga­be des Gerichts, die ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be hier­von unab­hän­gig auch im Ein­zel­nen zur Gel­tung zu brin­gen und damit sicher­zu­stel­len, dass die in der Gesamt­an­la­ge zugrun­de­ge­leg­te Rechts­staat­lich­keit nicht durch offe­ne Ein­zel­be­stim­mun­gen wie­der ent­glei­tet. Der Respekt vor dem Gesetz­ge­ber gebie­tet es viel­mehr umge­kehrt, von einer eige­nen Ein­gren­zung der daten­schutz­recht­li­chen Anfor­de­run­gen durch das Gericht abzu­se­hen und statt­des­sen die Vor­schrif­ten für ver­fas­sungs­wid­rig zu erklä­ren: Anstatt ihm eine vom Rege­lungs­ziel her viel­leicht nahe­lie­gen­de, aber ersicht­lich nicht gewoll­te Rege­lung – jeden­falls bis auf wei­te­res – durch Aus­le­gung zuzu­schrei­ben, wür­de dies die Auf­ga­be der maß­geb­li­chen Grenz­zie­hun­gen in Wah­rung sei­ner Zustän­dig­keit an ihn zurück­spie­len. Es ist auch nicht ersicht­lich, dass dies den Gesetz­ge­ber aus fach­li­chen oder sonst rege­lungs­be­ding­ten Grün­den vor beson­de­re Schwie­rig­kei­ten gestellt hät­te.

„Befür­wor­ten von Gewalt“[↑]

Beson­ders weit reicht das Merk­mal des Befür­wor­tens von Gewalt. Hier stellt der Gesetz­ge­ber allein auf eine inne­re Hal­tung ab, die sich in kei­ner­lei gewalt­för­dern­den Akti­vi­tä­ten nie­der­ge­schla­gen haben muss. Die Ver­wen­dung die­ses Merk­mals ist mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar und die Vor­schrift inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig. Die prin­zi­pi­ell über­schie­ßen­de Reich­wei­te die­ses Kri­te­ri­ums kann auch nicht im Wege einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung aus­ge­räumt wer­den. Zwar nennt die Geset­zes­be­grün­dung als Bei­spiel nur Hass­pre­di­ger, gegen deren Auf­nah­me in die Datei im Fal­le eines öffent­li­chen Ansta­chelns zu Hass und Gewalt ver­fas­sungs­recht­lich kei­ne grund­sätz­li­chen Beden­ken bestehen. Jedoch ist eine Beschrän­kung auf sol­che Fäl­le in dem grund­sätz­lich weiter­grei­fen­den Wort­laut nicht ange­legt. Viel­mehr legt die­ser ein Ver­ständ­nis nahe, nach dem es allein auf eine ent­spre­chen­de Hal­tung ankommt. Inso­fern reicht es danach aus, dass hier­auf aus tat­säch­li­chen Anhalts­punk­ten rück­ge­schlos­sen wer­den kann. Das Anknüp­fen an ein sol­ches Kri­te­ri­um, das unmit­tel­bar auf das forum inter­num abstellt und damit auf den unver­füg­ba­ren Innen­be­reich des Indi­vi­du­ums zugreift, ist beson­ders geeig­net, ein­schüch­tern­de Wir­kung auch für die Wahr­neh­mung der Frei­heits­rech­te wie ins­be­son­de­re der Glau­bens- und Mei­nungs­frei­heit zu ent­fal­ten. Das Gesetz macht hier die sub­jek­ti­ve Über­zeu­gung als sol­che zum Maß­stab und legt damit Kri­te­ri­en zugrun­de, die vom Ein­zel­nen nur begrenzt beherrscht und durch recht­s­treu­es Ver­hal­ten nicht beein­flusst wer­den kön­nen. Die Erfas­sung von Per­so­nen in der Anti­ter­ror­da­tei nach Maß­ga­be eines sol­chen Kri­te­ri­ums ist mit dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar. § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG ist inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig.

Ein­be­zie­hung von Kon­takt­per­so­nen[↑]

Ver­fas­sungs­wid­rig ist auch § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG. Die dort vor­ge­se­he­ne Ein­be­zie­hung von Kon­takt­per­so­nen ist weder mit dem Bestimmt­heits­grund­satz noch mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar.

§ 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG bestimmt, dass auch blo­ße Kon­takt­per­so­nen der in den vor­an­ge­hen­den Num­mern erfass­ten Per­so­nen in die Anti­ter­ror­da­tei auf­zu­neh­men sind. Das Gesetz erfasst die­se als eige­ne Grup­pe, deren Daten den betei­lig­ten Behör­den in glei­cher Wei­se zugäng­lich gemacht wer­den wie die der ande­ren in der Datei erfass­ten Per­so­nen. In die Datei auf­zu­neh­men sind dabei auch sol­che Kon­takt­per­so­nen, die von einem Ter­ro­ris­mus­be­zug der Haupt­per­son nichts wis­sen – inso­weit aller­dings nur mit den ein­fa­chen Grund­da­ten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG). Soweit es um Kon­takt­per­so­nen geht, die um den Ter­ro­ris­mus­be­zug der betref­fen­den Haupt­per­son wis­sen, sind dar­über hin­aus auch die erwei­ter­ten Grund­da­ten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG) in die Datei ein­zu­stel­len.

Die Rege­lung zur Ein­be­zie­hung der Kon­takt­per­so­nen als eige­ne Grup­pe in den auch Klar­in­for­ma­tio­nen umfas­sen­den Daten­aus­tausch genügt den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen nicht. Wel­che Per­so­nen tat­säch­lich in die Datei auf­zu­neh­men sind, ist auf ihrer Grund­la­ge nicht vor­her­seh­bar. Auch wenn der Gesetz­ge­ber Per­so­nen mit nur flüch­ti­gem oder zufäl­li­gem Kon­takt aus­nimmt, erfasst die Norm im Übri­gen die Per­so­nen des gesam­ten gesell­schaft­li­chen Lebens­um­felds der in den Num­mern 1 und 2 der Vor­schrift Genann­ten – sowohl die des pri­va­ten Umfel­des, als auch sol­che, die in beruf­li­chen oder geschäft­li­chen Kon­tak­ten zu ihnen ste­hen. Ersicht­lich aber sol­len nicht alle danach in Betracht kom­men­den Per­so­nen tat­säch­lich in die Datei auf­ge­nom­men wer­den. In der münd­li­chen Ver­hand­lung wur­de dar­ge­legt, dass die Zahl der zur­zeit tat­säch­lich erfass­ten Kon­takt­per­so­nen gering sei und hin­sicht­lich der „undo­lo­sen“ Kon­takt­per­so­nen nur 141 Per­so­nen erfas­se. Die zunächst äußerst weit defi­nier­te Grup­pe soll viel­mehr nach Maß­ga­be der Schluss­klau­sel am Ende des § 2 Satz 1 ATDG, nach der die Kennt­nis der ent­spre­chen­den Daten für die Ter­ro­ris­mus­ab­wehr erfor­der­lich sein muss, wie­der weit­ge­hend ein­ge­schränkt wer­den. Damit wird den Behör­den aber kein hin­rei­chend bestimm­ter Maß­stab an die Hand gege­ben. Viel­mehr bleibt die Bestim­mung der zu spei­chern­den Daten letzt­lich deren frei­er Ein­schät­zung über­las­sen.

Ange­sichts der kaum über­seh­ba­ren Reich­wei­te des poten­zi­ell durch die Rege­lung erfass­ten Per­so­nen­krei­ses ver­stößt sie auch gegen das Über­maß­ver­bot. Aller­dings ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht prin­zi­pi­ell aus­ge­schlos­sen, Daten auch von Kon­takt­per­so­nen in der Anti­ter­ror­da­tei bereit­zu­stel­len. In der Regel sind sol­che Per­so­nen, die nicht unter die Num­mern 1 und 2 der Vor­schrift fal­len und damit selbst nicht als poten­zi­el­le Unter­stüt­zer von ter­ro­ris­ti­schen Akti­vi­tä­ten gel­ten, aber nach dem Zweck der Datei nur inso­weit von Inter­es­se, als sie Auf­schluss über die als ter­ro­ris­mus­nah gel­ten­de Haupt­per­son ver­mit­teln kön­nen. Hier­an muss sich auch die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung ori­en­tie­ren. Mög­lich wäre es inso­weit etwa, Kon­takt­per­so­nen mit weni­gen Ele­men­tar­da­ten zu erfas­sen und die­se – ent­spre­chend der der­zei­ti­gen Rege­lung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b oo ATDG – als Infor­ma­ti­on zu der ent­spre­chen­den ter­ro­ris­mus­na­hen Haupt­per­son nur ver­deckt recher­chier­bar zu spei­chern. Es könn­te so immer­hin sowohl die Suche nach Kon­takt­per­so­nen durch eine Abfra­ge, die sich auf die Haupt­per­son bezieht, ermög­licht wer­den als auch eine ver­deck­te Recher­che nach dem Namen einer Kon­takt­per­son selbst, die im Tref­fer­fall frei­lich nur zu einem Nach­weis auf die infor­ma­ti­ons­füh­ren­de Behör­de und das dazu­ge­hö­ri­ge Akten­zei­chen führ­te. Eine sol­che Rege­lung wäre ange­sichts des deut­lich gerin­ge­ren Ein­griffs­ge­wichts trotz der ver­blei­ben­den Wei­te der poten­zi­ell erfass­ten Per­so­nen auch mit den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen ver­ein­bar, die maß­geb­lich auch von dem Gewicht des in Fra­ge ste­hen­den Grund­rechts­ein­griffs abhän­gen [62]. Dies gilt unab­hän­gig davon, ob es sich um Kon­takt­per­so­nen han­delt, die um den Ter­ro­ris­mus­be­zug der betref­fen­den Haupt­per­son wis­sen oder nicht.

Der Umfang der erfass­ten Daten[↑]

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a und b ATDG gere­gel­te Umfang der erfass­ten Daten. Aller­dings bedarf es hin­sicht­lich § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG ergän­zen­der Rege­lun­gen zu den in der Norm zum Teil ent­hal­te­nen Kon­kre­ti­sie­rungs­an­for­de­run­gen an die Ver­wal­tung.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Ein­wän­den unter­liegt die Bestim­mung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG umschrie­be­nen Grund­da­ten, die den betei­lig­ten Behör­den ohne qua­li­fi­zier­te Ein­griffs­schwel­len als Klar­in­for­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung gestellt wer­den.

Umfang und Aus­sa­ge­kraft die­ser Daten sind aller­dings durch­aus erheb­lich. Da mit ihnen nicht nur aktu­el­le Infor­ma­tio­nen, son­dern auch frü­he­re Namen, Adres­sen, Staats­an­ge­hö­rig­kei­ten und Licht­bil­der erfasst wer­den, kön­nen sie einen Teil des Lebens­wegs der betref­fen­den Per­son erkenn­bar machen. Über­dies umfasst die Vor­schrift sen­si­ble Daten. Hier­zu gehö­ren ins­be­son­de­re die Anga­ben zu beson­de­ren kör­per­li­chen Merk­ma­len. Auch wenn hier­un­ter bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis nur äuße­re, mit erken­nungs­dienst­li­chen Maß­nah­men fest­stell­ba­re Merk­ma­le zu ver­ste­hen sind, wer­den dadurch höchst­per­sön­li­che Eigen­hei­ten erfasst. Ähn­li­ches gilt für die in die Datei auf­zu­neh­men­den Infor­ma­tio­nen, die der Sache nach die Her­kunft betref­fen. Zwar knüpft die Vor­schrift nicht dif­fe­ren­zie­rend und poten­zi­ell stig­ma­ti­sie­rend an eine bestimm­te Her­kunft an, son­dern sieht ent­spre­chen­de Anga­ben für alle erfass­ten Per­so­nen glei­cher­ma­ßen vor. Auch inso­weit aber sind die­se Anga­ben nicht belang­los.

