Reform des Gemein­nüt­zig­keits­rechts

Der Wis­sen­schaft­li­che Bei­rat beim Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen hat ein Gut­ach­ten zur Reform des Gemein­nüt­zig­keits­rechts vor­ge­legt.
In die­sem Gut­ach­ten wird emp­foh­len, das Gemein­nüt­zig­keits­recht umfas­send neu zu regeln. Eine sol­che Reform ist nach Ansicht des Wis­sen­schaft­li­chen Bei­rats wegen der Bedeu­tung, die dem Bereich gemein­nüt­zi­ger Tätig­kei­ten in der rei­fen Dienst­leis­tungs­ge­sell­schaft zukommt, und wegen der zur­zeit damit ver­bun­de­nen Wett­be­werbs­ver­zer­run­gen dring­lich. Die Gewäh­rung
steu­er­li­cher Ver­güns­ti­gun­gen soll zukünf­tig von der Ver­lei­hung eines Non-Pro­fit-Sta­tus
getrennt wer­den und auf sol­che Fäl­le begrenzt blei­ben, bei denen ech­te Kol­lek­tiv­gü­ter pri­vat
bereit­ge­stellt wer­den. Daher soll die steu­er­li­che Begüns­ti­gung gemein­nüt­zi­ger Orga­ni­sa­tio­nen gegen­über der der­zei­ti­gen Rechts­la­ge im gro­ßen Umfang ein­ge­schränkt wer­den.

Reform des Gemein­nüt­zig­keits­rechts

Im Ein­zel­nen emp­fiehlt der Bei­rat

  • eine Reform der Abga­ben­ord­nung mit dem Ziel einer enge­ren Fas­sung der steu­er­lich begüns­tig­ten gemein­nüt­zi­gen Tätig­kei­ten,
  • eine Ein­schrän­kung des Krei­ses der von der Kör­per­schaft­steu­er befrei­ten Ein­rich­tun­gen,
  • eine Reform für das Übungs­lei­ter­pri­vi­leg bei der Ein­kom­men­steu­er,
  • eine enge­re Fas­sung des Spen­den­pri­vi­legs,
  • eine Neu­fas­sung umsatz­steu­er­li­cher Pri­vi­le­gi­en und
  • die Auf­he­bung der Befrei­ung von der Grund- und der Gewer­be­steu­er.

Eine Reform der bis­he­ri­gen Bestim­mun­gen in der Abga­ben­ord­nung soll ins­be­son­de­re

