Sicherheitsüberprüfung – und der behördliche Beurteilungsspielraum des BND

Bei der Bewertung der sicherheitsrechtlichen Eignung eines Bewerbers i. S. v. § 5 SÜG steht dem Bundesnachrichtendienst zwar kein behördliches Letztentscheidungsrecht, wohl aber ein Beurteilungsspielraum zu.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall ging es um die Einbeziehung des klagenden Bewerbers in das Auswahlverfahren für eine Ausbildung im mittleren nichttechnischen Dienst im Bundesnachrichtendienst (BND). Der in Russland geborene Bewerber besitzt die deutsche Staatsangehörigkeit. Im Sommer 2021 bewarb er sich für eine Laufbahnausbildung im Verwaltungsdienst beim BND. Nach Abschluss des Auswahlverfahrens teilte ihm der BND mit, dass er das Verfahren bestanden habe und die Ausbildung entsprechend seiner im Auswahlverfahren erlangten Platzziffer Anfang März 2023 beginne. Zugleich wurde der Bewerber darauf hingewiesen, dass das Bestehen des Auswahlverfahrens noch keine Einstellungszusage darstelle, weil zur Einstellung noch weitere Verfahrensschritte erforderlich seien. Dem Bewerber wurde am 29.04.2022 mitgeteilt, weitere Bearbeitungs- und Auswahlschritte hätten dazu geführt, dass er trotz Bestehens des Auswahlverfahrens nicht für die Laufbahnausbildung im BND berücksichtigt werden könne. Die weitere Überprüfung habe ergeben, dass gegen seine Einstellung Sicherheitsbedenken bestünden. Den vom Bewerber hiergegen erhobenen Widerspruch wies der BND zurück.

Die daraufhin vom Bewerber erhobene Klage hat das Bundesverwaltungsgericht abgewiesen:

Der Bewerber hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte verpflichtet wird, über seine Bewerbung, ihn unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Regierungssekretäranwärter zu ernennen und in den mittleren nichttechnischen Verwaltungsdienst im BND einzustellen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut zu entscheiden. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten ist nicht zu beanstanden. Zur Eignung i. S. v. Art. 33 Abs. 2 GG zählt auch die sicherheitsrechtliche Eignung eines Bewerbers. Bei der Bewertung dieses Aspekts steht der Beklagten zwar kein behördliches Letztentscheidungsrecht zu, wohl aber ein Beurteilungsspielraum. Die offengelegten Teile der Begründung des BND für die Annahme eines in der Person des Bewerbers bestehenden Sicherheitsrisikos lassen nicht erkennen, dass der BND insoweit die Grenzen des Beurteilungsspielraums verletzt hat. In Bezug auf die zulässigerweise nicht offengelegten Erwägungen des BND ist eine Beweislastentscheidung zu treffen, die zum Nachteil des Bewerbers ausfällt.

Aufgrund von Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Bewerber einen Anspruch darauf, dass über seinen Antrag auf Zugang zu einem öffentlichen Amt nur nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung entschieden wird. Zur Eignung zählt auch die sicherheitsrechtliche Eignung eines Bewerbers¹.

Nach dem Gesetz über die Voraussetzungen und das Verfahren von Sicherheitsüberprüfungen des Bundes (Sicherheitsüberprüfungsgesetz – SÜG) vom 20.04.1994², zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 22.12.2023³, dürfen mit einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit beim BND nur solche Personen betraut werden, die sich erfolgreich einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen haben (§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 und § 2 Abs. 1 Satz 1 SÜG), d. h. bei denen kein Sicherheitsrisiko i. S. v. § 5 Abs. 1 SÜG festgestellt worden ist⁴. Bei Personen, die beim BND tätig werden sollen, ist nach § 10 Nr. 3 SÜG grundsätzlich eine erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen durchzuführen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b SÜG liegt ein Sicherheitsrisiko im Sinne des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes u. a. dann vor, wenn tatsächliche Anhaltspunkte eine besondere Gefährdung der betroffenen Person, insbesondere die Besorgnis der Erpressbarkeit, bei möglichen Anbahnungs- oder Werbungsversuchen ausländischer Nachrichtendienste begründen.

Bei der der Beklagten obliegenden Entscheidung, ob im Hinblick auf eine zukünftige Tätigkeit des Bewerbers beim BND ein Sicherheitsrisiko i. S. v. § 5 SÜG besteht, steht dem BND kein behördliches Letztentscheidungsrecht zu⁵. Allerdings ist dem BND bei der Entscheidung über das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum eingeräumt⁶.

Bei Annahme eines Beurteilungsspielraums der Verwaltung ist das Gericht auf die Prüfung beschränkt, ob die zuständige Stelle von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat⁷.