Den­noch ist die Bestim­mung mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar. Die Umschrei­bung der Daten ist hin­rei­chend bestimmt und ihre Reich­wei­te auch bei Gesamt­sicht ver­hält­nis­mä­ßig. Mit ihnen wird – beschränkt auf mög­li­cher­wei­se ter­ro­ris­mus­na­he Per­so­nen – ein zwar aus­sa­ge­kräf­ti­ges, aber letzt­lich doch auf äußer­li­che Para­me­ter beschränk­tes Grund­pro­fil zur genaue­ren Iden­ti­fi­zie­rung der Betrof­fe­nen erstellt. Ange­sichts der Bedeu­tung der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung ist dies auch unter Ein­be­zie­hung der Daten der Nach­rich­ten­diens­te ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Dabei ist wie­der­um zu berück­sich­ti­gen, dass die Daten nicht neu ermit­telt wer­den, die Datei also nicht auf die inves­ti­ga­ti­ve Erstel­lung eines hin­sicht­lich der Grund­da­ten voll­stän­di­gen Pro­fils zielt, son­dern ledig­lich die Zusam­men­füh­rung der bei den ein­zel­nen Behör­den bereits vor­lie­gen­den Daten bewirkt. Frei­lich dürf­te die Spei­che­rung im Ergeb­nis zu einem gro­ßen Teil auch Per­so­nen betref­fen, bei denen sich letzt­lich her­aus­stel­len wird, dass sie mit dem Ter­ro­ris­mus nichts zu tun haben. Jedoch ist dies für eine Datei, die den Behör­den ermög­li­chen soll, Infor­ma­tio­nen zu mög­li­chen ter­ro­ris­ti­schen Akti­vi­tä­ten erst zusam­men­zu­fü­gen, unver­meid­bar. Ange­sichts des hohen Ran­ges der gege­be­nen­falls durch ter­ro­ris­ti­sche Gewalt­ta­ten bedroh­ten Rechts­gü­ter sowie der zum Teil sehr schwer auf­klär­ba­ren Struk­tu­ren gera­de von inter­na­tio­na­len ter­ro­ris­ti­schen Akti­vi­tä­ten ist eine sol­che Vor­ver­la­ge­rung der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung durch die Zusam­men­fü­gung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG erfass­ten Grund­da­ten rechts­staat­lich nicht aus­ge­schlos­sen.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Ein­wän­den hin­sicht­lich des Über­maß­ver­bots unter­liegt auch der Umfang der nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG zu spei­chern­den erwei­ter­ten Grund­da­ten, die den betei­lig­ten Behör­den grund­sätz­lich nur zur ver­deck­ten Recher­che und als Klar­da­ten in Eil­fäl­len zur Ver­fü­gung gestellt wer­den. Aller­dings hat der Gesetz­ge­ber sicher­zu­stel­len, dass für die­je­ni­gen Merk­ma­le, deren Gehalt erst durch eine wei­te­re abs­trakt-gene­rel­le Kon­kre­ti­sie­rung der Ver­wal­tung Pro­fil gewinnt, die für die Anwen­dung maß­geb­li­chen Kon­kre­ti­sie­run­gen nach­voll­zieh­bar doku­men­tiert und ver­öf­fent­licht wer­den.

Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist die Spei­che­rung der Merk­ma­le des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa bis ff, jj, ll, mm, oo, pp und qq ATDG.

Die nach die­sen Vor­schrif­ten in die Anti­ter­ror­da­tei ein­zu­stel­len­den Merk­ma­le sind vom Gesetz­ge­ber hin­rei­chend bestimmt gefasst und nicht auf den Zwi­schen­schritt einer abs­trakt-gene­rel­len Kon­kre­ti­sie­rung durch die Ver­wal­tung ange­legt. Die Reich­wei­te der Spei­che­rungs­pflicht ist aus ihnen unmit­tel­bar erkenn­bar, und ihre Anwen­dung kann im Rah­men der auf­sicht­li­chen und gege­be­nen­falls gericht­li­chen Kon­trol­le ohne wei­te­res geprüft wer­den. Dass die Merk­ma­le zum Teil in stan­dar­di­sier­ter Form mit­tels eines Com­pu­ter­pro­gramms gespei­chert wer­den, ist uner­heb­lich. Die inter­ne Vor­ga­be von Stan­dards hat kei­ne ande­re Bedeu­tung als Vor­ga­ben durch nor­min­ter­pre­tie­ren­de Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten sonst. Dies gilt jeden­falls vor­lie­gend, wo den Behör­den eine Anwen­dung der Vor­schrif­ten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG auch in Ergän­zung zu den vor­ge­ge­be­nen Stan­dards mög­lich ist.

Die nach die­sen Vor­schrif­ten zu erfas­sen­den Merk­ma­le sind auch in Blick auf Umfang und Aus­sa­ge­ge­halt mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar.

Aller­dings reicht die mög­li­che Aus­sa­ge­kraft die­ser Daten weit. Mit den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­schlüs­sen, ‑end­ge­rä­ten und E‑Mailadressen wer­den prak­tisch alle moder­nen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel und mit den Bank­ver­bin­dun­gen die Koor­di­na­ten prak­tisch aller grö­ße­ren finan­zi­el­len Trans­ak­tio­nen erfasst; zugleich wird durch die Spei­che­rung der genutz­ten Fahr­zeu­ge eine Grund­la­ge für Beob­ach­tun­gen zur pri­va­ten Mobi­li­tät geschaf­fen. Dies sind die Basis­da­ten eines gro­ßen Teils indi­vi­du­el­ler Kom­mu­ni­ka­ti­on. Ver­bun­den wer­den die­se Daten über­dies mit Anga­ben zur Aus­bil­dung, zu indi­vi­du­ell erwor­be­nen Fähig­kei­ten und per­sön­li­chen Umstän­den, die Ein­blick in die per­sön­li­che Bio­gra­phie geben. In der Kom­bi­na­ti­on der ver­schie­de­nen Anga­ben, zumal ver­bun­den mit den ein­fa­chen Grund­da­ten, las­sen sich detail­lier­te Aus­sa­gen zu den Betrof­fe­nen zusam­men­tra­gen, die sich leicht zu einem ver­dich­te­ten Steck­brief zusam­men­fü­gen. Gewicht hat dies ins­be­son­de­re, weil in der Datei aus ver­schie­de­nen Erhe­bungs­kon­tex­ten auch Daten der Nach­rich­ten­diens­te mit denen der Poli­zei­be­hör­den zusam­men­ge­führt wer­den.

Umge­kehrt ist auch hier zu berück­sich­ti­gen, dass die Vor­schrif­ten nicht eine Erhe­bung neu­er Daten, son­dern allein die Zusam­men­füh­rung von bei den ein­zel­nen Behör­den bereits vor­han­de­nen Daten vor­se­hen. Vor allem aber ste­hen die­sem Ein­griffs­ge­wicht die über­aus gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­sen einer effek­ti­ven Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus gegen­über. Ange­sichts der emi­nen­ten Gefah­ren ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten für höchs­te indi­vi­du­el­le Rechts­gü­ter und die Rechts­ord­nung als Gan­ze ist die zusam­men­füh­ren­de Spei­che­rung die­ser Daten bei einer Gesamt­ab­wä­gung für die vom Gesetz­ge­ber ver­folg­ten Zie­le mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar.

Dies gilt zunächst für das Ziel, die­se Daten in Eil­fäl­len als Klar­in­for­ma­tio­nen zu einer hand­lungs­an­lei­ten­den ers­ten Gefah­ren­ein­schät­zung bereit­stel­len zu kön­nen. Soweit der Gesetz­ge­ber damit in beson­ders drin­gen­den Gefah­ren­si­tua­tio­nen das Ergrei­fen von poli­zei­li­chen Maß­nah­men ermög­li­chen will – und die Nut­zung auf sol­che gewich­ti­gen Not­fäl­le begrenzt (so in § 5 Abs. 2 ATDG), ist die zusam­men­füh­ren­de Bereit­stel­lung die­ser bei den ver­schie­de­nen Diens­ten vor­han­de­nen Daten ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt.

Dies gilt aber auch für den wei­te­ren mit der Spei­che­rung die­ser Daten ver­folg­ten Zweck, näm­lich für deren ver­deck­te Nut­zung zur Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung. Denn gera­de weil die mit die­sen Daten geschaf­fe­nen Auf­klä­rungs­mög­lich­kei­ten inhalt­lich weit rei­chen, kön­nen sie Ermitt­lun­gen zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr wesent­lich ziel­füh­ren­der machen und besteht an ihrer Bereit­stel­lung auch ein gewich­ti­ges öffent­li­ches Inter­es­se. Weil die Daten dabei auf einen ter­ro­ris­mus­na­hen Per­so­nen­kreis und auf bereits erho­be­ne Daten beschränkt blei­ben, ist gegen ihre Bereit­stel­lung grund­sätz­lich nichts ein­zu­wen­den. Ent­schei­dend für die erwei­ter­ten Grund­da­ten ist dabei, dass sie den Behör­den zur Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung nur ver­deckt bereit­ge­stellt, als Klar­in­for­ma­tio­nen aber nur nach Maß­ga­be des Fach­rechts über­mit­telt wer­den. Zwar nimmt ihnen dies nicht schon über­haupt das Ein­griffs­ge­wicht. Auch die ver­deck­te Bereit­stel­lung eröff­net eine Nut­zungs­mög­lich­keit außer­halb ihres ursprüng­li­chen Kon­texts durch den Abgleich der ver­schie­de­nen Daten unter­ein­an­der sowie mit ande­ren Infor­ma­tio­nen und kann neue Erkennt­nis­se schaf­fen, mit denen eine fach­recht­li­che Über­mitt­lung die­ser Daten erst ziel­füh­rend mög­lich und zuläs­sig wird. Jedoch wird das Ein­griffs­ge­wicht der Spei­che­rung durch eine nur ver­deck­te Bereit­stel­lung deut­lich gemin­dert. Denn bei einer ver­deck­ten Bereit­stel­lung der Daten ist – wenn das Nut­zungs­re­gime kon­se­quent aus­ge­stal­tet ist – gewähr­leis­tet, dass die Daten den ermit­teln­den Behör­den durch die Abfra­gen noch nicht unmit­tel­bar selbst bekannt wer­den, son­dern erst auf Grund­la­ge der fach­recht­li­chen Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten und deren dif­fe­ren­zier­ter Ein­griffs­schwel­len und Vor­aus­set­zun­gen. Per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen erge­ben sich folg­lich aus die­sen Daten allen­falls im Rück­schluss aus der Tref­fer­mel­dung, nicht aber aus einer Über­mitt­lung die­ser Daten selbst. Eine zusam­men­füh­ren­de Spei­che­rung von Daten zu einer in die­ser Art auf die Vor­be­rei­tung eines Aus­tauschs beschränk­ten ver­deck­ten Nut­zung darf sich auch auf die hier in Fra­ge ste­hen­den erwei­ter­ten Grund­da­ten erstre­cken.

Mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist auch die Spei­che­rung der Merk­ma­le gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG. Für die­se Merk­ma­le hat der Gesetz­ge­ber jedoch sicher­zu­stel­len, dass die für ihre Anwen­dung erfor­der­li­chen Kon­kre­ti­sie­run­gen durch die Ver­wal­tung doku­men­tiert und ver­öf­fent­licht wer­den.

Die Vor­schrif­ten genü­gen dem Bestimmt­heits­ge­bot.