  • zwi­schen gemein­nüt­zi­gen und steu­er­be­güns­tig­ten gemein­nüt­zi­gen Zwe­cken unter­schei­den.
    Hier­bei ist nach Ansicht des Gut­ach­tens klar­zu­stel­len, dass der Ver­zicht auf eine eigen­nüt­zi­ge Gewinn­ver­wen­dung für eine Steu­er­ver­güns­ti­gung wegen Gemein­nüt­zig­keit zwar erfor­der­lich, aber nicht aus­rei­chend ist.
  • klar­stel­len, dass steu­er­be­güns­tig­te gemein­nüt­zi­ge Zwe­cke – ent­spre­chend dem Wort­laut des § 52 Abs. 1 AO – eine selbst­lo­se För­de­rung der All­ge­mein­heit erfor­dern.
    Vor­aus­set­zung hier­für soll­te sein, dass die All­ge­mein­heit und nicht nur ein fest abge­schlos­se­ner Kreis von Per­so­nen einen bedeut­sa­men exter­nen Nut­zen aus der Tätig­keit der Kör­per­schaft zieht, dass die prä­gen­de Tätig­keit der Kör­per­schaft nicht mit einem Nut­zen­aus­schluss ver­bun­den ist und kei­ne Leis­tun­gen erbracht wer­den, die ein wirt­schaft­li­cher Geschäfts­be­trieb eben­falls erbrin­gen könn­te.
  • den Bei­spiel­ka­ta­log der gemein­nüt­zi­gen Zwe­cke in § 52 Abs. 2 AO an die vor­ge­schla­ge­ne Fas­sung des § 52 Abs. 1 AO anpas­sen oder über­haupt strei­chen.
  • § 53 AO („Mild­tä­ti­ge Zwe­cke“) enger fas­sen.
    Mild­tä­tig­keit soll zukünf­tig nur noch vor­lie­gen, wenn eine Kör­per­schaft über­wie­gend Per­so­nen unter­stützt, die bei der Bestrei­tung des Lebens­un­ter­halts auf frem­de Hil­fe ange­wie­sen sind, wie ins­be­son­de­re die Emp­fän­ger von Sozi­al­hil­fe, Arbeits­lo­sen­geld II, aber auch Jugend­li­che ohne eige­nes Ein­kom­men. Eine völ­li­ge Unent­gelt­lich­keit der mild­tä­ti­gen Zuwen­dung soll­te – wie bis­her schon – nicht ver­langt wer­den.
  • § 55 AO („Selbst­lo­sig­keit“) so for­mu­lie­ren, dass die Tätig­keit einer Kör­per­schaft nur dann noch als selbst­los gel­ten kann, wenn sie in bedeut­sa­mem Maße exter­nen Nut­zen stif­tet, auf Nut­zen­aus­schluss ver­zich­tet und kei­ne Leis­tung erbringt, die auch von einem wirt­schaft­li­chen Geschäfts­be­trieb im Sin­ne von § 14 S. 1 AO erbracht wer­den könn­te. Die Abga­be von Leis­tun­gen unter Geste­hungs­kos­ten gilt als selbst­los, wenn unter­stellt wer­den kann, dass der Staat dadurch von Pflicht­auf­ga­ben ent­las­tet wird. Die poli­ti­sche Ein­fluss­nah­me auf die öffent­li­che Mei­nungs­bil­dung gilt nicht als selbst­los.
  • die Bestim­mun­gen über Sport­ver­ei­ne in § 58 Nr. 9 AO enger fas­sen, da nach Auf­fas­sung der Bei­rats­mehr­heit nur die För­de­rung des Jugend­sports steu­er­lich begüns­tigt sein soll­te.
  • §§ 64 bis 68 AO so ändern, dass wirt­schaft­li­che Geschäfts­be­trie­be (§ 64), Zweck­be­trie­be (§ 65) und sport­li­che Ver­an­stal­tun­gen (§ 67 a) nicht mehr die Vor­aus­set­zun­gen für steu­er­be­güns­tig­te gemein­nüt­zi­ge Zwe­cke erfül­len.
  • ein zen­tra­li­sier­tes Ver­fah­ren zur Aner­ken­nung steu­er­be­güns­tig­ter gemein­nüt­zi­ger Zwe­cke ein­füh­ren. Eine dezen­tra­le Aner­ken­nung – etwa durch die Finanz­äm­ter – sei abzu­leh­nen, weil sie eine gleich­mä­ßi­ge Rechts­an­wen­dung nicht hin­rei­chend gewähr­leis­tet. Die Aner­ken­nung ist in geeig­ne­ter Form öffent­lich bekannt zu geben und in einem Regis­ter fest­zu­hal­ten.
  • eine gesetz­li­che Rege­lung ein­füh­ren, die für die Gel­tend­ma­chung eines Anspruchs auf Steu­er­ver­güns­ti­gun­gen wegen Gemein­nüt­zig­keit die Glaub­haft­ma­chung der Bedeut­sam­keit der exter­nen Nut­zen­stif­tung ver­langt.
  • eine Ver­pflich­tung zur exter­nen Prü­fung und öffent­li­chen Rech­nungs­le­gung nach dem Vor­bild des Par­tei­en­geset­zes ver­bind­lich vor­schrei­ben.