Hinsichtlich der Erwägungen, die der BND entsprechend dem Beschluss des Fachsenats des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.02.2025 offengelegt hat, kann eine Verletzung der Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht festgestellt werden.

Der BND hat seine Annahme eines in der Person des Bewerbers bestehenden Sicherheitsrisikos mit der Besorgnis der Erpressbarkeit des Bewerbers begründet. Der Bewerber könne durch die Androhung von Repressalien gegen Verwandte, die in Russland leben und zu denen der Bewerber nach seiner Auswanderung in die Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1997 eine recht intensive familiäre und persönliche Bindung aufrechterhalten habe, zu einer Zusammenarbeit mit einem ausländischen Nachrichtendienst gedrängt werden.

Bei dieser Begründung kann insbesondere nicht angenommen werden, der BND habe allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt. Russland ist vom Bundesministerium des Innern nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG als Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken benannt worden. Der BND hat zur Begründung nicht pauschal auf den Geburtsort des Bewerbers abgestellt, sondern auf die Umstände des konkreten Einzelfalls, hier die umfangreich aufrechterhaltenen Beziehungen zu in Russland lebenden Verwandten. Das Bestehen von verwandtschaftlichen Beziehungen in Staaten, in denen besondere Sicherheitsrisiken für die mit sicherheitsempfindlicher Tätigkeit befassten Personen zu besorgen sind, ist ein typisches Beispiel für die Annahme eines Sicherheitsrisikos i. S. v. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b SÜG, weil Mitarbeiter im Hinblick auf diese Beziehungen unter Druck gesetzt und zur nachrichtendienstlichen Mitarbeit mit dem ausländischen Dienst gezwungen werden können⁸.

Tatsächliche Grundlage der Überlegungen des BND sind die eigenen Angaben des Bewerbers zu Art, Gegenstand und Intensität seines Kontakts zu verschiedenen in Russland verbliebenen Verwandten. Die Erwägung, staatliche russische Stellen könnten diese unverändert recht intensiven persönlichen Bindungen des Bewerbers zu Verwandten in Russland als Druckmittel nutzen, um den Bewerber zu einer nachrichtendienstlichen Tätigkeit für diese russischen Stellen zu bewegen, ist gerade im Hinblick auf die Materialien des Gesetzgebungsverfahrens plausibel und lässt eine Überschreitung des dem BND zugesprochenen Einschätzungsspielraums nicht erkennen. Eine weitergehende Überprüfung der Entscheidung ist dem Gericht wegen des dem BND zustehenden Beurteilungsspielraums verwehrt.

Soweit der BND die Unterlagen der Sicherheitsüberprüfung des Bewerbers geschwärzt hat, ist die Verweigerung des BND, im konkreten Fall zu offenbaren, worin er die tatsächlichen Anhaltspunkte für die Annahme eines Sicherheitsrisikos sieht, nach der Entscheidung des Fachsenats vom 12.02.2025 rechtmäßig. Da andere Beweismittel nicht zur Verfügung stehen, ist insoweit nach den Grundsätzen der materiellen Beweislast zu entscheiden. Für den Umstand, dass er für eine Tätigkeit beim BND sicherheitsrechtlich geeignet ist, trägt der Bewerber die materielle Beweislast. Daher gehen die Folgen der Nichterweislichkeit der Tatsachen, die für die Bewertung der sicherheitsrechtlichen Eignung relevant sind, zu seinen Lasten⁹.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 2025 – 2 A 5.25

1. BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2.16, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 1 m. w. N.[↩]
2. BGBl. I S. 867[↩]
3. BGBl.2023 I Nr. 413[↩]
4. BVerwG, Urteile vom 15.02.1989 – 6 A 2.87, BVerwGE 81, 258 <260 ff.> vom 31.03.2011 – 2 A 3.09, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 24 Rn. 24 ff.; und vom 20.10.2016 – 2 A 2.16, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 12[↩]
5. BVerwG, Beschluss vom 12.01.2023 – 2 A 2.22, NVwZ-RR 2024, 517[↩]
6. BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2.16, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 15 und Beschluss vom 17.09.2015 – 2 A 9.14, BVerwGE 153, 36 Rn. 21 ff.[↩]
7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 – 2 BvR 1958/13, BVerfGE 141, 56 Rn. 56; BVerwG, Urteil vom 10.10.2024 – 2 C 21.23, BVerwGE 183, 229 Rn.19 m. w. N.[↩]
8. vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BT-Drs. 12/4891 S. 21 zu § 5[↩]
9. BVerwG, Urteil vom 20.10.2016 – 2 A 2.16, Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 29 ff.[↩]