Aller­dings sind die­se Bestim­mun­gen beson­ders kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig und las­sen aus sich her­aus für die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger noch nicht abschlie­ßend erkenn­bar wer­den, wel­che Infor­ma­tio­nen tat­säch­lich in der Datei erfasst wer­den. So reicht etwa das Spek­trum der beson­de­ren Fähig­kei­ten zur Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten, der Tätig­kei­ten in öffent­li­chen Amts­ge­bäu­den oder der Orte und Gebie­te, an denen sich ter­ro­ris­mus­na­he Per­so­nen tref­fen, außer­or­dent­lich weit. Auch lässt sich, was unter Volks- oder Reli­gi­ons­zu­ge­hö­rig­keit erfasst wer­den soll, ange­sichts der ver­schie­den aus­dif­fe­ren­zier­ten Kon­kre­ti­sie­rungs­mög­lich­kei­ten schwer aus der Norm allein ein­schät­zen. Die genaue Fest­le­gung der in der Datei auf­zu­neh­men­den Infor­ma­tio­nen soll dem­entspre­chend auch nach dem Ver­ständ­nis des Gesetz­ge­bers noch nicht abschlie­ßend in den gesetz­li­chen Bestim­mun­gen selbst lie­gen, son­dern erst in wei­te­ren abs­trakt-gene­rel­len Kon­kre­ti­sie­run­gen der Sicher­heits­be­hör­den, die die­se auf einer ers­ten Stu­fe mit­tels der Errich­tungs­an­ord­nung gemäß § 12 Nr. 3 ATDG und schließ­lich in einem stan­dar­di­sier­ten Com­pu­ter­pro­gramm fest­zu­le­gen haben [63]. Unge­ach­tet der Aus­ge­stal­tung des § 3 Abs. 1 ATDG als strik­te Spei­che­rungs­pflicht woll­te der Gesetz­ge­ber mit die­sen Bestim­mun­gen ersicht­lich nicht abschlie­ßend fest­le­gen, dass alle Infor­ma­tio­nen, die unter die hier genann­ten Tat­be­stands­merk­ma­le sub­su­miert wer­den kön­nen, tat­säch­lich in die Datei auf­zu­neh­men sind. Viel­mehr sol­len hier­über erst die Behör­den ent­schei­den.

Trotz die­ser Offen­heit und Kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig­keit genü­gen die Vor­schrif­ten im Gesamt­kon­text der Datei den Anfor­de­run­gen der Nor­men­klar­heit und dem Bestimmt­heits­grund­satz. Das Bestimmt­heits­ge­bot ver­bie­tet nicht von vorn­her­ein die Ver­wen­dung unbe­stimm­ter Rechts­be­grif­fe [64]. Der Gesetz­ge­ber ist jedoch gehal­ten, sei­ne Vor­schrif­ten so bestimmt zu fas­sen, wie dies nach der Eigen­art der zu ord­nen­den Lebens­sach­ver­hal­te mit Rück­sicht auf den Norm­zweck mög­lich ist [65]. Erfor­der­lich ist, dass sich unbe­stimm­te Rechts­be­grif­fe durch eine Aus­le­gung der betref­fen­den Nor­men nach den Regeln der juris­ti­schen Metho­den­leh­re hin­rei­chend kon­kre­ti­sie­ren las­sen und ver­blei­ben­de Unge­wiss­hei­ten nicht so weit gehen, dass die Vor­her­seh­bar­keit und Jus­ti­zia­bi­li­tät des Han­delns der durch die Nor­men ermäch­tig­ten staat­li­chen Stel­len gefähr­det sind [66].

Im Kon­text der pri­mär auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung der hete­ro­ge­nen Sicher­heits­be­hör­den aus­ge­rich­te­ten Anti­ter­ror­da­tei mit ihrem Ziel, ver­streu­te und auch nicht gesi­cher­te Erkennt­nis­se zur Effek­ti­vie­rung der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr für ande­re Behör­den leich­ter erschließ­bar zu machen, kann eine prä­zi­se­re gesetz­li­che Umschrei­bung der zu spei­chern­den Daten sinn­voll nicht ver­langt wer­den. Die Fra­ge, wel­che Aspek­te im Ein­zel­nen für die Ermitt­lun­gen erheb­lich sein kön­nen, steht in enger Wech­sel­wir­kung mit dem Kennt­nis­stand der Behör­den, kann sich kurz­fris­tig durch unvor­her­ge­se­he­ne Ereig­nis­se ändern und dann eine zügi­ge Aktua­li­sie­rung erfor­dern. Die abschlie­ßen­de Ein­gren­zung der rele­van­ten Kri­te­ri­en ist inso­weit nur auf der Grund­la­ge spe­zi­fisch fach­li­cher Ein­bli­cke und aktu­el­ler Ein­schät­zun­gen mög­lich. Unter die­sen Umstän­den ist aus dem Gesichts­punkt der Bestimmt­heit nicht zu bean­stan­den, wenn der Gesetz­ge­ber die zu spei­chern­den Daten noch kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig offen umschreibt und ein gestuf­tes Ver­fah­ren für deren Kon­kre­ti­sie­rung bei der Anwen­dung vor­sieht, in dem die tat­säch­lich in die Datei ein­zu­stel­len­den Anga­ben nach fach­li­chen Kri­te­ri­en prä­zi­siert und ein­ge­grenzt wer­den. Eine sol­che Kon­kre­ti­sie­rung ist, auch wenn sie abs­trakt-gene­rel­le Fest­le­gun­gen von erheb­li­cher Bedeu­tung ent­hält, kei­ne Auf­ga­be, die zwin­gend dem Gesetz­ge­ber selbst obliegt. Viel­mehr kann sie im gewal­ten­tei­li­gen Staat rechts­staat­lich unbe­denk­lich der Exe­ku­ti­ve anver­traut wer­den. Maß­geb­lich ist hier­bei, dass der Gesetz­ge­ber den Behör­den vor­lie­gend nicht etwa eine Blan­kett­voll­macht erteilt, son­dern die Merk­ma­le kon­kre­ti­sie­rungs­fä­hig umschrie­ben hat. Die Gesichts­punk­te und Ziel­rich­tung der zu spei­chern­den Daten sind gesetz­lich in einer Wei­se sach­hal­tig for­mu­liert und mit Bei­spie­len und Beur­tei­lungs­ge­sichts­punk­ten unter­legt, dass sie als Grund­la­ge einer Kon­kre­ti­sie­rung durch die Ver­wal­tung aus­sa­ge­kräf­tig sind und hier­für kla­re Leit­li­ni­en und Gren­zen ent­hal­ten. Zu berück­sich­ti­gen ist hier­bei wie­der­um, dass es allein um die Kon­kre­ti­sie­rung des Umfangs der in die Datei ein­zu­stel­len­den, bei den ein­spei­chern­den Behör­den bereits vor­han­de­nen Daten zu sol­chen Per­so­nen geht, die als dem Ter­ro­ris­mus mög­li­cher­wei­se nahe­ste­hend ange­se­hen wer­den kön­nen und inso­weit vom Gesetz­ge­ber selbst hin­rei­chend begrenzt umschrie­ben sein müs­sen.

Als Aus­gleich für die Offen­heit und Kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig­keit die­ser Vor­schrif­ten hat der Gesetz­ge­ber sicher­zu­stel­len, dass die für die Anwen­dung der Bestim­mun­gen im Ein­zel­fall letzt­lich maß­geb­li­che Kon­kre­ti­sie­rung und Stan­dar­di­sie­rung sei­tens der Sicher­heits­be­hör­den nach­voll­zieh­bar doku­men­tiert und ver­öf­fent­licht wird.

Ange­sichts der aus dem Gesetz selbst nur begrenzt erkenn­ba­ren Bedeu­tung der gesetz­li­chen Merk­ma­le in der Anwen­dungs­pra­xis bedür­fen sie nach­voll­zieh­ba­rer Kon­kre­ti­sie­rung und Stan­dar­di­sie­rung durch die Ver­wal­tung. Die Unbe­stimmt­heit der hier zu beur­tei­len­den Vor­schrif­ten bedarf des­halb eines Aus­gleichs durch beson­de­re Kon­kre­ti­sie­rungs- und Trans­pa­renz­an­for­de­run­gen an die Ver­wal­tung, weil die Anwen­dung der vor­lie­gen­den Datei in der Regel von den Betrof­fe­nen nicht wahr­ge­nom­men wird und sich die Kon­kre­ti­sie­rung der unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fe damit nicht im Wech­sel­spiel von Ver­wal­tungs­akt und gericht­li­cher Kon­trol­le voll­zieht. Man­gels ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher Kon­trol­le fällt somit ein zen­tra­ler Mecha­nis­mus not­wen­di­ger Begren­zung unbe­stimm­ter Befug­nis­nor­men weit­ge­hend aus. Zur Kom­pen­sa­ti­on die­ser Beson­der­heit hat der Gesetz­ge­ber zu gewähr­leis­ten, dass die Ver­wal­tung die für die Anwen­dung der Anti­ter­ror­da­tei im Ein­zel­fall maß­geb­li­chen Vor­ga­ben und Kri­te­ri­en in abs­trakt-gene­rel­ler Form fest­legt und ver­läss­lich doku­men­tiert [67] wie auch in einer vom Gesetz­ge­ber näher zu bestim­men­den Wei­se ver­öf­fent­licht. Eine sol­che Fest­le­gung, Doku­men­ta­ti­on und Offen­le­gung dient zum einen der Ein­he­gung der der Ver­wal­tung ein­ge­räum­ten Befug­nis­se, indem sie einer ufer­lo­sen oder miss­bräuch­li­chen Anwen­dung der Vor­schrift vor­baut [68]. Zum ande­ren sichert sie ein hin­rei­chen­des Kon­troll­ni­veau. Die Doku­men­ta­ti­on und Offen­le­gung der von der Ver­wal­tung fest­ge­leg­ten Kri­te­ri­en ver­setzt ins­be­son­de­re die Daten­schutz­be­auf­trag­ten in die Lage, zu kon­trol­lie­ren, ob die sich auch nach Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers in Stu­fen voll­zie­hen­de Anwen­dung der Vor­schrif­ten durch die Exe­ku­ti­ve ratio­na­len Kri­te­ri­en folgt und durch Sinn und Zweck des Geset­zes gelei­tet ist.

Die der­zei­ti­ge Rechts­la­ge genügt die­sen Anfor­de­run­gen nicht unein­ge­schränkt. Aller­dings wer­den die in Fra­ge ste­hen­den unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fe nach gegen­wär­ti­ger Pra­xis durch einen – in das maß­geb­li­che Com­pu­ter­pro­gramm ein­ge­bun­de­nen – Kata­log der zu spei­chern­den Merk­ma­le kon­kre­ti­siert und stan­dar­di­siert. Die Bun­des­re­gie­rung hat dem Senat dies­be­züg­lich ein „Kata­log-Manu­al“ vor­ge­legt, in dem die für die Anwen­dung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG im Ein­zel­fall maß­geb­li­chen Vor­ga­ben und Kri­te­ri­en doku­men­tiert sind. Die gesetz­li­chen Tat­be­stands­merk­ma­le wer­den in ihm durch vor­ge­ge­be­ne Ein­ga­be­al­ter­na­ti­ven – deren Beur­tei­lung im Ein­zel­nen nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens ist – ein­engend prä­zi­siert sowie die Anwen­dung und Bedeu­tung der Bestim­mun­gen in der Pra­xis nach­voll­zieh­bar offen­ge­legt.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken bestehen jedoch in for­mel­ler Hin­sicht. Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz macht zu einer Doku­men­ta­ti­ons- und Ver­öf­fent­li­chungs­pflicht für die Kon­kre­ti­sie­rung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG ent­hal­te­nen unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fe kei­ne hin­rei­chend kla­ren Vor­ga­ben. Schon dass eine Kon­kre­ti­sie­rung der zu erfas­sen­den Daten in Form eines infor­ma­ti­ons­tech­nisch auf­ge­ar­bei­te­ten stan­dar­di­sier­ten Kata­logs rea­li­siert wer­den soll, lässt sich dem Gesetz nicht unmit­tel­bar, son­dern erst im Rück­griff auf die Mate­ria­li­en ent­neh­men. Das Gesetz sieht aller­dings in § 12 Nr. 3 ATDG die Fest­le­gung von Ein­zel­hei­ten hin­sicht­lich der nach § 3 Abs. 1 ATDG zu spei­chern­den Daten durch die Errich­tungs­an­ord­nung vor. Hier­un­ter sind jedoch – zumin­dest nach dem Ver­ständ­nis der Norm in der Pra­xis – nicht die für ihre Anwen­dung letzt­lich maß­ge­ben­den Fest­le­gun­gen zu ver­ste­hen, wie sie aus dem Kata­log-Manu­al ersicht­lich sind, son­dern ledig­lich Kon­kre­ti­sie­run­gen auf mitt­le­rer Ebe­ne, die der­zeit im Hin­blick auf vie­le Merk­ma­le wenig über den Geset­zes­wort­laut hin­aus­ge­hen. Die in dem Manu­al doku­men­tier­ten Vor­ga­ben wer­den dem­ge­gen­über nicht als Teil der Errich­tungs­an­ord­nung ver­stan­den. Jeden­falls aber ist weder für das Manu­al unmit­tel­bar noch für die Errich­tungs­an­ord­nung als sol­che eine Ver­öf­fent­li­chung vor­ge­schrie­ben. Viel­mehr wer­den bei­de als „Ver­schluss­sa­che – Nur für den Dienst­ge­brauch“ behan­delt.