Die vor­ge­schla­ge­ne Reform der Abga­ben­ord­nung schränkt den Kreis der von der Kör­per­schaft­steu­er befrei­ten Ein­rich­tun­gen deut­lich ein. Eine all­ge­mei­ne Frei­stel­lung lässt sich danach für die Ver­mö­gens­ver­wal­tung (§ 14 S. 2 AO) nur dann noch recht­fer­ti­gen, wenn die anfal­len­den Erträ­ge zur För­de­rung steu­er­be­güns­tig­ter gemein­nüt­zi­ger Zwe­cke bestimmt sind. Wirt­schaft­li­che Tätig­kei­ten sind grund­sätz­lich nicht för­de­rungs­wür­dig, zumal Steu­er­ver­güns­ti­gun­gen hier zu einer Dis­kri­mi­nie­rung gewerb­li­cher Anbie­ter füh­ren. Das gilt auch dann, wenn eine wirt­schaft­li­che Tätig­keit für die Gesamt­tä­tig­keit einer gemein­nüt­zi­gen Ein­rich­tung prä­gend ist. Für gering­fü­gi­ge wirt­schaft­li­che Tätig­kei­ten soll­te aller­dings aus Ver­ein­fa­chungs­grün­den eine Frei­gren­ze ein­ge­führt wer­den, die sich an der Klein­un­ter­neh­mer­re­ge­lung in § 19 UStG ori­en­tiert. Damit blie­ben aller­dings nur eini­ge klei­ne­re Ver­ei­ne trotz Weg­fall der per­sön­li­chen Steu­er­be­frei­ung steu­er­lich unbe­las­tet.

Die Beschrän­kung der sub­jek­ti­ven Steu­er­be­frei­ung auf unbe­schränkt Steu­er­pflich­ti­ge (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 KStG) ist nach Ansicht des Gut­ach­tens eben­falls auf­zu­he­ben, um eine angeb­li­che Kol­li­si­on mit euro­päi­schem Gemein­schafts­recht aus­zu­schlie­ßen. Die feh­len­de Steu­er­kon­trol­le und Steu­er­auf­sicht bei aus­län­di­schen Ein­rich­tun­gen durch deut­sche Finanz­be­hör­den kön­ne die Ungleich­be­hand­lung von in- und aus­län­di­schen gemein­nüt­zi­gen Kör­per­schaf­ten nicht recht­fer­ti­gen. Andern­falls müss­te das Gemein­nüt­zig­keits­recht all­ge­mein auf inlän­di­sche Sach­ver­hal­te beschränkt wer­den.

Auch das „Übungs­lei­ter­pri­vi­leg“ (§ 3 Nr. 26 EStG ) soll auf­ge­ho­ben wer­den, eine steu­er­li­che Begüns­ti­gung statt des­sen nur noch im Rah­men der Mini­job-Rege­len mög­lich sein.

Eben­falls soll das Spen­den­recht grund­le­gend refor­miert und der Spen­den­ab­zug ein­ge­schränkt wer­den:

  • Mit­glieds­bei­trä­ge soll­ten auch in den jetzt noch mög­li­chen Fäl­len nicht mehr steu­er­lich abzugs­fä­hig sein. Ein Abzug von Spen­den soll vor­aus­set­zen, dass die Tätig­keit des Zuwen­dungs­emp­fän­gers als beson­ders för­de­rungs­wür­di­ger steu­er­be­güns­tig­ter Zweck aner­kannt ist. Das Ver­zeich­nis der spen­den­pri­vi­le­gier­ten Zwe­cke in Anla­ge 1 zu § 48 Abs. 2 ESt­DV ist ent­spre­chend zu über­ar­bei­ten. Sog. Auf­wands­spen­den soll­ten nicht mehr abzugs­fä­hig sein.
  • Der Spen­den­ab­zug soll­te aus­ge­schlos­sen wer­den, wenn die Spen­de von der Namens­nen­nung des Spen­ders abhän­gig gemacht wird.
  • Das Spen­den­pri­vi­leg müße an die Bedin­gung geknüpft wer­den, dass die Ver­wen­dung der Spen­den durch die begüns­tig­te Kör­per­schaft offen gelegt und die Rich­tig­keit der Anga­ben extern geprüft wird.
  • Spen­den soll­ten nur abzugs­fä­hig sein, wenn der Spen­den­emp­fän­ger nach­weist, dass die Spen­den­be­schaf­fungs­kos­ten nicht höher als etwa 25 Pro­zent der ver­ein­nahm­ten Spen­den sind.