Damit genügt die der­zei­ti­ge Rechts­la­ge den Anfor­de­run­gen an eine rechts­staat­li­che Aus­ge­stal­tung nicht. Will der Gesetz­ge­ber an den unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fen in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG fest­hal­ten, bedarf es einer ergän­zen­den Bestim­mung, die eine nach­voll­zieh­ba­re Doku­men­ta­ti­on und Ver­öf­fent­li­chung der vom Gesetz­ge­ber vor­ge­se­he­nen Kon­kre­ti­sie­rung die­ser Merk­ma­le durch die Sicher­heits­be­hör­den gewähr­leis­tet.

Die gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG in die Datei auf­zu­neh­men­den Merk­ma­le sind ihrem Inhalt nach mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar. Zwar han­delt es sich um Daten, die – zumal in Ver­bin­dung mit den ande­ren zu spei­chern­den Merk­ma­len – unter Umstän­den höchst­per­sön­li­che Umstän­de offen­le­gen kön­nen. Ange­sichts der begren­zen­den Funk­ti­on der Datei und der Bedeu­tung der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr bewegt sich der Gesetz­ge­ber hier­mit jedoch in dem ihm zukom­men­den Gestal­tungs­spiel­raum.

Dies gilt auch für die Merk­ma­le der Volks- und Reli­gi­ons­zu­ge­hö­rig­keit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg und hh ATDG. Aller­dings gel­ten für die Auf­nah­me die­ser Merk­ma­le beson­ders hohe Anfor­de­run­gen, da für sie gemäß Art. 3 Abs. 3 GG ein beson­de­rer ver­fas­sungs­recht­li­cher Dis­kri­mi­nie­rungs­schutz besteht und die Reli­gi­ons­zu­ge­hö­rig­keit über­dies durch Art. 140 GG, Art. 136 Abs. 3 WRV vor einem Offen­ba­ren­müs­sen beson­ders geschützt ist. Ent­spre­chend gel­ten die­se Daten auch sonst als beson­ders sen­si­bel (vgl. § 3 Abs. 9, § 28 Abs. 6 bis 9 BDSG, Art. 8 Abs. 1 Daten­schutz­richt­li­nie 95/​46/​EG [69]). Die Berück­sich­ti­gung auch die­ser Daten ist ange­sichts der Bedeu­tung einer wirk­sa­men Ter­ro­ris­mus­ab­wehr aber nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen. Für sie ist aller­dings von Ver­fas­sungs wegen eine zurück­hal­ten­de Umset­zung gebo­ten. Dem ist dadurch Rech­nung zu tra­gen, dass die Auf­nah­me ent­spre­chen­der Anga­ben nicht über eine ledig­lich iden­ti­fi­zie­ren­de Bedeu­tung hin­aus­geht.

Mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar ist auch das Frei­t­ext­feld gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Es han­delt sich hier­bei nicht um eine Blan­ko­voll­macht zur Ergän­zung der Datei um belie­bi­ge wei­te­re Infor­ma­tio­nen, son­dern um eine Öff­nung für Hin­wei­se und Bewer­tun­gen, die durch die Stan­dar­di­sie­rung und Kata­lo­gi­sie­rung der Ein­ga­ben sonst nicht abge­bil­det wer­den. Sie haben sich, wie sich aus dem Wort­laut ergibt, dabei stets auf die gesetz­lich defi­nier­ten Grund­da­ten oder erwei­ter­ten Grund­da­ten zu bezie­hen und sind inhalt­lich durch sie gebun­den. Als blo­ße Ergän­zun­gen erlaubt die Vor­schrift auch nicht etwa, gan­ze Akten in die Datei ein­zu­stel­len, son­dern begrenzt ent­spre­chen­de Ein­ga­ben – nach der­zei­ti­ger Pra­xis durch eine tech­ni­sche Begren­zung auf 2.000 Zei­chen – auf punk­tu­el­le Erläu­te­run­gen. In die­sem Ver­ständ­nis sind gegen die Bestim­mung kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken zu erhe­ben.

Die Ver­wen­dung der Daten[↑]

Nicht in jeder Hin­sicht mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar sind die Rege­lun­gen zur Ver­wen­dung der Daten.

Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich sind aller­dings Abfra­ge und Nut­zung in Bezug auf die ein­fa­chen Grund­da­ten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gere­gelt.

§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG geben den betei­lig­ten Behör­den auf die­se Daten einen unmit­tel­ba­ren Zugriff als Klar­in­for­ma­tio­nen. Dabei kann eine Behör­de sowohl namen­be­zo­ge­ne Abfra­gen vor­neh­men als auch Abfra­gen, die sich auf ein­zel­ne oder meh­re­re der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG genann­ten Anga­ben erstre­cken und damit der Iden­ti­fi­zie­rung ihr noch nicht bekann­ter Per­so­nen die­nen. Im Tref­fer­fall wird dann jeweils auf die Gesamt­heit der zu den betref­fen­den Per­so­nen gespei­cher­ten ein­fa­chen Grund­da­ten Zugriff gege­ben. Dabei errich­tet § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG kei­ne qua­li­fi­zier­ten Ein­griffs­schwel­len. Für eine Abfra­ge reicht es, dass sie für die Erfül­lung der jewei­li­gen Auf­ga­ben zur Auf­klä­rung oder Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus erfor­der­lich ist. Höhe­re Ein­griffs­schwel­len ver­langt das Gesetz auch nicht für die – in ihm selbst noch nicht gere­gel­ten, son­dern vor­aus­ge­setz­ten – Abruf­be­fug­nis­se der betei­lig­ten Behör­den; es geht ersicht­lich davon aus, dass auch inso­weit die nie­der­schwel­li­gen all­ge­mei­nen Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se rei­chen.

Damit sind den betei­lig­ten Behör­den Abfra­gen und Recher­chen in den Grund­da­ten in wei­tem Umfang eröff­net. Dies bedeu­tet jedoch nicht, dass die­se Befug­nis­se unbe­grenzt sind. Eine Gren­ze liegt ins­be­son­de­re dar­in, dass § 5 ATDG ledig­lich Ein­zel­ab­fra­gen, nicht aber auch eine Ras­te­rung, Sam­mel­ab­fra­gen oder die über­grei­fen­de Ermitt­lung von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen durch Ver­knüp­fung von Daten­fel­dern erlaubt. Die Vor­schrift setzt damit einen kon­kre­ten Ermitt­lungs­an­lass vor­aus. Auch steht jede Abfra­ge unter der im Ein­zel­fall sach­hal­tig zu prü­fen­den Vor­aus­set­zung der Erfor­der­lich­keit. Im Übri­gen ermäch­tigt die Vor­schrift nach ihrer der­zei­ti­gen Aus­ge­stal­tung weder zu einer auto­ma­ti­schen Bil­d­er­ken­nung noch zur Ver­wen­dung von Ähn­li­chen­funk­tio­nen oder zur Abfra­ge mit unvoll­stän­di­gen Daten (so genann­ten „wild­cards“).

Trotz der ver­blei­ben­den Wei­te der Abruf­mög­lich­kei­ten, ins­be­son­de­re durch den Ver­zicht auf begren­zen­de Ein­griffs­schwel­len, ist die Rege­lung mit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz ver­ein­bar. Maß­geb­lich hier­für sind die Nut­zungs­re­ge­lun­gen. Eine Nut­zung der über­mit­tel­ten Daten ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG aus­schließ­lich zur Iden­ti­fi­zie­rung ermitt­lungs­re­le­van­ter Per­so­nen und zur Vor­be­rei­tung von Ein­zel­über­mitt­lungs­er­su­chen an die infor­ma­ti­ons­füh­ren­de Behör­de erlaubt. Dar­über hin­aus­ge­hen­de ermitt­lungs- oder hand­lungs­lei­ten­de Infor­ma­tio­nen dür­fen die Behör­den aus die­sen Anga­ben nicht zie­hen. Sie kön­nen sie erst in einem wei­te­ren Schritt nach Maß­ga­be des Fach­rechts erlan­gen. Auch die Wei­ter­ver­wen­dung der Daten zu ande­ren Zwe­cken ist nur mit Zustim­mung der infor­ma­ti­ons­füh­ren­den Behör­de, das heißt bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis wie­der­um nur nach Maß­ga­be des Fach­rechts zuläs­sig. Bezo­gen auf die ein­fa­chen Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 a ATDG ist ein sol­cher auf das Vor­feld begrenz­ter Aus­tausch ange­sichts der gro­ßen Bedeu­tung der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten nicht zu bean­stan­den. § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG sind inso­weit ver­fas­sungs­ge­mäß.

Mit dem Über­maß­ver­bot ver­ein­bar sind auch die durch § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 ATDG eröff­ne­ten Recher­chen in Bezug auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, soweit die­se namen­be­zo­gen durch­ge­führt wer­den.

§ 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt Abfra­gen hin­sicht­lich aller in die Anti­ter­ror­da­tei ein­ge­stell­ten Daten und damit auch Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten. Wenn eine Abfra­ge nach einer nament­lich ein­ge­ge­be­nen Per­son zu einem Tref­fer in den erwei­ter­ten Grund­da­ten führt, erhält die Behör­de gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG jedoch nicht Zugang auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten selbst, son­dern nur eine Tref­fer­mel­dung ver­bun­den mit dem Nach­weis, bei wel­cher Behör­de und unter wel­chem Akten­zei­chen ent­spre­chen­de Infor­ma­tio­nen geführt wer­den. Der Zugriff auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten selbst wird erst auf Ein­zel­er­su­chen nach Maß­ga­be des Fach­rechts durch Frei­schal­tung sei­tens der infor­ma­ti­ons­füh­ren­den Behör­de ermög­licht (§ 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG). Recher­chen in Bezug auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG blei­ben folg­lich ver­deckt. Ihre Über­mitt­lung als Klar­in­for­ma­tio­nen ist ein eigen­stän­di­ger, nach­ge­la­ger­ter Rechts­akt und steht unter den jewei­li­gen fach­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für eine Ein­zel­über­mitt­lung der Daten, die hier ihrer­seits die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen erfül­len müs­sen. Gegen eine sol­che ver­deck­te Nut­zung der erwei­ter­ten Grund­da­ten ist trotz ihrer Reich­wei­te ver­fas­sungs­recht­lich nichts zu erin­nern.

Mit dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar ist hin­ge­gen die Ermäch­ti­gung zu merk­mal­be­zo­ge­nen Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten, die der abfra­gen­den Behör­de im Tref­fer­fall nicht nur eine Fund­stel­le zu wei­ter­füh­ren­den Infor­ma­tio­nen ver­mit­telt, son­dern unmit­tel­bar Zugang zu den ent­spre­chen­den ein­fa­chen Grund­da­ten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG ver­schafft. § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 a ATDG ist inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig.

Der Infor­ma­ti­ons­ge­halt der erwei­ter­ten Grund­da­ten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG reicht inhalt­lich weit und kann höchst­per­sön­li­che sowie die Bio­gra­phie der Betref­fen­den nach­zeich­nen­de Infor­ma­tio­nen ent­hal­ten. Der Zugriff auf sol­che Infor­ma­tio­nen muss unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten des­halb deut­lich beschränk­ter blei­ben als in Bezug auf die ein­fa­chen Grund­da­ten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG. Der Gesetz­ge­ber selbst sieht des­halb grund­sätz­lich nur eine ver­deck­te Recher­che in die­sen Daten vor und stellt ihre Über­mitt­lung als Klar­in­for­ma­tio­nen unter den Vor­be­halt der fach­recht­li­chen Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten. Indem er bei Recher­chen in die­sen Daten im Tref­fer­fall jedoch zugleich Zugriff auf die ein­fa­chen Grund­da­ten als Klar­in­for­ma­tio­nen gewährt, nimmt er für merk­mal­be­zo­ge­ne Recher­chen, das heißt für die „Invers­su­che“, die­se Ein­schrän­kung der Sache nach in erheb­li­chem Umfang zurück. Durch die Ver­bin­dung einer Tref­fer­mel­dung bezüg­lich erwei­ter­ter Grund­da­ten mit den indi­vi­dua­li­sier­ten Infor­ma­tio­nen der ein­fa­chen Grund­da­ten wer­den auch die abge­frag­ten erwei­ter­ten Grund­da­ten indi­vi­du­ell zuor­den­bar und als per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­ti­on aus­wert­bar. So kann eine Behör­de durch Abfra­ge ein­zel­ner oder meh­re­rer Merk­ma­le – zum Bei­spiel durch die Suche nach Per­so­nen mit einer bestimm­ten Reli­gi­ons­zu­ge­hö­rig­keit und Aus­bil­dung, die einen bestimm­ten Treff­punkt fre­quen­tie­ren (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b hh, jj, nn ATDG) – eine Recher­che vor­neh­men und erhält im Tref­fer­fall nicht nur die Anga­be, wel­che Behör­de inso­weit Infor­ma­tio­nen führt, son­dern auch alle Namen, Adres­sen sowie sons­ti­ge in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG genann­ten Infor­ma­tio­nen von allen Per­so­nen, auf die die abge­frag­ten Merk­ma­le zutref­fen.

Eine solch weit­ge­hen­de Nut­zung trägt der inhalt­li­chen Reich­wei­te der erwei­ter­ten Grund­da­ten nicht hin­rei­chend Rech­nung. Unge­ach­tet der Fra­ge, ob es gerecht­fer­tigt sein kann, ein­zel­ne der erwei­ter­ten Grund­da­ten wie etwa die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­schlüs­se auch den ein­fa­chen Grund­da­ten zuzu­ord­nen, ist die Mög­lich­keit der indi­vi­du­el­len Erschlie­ßung des weit­rei­chen­den Infor­ma­ti­ons­ge­halts aller erwei­ter­ten Grund­da­ten im Rah­men von merk­mal­be­zo­ge­nen Recher­chen mit dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar. Wenn der Gesetz­ge­ber in die­sem Umfang Daten in die Datei ein­zu­stel­len anord­net, dür­fen die­se im Rah­men der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung nur zur Ermög­li­chung eines Fund­stel­len­nach­wei­ses genutzt wer­den. Dem­entspre­chend muss eine Nut­zungs­re­ge­lung so aus­ge­stal­tet sein, dass dann, wenn sich eine Recher­che auch auf erwei­ter­te Grund­da­ten erstreckt, nur das Akten­zei­chen und die infor­ma­ti­ons­füh­ren­de Behör­de ange­zeigt wer­den, nicht aber auch die kor­re­spon­die­ren­den ein­fa­chen Grund­da­ten.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken – auch nicht für den Fall einer Invers­su­che – unter­liegt dem­ge­gen­über die Nut­zung der erwei­ter­ten Grund­da­ten im Eil­fall gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.

Zwar han­delt es sich hier­bei um die wei­test­ge­hen­de Nut­zungs­mög­lich­keit der in der Anti­ter­ror­da­tei zusam­men­ge­führ­ten Daten. Denn der Zugriff erstreckt sich hier zusätz­lich zu den ein­fa­chen auch auf alle erwei­ter­ten Grund­da­ten als Klar­in­for­ma­tio­nen und eröff­net dabei auch nicht nur eine Daten­nut­zung zur Vor­be­rei­tung wei­te­rer Über­mitt­lungs­er­su­chen, son­dern – im Sin­ne einer hand­lungs­lei­ten­den Gefah­ren­ein­schät­zung – auch zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr selbst (§ 6 Abs. 2 ATDG). Dar­aus ergibt sich ins­be­son­de­re wegen der damit ver­bun­den Über­win­dung des infor­ma­tio­nel­len Tren­nungs­prin­zips zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei ein beson­ders schwe­res Ein­griffs­ge­wicht.

Die Vor­aus­set­zun­gen, unter denen eine sol­che Nut­zung erlaubt ist, sind jedoch hin­rei­chend eng gefasst, um den Ein­griff zu recht­fer­ti­gen. Erlaubt sind Zugriff und Nut­zung der Daten nur zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter, das heißt zunächst zum Schutz von Leib, Leben, Gesund­heit oder Frei­heit von Per­so­nen. Ersicht­lich sind im Kon­text die­ser Norm unter Gesund­heits­be­ein­träch­ti­gun­gen nur schwer­wie­gen­de Gesund­heits­ver­let­zun­gen mit dau­er­haf­ten Fol­gen gemeint. Soweit die Vor­schrift dar­über hin­aus auch den Schutz von Sachen mit erheb­li­chem Wert vor­sieht, stellt der Gesetz­ge­ber klar, dass es nicht um den Schutz des Eigen­tums oder der Sach­wer­te als sol­cher geht, son­dern um Sachen, „deren Erhal­tung im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten ist“ (§ 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG). Gemeint sind im Zusam­men­hang mit der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr etwa wesent­li­che Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen oder sons­ti­ge Anla­gen mit unmit­tel­ba­rer Bedeu­tung für das Gemein­we­sen. Auch ent­hält die Vor­schrift hohe Ein­griffs­schwel­len. Es bedarf für die Schutz­gü­ter einer gegen­wär­ti­gen Gefahr, die sich nicht nur auf tat­säch­li­che Anhalts­punk­te stützt, son­dern durch bestimm­te Tat­sa­chen unter­legt sein muss. Dabei sind Zugriff und Nut­zung der Daten nur erlaubt, wenn dies uner­läss­lich ist und die Daten­über­mitt­lung auf­grund eines Ersu­chens nicht recht­zei­tig erfol­gen kann. Der Zugriff auf die Daten ist über­dies ver­fah­rens­recht­lich gesi­chert. Die wei­te­re Ver­wen­dung der Daten steht wei­ter­hin unter Zustim­mungs­vor­be­halt der jeweils infor­ma­ti­ons­füh­ren­den Behör­den, über deren Ertei­lung – wie der Zusam­men­hang der Norm nahe­legt – nach Maß­ga­be des jewei­li­gen Fach­rechts zu ent­schei­den ist. Ins­ge­samt sind damit die Anfor­de­run­gen streng; ent­spre­chend ist die Vor­schrift in der bis­he­ri­gen Pra­xis auch erst ein­mal zur Anwen­dung gekom­men. Gegen eine sol­che Rege­lung sind ver­fas­sungs­recht­lich kei­ne Beden­ken zu erhe­ben. Sie genügt dem Über­maß­ver­bot und hat auch vor dem infor­ma­tio­nel­len Tren­nungs­prin­zip Bestand.

Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­ler Rechts­schutz und Auf­sicht[↑]

Der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz stellt auch Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le. Bedingt durch Zweck und Funk­ti­ons­wei­se der Datei gewähr­leis­tet das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz Trans­pa­renz hin­sicht­lich des Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs nur in begrenz­tem Umfang und öff­net damit den Betrof­fe­nen auch nur ein­ge­schränk­te Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten; die Kon­trol­le über sei­ne Anwen­dung liegt damit im Wesent­li­chen bei der Auf­sicht durch die Daten­schutz­be­auf­trag­ten. Dies ist mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar, wenn für die effek­ti­ve Aus­ge­stal­tung der Auf­sicht ver­fas­sungs­recht­li­che Maß­ga­ben beach­tet wer­den.

Bei der Spei­che­rung und Nut­zung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten für die behörd­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung hat der Gesetz­ge­ber unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten auch Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le zu beach­ten [70].

Trans­pa­renz der Daten­ver­ar­bei­tung soll dazu bei­tra­gen, dass Ver­trau­en und Rechts­si­cher­heit ent­ste­hen kön­nen und der Umgang mit Daten in einen demo­kra­ti­schen Dis­kurs ein­ge­bun­den bleibt. Zugleich ermög­licht sie den Bür­ge­rin­nen und Bür­gern, sich ent­spre­chend zu ver­hal­ten. Gegen­über den Betrof­fe­nen bil­det sie über­dies die Vor­aus­set­zung für einen wirk­sa­men Rechts­schutz. Indem sie den Ein­zel­nen Kennt­nis hin­sicht­lich der sie betref­fen­den Daten­ver­ar­bei­tung ver­schafft, setzt sie sie in die Lage, die Recht­mä­ßig­keit der ent­spre­chen­den Maß­nah­men – erfor­der­li­chen­falls auch gericht­lich – prü­fen zu las­sen und etwai­ge Rech­te auf Löschung, Berich­ti­gung oder Genug­tu­ung gel­tend zu machen [71].

Die auf­sicht­li­che Kon­trol­le flan­kiert die sub­jek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le durch die Gerich­te objek­tiv­recht­lich. Sie dient – neben admi­nis­tra­ti­ven Zwe­cken – der Gewähr­leis­tung der Gesetz­mä­ßig­keit der Ver­wal­tung ins­ge­samt und schließt dabei den Schutz der sub­jek­ti­ven Rech­te der Betrof­fe­nen ein. Dass auch Anfor­de­run­gen an die auf­sicht­li­che Kon­trol­le zu den Vor­aus­set­zun­gen einer ver­hält­nis­mä­ßi­gen Aus­ge­stal­tung der Daten­ver­ar­bei­tung gehö­ren kön­nen [72], trägt dem Umstand Rech­nung, dass es sich bei der Spei­che­rung und Ver­ar­bei­tung von Daten um Ein­grif­fe han­delt, die für die Betref­fen­den oft­mals nicht unmit­tel­bar wahr­nehm­bar sind und deren frei­heits­ge­fähr­den­de Bedeu­tung viel­fach nur mit­tel­bar oder erst spä­ter im Zusam­men­wir­ken mit wei­te­ren Maß­nah­men zum Tra­gen kommt. Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung kön­nen des­halb auch dann unver­hält­nis­mä­ßig sein, wenn sie nicht durch ein hin­rei­chend wirk­sa­mes auf­sichts­recht­li­ches Kon­troll­re­gime flan­kiert sind. Dies hat umso grö­ße­res Gewicht, je weni­ger eine sub­jek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le sicher­ge­stellt wer­den kann.

Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ent­hält weni­ge Rege­lun­gen zur Her­stel­lung von Trans­pa­renz und zur Gewähr­leis­tung indi­vi­du­el­len Rechts­schut­zes. Im Wesent­li­chen begnügt es sich mit der Aner­ken­nung von – inhalt­lich wie ver­fah­rens­recht­lich begrenzt wirk­sa­men – Aus­kunfts­rech­ten. Ange­sichts der Funk­ti­on und Wirk­wei­se die­ser Datei ist das jedoch nicht zu bean­stan­den.