Auch die umsatz­steu­er­li­chen Fol­gen der Gemein­nüt­zig­keit sol­len ein­ge­schränkt wer­den:

  • Die umsatz­steu­er­li­chen Befrei­un­gen nach § 4 Nr. 16 b, 16 d, 18, 22 a und 22 b UStG soll­ten für för­de­rungs­wür­di­ge Leis­tun­gen (objek­tiv), nicht aber gemein­nüt­zi­gen Ein­rich­tun­gen (sub­jek­tiv) gewährt wer­den.
  • Deutsch­land soll­te als Mit­glied­staat der Euro­päi­schen Uni­on dar­auf hin­wir­ken, dass der Kata­log der umsatz­steu­er­li­chen Befrei­ungs­tat­be­stän­de nach Art. 13 Teil A Abs. 1 der 6. MwSt-Richt­li­nie kri­tisch über­prüft und nicht gerecht­fer­tig­te Pri­vi­le­gie­run­gen von Dienst­leis­tun­gen auf­ge­ho­ben wer­den.

Um es mit den Wor­ten des Gut­ach­tens zu sagen:

Das deut­sche Steu­er­recht ver­leiht bestimm­ten Ein­rich­tun­gen den Sta­tus der Gemein­nüt­zig­keit und knüpft dar­an viel­fäl­ti­ge Begüns­ti­gun­gen. Dies fin­det in der Öffent­lich­keit durch­aus brei­te Zustim­mung; denn gemein­nüt­zi­ges Han­deln steht für bür­ger­li­ches Enga­ge­ment, für feh­len­de Gewinn­erzie­lung oder unei­gen­nüt­zi­ge Ver­wen­dung erziel­ter Gewin­ne und für ein Leis­tungs­an­ge­bot auf Fel­dern, die in der Pri­vat­wirt­schaft offen­bar ver­nach­läs­sigt wer­den. Beson­ders ein­drucks­voll ist die quan­ti­ta­ti­ve Ent­wick­lung des gemein­nüt­zi­gen Sek­tors: Allein die Zahl der Arbeits­plät­ze von Cari­tas, Dia­ko­nie, dem Roten Kreuz, der Arbei­ter­wohl­fahrt und dem Pari­tä­ti­schen Wohl­fahrts­ver­band hat sich seit 1970 ver­drei­facht.

Steu­er­ver­güns­ti­gun­gen haben aber auch eine Kehr­sei­te. Wie jede Sub­ven­ti­on gehen sie zu Las­ten der All­ge­mein­heit und behin­dern die­je­ni­gen, die ver­gleich­ba­re Leis­tun­gen anbie­ten oder anbie­ten wür­den, wenn sie ihre Wett­be­werbs­chan­cen nicht durch die Begüns­ti­gung ande­rer ein­büß­ten. Daher müs­sen die mit dem Sta­tus der Gemein­nüt­zig­keit ver­bun­de­nen Steu­er­ver­güns­ti­gun­gen restrik­tiv gewährt und jeden­falls an stren­ge­re Bedin­gun­gen geknüpft wer­den als im gel­ten­den Recht.