Als maß­geb­li­ches Instru­ment zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz sieht das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz Aus­kunfts­an­sprü­che nach Maß­ga­be des Bun­des­da­ten­schutz­ge­set­zes vor (§ 10 Abs. 2 ATDG). Die­se Ansprü­che unter­lie­gen frei­lich Gren­zen und sind zum Teil nur mit beträcht­li­chem Ver­fah­rens­auf­wand rea­li­sier­bar. Ange­sichts der Funk­ti­on des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes genü­gen sie jedoch ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

§ 10 Abs. 2 ATDG gewährt grund­sätz­lich einen Anspruch auf Aus­kunft, ob Daten des Aus­kunfts­su­chen­den in der Datei erfasst sind. Durch Ver­weis auf § 19 BDSG und die Gren­zen der Aus­kunfts­er­tei­lung nach den für die daten­ver­ant­wort­li­chen Behör­den jeweils gel­ten­den Rechts­vor­schrif­ten ist die­ser Anspruch indes­sen begrenzt. So bleibt die Aus­kunft etwa aus­ge­schlos­sen, wenn sie die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der infor­ma­ti­ons­füh­ren­den Behör­de gefähr­det (vgl. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG; § 15 Abs. 2 Nr. 1 BVerfSchG; Art. 48 Abs. 2 Nr. 1 Bay­PAG) oder die Aus­for­schung des Erkennt­nis­stan­des einer Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­de zu befürch­ten ist (vgl. etwa § 15 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG; Art. 11 Abs. 3 Nr. 2 BayVSG; § 14 Abs. 2 Nr. 2 VSG NRW). Für die Anti­ter­ror­da­tei ist davon aus­zu­ge­hen, dass die­sen Aus­nah­men außer­halb von Fehl­an­zei­gen Bedeu­tung zukom­men und sie den Aus­kunfts­an­spruch deut­lich ein­schrän­ken kön­nen. Die Aus­kunfts­rech­te sind des­halb aber nicht unzu­rei­chend. Ein­schrän­kun­gen der Aus­kunfts­pflicht set­zen vor­aus, dass sie gegen­läu­fi­gen Inter­es­sen von grö­ße­rem Gewicht die­nen und die gesetz­li­chen Aus­schluss­tat­be­stän­de sicher­stel­len, dass die betrof­fe­nen Inter­es­sen ein­an­der umfas­send und auch mit Blick auf den Ein­zel­fall zuge­ord­net wer­den [73]. Wei­ter­ge­hen­de Aus­kunfts­rech­te erge­ben sich aus der Ver­fas­sung auch nicht für die Anti­ter­ror­da­tei.

Für ver­deckt gespei­cher­te Daten gemäß § 4 ATDG ist die Gel­tend­ma­chung von Aus­kunfts­an­sprü­chen mit erheb­li­chem Ver­fah­rens­auf­wand ver­bun­den. Anders als für die ande­ren Daten kann hier der Aus­kunfts­an­spruch gemäß § 10 Abs. 2 ATDG nicht ein­heit­lich gegen­über dem Bun­des­kri­mi­nal­amt gel­tend gemacht wer­den, son­dern nur gegen­über den ein­zel­nen infor­ma­ti­ons­füh­ren­den Behör­den. Gege­be­nen­falls kann damit ein Antrag auf Aus­kunft bei allen Behör­den, die Daten in die Anti­ter­ror­da­tei ein­spei­chern, erfor­der­lich sein. Trotz der Schwer­fäl­lig­keit eines sol­chen Ver­fah­rens ist auch die­se Rege­lung ver­fas­sungs­recht­lich noch hin­nehm­bar. Sie ist eine Kon­se­quenz und Kehr­sei­te der auch im Inter­es­se der Betrof­fe­nen ergan­ge­nen Ent­schei­dung, bestimm­te Daten als so geheim ein­zu­stu­fen, dass sie nur voll­stän­dig ver­deckt in die Datei ein­ge­stellt wer­den und für kei­ne Behör­de – auch nicht das Bun­des­kri­mi­nal­amt – erkenn­bar sind. Ob Daten einer sol­chen Geheim­hal­tung bedür­fen, ist eine Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, die grund­sätz­lich in sei­ner Ver­ant­wor­tung liegt und ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­bar ist. Erschwert der Gesetz­ge­ber aus Geheim­schutz­grün­den in die­ser Wei­se schon den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen den Behör­den selbst, ist auch die ent­spre­chen­de Erschwe­rung der Aus­kunfts­an­sprü­che hin­nehm­bar. Eine mög­li­che Bün­de­lung der Aus­kunfts­pflicht durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt, die die Schwer­fäl­lig­keit letzt­lich geteil­ter Aus­kunfts­pflich­ten nicht sub­stan­ti­ell besei­ti­gen könn­te, muss der Gesetz­ge­ber nicht vor­se­hen.

Ins­ge­samt sind damit die Aus­kunfts­an­sprü­che ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­bar aus­ge­stal­tet. Sie kön­nen frei­lich nur ein Min­dest­maß an Trans­pa­renz für die Ein­zel­nen gewähr­leis­ten. Ange­sichts des Zwecks und der Wirk­wei­se der Anti­ter­ror­da­tei ist die­ses jedoch ver­fas­sungs­recht­lich hin­zu­neh­men.

Im Übri­gen kennt das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz weder einen Grund­satz der Offen­heit der Daten­nut­zung noch einen Rich­ter­vor­be­halt noch eige­ne nach­träg­li­che Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten, die über die Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten aus ande­ren Vor­schrif­ten hin­aus­ge­hen. Es ver­zich­tet damit auf wich­ti­ge Instru­men­ta­ri­en zur Gewähr­leis­tung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Daten­nut­zungs­re­ge­lun­gen. Ange­sichts des Zwecks der Anti­ter­ror­da­tei ist dies jedoch ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt. Die Anti­ter­ror­da­tei dient im Kern der Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung zur Vor­be­rei­tung wei­te­rer Ermitt­lun­gen im Rah­men der Abwehr des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus. Dass sol­che Ermitt­lun­gen grund­sätz­lich nicht dem Grund­satz der Offen­heit fol­gen kön­nen, liegt auf der Hand. Auch ein Rich­ter­vor­be­halt ist im Rah­men der Anti­ter­ror­da­tei kein geeig­ne­tes Mit­tel, das ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten wäre. Wegen der gerin­gen recht­li­chen Durch­for­mung der Befug­nis­se gemäß § 5 Abs. 1 ATDG und der Eil­be­dürf­tig­keit der Ent­schei­dung bei einem Zugriff gemäß § 5 Abs. 2 ATDG wür­de ein rich­ter­li­cher Prüf­vor­be­halt weit­ge­hend leer­lau­fen. Eben­falls ist das Abse­hen von spe­zi­fi­schen Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­bar. Eine Benach­rich­ti­gungs­pflicht käme ohne sub­stan­ti­el­le Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­wei­se der Datei nur für die Fäl­le in Betracht, in denen Per­so­nen end­gül­tig aus der Datei her­aus­ge­nom­men wer­den. Der Nut­zen einer der­art beschränk­ten Benach­rich­ti­gungs­pflicht ist im Ver­gleich zum damit ver­bun­de­nen Auf­wand jedoch zu gering, als dass sie unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten gebo­ten wäre.

Weil eine Trans­pa­renz der Daten­ver­ar­bei­tung und die Ermög­li­chung indi­vi­du­el­len Rechts­schut­zes durch das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz nur sehr ein­ge­schränkt sicher­ge­stellt wer­den kön­nen, kommt der Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven auf­sicht­li­chen Kon­trol­le umso grö­ße­re Bedeu­tung zu. Der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz stellt des­halb an eine wirk­sa­me Aus­ge­stal­tung die­ser Kon­trol­le sowohl auf der Ebe­ne des Geset­zes als auch der Ver­wal­tungs­pra­xis gestei­ger­te Anfor­de­run­gen.

Die Gewähr­leis­tung einer wirk­sa­men Auf­sicht setzt zunächst sowohl auf Bun­des- wie auf Lan­des­ebe­ne mit wirk­sa­men Befug­nis­sen aus­ge­stat­te­te Auf­sichts­in­stan­zen – wie nach gel­ten­dem Recht die Daten­schutz­be­auf­trag­ten – vor­aus. Wei­ter ist erfor­der­lich, dass Zugrif­fe und Ände­run­gen des Daten­be­stan­des voll­stän­dig pro­to­kol­liert wer­den. Dabei muss durch tech­ni­sche und orga­ni­sa­to­ri­sche Maß­nah­men sicher­ge­stellt wer­den, dass die Daten den Daten­schutz­be­auf­trag­ten in prak­ti­ka­bel aus­wert­ba­rer Wei­se zur Ver­fü­gung ste­hen und die Pro­to­kol­lie­rung hin­rei­chen­de Anga­ben für die Zuord­nung zu dem zu kon­trol­lie­ren­den Vor­gang ent­hält.

In Blick auf den Cha­rak­ter der Anti­ter­ror­da­tei als eine Bund und Län­der über­grei­fen­de Ver­bund­da­tei ist Sor­ge dafür zu tra­gen, dass deren effek­ti­ve Kon­trol­le nicht auf­grund föde­ra­ler Zustän­dig­keits­un­klar­hei­ten hin­ter der Effek­ti­vie­rung des Daten­aus­tauschs zurück­bleibt. Dies bedeu­tet nicht, dass dem Daten­schutz­be­auf­trag­ten des Bun­des ein umfas­sen­der Zugriff auch auf sol­che Pro­to­koll­da­ten zu gewäh­ren ist, die das Ein­stel­len und Abru­fen der Daten sei­tens der Lan­des­be­hör­den betref­fen. Viel­mehr obliegt deren Kon­trol­le den Lan­des­be­auf­trag­ten. Aller­dings ent­spricht es der Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei, dass es den Daten­schutz­be­auf­trag­ten gestat­tet sein muss, zusam­men­zu­ar­bei­ten und sich etwa im Wege der Amts­hil­fe durch Dele­ga­ti­on oder Ermäch­ti­gung bei der Wahr­neh­mung ihrer Befug­nis­se gegen­sei­tig zu unter­stüt­zen. Eben­falls ist zu gewähr­leis­ten, dass im Zusam­men­spiel der ver­schie­de­nen Auf­sichts­in­stan­zen auch eine Kon­trol­le der durch Maß­nah­men nach dem Arti­kel 10-Gesetz gewon­ne­nen Daten – die in einer Datei, wel­che maß­geb­lich auch vom Bun­des­nach­rich­ten­dienst befüllt wird, beson­de­re Bedeu­tung haben – prak­tisch wirk­sam sicher­ge­stellt ist. Wenn der Gesetz­ge­ber eine infor­ma­tio­nel­le Koope­ra­ti­on der Sicher­heits­be­hör­den vor­sieht, muss er auch die kon­trol­lie­ren­de Koope­ra­ti­on zuguns­ten des Daten­schut­zes ermög­li­chen.

Ange­sichts der Kom­pen­sa­ti­ons­funk­ti­on der auf­sicht­li­chen Kon­trol­le für den schwach aus­ge­stal­te­ten Indi­vi­du­al­rechts­schutz kommt deren regel­mä­ßi­ger Durch­füh­rung beson­de­re Bedeu­tung zu und sind sol­che Kon­trol­len in ange­mes­se­nen Abstän­den – deren Dau­er ein gewis­ses Höchst­maß, etwa zwei Jah­re, nicht über­schrei­ten darf – durch­zu­füh­ren. Dies ist bei ihrer Aus­stat­tung zu berück­sich­ti­gen.

Die Gewähr­leis­tung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen einer wirk­sa­men auf­sicht­li­chen Kon­trol­le obliegt dem Gesetz­ge­ber und den Behör­den gemein­sam.

Der Gesetz­ge­ber hat in § 8 ATDG die Ver­ant­wor­tung für die Daten­ver­ar­bei­tung gere­gelt, in § 5 Abs. 4, § 9 ATDG eine dif­fe­ren­zier­te und umfas­sen­de Pro­to­kol­lie­rung aller Zugrif­fe auf die Daten­bank ange­ord­net und sieht in § 10 Abs. 1 ATDG eine an die föde­ra­le Kom­pe­tenz­ver­tei­lung anknüp­fen­de, sach­lich nicht ein­ge­schränk­te Auf­sicht durch die Daten­schutz­be­auf­trag­ten des Bun­des und der Län­der vor. Die­se Rege­lun­gen sind Grund­la­ge für eine wirk­sa­me Kon­trol­le, die im Wesent­li­chen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Dass dabei gemäß § 10 Abs. 1 ATDG in Ver­bin­dung mit § 24 Abs. 4 Satz 4 BDSG in beson­de­ren, strikt zu hand­ha­ben­den Aus­nah­me­fäl­len eine Aus­kunft oder Ein­sicht unter Umstän­den ver­wei­gert wer­den kann, stellt die Wirk­sam­keit die­ser Befug­nis­se nicht in Fra­ge. An einer hin­rei­chen­den gesetz­li­chen Vor­ga­be fehlt es aller­dings hin­sicht­lich des Erfor­der­nis­ses tur­nus­mä­ßig fest­ge­leg­ter Pflicht­kon­trol­len. Den Gesetz­ge­ber trifft inso­weit eine Nach­bes­se­rungs­pflicht.

Im Übri­gen darf der Gesetz­ge­ber zunächst dar­auf ver­trau­en, dass die Bestim­mun­gen in einer koope­ra­ti­ons­be­rei­ten Behör­den­pra­xis wirk­sam umge­setzt wer­den. Er hat inso­weit aller­dings zu beob­ach­ten, ob hier­bei Kon­flik­te auf­tre­ten, die gesetz­li­cher Klar­stel­lun­gen oder der Ein­füh­rung etwa von Streit­lö­sungs­me­cha­nis­men wie dem Aus­bau von Kla­ge­be­fug­nis­sen [74] bedür­fen.

Zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz und Kon­trol­le bedarf es schließ­lich einer gesetz­li­chen Rege­lung von Berichts­pflich­ten.

Da sich die Spei­che­rung und Nut­zung der Daten nach dem Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz der Wahr­neh­mung der Betrof­fe­nen und der Öffent­lich­keit weit­ge­hend ent­zieht, dem auch die Aus­kunfts­rech­te nur begrenzt ent­ge­gen­wir­ken und weil eine effek­ti­ve gericht­li­che Kon­trol­le nicht aus­rei­chend mög­lich ist, sind hin­sicht­lich Daten­be­stand und Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei regel­mä­ßi­ge Berich­te des Bun­des­kri­mi­nal­amts gegen­über Par­la­ment und Öffent­lich­keit gesetz­lich sicher­zu­stel­len. Sie sind erfor­der­lich und müs­sen hin­rei­chend gehalt­voll sein, um eine öffent­li­che Dis­kus­si­on über den mit der Anti­ter­ror­da­tei ins Werk gesetz­ten Daten­aus­tausch zu ermög­li­chen und die­sen einer demo­kra­ti­schen Kon­trol­le und Über­prü­fung zu unter­wer­fen.

Die Löschungs­vor­schrif­ten[↑]

Kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken bestehen hin­sicht­lich der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der in § 11 Abs. 2 und 4 ATDG gere­gel­ten Löschungs­vor­schrif­ten. Dass die Höchst­gren­ze der Spei­che­rungs­dau­er den Löschungs­fris­ten der jewei­li­gen in die Datei ein­ge­stell­ten Daten gemäß dem für die­se gel­ten­den Fach­recht folgt, ist nach der Kon­zep­ti­on der Datei als Ver­bund­da­tei nahe­lie­gend und jeden­falls ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­bar.

Ver­stoß gegen das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und die Unver­letz­lich­keit der Woh­nung[↑]

Soweit die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten die Ein­be­zie­hung von Daten in die Anti­ter­ror­da­tei vor­se­hen, die durch Ein­grif­fe in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis oder das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung erho­ben wer­den, ver­sto­ßen sie gegen Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG.

Für Daten­er­he­bun­gen, die in die Grund­rech­te der Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG ein­grei­fen, gel­ten ange­sichts deren beson­de­ren Schutz­ge­halts in der Regel beson­ders stren­ge Anfor­de­run­gen. Die­se gestei­ger­ten Anfor­de­run­gen wir­ken nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts auch in den Anfor­de­run­gen für die Wei­ter­ga­be und Zweck­än­de­rung der hier­durch gewon­nen Daten fort. So darf etwa die Schwel­le für die Über­mitt­lung von Daten, die im Rah­men straf­pro­zes­sua­ler Maß­nah­men durch eine Wohn­raum­über­wa­chung erlangt wur­den, nicht unter die­je­ni­ge abge­senkt wer­den, die bei der Gefah­ren­ab­wehr für ent­spre­chen­de Ein­grif­fe gilt, da durch eine Zweck­än­de­rung grund­rechts­be­zo­ge­ne Beschrän­kun­gen des Ein­sat­zes bestimm­ter Erhe­bungs­me­tho­den nicht umgan­gen wer­den dür­fen [75]. Eben­so ist eine Wei­ter­ga­be von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten, die nur unter beson­ders stren­gen Bedin­gun­gen abge­ru­fen wer­den dür­fen, nur dann an eine ande­re Stel­le zuläs­sig, wenn sie zur Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben erfolgt, deret­we­gen ein Zugriff auf die­se Daten auch unmit­tel­bar zuläs­sig wäre [76]. Dem ent­spricht, dass Daten, die aus gewich­ti­gen Ein­grif­fen in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG stam­men, zu kenn­zeich­nen sind. Die Erkenn­bar­keit sol­cher Daten soll die Beach­tung der spe­zi­fi­schen Gren­zen für die Daten­nut­zung auch nach deren etwai­ger Wei­ter­lei­tung an ande­re Stel­len sicher­stel­len.

Eine voll­stän­di­ge und unein­ge­schränk­te Ein­be­zie­hung aller auch durch Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 und in Art. 13 Abs. 1 GG erho­be­nen Daten in die Anti­ter­ror­da­tei ist mit die­sen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar; nichts ande­res kann im Übri­gen auch für sol­che Daten gel­ten, die durch Ein­griff in das – von dem Beschwer­de­füh­rer nicht gerüg­te – Grund­recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG [77] gewon­nen wur­den. Sol­che Daten kön­nen regel­mä­ßig nur unter stren­gen Maß­ga­ben erho­ben wer­den und set­zen etwa das Vor­lie­gen erhöh­ter Ein­griffs­schwel­len wie eine qua­li­fi­zier­te Gefah­ren­la­ge oder einen qua­li­fi­zier­ten Tat­ver­dacht, eine Gefahr für beson­ders bedeut­sa­me Rechts­gü­ter bezie­hungs­wei­se die Ver­fol­gung von beson­ders gra­vie­ren­den Straf­ta­ten vor­aus. Zu ihnen gehö­ren ins­be­son­de­re Infor­ma­tio­nen, die durch Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung, Wohn­raum­über­wa­chung oder auch Maß­nah­men der stra­te­gi­schen Beschrän­kung (vgl. §§ 5 ff. G 10) gewon­nen und gege­be­nen­falls auf das Arti­kel 10-Gesetz gestützt wur­den. Durch Ein­stel­lung in die Anti­ter­ror­da­tei kön­nen die­se Daten – etwa ein bei einer Abhör­maß­nah­me in Erfah­rung gebrach­tes beson­de­res kör­per­li­ches Merk­mal oder ein sel­te­ner Dia­lekt – einer gro­ßen Anzahl von Behör­den ohne wei­te­res als Vor­ab­infor­ma­tio­nen zugäng­lich gemacht und zur Recher­che zur Ver­fü­gung gestellt wer­den, allein damit die­se sich über die Iden­ti­tät die­ser Per­son ein Bild machen und ent­schei­den kön­nen, ob sie ein Ein­zel­über­mitt­lungs­er­su­chen stel­len wol­len (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG). Die Infor­ma­tio­nen wer­den hier­bei unab­hän­gig von bereits gesche­he­nen oder kon­kret bevor­ste­hen­den Ter­ror­ak­ten für Ermitt­lungs­maß­nah­men noch weit im Vor­feld greif­ba­rer Gefah­ren­la­gen zur Ver­fü­gung gestellt, für die eine Daten­er­he­bung unter schwe­ren Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis oder die Unver­letz­lich­keit der Woh­nung nicht gerecht­fer­tigt wer­den könn­te. Auch wenn das Kri­te­ri­um der ver­fas­sungs­recht­li­chen Zuläs­sig­keit einer hypo­the­ti­schen Neu­er­he­bung der Daten für die Beur­tei­lung einer Wei­ter­lei­tung bereits erho­be­ner Daten nicht sche­ma­tisch abschlie­ßend ist und die Berück­sich­ti­gung wei­te­rer Gesichts­punk­te nicht aus­schließt, ist vor­lie­gend eine voll­stän­di­ge und unter­schieds­lo­se Ein­be­zie­hung auch der durch Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG erho­be­nen Daten mit dem Über­maß­ver­bot bei Gesamt­ab­wä­gung unver­ein­bar.

Hier­an ändert die Ein­las­sung der Bun­des­re­gie­rung in der münd­li­chen Ver­hand­lung nichts, nach der sol­che Daten künf­tig nur noch gemäß § 4 ATDG ver­deckt gespei­chert wür­den. Aus dem Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ergibt sich eine sol­che Beschrän­kung nicht. Indem § 3 Abs. 2 ATDG aus­drück­lich auf kenn­zeich­nungs­pflich­ti­ge Daten Bezug nimmt, wird viel­mehr erkenn­bar, dass auch sol­che Daten grund­sätz­lich von den Rege­lun­gen des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes umfasst sein sol­len. Dem­entspre­chend war auch die bis­he­ri­ge Pra­xis nach Aus­kunft der Bun­des­re­gie­rung inso­weit jeden­falls nicht ein­heit­lich. Ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig ist dies­be­züg­lich nur eine Rege­lung, die den Umgang mit die­sen Daten in einer dem Grund­satz der Nor­men­klar­heit genü­gen­den Form aus­drück­lich fest­legt.

Aller­dings wäre eine Rege­lung, die für sol­che Daten stets eine ver­deck­te Spei­che­rung gemäß § 4 ATDG vor­sieht, unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Sie gewähr­leis­tet, dass die ent­spre­chen­den Infor­ma­tio­nen nur nach Maß­ga­be der fach­recht­li­chen Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten zugäng­lich gemacht wer­den, denen dann ihrer­seits die Funk­ti­on zukommt, die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen qua­li­fi­zier­ten Ein­griffs­schwel­len und einen hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz sicher­zu­stel­len. Da die­ser Weg in der münd­li­chen Ver­hand­lung von der Regie­rung und allen anwe­sen­den Ver­tre­tern der Sicher­heits­be­hör­den ein­hel­lig als sach­ge­recht ange­se­hen wur­de, besteht kein Anlass zu der Prü­fung, ob auch ande­re Wege – wie die Unter­wer­fung sol­cher Daten unter eine Nut­zungs­re­ge­lung wie für die erwei­ter­ten Grund­da­ten – ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig wären.

Kei­ne Nich­tig­keits­er­klä­rung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Vor­schrif­ten[↑]

Die teil­wei­se Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten führt nicht zu deren Nich­tig­keits­er­klä­rung, son­dern nur zur Fest­stel­lung ihrer Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz. Bis zu einer Neu­re­ge­lung, längs­tens jedoch bis zum 31.12.2014, dür­fen die Vor­schrif­ten wei­ter ange­wen­det wer­den, jedoch mit der Maß­ga­be, dass außer­halb des Eil­falls gemäß § 5 Abs. 2 ATDG eine Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei nur zuläs­sig ist, sofern der Zugriff auf die Daten von Kon­takt­per­so­nen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und auf Daten, die aus Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung her­rüh­ren, aus­ge­schlos­sen und gewähr­leis­tet ist, dass bei Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten im Tref­fer­fall allein ein Zugang zu Infor­ma­tio­nen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG, nicht aber zu Infor­ma­tio­nen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt wird. Sobald die Mög­lich­keit des Zugriffs auf die Daten von Kon­takt­per­so­nen und auf Daten, die aus Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung her­rüh­ren, aus­ge­schlos­sen wer­den kann, dür­fen die­se auch für die Nut­zung der Datei im Eil­fall gemäß § 5 Abs. 2 ATDG nicht mehr genutzt wer­den.