Nach Auf­fas­sung des Bei­rats muss die steu­er­li­che Begüns­ti­gung einer Tätig­keit wegen Gemein­nüt­zig­keit vor­aus­set­zen, dass der Staat bei der Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben ent­las­tet wird, die in sei­ne Ver­ant­wor­tung fal­len. Das ist aus öko­no­mi­scher Sicht der Fall, wenn Kol­lek­tiv­gü­ter pri­vat bereit­ge­stellt wer­den. Dar­un­ter ver­steht man Güter, bei denen die Mit­nut­zung durch frem­de Per­so­nen nicht aus­ge­schlos­sen wer­den kann und dies auch nicht wün­schens­wert ist, da die Mit­nut­zung kei­ne zusätz­li­chen Kos­ten ver­ur­sacht. Die Grund­la­gen­for­schung, die Pfle­ge des kul­tu­rel­len Erbes sowie Mild­tä­tig­keit in einem eng ver­stan­de­nen Sin­ne lie­fern klas­si­sche Bei­spie­le. Wegen der Unmög­lich­keit, frem­de Per­so­nen von der Mit­nut­zung aus­zu­schlie­ßen, ist nicht zu erwar­ten, dass der Markt eine effi­zi­en­te Bereit­stel­lung sol­cher Güter leis­tet.

Aber selbst bei Kol­lek­tiv­gü­tern bleibt zu prü­fen, ob die Steu­er­be­güns­ti­gung pri­va­ten Han­delns oder die staat­li­che Bereit­stel­lung mit gerin­ge­ren volks­wirt­schaft­li­chen Kos­ten ver­bun­den ist, ob der Umfang der geför­der­ten Akti­vi­tä­ten dem Maß­stab einer effi­zi­en­ten Ver­wen­dung volks­wirt­schaft­li­cher Res­sour­cen gerecht wird und ob sich der För­der­zweck nicht auch ohne Steu­er­be­güns­ti­gung errei­chen lie­ße. Nach alle­dem kann es für die Gewäh­rung einer Steu­er­be­güns­ti­gung nicht aus­rei­chen, wenn Unter­neh­men oder Orga­ni­sa­tio­nen auf eine Gewinn­erzie­lung oder eine eigen­nüt­zi­ge Gewinn­ver­wen­dung ver­zich­ten. Ein sol­ches Ver­hal­ten mag aber eine der Vor­aus­set­zun­gen für die Gewäh­rung des Non-Pro­fit-Sta­tus sein, der Grund­la­ge für eine sons­ti­ge Unter­stüt­zung durch die öffent­li­che Hand sein kann, z.B. für finan­zi­el­le Zuschüs­se von Kom­mu­nen oder für ande­re Ver­güns­ti­gun­gen. Des­halb ist auch ein sol­cher Non-Pro­fit-Sta­tus zwei­fel­los rege­lungs- und über­wa­chungs­be­dürf­tig. Jedoch müss­te dies von der Gewäh­rung steu­er­li­cher Ver­güns­ti­gun­gen wegen Gemein­nüt­zig­keit getrennt wer­den.
Eine Steu­er­be­güns­ti­gung soll­te nur noch dann in Betracht kom­men, wenn die geför­der­te Tätig­keit der All­ge­mein­heit zugu­te kommt und der geför­der­te Zweck anders nicht oder nicht bes­ser erreicht wer­den kann. Das gel­ten­de Steu­er­recht ist jeden­falls viel zu groß­zü­gig. Der Poli­tik ist des­halb zu raten, das Gemein­nüt­zig­keits­recht umfas­send neu zu regeln. Wegen des Aus­ma­ßes von Wett­be­werbs­ver­zer­run­gen und wegen der Bedeu­tung, die dem Bereich gemein­nüt­zi­ger Tätig­kei­ten in der rei­fen Dienst­leis­tungs­ge­sell­schaft zukommt, ist eine sol­che Reform dring­lich.

Für vie­le Ver­ei­ne wür­de eine der­ar­ti­ge Reform, wie sie das im Auf­trag des Bun­des­fi­nanz­mi­nis­te­ri­ums erstell­te Gut­ach­ten vor­schlägt, das Ende der Gemein­nüt­zig­keit bedeu­ten. Aber was tut man nicht alles für einen gefüll­ten Staats­sä­ckel…

Das voll­stän­di­ge Gut­ach­ten fin­det sich im Online-Ange­bot des Bun­des­fi­nanz­mi­nis­te­ri­ums.