Die blo­ße Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung, ver­bun­den mit einer befris­te­ten Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Rege­lung, kommt in Betracht, wenn die sofor­ti­ge Ungül­tig­keit der bean­stan­de­ten Norm dem Schutz über­ra­gen­der Güter des Gemein­wohls die Grund­la­ge ent­zie­hen wür­de und eine Abwä­gung mit den betrof­fe­nen Grund­rech­ten ergibt, dass der Ein­griff für eine Über­gangs­zeit hin­zu­neh­men ist [78]. Dies ist vor­lie­gend der Fall. Die Datei wird vom Gesetz­ge­ber mit plau­si­blen Grün­den als wesent­li­che Ver­bes­se­rung für eine wirk­sa­me Ter­ro­ris­mus­ab­wehr ange­se­hen. Dabei ist die Grund­an­la­ge der Datei und des durch sie ins Werk gesetz­ten Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs vom Gesetz­ge­ber dif­fe­ren­ziert aus­ge­stal­tet und mit der Ver­fas­sung grund­sätz­lich ver­ein­bar. Da die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit im Wesent­li­chen Ein­zel­fra­gen der Aus­ge­stal­tung betrifft, deren belas­ten­de Wir­kun­gen durch ein­schrän­ken­de Maß­ga­ben der vor­über­ge­hen­den Anwend­bar­keit der Vor­schrif­ten gemil­dert wer­den kön­nen, ergibt sich ange­sichts der Bedeu­tung der Datei für die Abwehr des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus bei einer Gesamt­ab­wä­gung, dass die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten vor­über­ge­hend wei­ter ange­wen­det wer­den kön­nen.

Als Vor­aus­set­zung für eine vor­über­ge­hen­de wei­te­re Anwend­bar­keit ist aller­dings zuvor die Zugriffs­mög­lich­keit auf Daten von Kon­takt­per­so­nen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG aus­zu­schlie­ßen sowie sicher­zu­stel­len, dass bei Recher­chen in den erwei­ter­ten Grund­da­ten und in Daten, die aus Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung her­rüh­ren, im Tref­fer­fall allein ein Zugang zu Infor­ma­tio­nen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG, nicht aber zu Infor­ma­tio­nen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt wird. Die Eil­fall­re­ge­lung des § 5 Abs. 2 ATDG darf ohne zuvor zu erfül­len­de Maß­ga­ben wei­ter­hin ange­wen­det wer­den, damit für sol­che drin­gen­den Gefah­ren kei­ne Schutz­lü­cke ent­steht. Sobald der Zugriff auf die­se Daten jedoch für die vor­über­ge­hen­de Nut­zung der Daten gemäß § 5 Abs. 1 ATDG aus­ge­schlos­sen ist, ist ein sol­cher Zugriff auch im Rah­men des § 5 Abs. 2 ATDG unzu­läs­sig. Denn auch im Eil­fall gibt es kei­nen Grund mehr für einen Zugriff auf ver­fas­sungs­recht­lich zu Unrecht bereit­ge­stell­te Daten, sobald die­se ohne wei­te­res her­aus­ge­fil­tert und gesperrt wer­den kön­nen.

Dem Gesetz­ge­ber wird eine groß­zü­gi­ge Frist ein­ge­räumt, die es ihm ermög­licht zu prü­fen, ob er im Zusam­men­hang mit der Neu­re­ge­lung des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes auch eine Über­ar­bei­tung von Bestim­mun­gen ande­rer Geset­ze, die den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten die­ses Ver­fah­rens ähn­lich sind, sowie even­tu­ell von Daten­über­mitt­lungs­vor­schrif­ten ein­zel­ner Sicher­heits­be­hör­den für ange­zeigt hält und die­se mög­li­cher­wei­se hier­mit ver­bin­den will.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 24. April 2013 – 1 BvR 1215/​07

  1. BGBl I S. 3409[]
  2. BT-Drs. 16/​2950, S. 14[]
  3. BT-Drs. 16/​2950, S. 17[][]
  4. vgl. BT-Drs. 16/​3642, S. 6[]
  5. BT-Drs. 15/​4413[]
  6. BT-Drs. 15/​4413, S. 8[]
  7. BT-Drs. 15/​4413, S. 9[]
  8. Gemein­sa­me-Datei­en-Gesetz[]
  9. BT-Drs. 16/​2950, S. 5[]
  10. Innen­aus­schuss­pro­to­koll Nr. 16/​24[]
  11. BT-Drs. 16/​2950, S. 12[]
  12. BT-Drs. 16/​2950, S. 15[]
  13. vgl. BT-Drs. 16/​2950, S. 15[][]
  14. BT-Drs. 16/​12600, S. 51 f.[]
  15. BT-Drs. 17/​5200, S. 83 f.[]
  16. Land­tag von Baden-Würt­tem­berg, LT-Drucks 14/​2050, S. 12, 14 ff.[]
  17. vgl. BVerfGE 125, 260, 313; stRspr[]
  18. BVerfGE 1, 97, 101 ff.; 109, 279, 306; stRspr[]
  19. vgl. BVerfGE 30, 1, 16 f.; 113, 348, 362 f.; 120, 378, 394; stRspr[]
  20. so in BVerfG, Beschluss der 1. Kam­mer des Ers­ten Senats vom 25.04.2001 – 1 BvR 1104/​92, NVwZ 2001, S. 1261, 1262 f.[]
  21. vgl. BVerfGE 122, 63, 81 f.; 125, 260, 305; stRspr[]
  22. vgl. BVerfGE 109, 279, 308; 113, 348, 363; 120, 378, 396[]
  23. vgl. BVerfGE 118, 79, 95; 121, 1, 15; 125, 260, 306 f.; 129, 78, 90 f.[]
  24. ABl.EU L 281 vom 23.11.1995, S. 31 ff.[]
  25. ABl.EU L 253 vom 29.09.2005, S. 22 ff.[]
  26. ABl.EU L 344 vom 28.12.2001, S. 70 ff.[]
  27. EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C-283/​81 [C.I.L.F.I.T.], Slg. 1982, S. 3415 Rn. 16 ff.[]
  28. vgl. EuGH, Urteil vom 18.12.1997 – C‑309/​96 [Anni­bal­di], Slg. 1997, S. I‑7493 Rn. 22[]
  29. vgl. auch EuGH, Urtei­le vom 15.11.2011 – C‑256/​11 [Dere­ci u.a.], Rn. 71; vom 08.11.2012 – C‑40/​11 [Iida], Rn. 78; und vom 27.11.2012 – C‑370/​12 [Pring­le], Rn. 179 f.[]
  30. EuGH, Urteil vom 26.02.2013 – C‑617/​10[]
  31. vgl. BVerfGE 126, 286, 307[]
  32. vgl. BVerfGE 89, 155, 188; 123, 267, 353 f.; 125, 260, 324; 126, 286, 302 ff.; 129, 78, 100[]
  33. EuGH, Urteil vom 26.02.2013 – C‑617/​10, Rn.19[]
  34. vgl. Uhle, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 73 Rn. 231 [Apr.2010][]
  35. Uhle, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 73 Rn. 239 ff. [Apr.2010]; Heint­zen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 73 Rn. 114; Stett­ner, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl.2006, Art. 73 Rn. 43; Werthebach/​Droste, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 9, Art. 73 Nr. 10 Rn. 109, 118 ff. [Dez.1998][]
  36. vgl. BT-Drs. VI/​1479[]
  37. vgl. BVerfGE 100, 313, 368 ff.[]
  38. vgl. BVerfGE 100, 313, 370 f.[]
  39. vgl. BVerfGE 125, 260, 314 f.[]
  40. vgl. BVerfGE 125, 260, 315; 130, 151, 193[]
  41. vgl. BVerfGE 100, 313, 375 f.; 113, 348, 382; 120, 378, 428; stRspr[]
  42. vgl. BVerfGE 100, 313, 360; 109, 279, 375 f.; 110, 33, 69[]
  43. vgl. BVerfGE 109, 279, 377; 120, 351, 369[]
  44. vgl. BVerfGE 100, 313, 360, 389; 109, 279, 375 f.; 110, 33, 73[]
  45. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 113, 29, 58; 124, 43, 70[]
  46. vgl. BVerfGE 122, 120, 145[]
  47. vgl. BVerfGE 100, 313, 368 ff. zur Vor­gän­ger­vor­schrift des § 3 Abs. 1 G 10 a.F.[]
  48. vgl. BVerfGE 100, 313, 371[]
  49. vgl. BVerfGE 130, 151, 206[]
  50. vgl. BVerfGE 125, 260, 318 ff., 325 ff.[]
  51. vgl. BVerfGE 125, 260, 353[]
  52. vgl. BVerfGE 115, 320, 357 f.[]
  53. BVerfGE 125, 260, 325[]
  54. vgl. BVerfGE 110, 33, 52 ff.; 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407 f.[]
  55. vgl. BVerfGE 130, 151, 199, 203[]
  56. vgl. BVerfGE 104, 92, 102[]
  57. vgl. BVerfGE 104, 92, 101 f.; BVerfGK 18, 365, 369[]
  58. BT-Ple­nar­pro­to­koll 16/​71, S. 7100; BT Innen­aus­schuss, Pro­to­koll Nr. 16/​24, S. 55; A‑Drucks 16(4)131 D, S. 10; A‑Drucks 16(4)131 J, S. 10[]
  59. vgl. BT-Drs. 16/​3642, S. 14 f.[]
  60. vgl. Rah­men­be­schluss des Rates vom 13.06.2002 zur Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung, ABl.EU L 164/​3 vom 22.06.2002, Art. 1; Ent­wurf einer All­ge­mei­nen Kon­ven­ti­on zum inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus, in: Mea­su­res to eli­mi­na­te inter­na­tio­nal ter­ro­rism, Report of the Working Group vom 03.11.2010, UN Doc. A/C.6/65/L.10.[]
  61. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 118, 168, 187; 120, 378, 408[]
  62. vgl. BVerfGE 59, 104, 114; 86, 288, 311; 117, 71, 111[]
  63. vgl. BT-Drs. 16/​2950, S. 17[]
  64. BVerfGE 118, 168, 188[]
  65. BVerfGE 78, 205, 212; vgl. auch BVerfGE 110, 370, 396; 117, 71, 111[]
  66. vgl. BVerfGE 21, 73, 79 f.; 118, 168, 188; 120, 274, 316; stRspr[]
  67. vgl. Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003 – Vf. 43-II-00[]
  68. vgl. Sächs­VerfGH, a.a.O.[]
  69. Richt­li­nie 95/​46/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und zum frei­en Daten­ver­kehr, Art. 6 des Über­ein­kom­mens zum Schutz des Men­schen bei der auto­ma­ti­schen Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten vom 28.01.1981,BGBl 1985 II S. 539[]
  70. vgl. BVerfGE 125, 260, 325 ff.[]
  71. vgl. BVerfGE 100, 313, 361; 109, 279, 363; 118, 168, 207 f.; 120, 351, 361; 125, 260, 335; stRspr[]
  72. vgl. BVerfGE 100, 313, 361 unter Ver­weis auf BVerfGE 30, 1, 23 f., 30 f.; 65, 1, 46; 67, 157, 185[]
  73. vgl. BVerfGE 120, 351, 364 f.[]
  74. vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 25.09.1998 – 3 S 379/​98, NJW 1999, S. 2832; wei­ter­ge­hend Art. 76 Abs. 2 des Vor­schlags für eine Ver­ord­nung des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und zum frei­en Daten­ver­kehr [Daten­schutz-Grund­ver­ord­nung] vom 25.01.2012, KOM[2012] 11 end­gül­tig[]
  75. vgl. BVerfGE 109, 279, 377 f.; vgl. auch BVerfGE 100, 313, 389 f., 394[]
  76. vgl. BVerfGE 125, 260, 333; ähn­lich bereits BVerfGE 100, 313, 389 f.; 109, 279, 375 f.; 110, 33, 73 f.[]
  77. vgl. BVerfGE 120, 274, 302 f.[]
  78. BVerfGE 109, 190, 235 f.[]